中國大陸鄉鎮人大改革的實驗－以浙江溫嶺市鄉鎮「民主懇談會」為例

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中國大陸鄉鎮人大改革的實驗－

以浙江溫嶺市鄉鎮「民主懇談會」為例

*

曲兆祥

（國立台灣師範大學政治學研究所教授）

吳建忠

（國立台灣師範大學國際與僑教學院人文社會學科兼任講師）

摘要

中國政治體制改革的努力方向之一是希望獎勵地方政府進行民主實驗，藉以體現公民的政治參與。「民主懇談會」的實驗在浙江省溫嶺市下轄的五鄉鎮中逐漸展開，此舉不僅引發中國大陸內部的重視，更引起西方學者的關注。1999 年溫嶺市開始出現「民主懇談」活動，中國大陸政治學界開始從西方審議式民主的角度嘗試討論。不過，本文認為，從這個視野來討論民主懇談會恐會誤解，蓋因民主懇談其實屬於一種不涉及民主選舉的民意表達形式，或者說它根本就不討論選舉與民主懇談的內在關係，試著找出一種沒有選舉的民主形式。經過研究，本文有如下的初步結論，一、「民主懇談會」是從體制外的實驗走向體制內的連結，透過人大來進行改革；二、公共預算議題較具可操作性，預算審查程序漸具透明與公開的性質；三、民主懇談若能將人民的選舉權再進行制度稼接，人大代表會更有主動性。最後，民主懇談制度必須能擴散，並朝向嚴謹的監督制度邁進，否則終究只是曇花一現。關鍵詞：協商民主、民主懇談、民主治理、參與式預算 * * * * 本文感謝審稿人的寶貴意見。本篇論文經一年的審視後，修稿其間作者仍四度前往田野調查，發現許多謬誤之處而大幅改寫。唯民主懇談會仍在演化進行當中，實無法判斷其成敗優劣，僅能就其現實情況與現行制度進行比較研究，仍待學界投入更多關注與研究。

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壹、前言

隨著改革開放的推動，現代化理論認為經濟的發展會進一步推動政治的發展，泝中國大陸出現了基層民主的曙光，期間出現了村委會、居委會的選舉，還有很多地方推動了鄉鎮長和鄉鎮黨委書記的選舉改革，相關基層民主的研究應運而生，但是隨著選舉試點的逐漸減少甚至可能出現停滯的情況，沴相關研究逐漸減少。自 1999 年起浙江溫嶺市出現了「民主懇談會」的試點，沊學者驚喜地將之稱為中國 21 世紀基層民主的第一縷曙光，沝再加上中國大陸學界集中翻譯了一批「Deliberative Democracy」的著作，沀因此在中國大陸密集出現了「協商民主」的討論熱潮並與之產生共鳴。泞「民主懇談會」之所以引起關注，在於懇談之中似乎蘊含了某種協商的成分，而「協商民主」和「參與式民主」等流行於政治學界的理論語詞，提供給大陸官方宣傳具有中國特色民主的案例，這使得中國官方開始重視「協商民主」這個概念，而且不僅從一般論述昇華至「理論層次」，更邁入了「操作性理論」的階段。本文從中國大陸的「民主懇談會」案例來觀察如何「改變」基層人大制度，使之與人大制度相協調？

註泝 Political Man 這本書裡面提到經濟發展與民主的關係，早期 Lipset 也認為國民所得較高必然會導致政治民主化的發生的因果關係，之後 Lipset 有修正其看法改稱為具有相關性。Seymour Martin Lipset, Political Man: The Social Bases of Politics（New York: Doubleday & Company, Inc., 1960）.

註沴丁樹範主編，胡錦濤時代的挑戰（台北：新新聞，2002 年），頁 131。註沊中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合組織發起設立「中國地方政府創新獎」，從 2000 年至今已經舉辦數屆，每屆評出 10 名優勝獎。「民主懇談會」曾被評為第二屆中國地方制度創新獎，讚賞其將協商民主帶進到基層民眾的政治生活當中，並用協商民主的角度去闡述這項制度創新的價值和意義。註沝胡念飛，「浙江溫嶺試驗鄉鎮治理新模式：民主催生公共預算」，南方週末，2006 年 3 月 15 日， http://news.sina.com/102-000-101-101/2006-03-15/2044222043.html。註沀 2001 年中央編譯局的陳家剛博士將其翻譯成「協商民主」之後，協商的翻譯方式開始流行起來，中央編譯出版社陸續出版名為「協商民主譯叢」的翻譯作品，協商民主：論理性與政治一書探討了協商民主的概念、內涵及相關理論問題，較為集中地體現了根據協商理想思考民主的豐富成果；公共協商：多元主義、複雜性與民主，則對社會科學領域對民主規範和理念的可行性不斷增長的懷疑給予了回應；作為公共協商的民主：新的視角，本書大部分文章是對 1999 年 3 月由曼徹斯特大學政治思想中心舉辦的一次會議論文的收錄。這些文章分成兩個部分，第一部分集中探討了有關公共協商的規範性，第二部分探討了實現規範性協商民主理想的制度機制；協商民主及其超越：自由與批判的視角，本書明確提出了協商民主這一概念所強調的是公共領域中的話語參與，話語民主更具有普適性。陳家剛譯，James Bohman 著，協商民主：論理性與政治（北京：中央編譯出版社，2006 年）；黃相懷譯， James Bohman著，公共協商：多元主義、複雜性與民主（北京：中央編譯出版社，2006 年）；王英津譯，Maurizio Passerin d’Entreves 著，作為公共協商的民主：新的視角（北京：中央編譯出版社，2006 年）；丁開杰譯，John S. Dryzek 著，協商民主及其超越：自由與批判的視角（北京：中央編譯出版社，2006 年）。註泞中共中央黨校副校長李君如表示，近年來西方政治學界興起了「協商民主」理論的研究熱潮。應該重視並跟蹤他們對協商民主理論研究的成果，與此同時也要看到，中國的政治協商制度與西方的「協商民主」有很多相似之處。參見「李君如：中國政協制度與西方有很多相似之處」，中國評論新聞， 2008年 3 月 9 日，http://www.chinareviewnews.com/doc/1005/8/7/5/100587544.html?coluid=45&kindid=0 &docid=100587544&mdate=0309174601。

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又「民主懇談會」是否能對中國大陸的政治改革產生影響呢？觀察近年來中國基層民主發展的重點，已經在逐步地從農村向城市發展，從基層群眾組織向鄉鎮和縣的基層政府發展，「民主懇談」似乎也因此變成了實證宣傳的經驗資料，是否官民之間偶然進行的對話就能成為協商民主的典範呢？目前中國大陸引用 Deliberative Democracy 論者的話語「民主的本質是討論協商而非投票」來為所謂「具有中國特色的民主」尋找一般性與普適性理論的支持，來論證不以選舉為主要形式的中國特色民主道路的超前和優越。泀本文試圖說明「民主懇談會」對於中國大陸基層民主實驗的貢獻，貢獻是從人大制度著手而非協商民主，討論對於「民主懇談會」這項制度如何融入人大制度改革的背景環境、產生動力、變遷路徑以及產生的績效等面向進行分析，最後並對其政治內涵提出解釋。

貳、文獻回顧

過去政治學界對於中國基層民主制度的研究著力甚深，大多數研究都集中於討論鄉村和城市的選舉，例如 Juan J. Linz and Alfred Stepan 就指出民主化需要有公開競爭

以取得政權，洰所以過去政治學界對中國大陸的基層選舉相對有研究興趣，但因為中共對於基層選舉的實施仍有疑慮，儘管這些研究有助大家瞭解中國地方改革民主的產生、發展及意義，泍但是並無法完整呈現中國大陸基層民主的完整風貌。自由主義學派主張民主決策是個別的公民偏好透過自己表達的機制，以投票形式集合個人意見，大多數人的意見就是結論。泇代議民主一般透過選舉的方法來聚合民眾的偏好，它強調公民享有平等的政治權利，強調凝聚之後所達成的最終結果，但是很少關注凝聚的具體過程；相反地，Deliberative Democracy 所關注的正是凝聚的具體過程，強調公民在做出選擇過程中的深思熟慮和審慎思辯。沰Jon Elster 指稱協商是透過由認同理性及無私等價值的民眾，彼此提出論證來形成決策。泹John S. Dryzek 把民主視為在以下三個面向的進展：公民權、機會和真實性。公民權是指在某種政治環境下的參與程度，不只是能夠在選舉中投票，且能夠進行公眾質詢，活動範圍是指在集體控制下的生活領域。真實性是指互相作用能夠免於支配、操縱、欺騙和自欺。註泀金安平、姚傳明，「『協商民主』：在中國的誤讀、偶合以及創造性轉換的可能」，新視野（北京），第 5 期（2007 年 9 月），頁 63。

註洰 Juan J. Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-communist Europe（Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996）, p. 1. 註泍何包鋼，「中國協商民主制度」，浙江大學學報－人文社會科學版（浙江），第 35 卷第 3 期（2005

年 5 月），頁 13。

註泇 James Bohman, Public Deliberation: Puralism, Complexity, and Democracy（MA: MIT, 1996）, p. 5. 註沰王大林譯，John S. Dryzek 著，「不同領域的協商民主」，浙江大學學報－人文社會科學版（浙江），

第 35 卷第 3 期（2005 年 5 月），頁 32。

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Deliberative Democracy 的概念在 1980 年代中期開始在美國政治學文獻中出現，用

來指稱一種「公民對於公共議題的直接參與討論」的民主理念。泏而在中國大陸提到

「協商民主」，自然就會聯繫到實行了半個多世紀的政治協商制度。在中國提到人民政治協商會議，其翻譯一直是 Chinese People’s Political Consultative Conference （CPPCC），consultation（或 consultative）意為諮詢，這很符合中國政治協商會議在中國政治安排中的實際角色和作用，但諮詢與西方 Deliberative Democracy 的理念似乎不完全相同。泩何包鋼曾經就中國出現過的協商制度，就形成、規則、方法及程序、目標、人員（人數、他們如何被選出或自願形成）、會議頻繁次數、利害相關程度、影響、監督、動員、控制範圍、真實性和協商程度等等來進行比較，參見表 1。表 1 中國大陸的協商制度比較表方式標準聽證會評議會城市居民議事會鄉村村民代表會民主懇談會目標徵求市民意見評價地方幹部及_{他們的業績} 討論地方發展討論村發展、預_算、協商公共預算最佳化成員代表或志願者按比例選取的代表社區成員、代表及其他成員選舉的代表 1.隨機抽出的民意代表 2.人大代表人數 20～50 人 _{人數會有變化}60～80 人 10～30 人 20～30 人澤國鎮 275 人 _{新河鎮約 100 人} 方法討論但不投票討論、填寫評議_表、投票討論、徵求意_見、協商討論、徵求意_{見、協商和投票} 問卷、協商及人_大審議頻繁程度多次每年 1～2 次按季度每年在 1～12 次_之間多次時間長短 2 小時 2-3 小時 2-3 小時 2-3 小時甚至更_長數天利害程度高中等中等或低高高效率高或中等高中等或低高高監督低高中或低中等高動員程度中或低高或中等低中等或高低真實性中等或高中等中等或低中等或低高控制範圍廣中等中或狹窄中或狹窄低協商程度不定低中等中等高資料來源：修改自何包鋼，前引文，頁 18。泑註泏不管是在台灣學界抑或是中國大陸學界尚無統一的譯名，台灣有陳俊宏、江宜樺譯為「審議式民主」、孫本初、許國賢則稱「商議式民主」、林水波、黃東益教授譯為「審慎思辯民主」或楊意菁的「深思熟慮民主」，大陸主要有「審議民主」、「商議民主」、「慎議民主」、「商談民主」、「審慎的民主」、「慎辨熟慮的民主」，本文於 2007/12/6 日以上述名詞做為關鍵字搜尋「中國期刊全文數據庫」，以協商民主的 5979 篇居冠，鑑於「協商民主」在中國大陸中文文獻出現頻率似乎最高情況下，除引用該篇作者文章外，故本文採用「協商民主」譯名。以上參考自黃東益、陳敦源，「電子化政府與審議式民主之實踐」，發表於電子化民主新趨勢研討會（高雄：行政院研考會主辦，2004 年 9 月 2 日），頁 3；談火生，審議民主（南京：江蘇人民出版社，2007 年）；張方華，「協商民主語境下的公民參與」，南京社會科學（南京），第 7 期（2007 年 7 月），頁 73。註泩何包鋼，前引文，頁 13。

註泑另可參閱 Baogang He, “The Theory and Practice of Chinese Grassroots Governance: Five Models,” Japanese Journal of Political Science, Vol. 2, No. 4（November 2003）, pp. 293~314.

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透過溝通來改變偏好，使得不同意見和利益的人產生理解和尊重，透過協商可以增加解決衝突的能力。透過協商過程，可以確認問題性質，提出不同解決方案。James

S. Fishkin 曾經試圖回答如何在幅員遼闊的國家同時實現兩項基本民主價值－包容性和

協商性，就公共協商的八種模式做出比較。炔Mark Button and David Michael Ryfe 提出

審議模式的分類架構，他們從「誰來啟動」和「誰來參加」這兩個面向來區分審議的模式。啟動者可能是公民組織或政府機構；參與者可能透過自我選擇或隨機選擇的方式來招募，或以利害關係人身分受邀參加，誠如作者所言，這兩個面向影響到審議過程的包容性和異質性，以及審議的效果。但是 Button and Ryfe 所提出的分類基準，是

不是能完整地涵蓋審議模式的概念空間則或仍有討論的空間。炘除了「誰來啟動」和

「誰來參加」之外，「參與深度」、「議程設定」和「結論形式」都影響到審議的過程和

結果。炅根據 Button and Ryfe 所提出的分類基準及其補充面向，上述的討論，學者不

斷在完善「參與深度」面向，但對於「議程設定」則著墨不多。特別是協商在威權的政治結構下進行，內在的危險是政治菁英在控制著協商過程，參與不平等也不自由。西方的 Deliberative Democracy 是一種理想追求，它屬於價值層面的信念。炓而中國的「政治協商制度」則明顯為實際運行的制度安排，屬於經驗層面的設計。談火生認為將 Deliberative Democracy 翻譯成「協商民主」不僅沒有考慮到「慎思」的含義，甚至將協商民主論者所反對的「討價還價」、「相互讓步」的概念包含進去。炆俞可平則提醒人們，協商民主是建立在發達的代議民主和多數制民主之上的，它是對西方代議民主、多數制民主和遠程民主的一種完善和超越。炄如果僅僅將民主懇談會視為協商民主的案例來做宣傳，不僅是不夠全面也是對於中國基層民主的誤解。

參、民主懇談會的運作機制

溫嶺的「民主懇談」活動始於 1999 年，浙江省省委書記張德江要開展農業農村現代化教育，市委宣傳部為響應此一活動，陳奕敏科長就設計出群眾在台下提問，黨政官員在台上回答的幹群對話模式，用此種方式來解決群眾實際問題，當時溫嶺市委就把此方式推廣到其他鄉鎮，迄今近十個年頭，在溫嶺各鄉鎮也曾經出現過不同的變註炔陳勝勇、何包鋼主編，協商民主的發展（北京：中國社會出版社，2006 年），頁 27~43。

註炘 John Gastil and Peter Levine, The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the Twenty-first Century（San Francisco: Jossey-Bass, 2005）, p. 23.

註炅林國明，「審議民主實踐的多元模式」，台灣民主季刊，第 4 卷第 3 期（2007 年 9 月），頁 194。註炓曾國祥，「審議民主的道德限制－柏林論政治自由與政治判斷」，台灣民主季刊，第 4 卷第 4 期（2007 年 12 月），頁 75~82。註炆談火生，前引書，頁 78。註炄俞可平，「協商民主：當代西方民主理論和實踐的最新發展」，學習時報，2006 年 11 月 6 日， http://big5.china.com.cn/xxsb/txt/2006-11/06/content_7324102.htm。

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體，炑當時的陳奕敏想用民情懇談來概括當時溫嶺的五花八門的對話形式，把民情懇談改成民主懇談。2004 年民主懇談會獲得政府創新獎，民主懇談會也遭遇到無法突破的瓶頸。2005 年之後，陸續有學者提出改善與修正方式，其中包括在澤國鎮進行研究的何包鋼與 Fishkin，另外還有在新河鎮的李凡與馬駿。目前也從鄉鎮一級垂直往上擴散至地級市來進行，以下分別就其運作方式及優缺點來進行比較。

一、民主懇談會的時空背景

溫嶺市為何在全國領先實驗，在反腐敗的大旗下事先並無規畫設計要如此進行，炖溫嶺地處浙江省沿海，是中國民營經濟發達地區，現代化理論認為這樣的地方比較能夠接受新概念，但是究竟是哪些具體的人到任後推動呢？為了配合當時浙江省省委書記張德江要開展農業農村現代化教育，2001 年至 2005 年任溫嶺市委書記的王金生，在觀念上支持民主懇談的制度創新，而且經常督促市委宣傳部人員定期下鄉鎮去調查，他自己則親自聽取彙報，繼任者陳偉義書記也對新河鎮參與式公共預算的制度創新也給予了支持。溫嶺市人大及其財經委員會在人大主任張學明，對這種制度創新始終給予積極的支持和指導，當然包括了溫嶺市委宣傳部的歷任部長戴康年、曹鴻、林康等。可以說，這項制度創新在溫嶺市委、市政府一級的領導那裡，沒有遇到明確的反對，至多是在支持力度上有些差別，這就為溫嶺市的制度創新和可持續發展創造了良好的外部條件。炂其次，在溫嶺有像陳奕敏這樣一些不計個人得失，把全部心血傾注到改革創新事業上的基層幹部。陳奕敏是溫嶺市委宣傳部理論科的一名普通幹部，長期擔任溫嶺市委宣傳部理論科下屬一個叫做「民主懇談辦公室」的主任。如果從行政級別上來說，這個辦公室主任連副科級也算不上。在獲得政府創新獎後，此刻陳奕敏心中已經確定要把思想政治工作轉化成民主的形式，但是要通過什麼方式將此一形式轉化成為基層民主的形式呢，陳奕敏想到黨的十五大政治報告提到的四個民主的說法（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監註炑作者於 2008 年 6 月期間前往上海復旦大學進行訪談，訪談對象包括世界與中國研究所所長李凡教授、溫嶺市委宣傳部理論科長陳奕敏、溫嶺市人大常委會主任張學明、松門鎮鎮長金瑞環、澤國鎮黨委書記趙敏、新河鎮鎮長郭海靈、濱海鎮黨委書記戴美忠（時任新河鎮鎮長），對於溫嶺市的民主懇談運作情況有更深的認識，希冀能夠持續觀察加以比較。註炖作者於 2009 年 4 月 4 日訪談陳奕敏過程中，他提到：「其實當時我在松門鎮進行實驗時，一開始根本沒想到這跟民主有何關係。2000 年開始產生變化，這段期間市裡面開始推廣，剛開始沒底不知道效果這麼好，但成效這麼好，而且群眾都是自發參加。當時市委就把此方式推廣到其他鄉鎮，當時是 36 街道，當時形式都差不多，但是名稱五花八門，例如便民服務、民情直通車、民情懇談會，但大家都不想要名稱與松門鎮相同，形式其實都差不多，後來民主懇談的名稱就由此而來。2000 年推廣，村也做，市政府的一些部門也這樣做，後來非公有制企業（民營企業）也鼓勵，主要對話內容是 1. 資工維權（勞工條件、生活改善與工資獎金）2. 企業管理（質量問題、倉庫管理問題），但並非所有非公有制企業都做，而只有 200 人以上，有工會組織才做，此刻是百花齊放。此刻開始要對民主懇談會的方法、具體程序進行規範，2000 年 9 月改名稱因為台州市委對民主懇談會很重視，宣傳部做得很好，也抓出典型，所以台州市委就往上送，也組織記者來採訪。」註炂高新軍，「為什麼溫嶺市的制度創新能做到可持續發展？」，世界與中國研究所，2010 年 1 月 7 日， http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=2904。

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督）。四個民主的提法，在 1993 年民政部下發的關於開展村民自治規範活動的通知中首次出現，1994 年第十次全國民政會議正式使用。1997 年中國共產黨第十五次全國代表大會報告則在一般民主政治的意義上進行了闡述，《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》明確提出：推進社會主義民主的制度化、規範化和程序化，保證人民當家作主。健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。陳奕敏此刻在進行的民主懇談會不可以離開上述形式，當然這並不是民主選舉，中國國內部分學者認為民主懇談與西方協商民主雷同，但是他當時其實並不瞭解有關西方協商民主的概念，但是陳奕敏想到十五大的報告，因此就決定從此處著手。炚

二、民主懇談會的運作方式

民主懇談會的進行，在溫嶺市內主要有三種模式，最早的當然是松門鎮，隨著改革的逐步深化，松門精神則影響了澤國模式與新河模式，溫嶺市人大常委會下發文件要求依此兩個模式來進行。澤國模式略早於新河模式，目前新河模式在溫嶺市較為常見，多數鄉鎮如大溪鎮、溫嶠鎮等，則是將新河模式進一步完善。以下我們將對溫嶺市主要三個模式分別進行說明：（一）幹群對話的松門鎮溫嶺市的民主懇談活動開始於 1999 年，當時是以「農業農村現代化教育論壇」的形式開始組織，台州市、溫嶺市兩級市委選取松門鎮作為試點。論壇的具體形式為：鎮裡提前 5 天在每一個村以及鎮裡的鬧市區等處張貼公告，告知民眾何時何地將召開何種主題的論壇，請民眾自願參加。在溫嶺市委的號召下，向松門鎮學習的活動在短短一個半月裡在全市展開，如淋川鎮的「便民服務台」、石塘鎮的「民情直通車」，還有「村官承諾制」、「民情懇談」等等。雖然名稱各有不同，但本質上都跟松門鎮一樣，都是做幹群對話，解決群眾的實際問題。為了統一組織，進一步規範這種民主的形式，溫嶺市委宣傳部決定採用「民主懇談」在全市統一開展，並沿用至今，炃在松門鎮後餘音繚繞不止。（二）澤國鎮政府與公民的對話牪註炚訪談資料，2009 年 4 月 4 日。註炃慕毅飛、陳奕敏主編，民主懇談－溫嶺人的創造（北京：中央編譯出版社，2005 年），頁 81~82。註牪澤國協商民主懇談的特徵是科學抽樣、事先提供說明材料、採取大、小組分開開會的會議形式、採取主持人制度、兩次問卷。協商民意測驗是一種基於資訊對等和充分協商基礎上的民意調查，它旨在克服傳統民意調查的諸多侷限性。通常組織者會通過隨機抽樣產生參與者，然後將他們召集起來共同參與 1 至 3 天的協商論壇。美國史丹福大學 Fishkin 教授已在許多國家運用並發展了協商民意測驗方法（可參見網站：http://cdd.stanford.edu）。溫嶺市澤國鎮在多年運用「民主懇談會」進行決策聽證的基礎上，引入「協商民意測驗」方法，嘗試著做了一個中西方法結合的參與式重大公共事務決策的政治實驗。參考 James S. Fishkin and Baogang He, “Public Consultation Through Deliberation in China: The First Chinese Deliberative Poll,” The Center for Deliberative Democracy, March 2005, http://cdd.stanford. edu/research/papers/2005/deliberation-china.pdf.

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澤國鎮政府歷來是溫嶺市較發達的都市，2005 年率先作了公眾參與討論鄉鎮預算的實驗。鎮政府 2005 年度預計可用城鎮基本建設投資的資金只有人民幣 4000 萬元，僧多粥少的情形下，這就產生了預算安排的優先次序問題。澤國鎮開始思考基層建設專案中資金該安排在哪些項目呢？於是提出了涵蓋全鎮的四大類共 30 個需要建設的項目，涉及多個方面，並由 12 位專業人員組成的專家組對這 30 個項目的可行性方案進行了研究，並同時提出了每個專案的資金預算，預算資金要能安排在最能體現公共利益的項目上。那麼怎樣才算最能體現公共利益呢？按照浙江多年來民主懇談的經驗，澤國鎮政府此時應該組織各方面代表召開民主懇談會，進行決策聽證，在廣泛聽取和吸收各方人士的意見之後，再進行集體討論決定。儘管澤國鎮政府已經有了公民參與公共決策必要性的理念，但要使公民參與成為一種規範程序化的決策形式，仍需要解決在多大範圍和程度上接納公民參與，以何種方式確定「公民代表」這一關鍵問題。為了解決此一關鍵性問題，因此 Fishkin 與何包鋼著手進行實驗，以確定公民參與的範圍、程度與方式。如果由公民自願參加，來的可能都是利益相關者，所反映的意見可能只代表了本利益群體的要求，卻難以表達各界人士的共同意見。於是，澤國鎮政府聽取專家建議後決定採用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，從母體中抽取了 275 名的民意代表。在民主懇談會前 10 天，向這些隨機抽選的民意代表送發了 30 個專案的說明資料和由專家組提供的預算項目介紹，確實掌握資訊的公開，使各個代表有較充裕的時間理解和把握資料的內容，同時被告知最終的決策會根據公民代表投票的優先次序自上而下確定。在此基礎上，代表們就這 30 個項目按重要程度填寫了第一份調查問卷。與松門鎮的民主懇談會最大的區別在於，松門鎮民主懇談會只能聽到代表對某一問題的看法，並沒有投票環節，因而無法進行定量分析。而本次民意調查問卷不僅可以進行資料統計分析，準確掌握民意代表的選擇情況，而且其結果可直接提供給決策者使用。接著舉行「重大公共事務決策公民參與會」，這些民意代表當天又以隨機抽樣方式將代表分成 16 個小組開展討論，代表們圍繞每個項目發表各自的看法，小組討論由經過培訓的中立主持人主持。小組討論結束後，由每個小組選派代表帶著本小組意見參加大會發言。當天下午，再分小組進行討論，然後再派出代表帶著本小組討論的新建議和新問題參與第二次大會討論。在兩次大會中，12 位專家分別回答了各小組提出的問題，政府全體成員列席會議旁聽。在參與會結束時，民意代表又填寫了與第一次調查問卷相同的問卷。會後，將兩次調查問卷的資料登錄電腦進行處理，得到了每個專案的得分情況和 30 個專案從最重要到不重要的排列順序，如表 2。表 2 可以顯示會前與會後兩次調查問卷的統計資料，與會者會後的偏好較會前有了明顯改變。公民代表經過二次小組討論和二次大會交流，有較充分的時間和機會聽取和吸收各組不同的意見及專家的分析，並有時間調整自己的看法，可以參考圖 1。公民選擇的結果就提交鎮人大表決通過。協商討論結束後，澤國鎮政府組成人員召開辦公會議，根據民意代表提出的建議和二次調查問卷的預選結果，按第二次調查問卷中依得

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籌備期正式會議會議後 1.公民的隨機抽樣 2.專家學者的邀請 1.公民小組的組成 2.專家完成可閱讀資料 3.公民完成資料閱讀第一次問卷的填寫第一次分組討論第一次大會發言討論與專家對談第二次分組討論公民分組第二次大會發言討論第二次問卷的填寫鎮人大議決結果產出分優先順序自上而下的排序，將總投資約 3640 萬元的 12 個項目擬定為 2005 年城建基本專案，將其後總投資為 2250 萬元的另外 10 個項目作為備選項目。根據財力情況，再按優先順序選擇建設。表 2 澤國鎮 2005 年公共基建預選項目民意調查問卷結果得分排序專案原序號與內容（萬元）投資額第一次問卷調查的平均值第二次問卷調查的平均值第一次與第二次問卷調查得分差距 1 30：汙水處理前期工程 100 8.916 9.658 + 0.742 2 25：城鄉規畫設計 240 8.642 9.239 + 0.597 3 01：文昌路主幹道 1095 8.261 9.230 + 0.969 4 29：丹崖環衛中轉站 150 7.531 9.145 + 1.614 5 28：牧嶼環衛中轉站 150 7.301 8.866 + 1.565 資料來源：何包鋼，協商民主：理論、方法和實踐（北京：中國社會科學出版社，2008 年），頁 170~171。圖 1 澤國鎮的運作形態資料來源：作者繪製。在 2005 年 4 月 30 日澤國鎮第十四屆人民代表大會第五次會議上，鎮政府就上述內容向人代會作了「關於澤國鎮 2005 年度城鎮基礎設施建設項目的報告」，提請大會審議。與會的 92 位人大代表中，84 票贊成，7 票反對，1 票棄權，最後通過了此項決議。總之，這次的公民參與，與以往的民主懇談會相比較，在參與者的選擇、資訊的公開與把握、專家的作用、參與的形式、民意代表的發言機會、可行性結論的形成等

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六個細節上進行了探索，較好地解決了公民參與的平等性、資訊掌握的完備性、討論交流的充分性和決策結果的民主性這一系列問題。（三）新河鎮人大的制度化建設 2005 年 7 月新河試驗首先將民主懇談帶入中國大陸的既有制度框架中，將懇談與人大制度進行結合，可以參考圖 2。狖該次試驗說明地方人大可以從公共預算改革來切入，由群眾和政府所進行對於特定問題的民主懇談的「澤國鎮」方式，將之引入體制內部，也就是將民主懇談變成人大代表和政府之間的直接對話，經人大代表就預算的具體內容對政府進行詢問，並提出自己的修改意見之後，再由鎮政府和人大的預算審查小組共同修改預算，形成新的預算方案，再提交人大會議通過。人大財經小組開展了對財政預算執行的日常監督，讓民主懇談會與人大的預算審查過程開始結合。狋預算的討論和審議採取人代會之前和人代會期間兩個階段進行。在人代會進行之前，鎮政府的預算報告草案和預算的細化說明提前兩天發給人大代表。在人代會正式審議之前兩天，召開預算初審民主懇談會，新河鎮的社會公眾可自願參加。將參加民主懇談會的 110 多位參與者分成農業、工業、社會事業三個組，鎮人大預算審查小組的 9 位成員也相應地分組分別參加並主持三個組的預算初審。會後，預算審查小組根據參與者的發言和討論情況分別寫出農業、工業、社會事業三個組的預算初審報告。在人代會開會期間，召開預算審查民主懇談會，會議由鎮人大主席團主持，全體人大代表和鎮政府組成人員參加。首先，鎮政府作預算草案的報告和預算細化的說明；其次，人大預算審查小組分別做農業、工業、社會事業三個組的初審報告；第三、人大代表發言，討論、審議預算草案，而鎮政府則回應人大代表的詢問、意見和建議；第四、人大主席團與鎮政府召開聯席會議，預算審查小組參加，按照初審報告和人大代表的審議意見修改預算草案，並形成「預算修改方案」；第五、人大代表按代表團分成五組，討論、審議政府的「預算修改方案」；人大代表若不認同政府的修改方案，可聯名提出「預算修正議案」；最後，人代會全體會議表決經人大主席團審查後提交的「預算修正議案」；表決經聯席會議修改後提交的預算報告草案。狘註狖所謂新河試驗是指 2005 年 7 月底浙江省溫嶺市新河鎮在第十四屆人民代表大會中首次將溫嶺市的民主懇談經驗引入到預算審查機制中，將政府財政預算的最終決策權和監督權真正的交到人大手中。這次改革除了對人大會上對預算的審查通過的程式進行改革外，很重要的一方面還在於在人大會議結束後設立人大財經小組這樣一個常設機構，對鎮政府的財政預算執行情況進行監督。根據在人大會議上最後形成並通過的《關於設立新河鎮人大財經小組的決議》，在人大會議閉幕後鎮人大財政審查小組將自動轉變為財經小組，財經小組可以隨時向鎮政府瞭解財政預算執行情況，每個季度鎮政府應該向財經小組彙報財政預算執行情況。對預算執行過程中的重大變動、新增預算以及其他重大事項，財經小組應該及時向人大主席團彙報，並由人大主席團召開鎮人大代表會議，進行依法審議、表決。財經小組參與下一屆的財政預算編制。以上參考自張芳，「新河鎮預算執行情況民主懇談會」，背景與分析，第 93 期（2006 年 2 月），http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid =34。註狋李凡，「新河試驗與公共預算改革」，浙江人大（浙江），第 12 期（2005 年 12 月），頁 24~25。註狘李凡主編，中國基層民主發展報告 2006/2007（北京：知識產權出版社，2007 年），頁 36。

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人代會前鎮政府的預算報告草案與預算細化說明送交人大代表預算初審民主懇談會預算初審報告人代會預算審查民主懇談會人大主席團與鎮政府聯席會議預算修改方案同意不同意預算修正議案圖 2 新河鎮的運作形態資料來源：作者繪製。

三、民主懇談會的比較

自 1999 年 6 月在松門鎮開展「基層民主論壇」以來，溫嶺的「民主懇談」活動已經走過了近十個年頭，總體上至少經歷階段性變化，在溫嶺各鄉鎮也曾經出現過不同的變體，觀察到目前為止的民主懇談會都是一種不直接涉及選舉的懇談形式，是一種選舉之外的懇談民主參與形式。狉任何不涉及選舉改革的官民的對話活動，甚至作為一種官員與議員之間的對話活動，在任何政體之中都有可能出現。從民主懇談會的運作過程中，我們可以發現不論是松門鎮、澤國鎮抑或是新河鎮均具有不同的特徵，因為在其制度設計中就已經出現，參見表 3。因此，在判定「民主懇談」到底是不是一種民主形式時，現有的文獻中並沒有看到有學者將其視為一種完全意義上的民主，但無論是哪一篇文獻，也沒有將「懇談」視為一種非民主的活動。也因此，本文將針對該民主懇談會的制度進行分析，從新河改革來看對鄉鎮人大建設具有何種重要啟示？民主懇談的內容在溫嶺已經走向議題多元化，透過公共預算改革逐步觸動了政府治理的轉型。溫嶺各鄉鎮開展的預算改革推動了政府的治理改革，將中國地方政府從一個過去比較封閉的政治過程向一個開放的、參與的地方政府治理的模式轉型。預算本質是政治性的。公共預算改革的兩個關鍵環節：公開和參與，實際上是一個利益博弈的政治過程，並建立了政府與公眾的對話系統，改變了政府的行為，這會有力地推動政治體制改革的進程。註狉何俊志，「民主工具的開發與執政能力的提升－解讀溫嶺『民主懇談會』的一種新視角」，公共管理學報（上海），第 4 卷第 3 期（2007 年 7 月），頁 105。

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表 3 三鎮民主懇談會的比較表松門鎮澤國鎮新河鎮動機幹群關係的和諧公共預算的有效性分配如何將體制外的民主懇談會與體制內接軌？活動主體中共政府人大（財經小組）參與者的挑選自願參加隨機抽樣自願參加訊息的公開無有有參與範圍任何議題（跟群眾相關的切身民生問題）預算中的公共基層建設項目所有預算參與的形式大會發言發言及填寫問卷發言參與對象邀請地方菁英與公民自由加入隨機抽樣公民代表自願參加公民代表發言重要性低高高專家的作用無有有主要提供意見的專家無何包鋼李凡資料來源：作者自行整理。

肆、從「民主懇談會」來看鄉鎮人大的制度變

遷

本文根據民主懇談的發展歷程來進行觀察，對於該項制度進行分析，包括制度變遷的動力、變遷途徑，並對制度績效進行分析，並試圖說明該制度目前的侷限性。

一、制度變遷的動力：地方黨組織的主導與學者專家的

激盪

民主懇談是作為一種中共黨的思想政治工作而發韌的，目前尚無學者對此判斷持否定見解。溫嶺的民主懇談產生原因甚多，現代化理論認為當今商業背景下傳統的基於政治意識形態的政治動員作用已不太明顯，宣傳工作必須適應迅速變革的經濟和社會生活。政權穩定理論則認為有的地區的領導基於自利動機來讓工作更加容易開展，就利用協商制度使某些政策具有合法性，有些領導則是迫於壓力以緩解幹群間緊張關係。何俊志認為民主懇談發展無論是在哪個時間點上，溫嶺的市委和鄉鎮黨委都扮演了重要的角色，證據之一可以看到溫嶺市民主懇談推進辦公室也「掛靠」在市委宣傳部。這樣一種推進主體的結構模式，吾人可以觀察出，溫嶺市委、市委宣傳部和鄉鎮黨委之間，存在著頻繁的互動現象。狜欲討論制度環境就必須探討競爭與勝負規則，其註狜何俊志，前引文，頁 106。陳奕敏是公共預算試驗的發起者和設計者之一，除了宣傳部理論研究科科長身分外，他還有一個頭銜「溫嶺市委民主懇談工作領導小組辦公室副主任」，被簡稱為「民辦主任」。

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中最重要莫過於是領導的升遷流動，政績是地方領導進行改革的重要動機，狒溫嶺的市和鄉鎮兩級黨委及其黨務官員，是推進民主懇談活動中的一股重要力量，因為幹部在民主懇談中的表現已經成為組織部門考核的一項重要內容。狔溫嶺市委的宣傳部門說服了市委領導，將推行這一思想政治工作創新的情況，納入了市委對鄉鎮進行綜合目標考核的項目之中，考核效果好的鄉鎮領導班子，將可以在最終的考核中得到加分。狚民主懇談在發展初期存在著明顯的缺陷，例如預算修改的程序不夠嚴謹，公眾的參與度不高，人大代表的意見表達得不夠充分，預算審查小組的作用不大。另外，民主懇談作為一種基層民主形式，源於基層的實踐創新，是沒有法律地位的，屬於體制之外的非制度性安排的產物。如何讓這種體制外的制度安排取得合法性，具有可持續性？學者的研究探索對於預算改革試驗大有幫助，除了 Fishkin、何包鋼引進了民意測驗方法外，慕毅飛（溫嶺市委宣傳部部長）和陳奕敏（溫嶺市委宣傳部理論科科長）在困惑中也向學界請益，包括了世界與中國研究所所長李凡、廣東中山大學政治與公共事務管理學院副院長馬駿等學者來參與指導。狌學者提出的建議是從政府公共預算改革入手，把民主懇談從政治體制外轉入到政治體制內，都使多數公民的共識對政府政策具有參與性和約束性。學者從理論上與實務上進行了結合，在原有基礎上對預算民主懇談進行了進一步的探索和完善，針對操作中的缺陷，在程序上作了較大的改進和完善，並形成了《新河鎮預算民主懇談實施辦法》，在預算民主懇談會召開之前經人代會審議表決通過，無論從過程還是結果上看，都是具有示範價值的案例。

二、變遷路徑：漸進式制度變遷

民主懇談會源於中國大陸原有政治制度的缺陷，其主要的問題在於領導幹部與群眾的隔閡，在中國現有制度底下不可能透過選舉來表達民眾意願，更不用說決策過程中群眾很難有機會表達意見。郎友興認為民主懇談會從「權威型治理」走向「商議合註狒一些推動鄉鎮或城市居民選舉的地方領導在仕途上取得了進展，例如四川雅安的張錦民書記，當其他地方領導改進了選舉程序之後，在選舉程序上進一步改革的空間已經很小。註狔黃俊堯，「制度創新與提高政治參與水平－以浙江部分地區的民主實踐為例」，浙江萬里學院學報（浙江），第 17 卷第 6 期（2004 年 12 月），頁 76。註狚李凡等觀察者都注意到了這個過程中領導幹部的政績考量所起到的作用，對鄉鎮一級的幹部而言，進行改革可以提高知名度增加曝光率，可以視為另一種形式的補償，這是他們支持和推動改革的動力來源之一。我們也發現部分鄉鎮領導得到了升遷，如松門鎮原黨委書記調任台州市移民辦副主任，級別從正科升至副處；溫嶠鎮原黨委書記則升任了溫嶺市的副市長。只要稍微轉換一下視角，就會發現，處於關鍵位置的幹部的個人偏好和政績考量如果有所不同，結果就會完全不一樣。在溫嶺，的確有鄉鎮領導幹部調整而影響到民主懇談落實和推進的事例發生。參考李北方，「浙江溫嶺首創基層民主懇談形式引發關注」，南風窗，2008 年 2 月 5 日，http://magazine.sina.com/nfcmag/200803/ 2008-02-05/ 040410516.shtml。註狌楊子云，「參與式預算推進地方政府治理革新－訪世界與中國研究所所長李凡」，中國改革（北京），第 6 期（2007 年 6 月），頁 22。

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作型治理」，該制度轉變了地方治理方式，通過商議與對話有助於重構鄉鎮與村民的信任關係，有助於緩和鄉村社會的各種矛盾，尤其是農民與鄉鎮政府的矛盾。狑周松強認為民主懇談會是「多中心治理模式」，村級多中心治理以農村社會公共服務的有效供給為目標導向，其要求權力來源的多樣性和參與主體的多元化，可以在平等對話和共同協商的基礎上達成共識，以達到善治的狀態。玤景耀進將溫嶺民主懇談會的變遷總結為從「思想政治工作」向基層政府決策的「聽證會」轉型，吸納了人大代表參加，不過在形式上鎮人代會仍然是最終決策主體。玡上述的文章都直指民主懇談會改革路徑走向基層人大，其特色如下：（一）由體制外走向體制內 2003 年開始，在多位學者建議下，溫嶺開始尋找將民主懇談制度化的路徑。「民主懇談」顯然是體制外的東西，沒有法律地位，需要與體制結合。玭現有體制內最好的平台是人大，基層鄉鎮人大有四項法定的重要職權，即選舉權、罷免權、重大事項決定權和對政府的監督權。然而，長期以來，這些權力大多虛置。2004 年，《中共溫嶺市委關於「民主懇談」的若干規定》頒布，玦規定民主懇談會是鄉鎮政府決策的必經程序，並將其列入政績考核體系，與鄉鎮官員獎金直接掛鈎。玢過去的改革多無法成功與現有中國制度體制稼接，以致於處處受限。（二）從隱諱不明走向透明公開在進行新河鎮的公共預算改革之前，澤國鎮政府將預算中的一些屬於政府投資項目先拿出來，經過 200 多名由抽樣的民意代表進行反覆的細緻討論，最終從政府所列的公共投資項目中選擇出來了他們認可的項目，並將這個經過「民主懇談」而後挑選的項目交由人大投票同意，成為政府的最終預算。這個改革過程雖然沒有確認是進行公共預算的改革，仍然是在政府和老百姓之間民主懇談的基礎上進行的，但是已經具備了公共預算改革的意義。實際上澤國鎮通過「民主懇談」的方式，改變了地方政府的預算決策過程，讓更多的公民參與到以前封閉的政府預算的決策過程之中。而新河註狑郎友興，「商議式民主與中國地方經驗：浙江溫嶺市的『民主懇談會』」，浙江社會科學（浙江），第 1 期（2005 年 1 月），頁 36。註玤周松強，「鄉村社會治理變遷與多中心民主協作治理制度的創新－以浙江省溫嶺市村級『民主懇談會』為例」，改革與發展（四川），第 5 期（2005 年 5 月），頁 50。註玡景耀進，「行政民主：意義與侷限－溫嶺『民主懇談會』的啟示」，浙江社會科學（浙江），第 1 期（2005 年 1 月），頁 25~26。註玭同註沝。註玦相關文件還有包括 2008 年 8 月 21 日《中共溫嶺市委關於在我市非公有制企業開展「民主懇談」活動的意見》、2001 年 6 月 12 日《中共溫嶺市委關於進一步深化「民主懇談」活動加強思想政治工作推進基層民主政治建設的意見》、2002 年 10 月 9 日《中共溫嶺市委關於進一步深化「民主懇談」推進基層民主政治建設的意見》。註玢楊子云，「預算民主的新河試驗」，中國改革（北京），第 6 期（2007 年 6 月），頁 20。

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鎮的改革放棄了澤國鎮的做法，不再用抽樣的方式產生公民代表，而是由經過選舉產生的民意代表──鎮人大代表直接參與政府的預算過程，並且將部分參與的預算內容改變為將全體預算向鎮人大代表公開。新河鎮這樣的作法可以避免掉隨機抽樣的公民代表民意大，抑或是選舉產生的人大代表民意大的衝突。實行讓人大代表充分討論並且在和政府對話的基礎之上提出鎮人大代表的修改意見，根據這樣的意見，政府和人大聯合召開辦公會議，修改預算的方案，調整有關內容，然後再交給人大，重新審議，再提出預算修正案，最後表決通過。誠如李凡所言，在新河鎮公共預算的改革當中，政府的權力受到了制約，通過人大審議、修改和通過預算，制約了政府在公共政策執行時隨心所欲的空間，使政府只能按照已經通過的預算執行。玠這樣的改革將不受制約的權力變成受到制約的權力，這就在近年來中國的政府治理改革的過程中，找到了一條行之有效而且有重大意義的改革出路。鎮政府的預算在全部過程實行了透明和參與的做法，已經將原來政府擬定的只有少數人知道、而人大只負責通過的預算，改變成了人大代表和群眾真正的參與，並向社會公眾公開的預算。這樣的預算過程就真正具有了公共預算的概念。目前中國的一些地方政府也在進行公共預算改革，玬但是多數仍然是由政府主導，而人大沒有改變橡皮圖章的地位，這樣的改革並不是真正的公共預算的改革。由於新河鎮拉長了人大的參與過程，新河鎮的預算改革就有了參與和透明預算的實質改革內容在內，所以新河鎮的預算改革也就成了中國地方政府公共預算改革的突破點。玝（三）從理論框架走向操作化定義新河鎮制度設計特殊之處在於逐漸增加會期的做法，才能使人大代表有較為充分的時間來審議和討論預算，向政府官員提供有關預算的詢問，醞釀提出修改預算修正議案。因此，新河鎮的做法對中國鄉鎮人大建設直接的啟示意義在於，它通過增加會期和會議次數的方式，解決了沒有常設機構的鄉鎮人大一年一次的會議之外的履職問題。新河鎮的這種做法，不但可以使鄉鎮人大不必像縣級以上的人大那樣在閉會期設立常委會，而且還細化了鄉鎮人大在審議財政預算的程序，是鄉鎮人大職權由虛轉實的有效途徑；同時，在閉會期間設立財經小組，也使得鄉鎮人大即使在閉會期間，也有利於代表的履職，並且還賦予了基層人大代表議案的新內涵，即預算修正案的出現註玠李凡，「中國基層民主的發展與法治改革」，背景與分析，第 124 期（2006 年），http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=1791。註玬 2007 年 7 月 16 日，上海市南江區惠南鎮第二屆人民代表大會第二次會議召開就惠南鎮此前實施的「實事工程」及惠南鎮的公共預算改革進行了廣泛的研討，並參與修改了《惠南鎮實事工程實施辦法（草案）》。惠南啟動實施了「惠南鎮實事工程」，其核心是由鎮人大代表群眾對工程項目實施「民主點菜」。這個看似平凡的「民主點菜」，引起了學界的廣泛注意，被稱為基層民主改革的「惠南模式」。註玝李凡，「中國地方政府公共預算改革的試驗與成功－對浙江溫嶺新河鎮公共預算改革的觀察」，甘肅行政學院學報（甘肅），第 3 期（2007 年），頁 9。

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使得代表們能夠更為方便地以提出議案的方式來行使自己的權力。瓝也因此學界開始探討如何正確處理民主懇談與鄉鎮人民代表大會、村民代表會議的關係，如何將民主懇談與基層人大工作結合，推動基層人大更好發揮作用，如何提高民主懇談的效益問題，包括活動的組織過程、參與者認識與理解問題以及如何監督民主懇談後的工作落實狀況。瓨

三、績效分析：政治市場下的有限重構制衡權力

中國大陸人大制度在現實民主實踐中最大的弱點就是難以擺脫和突破橡皮圖章的批判，如果人大要擺脫這種尷尬的角色扮演，就必須爭取在社會經濟、政治發展的重大問題上擁有發言權，擁有和政府就這些問題進行對話的實質權力。在民主懇談這個案例中，人大的作用被部分活化，開始擁有了對政府的實際制約權，突破了橡皮圖章的侷限。一個可以代表大多數公民意志和利益的代議機關存在，這是民主國家形成和存在的重要條件和標誌。在講求政黨政治的議會運作中，在野黨可以透過議會技巧與執政黨達成競爭的目的，或執政黨運用議會功能與在野黨達成推動政策之溝通，乃是政黨政治功能之所在，儘管中國目前看不到競爭性的政黨，但是我們看到在民主懇談會當中出現了博奕的可能性。從理論的角度，一個真正實行代議制民主的國家，它的代議機關必須真正地代表民意。代議機關在一國政體中的地位和在實質政治運行中的效用直接反映了這個國家的民主發展水準。換句話說，一國的民主狀況與其代議機關發展狀況是聯繫在一起的。代議機關的改革和發展是民主發展必不可少的路徑之一。多年來，學界很少將人大制度和中國民主實現路徑明確聯繫起來，隨著中國政治改革進程的推進，人大制度的完善與創新與中國民主發展之間的必然聯繫將逐步被學術界所正視。

四、民主懇談會的政治內涵與侷限

關於溫嶺的民主懇談的觀察，對於該項制度試點而言，發展之初截至目前為止的確在政治參與方面獲得擴大，公民可以獲得討論的機會多了。但是觀察其發展脈絡，一是公民對於可討論的面向卻開始緊縮，從一開始廣泛的幹群對話，到受限制的題目選定。二是協商的有關議題主要是經濟、文化、社會生活中的問題，而政治性的協商問題，特別是執政黨制定的國家和地方大政方針、提出的立法建議、重要的人事任免，頒布重大改革舉措等方面則較少見，即使有，也多是通報情況而不是進行協商。協商的形式常見於開會、通報情況並象徵性聽取意見，或者僅侷限於領導與領導之間註瓝周梅燕，「新河鎮改革對鄉鎮人大制度建設的重要啟示」，人大研究（甘肅），第 8 期（2006 年 8 月），頁 27~32。註瓨劉亞偉、尹冬華主編，從管理到治理－中國地方治理現況（北京：中央編譯出版社，2006 年），頁 235。

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互通訊息。一些地方黨委和政府還常用「通報情況」或「傳閱文件」代替協商。甿二十一世紀經濟報導中提到的新河鎮，之所以能夠進行參與式預算改革，也是因為得到當時鎮黨委書記的支持，但是，當該黨委書記被調走後，新領導幹部在 2007 年的政府預算審查時，就沒有透過「民主懇談」的形式來審查就通過了預算。畀2007 年新河鎮的領導班子大換血。新任領導班子在 2007 年 1 月初召開了十五屆人大的第一次會議，新河鎮「2007 年財政預算」在未經人大代表和居民的「刁難」的情況下順利通過。甾新河試驗引進了地方人大來進行改革是一種可取的作法，按照憲法和法律，鎮人大是地方決策機構，是權力機構。增強人大權威的關鍵要素是改革人大代表的選舉機制，問題是在溫嶺各鄉鎮也曾經出現過不同的修正，但是到目前為止的民主懇談會都是一種不直接涉及選舉的懇談，是一種選舉之外的懇談，或者說根本沒有討論到選舉與民主的內在關係，懇談到目前為止還沒有進入或者容納選舉的環節在內。目前這種做法實際上是將基層民主由體制外向體制內發展，使得民主懇談時的對話式的公眾參與，轉變成體制內政府和人大之間的立法者和執行者之間的對話，而且通過體制內的制度規定，將公民的意見通過人大代表轉變為具體的意見，政府必須採納。這樣一來，就將政府和群眾中間的對話變成了一種政府體制內治理的改革，也就是變成了政府體制機構之間的改革，起到了機構治理改革的作用。這樣就將地方政府創新式民主提高了一步，進入了政府內治理改革的範圍。這個改革，主要是通過與人大的結合來獲得了創新的生命力，讓人大開始在政府的財政預算制定和執行中發揮實質性的作用，這樣就同時將群眾的參與納入既有的政治體制之內，使之走向制度化和規範化。儘管如此，本文認為民主懇談尚有改進空間，首先，將人大代表候選人的決定權還於民眾；其次，鼓勵自由、公開、公正地選舉。這樣，公民就可以得到有力的、有知識的、熱情的、直接選舉產生的人大代表，他們也將代表民眾行使權力，從而加強地方人大作為權力機構的權威性，進而限制鎮政府的自由裁量權。新河已有了某些監督政府的規則和組織，但還存在一定的問題。例如，在《新河鎮關於預算民主懇談的實施辦法》中，只是規定了人大會議期間的某些規則，而在人大會閉幕以後如何監督政府則沒有具體規定。這就使鎮政府有許多機會可以根據自己的意願來做決定。監督機制改革的重要路徑就是制定規則，建立預算的月報制度，在財經工作小組和公民之間建立穩定的交流機制是很有必要的。新河試驗開啟了一個開端，在溫嶺各鄉鎮也曾經出現過不同的修正，它是一種由註甿程浩，「中國協商式民主實證研究」，中共中央黨校學報（北京），第 11 卷第 3 期（2007 年 6 月），頁 49。註畀闕忠東、張永忠，「協商民主：淵源、實踐、進路－以浙江省為例」，中共浙江省委黨校學報（浙江），第 4 期（2007 年 4 月），頁 63。註甾新任鎮領導班子提供給陳奕敏兩個解釋，一是會議準備倉促；二是會議重點要解決的是人事問題，也就是選舉鎮人大主席和幾個副鎮長。經歷過此事件，讓人不禁疑惑《新河鎮財政預算民主懇談實施辦法》是否形同虛設。參考楊子云，「預算民主的新河試驗」，頁 18。

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上而下的制度創新，我們除了觀察此一創新案例的發展外，也需觀察其是否產生制度的複製與轉移，制度的複製與轉移是否朝向更改革的面向來發展，例如過去曾經出現過的「述職評議」制度，該項制度雖然出現過制度擴散，不管是橫向的模仿抑或是縱向的擴散，也曾經在地方形諸法律條文，最終在監督法頒布後，該項制度卻無疾而終。疌因此，本文無意從一個案例來推論中國全貌，中國民主化的前景仍要觀察制度是否擴散，中央政府是否提倡才能討論中國大陸治理是否出現結構性轉變。

伍、結論

中國大陸是是如何進行政治體制改革，這些改革是否能促使中國大陸的政治體制朝更符合民主政體標準的方向發展。這是不分中外政治學者共同關切的課題。一般來說，西方學者關切的是中國民主選舉和政黨政治的課題，但大陸內部的本土學者卻關注選舉之外的民主決策問題。浙江省溫嶺市的鄉鎮民主懇談機制是中國大陸自發的一種制度創新的嘗試，並且仍在繼續自我完善當中。本文歸納民主懇談的發展歷程，對於該項制度進行制度分析，發現制度變遷的動力是地方黨組織的主導與學者專家的激盪，變遷途徑是一種漸進式制度變遷，觀察出制衡權力的有限重構，人大的作用被部分活化。觀察該制度脈絡，本文有如下的初步結論，一是從體制外的實驗走向體制內的連結，透過人大來進行改革；二是公共預算議題較具可操性，預算審查程序漸具透明與公開的性質；三是民主懇談若是能將人民的選舉權再進行制度稼接，人大代表會更有主動性。最後，民主懇談制度必須能夠擴散，並朝向嚴謹的監督制度邁進，否則最後終究只是曇花一現。 * * * （收件：97 年 1 月 25 日，第 1 次修正：97 年 4 月 2 日，複審：97 年 8 月 27 日，三審：97 年 11 月 6 日，第 2 次修正：97 年 11 月 10 日，三審複審：99 年 3 月 30 日，第 3 次修正：99 年 4 月 4 日，接受：99 年 8 月 13 日）

註疌 Szu-chien Hsu, “Institutional Evolution or Institutional Involution? From ‘Work Report and Appraisal System’ to ‘Supervision Law’ of the People’s Congress in PRC,” presented for The International Symposium on Civil Society Development and Local Government Innovations（ Zhejiang: Institute of Public Administration Zhejiang University, May 25-29, 2007）, p. 21.

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The Experiment of “Democratic

Consultation” Reform at the Township

People

’

s Congresses – A Case Study of

Wenling City, Zhejiang, China

Paul Chao-hsiang Chu

Professor, Graduate Institute of Political Science National Taiwan Normal University

Chien-chung Wu

Adjunct Lecturer, Department of Humanities and Social Sciences College of International Studies and Education for Overseas Chinese Students

National Taiwan Normal University

Abstract

One of the PRC’s political reform programs is to stimulate local governments to experiment democracy, through which the practices of civic political participation can be performed. Under such circumstances, the model of “democratic consultation” within the five townships in Wenling City, Zhejiang Province forms a trend, which has attracted attention from domestic governments and international scholars. The form of “democratic consultation” started in Wenling City in 1999. Since then, political scientists in China have studied it from the view of “deliberative democracy”, a perspective from western studies. However, this article considers that such perspective would lead to a misunderstanding of “democratic consultation”. The character of “democratic consultation” is no more than an expression of opinion in which the direct elections have never blended in. That is to say, the “democratic consultation” does not touch upon the relations of election and democracy; it is a democratic style without free election.

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following: (1) It may be time to experiment reform in the CCP; (2) public budgetary issue is more operational, and the process of budget review is more open and transparent; (3) the more promotion on democratic consultation is, the more active the local people’s congresses will be; (4) the mode of “democratic consultation” should be applied in other areas, and a rigid check and balance mechanism has to be maintained.

Keywords: deliberative democracy; democratic talkfest; democratic consultation; democratic governance; participatory budgeting

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