土地管理模式

壹 、 總 量 管 制 機 制

總量管制（Growth Control Quotas）係指基於容受力觀念下，某一地區於 一定期間內，在不影響其環境與生活品質的情況下，所能容納的最大人口增 量，並就此一人口增量透過成長管理策略與發展許可制，予以管制其土地開 發之區位、時序、速度、總量及品質之謂。總量管制之目的在於導正過去可 發展用地之計畫供給量過大所形成之資源浪費問題。由於地方財務無效率之 支出使用，致使可提供改善既成都市發展地區生活及產業環境品質之經費短 絀，影響都市品質之提昇。而這種規劃方式之不當，也凸顯地方上規劃觀念 之偏頗，認為以新訂或擴大都市計畫方式提供更多之可發展用地，便可帶來 經濟發展的機會，卻忽略市場需求有多少？就業機會又在那裡的事實？其結 果往往造成閒置各處的空地。

在理念及策略上，總量管制是成長管理方案的運用，而達致成長管理目 標之總量管制方法，多基於容受力（Carrying Capacity）之概念，在考量活動 系統、開發系統及環境系統均衡的狀況下，結合許可機制，控制發展總量，

以達到提昇生活品質之目標。

容受力觀念之運用便是說明都市成長與土地開發有其極限，此一極限反 映都市地區在不違反自然能力與實質條件下，所能確保生活品質與環境保育 免受破壞之最大服務人口門檻與活動量。除非容受力經由技術之改變而提 昇，否則容受力門檻可以提醒人類對公共資源使用方式之適宜性。換言之，

容受力便是提供估算限制面因素能承受人口成長及開發活動的最大總量。（賴 宗裕）

總量管制便是一種至少兼顧上述容受力的考量下，為提昇可居住性及生 活寧適性，調節人口合理分佈及土地合理利用，控制公共設施服務水準，確 保居住安全而實施的都市成長管理策略。因此，為免降低生活品質、惡化都

市景觀、威脅公共安全，並加重都市財政負擔，政府透過總量管制與容受力 觀念，調控都市計畫地區之擴編與土地開發許可，有其必要性。換言之，這 套總量管制機制須能達到以下之目的。

在規劃上，總量管制具有引導都市發展之階段性意義，可以達臻都市計 畫法第十七條規範的分期分區發展概念，使得土地資源形成一種連續性而有 效率的使用方式，而非如圖 2-3-a 的蛙躍型發展，恐將造成土地開發區位分 散各地難以管理，不僅破壞都市風貌，也影響開發品質與永續發展目標之實 現。

在財政上，總量管制可以調整土地開發速度與區位，避免凌亂的開發行 為，增加公共設施提供之負擔及行政管理之成本，可以有效減輕政府財政支 出。比較圖2-3-a 及圖 2-3-b 兩種發展形態，可以發現圖 2-3-a 將產生較多的 行政成本，卻不易獲致相同之效益。

在管理上，總量管制可以使得政府管理土地使用地區之範圍合理縮小，

以利提升土地管理成效及土地使用監測工作，可有助於土地開發品質及都市 景觀之形塑，進而確保珍貴的環境資源免於不當開發之結果。在相同計畫地 區之情況下，不同的兩種發展型態，圖 2-3-b 的計畫性管理型發展型態較有 利於都市管理與財政規劃。

在環境上，總量管制可以控制土地使用強度與都市發展密度，防止都市 環境過度擁擠降低環境品質，導致公共設施與運輸系統之負擔增加，並避免 擁擠成本之提高與可居住性之降低，達到都市品質管制之功能。

圖 2-3 都市發展型態之比較

（資料來源：縣市綜合發展計畫專業課程講義彙編-都市成長與總量管制）

貳 、 災 害 風 險 管 理

都市高度發展後，因降雨的滲透量減少，逕流量增大，造成都市土地發 生洪災的可能性大增（洪鴻智，2002a）。Hewitt（1997）指出天然災害形成 的機制，除自然環境條件外，尚包含人類社會與土地使用之暴露條件。洪災 的形成，極端的氣象與水文條件，且通常與都市發展、土地使用型態有密切 關係。因而評估洪災風險之內涵，須同時考慮地區的易致災性（vulnerability）

與洪災發生機率（頻率）。

傳統的洪災防救偏重在工程防堵與應變，惟 Berke（1994）指出工程手 段應用於防洪的資源投入需求通常非常龐大，效果卻非常有限。因此較佳的 災害防救理念，愈來愈強調災前之減災、土地使用及都市成長管理的綜合應 用，而非遭逢災難時的救災與緊急應變（Faisal et al., 1999；陳亮全等，2003；

Hung and Chen,2007）。其中土地使用管理即是透過不同災害風險管理策略 的搭配，降低土地使用暴露於洪水的影響過程或強度，以藉之降低災損。

一般應用土地使用管制手段於災害防救，常將事件過度簡化，造成管制 結果的不確定性。若能透過經濟誘因的提供，減少具高災害風險的開發行為，

將更有利於土地資源使用的效率（洪鴻智，2000）。近來美國之「減災法案 2000 」即提供一套經濟誘因機制，透過聯邦政府的救助金補助，鼓勵州政府 與地方政府研擬減災計畫， 及避免未經規劃地區的發展與敏感地區的過度開 發，以達到減災之目的（Topping，2004） 。

另所謂的災害風險管理，指採取不同災害風險處理方法，與思考如何面 對風險的決策過程（Pritchard, 2000）。其應用於土地使用規劃，可引入風險 分擔策略，由災害風險相關的承擔者，依其所處（引發）之風險程度分擔風 險成本，使從事高風險決策或高風險土地開發行為的誘因能降低。其中災害 風險稅課即應用風險分擔的理念，以財政手段進行災害敏感地區之管理

（Berke，1994；Burbyand Dalton，1994）。此措施如能有效抑制洪災敏感地

區的過度開發，則不但有助於降低這些地區的易致災性，亦能提升在全球環 境變遷下的環境回復力與適應力（adaptive capacity）（Brooks et al.， 2005）。

一、 風險量測

災害風險的組成，不管是災害發生機率，或可能造成災損增加之易致災 性提高，都會提升災害風險。故災害風險評估須包含兩項基本因素之量測：

（1）暴露程度（EXPO）：指不同開發區域之災害潛勢與其機率分配；（2）

易致災性（VULN）：指可能影響預期災損之地區土地使用特性、重要設施 的開發狀況、區位分布等（Deyle and Smith, 2000；陳亮全等，2003；吳杰穎 等，2007）。故地區 i（i＝1, 2, …, n）的災害風險 Ri 可表為下列之函數：

Ri＝f（EXPOi, VULNi）

二、 洪災風險評估

依據「洪災風險評估與災害風險稅課徵—以台北市為例」（洪鴻智與陳 羚怡，2007：95）之研究，以洪災為基礎建立洪災風險評估架構，其不同土 地開發所處之洪災風險指數的評估層級架構分為構面與準則等，如圖 2-4 所 示，組成內涵為：

圖 2-4 洪災風險程度評估層級架構

（資料來源：洪災風險評估與災害風險稅課徵—以台北市為例，

2007）

土地開發之災害風險程度評估

災害潛勢 土地開發 公共設施

與河川距離 地勢高低 降雨量 淹水深度 使用類別 建築評估 開發比率 交通設施密

重 要設施

密度 目標構面準則

(一)構面

Deyle and Smith（2000）歸納影響土地開發之洪災風險程度的主 要因素，可分為災害潛勢、土地開發及公共設施三個構面，其相關特 性與假設如下：

1. 災害潛勢：洪災潛勢愈高之地區，表示環境條件愈不佳，發生洪災 機率愈高，洪災風險程度亦愈高。

2. 土地開發：土地或基地開發程度與密度愈高，可能使該土地的易致 災性提升，在其他條件不變之下，災害來襲的損害可能愈嚴重，洪 災風險程度可能亦因而增加。

3. 公共設施：土地開發周邊或所在之社區，若提供愈多之公共設施供 民眾使用，不但會增加公共設施提供的成本，洪災來襲時，亦可能 因而造成愈大之損失與復原重建成本，而增加災害風險程度。

(二)準則

前述三個構面中，災害潛勢主要欲量測特定開發行為，產生洪災 災損的暴露程度（災害發生機率），土地開發與公共設施則是量測土 地開發行為本身與周邊社區的易致災性。三個構面的評估結果，即為 洪災風險的量測。以下可進一步擬定評估三個構面的相關準則（表 2-1）。

1. 災害潛勢：依詹士樑等（2003）、王如意等（2002a；2002b）與張 炎銘（1991）的歸納，洪災災害潛勢主受：與河川距離、地勢高低、

降雨量、淹水深度因素之影響。愈靠近主要河川之區域，受災潛勢 往往愈高。地勢愈低漥之地區，愈容易淹水。平均降雨強度則直接 反應區域的逕流量，降雨量愈大可能引發愈嚴重之災害。另洪災損 害程度與淹水深度亦成正比，淹水深度愈高，預期洪災損害亦愈高。

2. 土地開發：美國 FEMA 之國家洪災保險方案的保險費率系統，列出 關於土地開發的洪災風險主要決定因素，包含土地使用類別和建築 設計（或建物型態）。另Deyle and Smith（2000）與 Cameron et al.

（1999）亦指出，土地開發隱含的易致災性，尚需考慮土地開發的

強度，如建築鋪面面積等。綜合上述，可將評估土地開發構面的易 致災性判定準則，歸納為土地使用類別、建築設計與開發比率（面 積）三項。

3. 公共設施：王如意等（2002b）指出，影響公共設施之易致災性指標，

為交通設施及重要設施密度。Deyle and Smith（2000）亦提出，相 較於其他受益範圍較大之公共設施，地區性公共設施更能反映地區 的公共服務需求，及災後復原重建成本。故在公共設施構面下的易 致災性判定準則，乃考慮交通設施和重要設施密度。

表 2-1 洪災風險程度評估準則說明

1 與河川距離 土地開發所處位置與主要河川之直線距離 2 地勢高低土地 開發所處位置地勢之海拔

3 降雨量 土地開發所處位置之年平均降雨量

4 淹水深度 土地開發所處位置在日降雨量 600mm 情況下，透

4 淹水深度 土地開發所處位置在日降雨量 600mm 情況下，透