行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
地方社區水災、坡地災害回復力之評估與建構--子計畫:鄉
鎮區層級坡地災害回復力之評估與建構(I)
計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 101-2625-M-004-001- 執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 10 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 白仁德 計畫參與人員： 博士班研究生-兼任助理人員：黃冠華 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢中 華 民 國 102 年 12 月 27 日
中 文 摘 要 ： 近年來全球環境變遷、氣候異常現象，使得台灣天然災害頻 率增加、強度增強。由於台灣山坡地地質脆弱，坡度陡峭， 河川湍急短促，加上颱風、豪雨頻繁，屢屢釀成土石流失、 崩塌及土石流等天然災害，再加上台灣約有 73%的人口是居 住在有三種以上災害可能衝擊之地區。地震與颱洪災害是台 灣最常面對的。特別是在 921 地震後土石鬆軟，颱風挾帶之 豐沛雨量，不僅造成山崩、土石流災害，並亦沖毀道路橋樑 中斷道路及部落間的連繫，也造成農業、交通設備的巨大經 濟損失。 鑒於台灣位於極易受災的地區，如何協助地方政府鄉鎮層級 災害防救任務協調與執行能力之提升，以降低國土環境之脆 弱性，並提高災害防救第一線—鄉鎮市層級之回復力，已成 為重要的研究課題。近年來，國外已累積有不少探討脆弱度 及回復力之研究，將脆弱度及回復力觀念運用於探討環境管 理之相關研究，亦已成國際上新興之研究趨勢。反觀國內， 有關脆弱度及回復力觀念尚屬起步階段，而將此觀念運用於 空間規劃與防救災管理之研究仍相當有限。因此，本研究第 一年回顧國內外相關研究經驗與文獻，並進行高雄市六龜區 及杉林區公部門之相關防救災與重建人員深度訪談，界定研 究地區災害回復力之定義，及歸納地區坡地災害下有關原始 條件、回復狀況及調適與學習之回復力各面向影響因素。發 現研究地區之原始條件中，因人口結構以幼兒與老年人為 主，面對土石流災害發生，救災與復原的人力資源較不足， 且對於災前防救災教育與演習也不易配合，此外，區公所與 當地救災民間團體關係密切，也影響後續災害復原的進度； 地方政府對於回復狀況以執行公務預算進行鄉鎮區層級道路 橋樑進行修補等工程為主要復原作業，且也扮演傳達地方受 災資訊予上級單位的重要角色，以申請災後工程重建開闢與 產業復興等協助；調適與學習部分，發現地方政府組織經歷 災害後，對於災害防救災認知與救災體系進行調適，即防救 災意識、知識技能皆有所提昇，減少了面對下次災害來臨的 恐懼。 中文關鍵詞： 回復力、脆弱度、評估指標、坡地災害
英 文 摘 要 ： With the phoneme of climate change, Taiwan will face morefrequently and severe natural disasters. Due to the weak geology, steepslope, high gradient and rapid velocity of stream, Taiwan was usually suffered from soil erosion, landslide and debris flow during the typhoon and torrential rainfall season. Earthquake,
typhoon and flood are the most common natural disasters in Taiwan. Taiwan may be the most vulnerable area in the world, because 73% of the people live in the places where at least 3 natural hazards may impact. The 921 earthquake in 1999 caused softy of soils and sands which led to debris flow whenever there is heavy rainfall.
Since Taiwan is located in disasters vulnerable area, how to reduce vulnerabilities and enhance resilience thus become very important issues for spatial
planning and management in different level
governments should consider some measures to reduce vulnerabilities and enhance resilience. In the past few years, many researches focused on vulnerability and resilience. Applying the concepts of
vulnerability and resilience on spatial planning and management are very popular recently. However,
vulnerability and resilience related studies just started in Taiwan. Very few researches have done to apply these concepts on spatial planning and
management. Therefore, this study collect literature and interview disaster prevention staffs of the Liouguei and Shanlin district office Kaohsiung city.Then this study defined disaster resilience definition,and preliminary summarized the original conditions, recovery condition and adaptation of resilience＇s factors. Study found that young children and the elderly are the main population, leading to insufficient manpower to disaster relief and recovery, and for pre-disaster drill is not easy to tie. In addition, the district office closely with local relief non-governmental organizations to help the progress of disaster resilience. For the recovery condition, local governments to implement the budget for disaster recovery construction as the main task, and also play an important role in transfer disaster information. Adaptation of experiencing disaster, the study found local government disaster awareness and skills improved, reducing the fear of facing the next disaster.
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
■成果報告
□期中進度報告
鄉鎮區層級坡地災害回復力之評估與建構
計畫類別：□個別型計畫
整合型計畫
計畫編號：NSC 101-2625-M-004-001-
執行期間：
101 年 08 月 1 日至 102 年 10 月 31 日
執行機構及系所：
國立政治大學地政學系
計畫主持人：
白仁德 博士
計畫參與人員：
黃冠華 博士生
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告
完整報告
本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國心得報告：
□赴國外出差或研習心得報告
□赴大陸地區出差或研習心得報告
□出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：
除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
鄉鎮區層級坡地災害回復力之評估與建構
A study on the resilience assessment and construction of hill slope
disaster in township-level area
計畫編號：
101-2625-M-004-001-執行期限：101 年 08 月 1 日至 102 年 10 月 31 日
主持人：白仁德 國立政治大學地政學系
計畫參與人員：黃冠華 國立政治大學地政系博士班
摘要
近年來全球環境變遷、氣候異常現象，使得台灣天然災害頻率增加、強度增 強。由於台灣山坡地地質脆弱，坡度陡峭，河川湍急短促，加上颱風、豪雨頻繁， 屢屢釀成土石流失、崩塌及土石流等天然災害，再加上台灣約有 73%的人口是居 住在有三種以上災害可能衝擊之地區。地震與颱洪災害是台灣最常面對的。特別 是在 921 地震後土石鬆軟，颱風挾帶之豐沛雨量，不僅造成山崩、土石流災害， 並亦沖毀道路橋樑中斷道路及部落間的連繫，也造成農業、交通設備的巨大經濟 損失。 鑒於台灣位於極易受災的地區，如何協助地方政府鄉鎮層級災害防救任務協 調與執行能力之提升，以降低國土環境之脆弱性，並提高災害防救第一線—鄉鎮 市層級之回復力，已成為重要的研究課題。近年來，國外已累積有不少探討脆弱 度及回復力之研究，將脆弱度及回復力觀念運用於探討環境管理之相關研究，亦 已成國際上新興之研究趨勢。反觀國內，有關脆弱度及回復力觀念尚屬起步階 段，而將此觀念運用於空間規劃與防救災管理之研究仍相當有限。因此，本研究 第一年回顧國內外相關研究經驗與文獻，並進行高雄市六龜區及杉林區公部門之 相關防救災與重建人員深度訪談，界定研究地區災害回復力之定義，及歸納地區 坡地災害下有關原始條件、回復狀況及調適與學習之回復力各面向影響因素。發 現研究地區之原始條件中，因人口結構以幼兒與老年人為主，面對土石流災害發 生，救災與復原的人力資源較不足，且對於災前防救災教育與演習也不易配合， 此外，區公所與當地救災民間團體關係密切，也影響後續災害復原的進度；地方 政府對於回復狀況以執行公務預算進行鄉鎮區層級道路橋樑進行修補等工程為 主要復原作業，且也扮演傳達地方受災資訊予上級單位的重要角色，以申請災後 工程重建開闢與產業復興等協助；調適與學習部分，發現地方政府組織經歷災害 後，對於災害防救災認知與救災體系進行調適，即防救災意識、知識技能皆有所 提昇，減少了面對下次災害來臨的恐懼。 關鍵詞：回復力、脆弱度、評估指標、坡地災害Abstract
With the phoneme of climate change, Taiwan will face morefrequently and severe natural disasters. Due to the weak geology, steepslope, high gradient and rapid velocity of stream, Taiwan was usually suffered from soil erosion, landslide and debris flow during the typhoon and torrential rainfall season. Earthquake, typhoon and flood are the most common natural disasters in Taiwan. Taiwan may be the most vulnerable area in the world, because 73% of the people live in the places where at least 3 natural hazards may impact. The 921 earthquake in 1999 caused softy of soils and sands which led to debris flow whenever there is heavy rainfall.
Since Taiwan is located in disasters vulnerable area, how to reduce vulnerabilities and enhance resilience thus become very important issues for spatial planning and management in different level governments should consider some measures to reduce vulnerabilities and enhance resilience. In the past few years, many researches focused on vulnerability and resilience. Applying the concepts of vulnerability and resilience on spatial planning and management are very popular recently. However, vulnerability and resilience related studies just started in Taiwan. Very few researches have done to apply these concepts on spatial planning and management. Therefore, this study collect literature and interview disaster prevention staffs of the Liouguei and Shanlin district office Kaohsiung city. Then this study defined disaster resilience definition, and preliminary summarized the original conditions, recovery condition and adaptation of resilience’s factors. Study found that young children and the elderly are the main population, leading to insufficient manpower to disaster relief and recovery, and for pre-disaster drill is not easy to tie. In addition, the district office closely with local relief non-governmental organizations to help the progress of disaster resilience. For the recovery condition, local governments to implement the budget for disaster recovery construction as the main task, and also play an important role in transfer disaster information. Adaptation of experiencing disaster, the study found local government disaster awareness and skills improved, reducing the fear of facing the next disaster.
Keywords：Resilience , Vulnerability, Evaluation indexes, Flood
目錄 一、前言 ... 1 二、相關理論文獻回顧 ... 5 三、研究設計 ... 29 四、訪談結果 ... 30 五、結論與建議 ... 32 六、與其他子計畫比較分析 ... 34 七、參考文獻 ... 36 八、計畫成果自評 ... 44
一、前言 (一) 研究背景 對全球環境變遷而言，土地使用改變對環境所造成的衝擊是最直 接且最明顯的（Lambin et al.,2001），而土地使用的形成與變化是政治、 經濟、社會、文化及自然環境等交互作用下的結果，然而該結果所引 發 土 地 使 用 的 改 變 ， 往 往 容 易 造 成 環 境 方 面 的 衝 擊 （ Hasse and Lathrop，2003）。「環境變遷」與「土地使用」兩者間互動關係廣泛而 複雜，進行整合性規劃是許多都市規劃者的共同期待。 根據行政院主計處統計資料顯示，近十年平均每年發生 9.0 次天 然災害，其中颱風發生 5.1 次，占天然災害 56.7％。從 1999 年發生九 二一大地震後至今，國內陸續發生了數起的重大天然災害，如碧莉斯、 象神、桃芝、莫拉客等颱風登陸台灣，造成人民重大傷亡，每當颱風 過境，其所挾帶之豐沛雨量，不僅造成山崩、土石流災害，並亦沖毀 道路橋樑中斷道路及部落間的連繫，也造成農業、交通設備的巨大經 濟損失(李彥慧，2007)。鄧慰先(2004)指出其環境變遷所造成的災損失 日益嚴重，原因有可能是因為都市發展密集，人口過度集中，加上土 地過度的開發，以致自身環境的脆弱度提高，降低對抗災害衝擊的能 力。 台灣國土面對此種氣候變遷衝擊情勢，如何有效採取防救體系之 調適策略，尤其當地政府之整體災害防救作業與能力，為直接面對與 處理災害之最重要的第一道防線與戰力，如事先減災、預警工作不足， 將難以減輕災害衝擊，且整體應變機制與防救動員作業是否能迅速因 應災害情境，快速、恰當、充分地反應運作，更直接關聯後續災情演 變，任何一項工作疏忽都可能增添事後復原的困難，甚至可能將災害 擴大，並嚴重影響整體社會的後續發展。 因此面對因颱風或豪雨所引起的坡地災害時，如何協助地方政府 鄉鎮層級災害防救任務協調與執行能力之提升，例如相關法令的制 訂、防救災體系的建置、災害預警與疏散避難雙向溝通機制，以及災 害現場應變作業的強化等等，以降低國土環境之脆弱性，並提高災害 防救第一線—鄉鎮市層級之回復力，將自然災害風險與損害降至最 低，將是當務之急。 Klein(2003)指出一地或系統的回復力愈高，其脆弱度相對的愈 低，因此，本研究從脆弱度(Vulnerability)回復力(Resilience)之概念應 用於地方面臨颱風或豪雨所引起的坡地災害管理上，建構一般性回復 力的可行方法與模式，並研提如何提昇地方鄉鎮層級坡地災害回復力 的相關政策建議。近年來，此兩用語的概念在國際間逐漸被運用在防
少。另外，國外應用背景與國內大不相同，災害回復力指標建立須考 量本土習性。另一方面，災害回復力代表一個地方社區或組織，透過 自我組織、整合資源與學習，建構災害調適機制的能力 (Adger et al., 2004)。故本研究藉由鄉鎮區之坡地災害回復力的觀察，不但有助於瞭 解 地 方 面 對 颱 風 或 豪 雨 所 引 起 的 坡 地 災 害 衝 擊 的 態 度 與 調 適 力 （adaptive capacity），亦可提出改善地方脆弱度與提昇回復力之可行策 略。 (二)研究目的 主要目的為建立因颱風或豪雨所引起的坡地災害回復力之評估方 法與架構，並評估、歸納出鄉鎮市區層級，在面對坡地災害時的回復 力構成要素與特徵，再者進行案例回復力之評估，瞭解其回復力實際 運作的機制與困難或問題所在，最後歸納出一般性回復力建構的可行 方法與模式，並研提如何提昇回復力的相關政策建議，做為今後政府 強化地方政府面對坡地災害整體治理能量時的參考。而為逹成此一目 的，本研究第一年回顧了國內外相關研究經驗與文獻，於 101 年 12 月 7 日及 12 月 8 日進行高雄市六龜區及杉林區公部門之相關防救災與 重建人員深度訪談，以界定研究地區災害回復力之定義，並歸納流域 坡地受災影響下系統中所具有的回復力訊息，探究坡地災害、地方防 救災制度以及回復力之相互關係，以建立代表性之暫時性回復力評估 方法與架構。 因此，本研究從脆弱度回復力之概念應用於地方面臨颱風或豪雨 所引起的坡地災害管理上，回顧國內外相關研究經驗與文獻，界定災 害回復力之定義，歸納流域坡地受災影響下系統中所具有的回復力訊 息，探究坡地災害、地方政府組織以及回復力之相互關係，並透過經 歷莫拉克風災後重建之高雄市六龜區、杉林區進行坡地災害回復力調 查、評估，建立代表性之暫時性回復力評估方法與架構，以提出改善 地方脆弱度與提昇回復力之可行策略。 (三)研究範圍 近年來臺灣發生過許多重大天然災害，比如造成水災及土石流的 莫拉克風災及造成嚴重水患的凡那比風災，而 2009 年 8 月的莫拉克風 災，更以累積 3000 公釐的雨量造成嚴重的土石流，使的高雄一帶發生 嚴重的災情，及造成高雄市小林里(原名小林村)500 多條的人命損失； 2010 年的凡那比風災，南部地區再次受水患衝擊，造成原高雄縣轄區 平地鄉鎮嚴重淹水。本研究以上述二個風災的受災區為主，研究範圍 為過去於風災中受創嚴重的高雄市，並以地方政府為研究單位，了解 地方政府對於災害發生時，以地方政府人員的角度，進行風險認知、 災時疏散避難指揮命令及災後回應等調查，以瞭解鄉鎮層級面臨坡地 災害之回復力系統結構狀態，進而提高回復力，降低因干擾防救災系 統所造成的傷害。
在調查範圍的部分，考量回復力評估指標需求的基本資料的完整 度，以及指標能落實於鄉鎮區層級，決定以莫拉克颱風受災嚴重之高 雄市六龜區、杉林區等區域，針對該區域的地方行政人員進行研究， 研究對象包括各個公部門防救災、恢復重建相關行政人員等，做為進 行深度或焦點訪談的對象，調查範圍圖如圖一所示。 圖一 調查範圍圖 資料來源：本研究繪製 (四)研究方法 1. 文獻回顧歸納法：透過文獻回顧與資料蒐集，蒐集與歸納國內、外關於回 復力與脆弱度相關的討論文獻，包含定義、評估指標（因素）建立、評估 方法、實證與案例分析、政策評估等層面的文獻與資訊。此外，尚要回顧 縣市與鄉鎮都市計畫以及各層級災害防救計畫之實質計畫內容，以做為鄉 鎮層級評估指標研究的基礎。 2. 深度訪談法:本計畫先以文獻回顧，依確立鄉鎮區層級下土石流災害回復 力可能之指標，再透過深度訪談或是問卷調查找出鄉鎮區層級受訪者認為 回復鄉鎮區運作之關鍵所在，因此，本研究將訪談具有豐富經驗的地區防
空間規劃與防災管理策略。 (五)研究流程 本研究確定了研究範圍與內容，並對國內外相關理論文獻之評估 指標進行比較分析，回顧脆弱度與回復力之意涵，界定本研究之回復 力定義，以及研擬針對地區之原始條件、回復狀況及調適與學習等相 關課題，於 101 年 12 月 7 日及 12 月 8 日先進行高雄市六龜區及杉林 區公部門相關防救災、重建行政人員深度訪談，找出鄉鎮區層級公部 門體系認為回復鄉鎮區運作之關鍵所在，以瞭解研究地區受災後，公 部門協助回復地區受災情況及調適學習之能力，研究流程詳圖二。 圖二 研究流程圖 都市防災 相關理論文獻 脆弱度 相關理論文獻 回復力 相關理論文獻 坡地災害特性 相關文獻 初擬鄉鎮層級回復力評估指標體系 (原始條件、回復狀況、調適與學習) 研究動機與目的 相關理論文獻回顧 確定研究範圍 結論與建議 現況調查與訪談 不同空間層級及災害對象之調查結果比較
二、相關理論文獻回顧 本研究之相關理論文獻回顧包含坡地災害特性、脆弱度、回復力、都 市防災、國內外防救災體系等部分敘述如下。以瞭解回復力評估內容之原 始條件、回復情形、調適與學習、公部門所提供的基本服務功能等相關評 估面向。 (一) 坡地災害特性 災害的特性涉可能的災區範圍、可能的時空間分佈及可能的受災程度 等，因此透過分析不同類型的坡地災害之特性，才能對災害可能造成的影 響採取更適當的因應措施。分析災害特性的面向包括：事件規模、發生頻 率、歷經時間、肇端速度、時間間隔、分布範圍及集中程度等七個主要的 時空間特性 (Burton etal., 1993；Tobin et al., 1997)。了解自然災害發生的 時、空間特性後，分析造成災害的原因，進一步提出套疊預測，使居民能 確切的防災、減災，進而避免生命財產的損失(林雪美，2004)。 臺灣因位於板塊交界帶上，地殼運動頻繁，因此地質相當脆弱，每逢 颱風、梅雨等季節性的集中性豪雨，就容易造成山坡地的災害。山坡地災 害之類型經常須視外在地震、雨量、風力及氣候等誘因及本身地形、地質 等基因條件而定，台灣常見坡地災害，可將共分為崩塌、地滑、土石流三 者 (黃書禮、詹士樑，2007)。山坡地災害中又以土石流所造成之危害最為 嚴重，每次發生土石流災害，不僅造成人民生命財產的重大損失，善後的 整治和相關衍生之問題也造成政府很大的負擔，更耗損難以估計的社會成 本。據此，「防災」已成為近年都市建設發展的重大課題之一。 地震會直接造成大規模落石與崩塌災害，同時震後會造成土石鬆動， 因此特別容易在颱風豪雨的侵蝕下發生坡地災害，以台灣 921 地震為例， 震後中部山區在颱風豪雨期間發生多起大規模崩塌與土石流。921 地震同 時也造成中部山區嚴重的山崩以及土石鬆動的現象，再經歷颱風豪雨侵 襲，將造成嚴重坡地災害。依據國家災害防救科技中心歷年坡地災害資 料，將震後十年(1999 年～2008 年)的坡地災害紀錄位置與 921 地震震度分 布做套疊(如下圖三)，可以發現坡地災害發生位置集中在五級以上震度範 圍內(林又青等人，2011)。
圖三 921 地震震度分布與其後十年之坡地災害位置分析 資料來源: 氣候變遷科學報告，2011 而本研究範圍高雄市六龜區、杉林區等區域位於坡地災害發生位置集 中之四級以上震度範圍內，且高雄市因山坡地面積廣泛，部份主要道路穿 越丘陵地帶或山嶺區，公路邊坡在每年 6～9 月雨季及颱風暴雨侵襲期間 經常出現崩塌災害，例如通過泥岩區之省道 28 號公路，連接月眉與甲仙 之省道 21 號公路，穿越中央山脈之南部橫貫公路等，雨季期間經常出現 邊坡滑動或崩塌事件。邊坡破壞事件一旦發生，輕者造成路面縮減影響交 通，重者造成交通中斷或人民生命財產受到嚴重威脅。實際案例如民國 98 年莫拉克颱風所帶來的大量降雨，造成高雄市六龜區、甲仙區、那瑪夏區 與桃源區多處聯外道路中斷，許多聚落及景點受到重創，其中又以甲仙區 小林村滅村事件更是震驚全台(江國葳等人，2011)。因此，該地區脆弱度 相對較高，更應注重土石流災害之防救災與調適作為。 (二)脆弱度與回復力意義 1.脆弱度意義 Schwab et al. (2006:268)之研究指出，不適當的土地利用將會導致災害脆弱度 提高，而空間規劃是相當有效益的減災工具，可以降低人類系統脆弱度，提升都 市的回復力。鑒於台灣位於極易受災的地區，如何針對國土空間規劃與管理，考
慮減低其脆弱因子、提昇回復能力的手段，已成為重要的研究課題。近年來，國 內外已累積有不少探討脆弱度（vulnerability）及回復力（resilience）之研究，將 脆弱度及回復力觀念，運用於探討環境管理之相關研究，亦已成為國際上新興之 研究趨勢。
Blaikie et al. (1994)認為脆弱度(vulnerability)不能單純視為受災的潛在特性， 而擴張其內涵，亦即泛指特定個體或團體對於自然災害衝擊的準備、處理與應 變、抵抗與恢復的潛在特性與能力(洪鴻智、邵珮君，2004)。一般定義脆弱度， 指傾向或易受危害或傷害的程度(陳亮全，2003:283)。近來逐漸認知到災害風險 減除與氣候變遷調適的關連，因為氣候變遷改變的不只是物理性的危害，同時也 改變了脆弱程度(吳珮瑛，2008b:2)。 脆弱度在各學門領域各有不同的定義，在學術的運用上缺乏統一明確的定 義，而關於國外學者對於災害脆弱度之定義，以及脆弱度類別之比較整理如表一 及表二所示。 表一 國外學者對於災害脆弱度之定義表 Timmerman(1981) 脆弱度是某一系統對災害事件反向行動的程度，此程度取決於系 統的彈性(系統對於事件吸收和復原的能力)。 Kates(1985) 脆弱度是承受災害和反向反應的能力。 Bogards(1989) 脆弱度的操作型定義為無能對損失採取有效的方法。在個人的層 次上，受災是無能減輕災害的結果，也是我們察覺災害的能力。 Dow(1992) 脆弱度是群體或個人基於其所在的自然和社會環境，處理災害事 件的不同能力。 Smith(1992) 脆弱度是某個時間點，人類可以做到對災害的社會經濟忍受度。 Alexander(1993) 脆弱度是自然災害為居住地區帶來的損失與利益函數。 Cutter(1993) 脆弱度是個人或群體暴露在災害中，或受到其不良影響的可能 性。它是地方災害與當地社經條件的互動。 Blaikie et al. (1994) 脆弱度的特徵會反映在個體或社群對於災害衝擊之預測、處理及 復原之能力上。
Dow and Downing (1995) 脆弱度是由情境而生的不同感受。生理、人口、經濟、社會和技 術等因素都會和自然災害有所關連。 ISDR(2002) 係指由物質條件、社會結構、環境系統、經濟活動等條件所組成 之一套條件或計畫，增加或減少一個受災標的受害影響機率。 Birkmann(2007) 指出脆弱度研究涵蓋一個複雜且多重紀律的領域，包含了發展和 貧窮問題、公共衛生、氣候研究、保安研究、工程、地理學、政 治生態學與災難危機管理。 資料來源:本研究整理
表二 脆弱度類別比較表 脆弱度類別 評估方式 決定因素 化學物理的脆弱度 一種特定類型災害的頻率 與強度的函數 災害本身，災害的強度與災 害發生時暴露在當地的人 口決定其脆弱度 社會的脆弱度 可以決定災害事件的強度 或結果的所有因素 人類系統固有的特質能決定 災害的結果，因此環境的變 項及暴露的尺度與人類的 特質是評估決定因素 資料來源: Adger, Nick and Granham(2004:29)
另外，在巴貝多行動方案中，以海島之「脆弱度」（vulnerability）為訴求， 要求與會各國儘速提出「脆弱度指標」（vulnerability index）， 以反映島國或海島 之經濟與生態脆弱程度，並據以研提永續發展因應對策。1997 年聯合國「經濟 與社會事務部」再召集海島國家專家群就「環境脆弱度指標」（environmental vulnerability index）及「經濟脆弱度指標」（economic vulnerability index）分組研 究，並於 1998 年提出初步報告書，1999 年三月的布魯塞爾會議則再度檢討各指 標之意涵與不同地區之適用性(UNEP web)。雖然就科學研究而言，脆弱度指標 之設定與量化分析之精準或預測，仍甚困難，但「脆弱度」已是各海島國家（尤 其是小島地區及國家）永續發展的必要考量（蔡慧敏，2002:266）。 分析脆弱度的含意，其中隱含兩個主要參數即：受體(exposure)與調適能力 (adaptive capacity)。試想當某地區遭受災害(hazard)的威脅，然而當地並無任何保 護的標的物暴露在危險之中，意即災害並不會造成任何災損，那麼我們可稱此地 區的脆弱度極低，也就是易受損性極低；另一方面，若某地區有受體暴露於威脅 之中，那麼當地的調適能力(adaptive capacity) 就成為決定脆弱度高低的重要參 數。當調適能力越高，暴露在相同災害衝擊的威脅下，脆弱度就會愈低，反之則 脆弱度越高。 2.回復力意義 根據劉婧等(2006b:57)之研究指出，回復力的觀念從為最早期運用在力學研 究、演變至生態學領域、至社會及環境變遷領域，近幾年來才被運用至災害學領 域。最早將回復力的觀念運用生態領域是 Holling(1973:1)，於其研究中指出回復 力會影響生態系統的關係是否穩固，並據以評估這些系統吸收狀態之變量、驅動 變量以及參數等數值的變化與統計量。 Timmerman(1981)則進ㄧ步討論社會對氣候變遷的回復力，在其研究中將回 復力和脆弱度聯繫起來,定義回復力是系統或系統一部分承受災害事件的打擊並 從中回復的能力。Timmerman(1981)定義社會回復力為人類社會承受外再壓力對 基礎設施的打擊或擾動(如環境變化，社會、經濟或政治的劇變)之能力，及其從
中回復的能力，社會回復力可以用制度變革和經濟結構的表現載體、財產權、資 源可進入性以及人口變化來衡量。 近幾年來，有關回復力研究開始集中在災害學領域，將回復力運用在震災與 災後應變的行為上，提出回復力乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與 運作環境的能力。Mileti (1999:300)則認為提升社區（community）回復力是阻止 災害造成經濟損失持續增加的一項重要目標，並認為回復力是社區所能承受之災 害強度，亦即在災害衝擊下，社區能不遭受毀滅性破壞和損失，且當地經濟能力 或生活品質在無外援下亦也不會下降。而 Petak(2002:14)則認為系統的執行能力 就是回復力。 Bruneau et al. (2003:733)則將回復力定義為社會單元對於減災、控制災害影響 以及完成復原行動的能力。Tierney and Bruneau (2007:14)認為所謂災害的回復力 強調的是災前減災的措施，並反應自然人文系統對於災害的應變與復原的能力。 他們亦提出了回復力三角關係(Resilience Triangle)概念。從上述的文獻中可發 現，回復力觀念運用在災害學的領域中，主要被運用在災前的評估(藉此在災前 評估的災害可能之衝擊)及災後的策略(藉此處理並減少災害的衝擊)，以具備短期 災害應變能力，以及長期的災害回復力，以降低災害所造成的損害。 聯合國國際減災戰略（UN/ISDR）於 2002 年將回復力定義為:「系統、社區 或社會抵抗或改變的容量，使其在功能與結構上能夠達到一種可接受的水平。這 由社會系統能夠自行組織的能力、增加學習的能力、適應能力的容量決定。」這 樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類自我的學習能力、由擾動後的改變與 轉換能力，包含從一個災害復原（recover）的能力。 Rose (2004)提出社區地震回復力的測量與提升概念，並對社會經濟回復力進 行測量等相關研究，並定義地震回復力為「社會群體減緩災害的能力、災害發生 時的包容力以及之後的重建能力，最小社會干擾並減緩未來震災對社會的影 響」。另外，Rose (2005)延續地震回復力議題，自基盤設施系統功能角度出發， 提供一個回復力思考面向，這是對於基盤設施系統評估與應變上特別有用的能 力，如下圖四，社區與社會回復力被定義為調適未來災害發生所帶來的影響，回 復力應用之目的應強調最小化生命、財產的損失以及對於經濟上的影響(短期)， 並避免災後所產生的生活品質降低，即「好的」回復力是受災時品質下降度很低， 而回復的時間能夠縮短，因此社區回復力的加強必須仰賴對社區基盤設施的能力 提升。
圖四 影響回復力決策系統 資料來源:：Rose & Liao (2005)
透過對基盤設施應變流程圖的追蹤與探討，提高系統韌性(robustness)和系統 回復速度(rapidity)以應付災害發生時對系統功能所造成的衝擊，並且，系統可藉 由先前規劃(ex-ante)與災後重建(ex-post)能力的增加，來影響回復力的決策。因 此，綜合災害科學的討論，我們可以得知一個具回復力的系統將有三個重要特 色，(1)減少災害發生的機會、(2)降低災害發生所產生的後果、(3)縮短災害發生 所需要的回復時間。 近年來全球氣候變遷下之影響，國際減災策略秘書處(UNISDR)於 2009 出版 的「City Profile：Climate and Disaster Resilience」中指出，由於亞洲地區有 65-90% 的經濟活動集中於都市內，以至於不同的都市規模可承擔的災害風險以及回復力 (resilience)也有所差異。氣候變遷特性在提高了極端氣候衝擊之頻率，系統回復 能力越強，面對下一次衝擊之脆弱度越低。因此面對氣候變遷，自然生態環境與 人類經濟社會系統之脆弱度與回復力，為調適能力建構重要之評估指標。 綜合上述，有關各領域之回復力定義，整理成表三所示。早期回復力之意涵 僅著重在系統本身的穩定性維持，近年的觀點則與永續性接軌，強調系統有自我 學習和調適之能力，並運用在防災及風險管理上。尤其在社區層級的應急管理 上，有著較好的進展。雖然回復力的概念在經過三十年的學術分析和爭論後，已 經變得相當廣泛，在災害學的領域中，主要被運用在災前的評估（藉此在災前評 估的災害可能之衝擊），及災後的策略（藉此處理並減少災害的衝擊）。有關回復 力之定義，主要包含下列數點(Beckman,2006)： 當系統受到干擾時，仍能維持系統的主要功能 維持重建或更新系統的元素，以支撐系統主要運作的功能
反映社會容受力從災害事件中復原和吸收的能力 從災害事件中復原的速度 社會系統可從過去災害事件汲取經驗，自行整頓以對抗未來災害之能力 表三 各領域回復力之定義 應用領域 定義 力學 儲存張力的能量或是能夠阻止災害的彈力，以使物質不遭受破壞或 是變形。 生態 Holling 認為回復力是一種量測系統持續性的單位，以及系統吸收干 擾與改變後，仍能在人口或狀態變量之間維持相同關係的能力。 Pimm 認為回復力乃系統在遭受擾亂之後，回復至原有狀態的速度。 社會 Timmerman 將回復力定義為系統於災害事件發生後，吸收衝擊與恢 復原狀的能力。 Adger 認為社會回復力乃人類社會在基盤設施受到擾亂時，從中復 原或是抵抗外來衝擊的能力。
Dovers and Handmer 將社會回復力區分為主動與被動兩種型式，前 者則為人類所獨有 經濟 Rose 為經濟回復力定義作一個系統在對抗損失或是毀壞時，能夠承 受或是緩和自身衝擊的能力。 社會生態 回復力聯盟認為社會與生態系統緊密不可分割，因而將回復力定義 作系統在經歷干擾後，吸收衝擊、避免橫越一個門檻值進入到不可 避免的新狀態和再生的能力 災害管理 聯合國國際減災策略將回復力定義為一個系統、社區或社會暴露於 災害中時，經由對抗或調整以使自身維持一個可接受狀態的能力。 Pelling 對於自然災害的回復力，為個體處理或適應災害壓力的能力。 資料來源:本研究整理 (三)脆弱度與回復力評估意義 1.脆弱度評估意義 脆弱度評估（vulnerability assessment）是估計遭受風險成分對潛在災害危害 脆弱度的過程。脆弱度評估一般被運用於設計防救災政策或使其合法、災害減輕 計畫之成本效益分析，或設定減災措施之優先順序。另外脆弱度評估也運用在基 礎建設的區位選擇上，例如避免公共設施、公共建築物位於斷層帶、土石流潛勢 溪流等環境敏感地上。根據各災害特性及其發生之區位（如災害發生地點位於國 土四大功能分區之區位、都市地區、非都市地區），參考災害潛勢分級準則相關
表四 國際上主要脆弱度評估模式及其指標表 脆弱度評估模式 國別 評估指標 安全性圖表 德國 在單一模式中結合了環境壓力、敏感性、 危機三概念，從社會及經濟指標評估在氣 候變遷下所造成的脆弱度 模糊理論 德國 結合政治學、經濟學及心理學三面向的指 標以系統性量化敏感度模式 比 較 性 的 脆 弱 度 評估 美國 (史丹福大學) 在單一矩陣中利用三個脆弱度概念-敏感 性、暴露、適應能力，此矩陣不僅可以應 用於地區性的尺度，還能在不同系統間進 行比較以證實造成此脆弱度原因的假設是 否成立 進 階 陸 域 生 態 系 統評估模式 歐盟 利用生態系統模式及社會經濟變項，以瞭 解歐洲人民對生態系統及氣候變遷、土地 利用變遷、大氣污染的脆弱度 人 與 環 境 系 統 的 脆弱度分析 美國 (哈佛大學) 使用暴露、敏感性、彈性的概念作為分析 的架構，以瞭解環境災害發生時，社會及 生物物理的過程對形成脆弱度的影響，研 究發現外界的政治及經濟力量與環境的變 化，都會重塑區域環境的使用與面對災害 的能力 資料來源:整理自林冠慧、孫志鴻(2004:44)。 聯合國氣候變遷綱要公約組織(UNFCCC)指出脆弱度的關鍵在於，人為幹擾 而危害氣候系統，進而可能顯著的對自然和人類系統有不利影響氣候變遷風險 下，脆弱度評估包括三種層次，當前氣候所造成的脆弱度、氣候變遷下沒有任何 調適和緩和措施時的脆弱度、和適應和緩和措施實施下的脆弱度 (林淑華， 2008:5)。 脆弱度評估分析方法步驟包括： 界定分析之標的與時間範圍 針對各災害發生之地點與影響時間及其相關資訊（地形、地勢）進行界定。 研擬受害脆弱度衡量的指標系統
根據各災害特性及其發生之區位（如災害發生地點位於國土三大功能分區之 區位、都市地區、非都市地區），參考災害潛勢分級準則相關內容，選取衡量受 害脆弱度相關指標。 進行受害脆弱度的基本調查 蒐集災害可引用之資料包含：田野調查、問卷分析、統計資料、相關文獻、 相關減災建設等，皆可納入基本調查項目中。 應用受害脆弱度分析工具 依照災害相關資訊，挑選適宜受害脆弱度之分析評估工具，以利分析災害風 險程度。 由 文 獻 上 選 出 認 定 關 鍵 脆 弱 度 的 準 則 共 有 七 點 ， 分 別 是 影 響 的 大 小 (magnitude)、影響的時間 (timing)、影響的持續性與可回覆性 (persistence and reversibility)、估計影響發生的可能性及信賴度 (likelihood and confidence) 、潛 在的調適 (potential for adaptation)、影響的分配 (distribution) 及系統的重要性 (importance of the vulnerable system) (吳珮瑛，2008a:1)。
脆 弱 度 共 分 為 全 球 社 會 系 統 (global social systems) 、 區 域 系 統 (regional systems)、全球生物系統(global biological systems)、地球物理系統(geophysical systems)、極端事件(extreme events) (吳珮瑛，2008a:2)。而脆弱度中的社會系統 是指市場系統與社會系統，市場系統包括正式與非正式市場之財貨與服務的提供 與販售，非市場影響 (如人命的損失、物種的損失及分配的不均等)的評估則牽 涉一系列規範性的評價，這些的共識性比較有限。雖然關於間接影響的評估方法 還有相當的爭議，然近年來則有一些共識使人們注意到經濟上的一些間接影響， 如資本的累積、投資與儲蓄等。又社會系統面對脆弱度所可能衍生的脆弱情形取 決於幾個因素，一個是暴露的程度，另一個因素是社會能夠與威脅共存，或者依 此而產生的優勢與調適環境的能力(吳珮瑛，2008a:2)。 脆弱度的評估取決於適應承載力的決定方式，以檢驗系統對氣候變遷的潛在 反應。許多學者竭力於研究社會發展狀況，想瞭解脆弱度的根本原因和進一步加 強適應能力。在定量分析中，指標最常被使用於決斷適應能力，例如全國經濟能 力，人力資源和環境承載量等(林淑華，2008:5)。 2.災害回復力評估意義
於2005年在日本兵庫縣舉行的「國際減災會議」(World Conference on Disaster Reduction,WCDR)，會議提及回復力為一減少災難危害程度的有用概念，以及提
對氣候變遷所有可能造成的災害潛勢及對生存環境的衝擊，應重視對人類聚居環 境的系統回復力進行評估。 Beckman(2006)以越南1999 年的水患為例，以實地訪談方式，調查當地家 戶、組織和政府如何進行災後復原以及後續的預防工作。Buckle 等人(2000)在澳 洲緊急管理部門報告書中，以問卷訪查和團體座談的方式，對個人和社區的回復 力進行全面性的評估。上述以質化方式所進行的研究，通常較專注在社區、組織、 家戶或個體等人際關係對回復力之影響。藉由深度訪談固然可有效知悉影響回復 力的主觀因素，但這些因子卻有可能受限於地方特性而無法適用於其他區域。 Tanner(2009)等人為量測都市治理對氣候變遷回復力的影響，採用地方分權 和自治、政府透明度與責任、政府組織的同情心與彈性、所有市民的參與和包容 邊緣化族群、受災經驗與救災資源等五個評估面向，對亞洲十個城市，包含泰國、 中國、印度、越南和孟加拉五個國家進行評估。結果顯示，當地政府的辦事效率 和清廉程度，與回復力有著正向的關係。 關於水災部份，劉婧等人(2006)以湖南省洞庭湖區為研究地點，建構一個水 災回復力評估模型。該模型囊括五個評估面向，分別為社會、經濟、組織、技術 和自然。並採用德爾菲法賦予因子權重，得出五個評估指標為 GDP、糧食產量、 水產產量、公共衛生來源(每一萬人所享有的醫院病床數)以及在固定資產內的總 投資。最後結果發現洞庭湖區域外部經濟水平較低的地區，易受到災害侵襲。同 時在經濟快速發展的地區，也應特別留意減災措施。 依據美國回復力聯盟(2007)所提及的影響城市系統回復力的多層次重要組成 成分。實質建成環境可以視作，城市型態與空間本身遭受災害損失的潛力和對抗 外來衝擊的能力；社會與經濟等城市代謝則是都市地區的外在人文，如社區成員 與經濟活動等情況，以維持城市運作功能與生活品質，可得知受災後的復原快 慢；而透過制度與組織結構等治理網絡，可評估各地的防救災、適應能力與資源， 並且降低災害損失和受災風險，增加抗災的力量。其概念如下圖五所示。
圖五 都市回復力之四個相互聯繫面向 資料來源:：Resilience Alliance (2007) 地質災害部分，張慧等人（2008）以三峽水庫區域為研究地點，探討三峽水 庫蓄水可能發生大量滑坡、崩塌、土石流等地質災害下，風險管理過程中利益主 體的相關關係，從經濟、社會、生態及組織等面向建構地質災害回復力評估模型， 分析水庫地區地質災害回復力之政府、企業、社區、住戶及保險公司利益主體之 關係，也發現政府角色在三峽水庫地質災害回復力建構中扮演如大腦神經中樞的 管理和領導決策作用。表九為與災害回復力相關之研究，以及影響回復力之因子。 綜合上述觀點，引用 Klein(2003)對回復力的意涵作一個結論，他認為回復力 已成為一個傘狀結構的概念，許多的研究均未對這個概念進行明確且可操作的定 義，因而相當混亂。如果沒有一個明確的回復力定義，只有最廣泛的概念框架， 那這只是一個模糊的概念，而不是一個實際的政策或管理工具。此外，以上所進 行的研究，多為建構回復力模型以量測回復力大小。然而卻僅能從現況客觀資料 去回應「什麼樣的因素會提高或降低回復力」，少以納入當地居民與政府機關等 單位的認知，以及對於面臨坡地災害之地方回復力評估更是付之闕如。 為解決此項問題，因此本研究將先進行高雄市六龜區及杉林區公部門相關防 救災、重建行政人員深度訪談，找出鄉鎮區層級公部門體系認為回復鄉鎮區運作 之關鍵所在，瞭解研究地區受災後，公部門協助回復地區受災情況及調適學習之 能力，及空間規劃管理、防救災體系等實質內容及其與回復力之相互關係，即本 研究先以質化方式擇選鄉鎮區坡地災害回復力評估指標，歸納出鄉鎮區層級面對
資料來源:本研究整理 3.脆弱度與回復力關係 關於脆弱度與回復力之定義與關係，於目前的空間規劃與災害風險管理領域 中，脆弱度和回復力研究時常都是同時進行的，雖然對於災害脆弱度之研究發展 較早，而且趨於複雜化和多元化。但在早期的脆弱度相關研究中，大部分的脆弱 度定義中包括回復力的含義，如脆弱度指個體因為暴露於外界壓力而存在的敏感 性，以及個體調整、恢復或進行根本改變(如變為新系統或自我耗散)的能力 (Hossain, 2001:302)。 因為脆弱度定義的混亂與不統一，以及對回復力的理解加深後，回復力逐漸 從脆弱度之定義中獨立出來，例如 Buckle(2001:1)所做的澳大利亞應急管理(EMA) 中脆弱度和回復力定性評估工作。 目前對於脆弱度與回復力之關係主要有以下兩大類觀點: Folke(2002:437)認 為脆弱度與回復力是同一硬幣的兩面:脆弱度是承災體被破壞的可能性，它的反 面是承災體抵禦和恢復的能力，即回復力; 如果承災體是脆弱的，那就同時反映 了它的低回復力，反之亦然。很明顯地，用互反性概括脆弱度和回復力的關係並 不合理。譬如某一家戶頻繁受到水淹，損失頗大，水災脆弱度大，但家戶在災後 及時得到政府救濟金或社會援助等，所以自我恢復能力很強，很快進入災後正常 的生產生活。可見，家戶的脆弱度和回復力之間並沒有呈現必然的反向關係。 Buckle(2001:2)認為脆弱度和回復力都是由多個複雜因素的相互作用所形 成，同樣屬於事物的屬性但並非全部，在這些因素中對回復力起主導作用的是: 對減災資源的可獲取性和經濟安全;解決問題或進行決策的知識和技能;獲取系統 的回復力是一種積極的減災行為，減少脆弱度則只是由此產生的一種反應性結果; 脆弱度和回復力兩者就像一個雙螺旋結構，在不同的社會層面和時空尺度中交 研究 領域 作者/研究單 位 研究課題 評估指標/影響要素 災 害 回 復 力 評 估 劉婧等人 (2006) 區域水災恢復力及水災風險管理 研究-以湖南省洞庭湖區為例 社會、經濟、組織、制度、自然 Beckman(200 6)
resilience society, vulnerable people 人口結構、當地政府資源分派、 社區組織、所處的自然環境、家 戶所得、教育程度、自身社會網 絡以及農作種類 張慧等人 (2008) 區域地質災害恢復力及風險管理 研究-以三峽庫區為例 經濟、社會、生態及組織 Tanner et al.(2009)
Urban Governance for Adaptation: Assessing Climate Change
Resilience in Ten Asian Cities
地方分權和自治、政府透明度與 責任、政府組織的同情心與彈 性、所有市民的參與和包容邊緣 化族群、受災經驗與救災資源
叉，因此它們是不可分離的，既不能簡單視為硬幣的正反兩面，也不能歸納為一 個連續體的端點，應該強調兩者之間直接且緊密的聯繫;回復力和脆弱度可以呈 正相關性，回復力由低變高的同時，脆弱度也由低變高;回復力和脆弱度也可呈 負相關性，當回復力由低變高時，脆弱度由高變低。雙螺旋結構強調了脆弱度和 回復力不可分離的關係。 Cutter (2003)認為脆弱度對環境災害中意味著潛在損失會隨著時間或空間而 有不同的影響，脆弱性會因研究的觀點及範疇而有不同的討論，最常見的三項準 則如：（1）暴露程度(exposure)：鑑定哪些地方會使得民眾或地區容易受到災害 衝擊。（2）假如脆弱度是社會型態，來判斷對災害的抵抗或復原為標準。（3） 結合社會回復力及暴露程度來觀察地區。即脆弱度與回復力是一體兩面的概念， 當脆弱度增加的時候，意味著回復力的下降；Pelling(2003)甚至提出保險機制的 實施為提升回復力之最直接且最快速的政策實施，其次，在遭遇災害後，在不依 靠外部援助的情況下，藉由自身的力量，在災害後迅速恢復及調適。 Callopin(2006)也認為回復力與脆弱度的應變能力有密切關聯性，而回復力絕 非是脆弱度的另一反面，Callopin 認為要說明回復力和脆弱度的關係必須要再加 上調適力（Adaptive capacity）的觀念(詳下圖六)。 圖六 Callopin 觀點之脆弱度與回復力關係圖 資料來源:Callopin(2006) 為了更清楚地界定災害回復力，我們可從廣義和狹義兩個方面來進行區分。 廣義的災害回復力包括系統抵抗致災因素打擊的能力和災後恢復的能力兩個方 面，所以抵抗力包含在廣義的回復力概念中;而狹義的災害回復力則只包括系統 災後調整、適應、恢復和重建的能力，可以由恢復速度、恢復到新的穩定水準所 需時間，和恢復後水準等變數來表徵。在確定恢復後水準時，應動態地考慮災前 水準在恢復的時間段內，以原來正常發展速度應達到的水準，而不是靜態地與災 前水準比較。這樣就將脆弱度和回復力的定義明確區分開來。就其狹義的內涵而 言，脆弱度是一種狀態量，反映災害發生時系統將致災因素打擊力轉換成直接損 失的程度，所以脆弱度研究主要是為災前的減災規劃服務的;而回復力則是一種 過程量，反映了災情已經存在的情況下，社會系統如何自我調節，從而消融間接 暴露 敏感性 應變能力 回復力 調適力
是，回復力概念在系統沒有被完全損壞前適應，而在完全損壞時則用重建能力來 表達(劉婧等，2006a:214)。
Antoinette(2005)提出印度面對氣候變遷之脆弱度與回復力模型研究（詳圖 九），說明大量的人口增加、大量的溫室氣體產生、劇烈的全球氣候變遷以及人 口成長與糧食成長不成比例，脆弱的印度和印度各州氣候變遷的評估，在此計畫 內利用脆弱度回復力指標模型(Vulnerability-Resilience Indicator Prototype)來進行 對國內大範圍的脆弱度評估。 模型的敘述：VRIP 模型是應用於暴露(exposure)程度來評估區域對於氣候變 遷的脆弱程度，而利用空間中的敏感指標(sensitivity)來評估脆弱度與適應能 力(adaptationcapacity)的相關指標構成脆弱度回復力指標模型。 研究過程：由人類資源、經濟能力、環境能力所組成的反應能力指標，以及 由食物安全、水資源利用、聚落、健康、生態系統評估所組成的敏感指標， 兩指標藉由數學計算與統計評估其正負值與機能相關性，最後再進行脆弱度 與回復力分析。 研究結果：由資料的加總、權重的加入、建構模型與相關數學計算後，評估 地區是否是處於氣候變遷下的潛勢地區。 圖七 對於脆弱度與回復力的測定方法與框架 資料來源:：Antoinette(2005) 而災害回復力的研究必須在災害系統中來進行。總結歸納災害系統的各個要 素之間的相互關係如下:一個地區在災害發生前存在著潛在的致災因素，人類面 對致災因素時具有一定的脆弱度，脆弱度越高意味著風險越大，可能造成的災害 損失也越大，而回復力大小決定了實際的災情，回復力大的地區能夠降低可能的 災害損失，及時從災害中恢復到正常狀態，而回復力小的地區則正好相反(劉婧
等，2006a:214)。 另外，由於系統調整、適應與學習能力的存在，回復力對於下一次的災害也 將產生正面影響，可以協助人們更完備地做好備災反應、改進減災規劃和應急預 案，從而進一步提高脆弱度，降低風險，即回復力對災害系統存在一種正的回饋 機制。所以脆弱度和回復力可看成是承災體兩個重要的品質屬性，由區域自然系 統和社會經濟系統來決定，二者互相影響，貫穿於災前、災中、災後各個環節。 由於經濟水準、區域政策、人口結構和數量、文化差異等的存在，脆弱度和回復 力之區域差異也十分明顯，這使得具有相同致災強度的致災因素發生後，造成的 影響迥然不同。明確識別風險和客觀量度區域承災體的脆弱度和回復力，可以使 區域管理者有足夠科學依據，以規劃如何避免或儘量減小災害造成的不利後果 (劉婧等，2006a:214)。 從以上對回復力與脆弱度解釋來看，可以得知脆弱度與回復力囊括了許多不 同的概念，而這些概念可以解釋部分的現象，但是又與其他概念牴觸或是重複。 Klein 等人(2003)對於脆弱度與回復力的觀點，作了一個相對的結論，他認為對 於脆弱度與回復力的關聯性，從地區環境的特性進行考量，應當審慎考慮什麼 人、事、物為脆弱的，以及脆弱度會如何顯露等之人口結構、社經背景及災害特 性。即指出一個系統可能函括地形、區域的不同危害之暴露性（exposure）和敏 感性（susceptibility），而人口結構亦為多樣的。因此系統對於特定危害的脆弱 度，由於其高風險和不利社會經濟的狀況，一些城市的特定人口群體可能尤為脆 弱，但相對的系統回復力提昇卻未必能夠降低脆弱度。 (四)脆弱度與回復力評估方法 1.台灣脆弱度評估相關方法 脆弱度研究在全球變遷議題下，最重要的意涵是希望能透過一套評估系統， 以呈現環境的表現及環境變遷對人們的衝擊，評估的結果不僅能做為防災決策的 基礎，並能透過對脆弱度因素的分析，以確認降低脆弱度的方法，因此國際上許 多科學家不僅嘗試建立脆弱度的評估模式，也在積極探索脆弱度的因果鏈(causal chains)，其共同目標都是要加強人們對全球變遷的適應(林冠慧，2004:37)。脆弱 度分析即為在特定災害事件下，特定區域內，暴露於災害影響範圍內的人口、建 物、生態系統、設施、財產，應用統計方法、數量化分析、質化研究等方法，進 行受害脆弱度分析與評估。 在開發中國家，對於氣候變異及颱風、颶風、洪水與旱災的極端氣候，仍難 達到基本的調適水準，以致於由此所造成的影響也被視為是關鍵的脆弱度(吳珮 瑛，2008a:3)。而減緩關鍵脆弱度的方法有(1)情境分析與目標穩定分析(scenario analysis and analysis of stabilization targets)、(2)輔助分析(guardrail analysis)、(3)
指標的挑選，嘗試建立都市災害脆弱度評估模式，以作為災害發生前，檢梘都市 環境中都市災害脆弱度之要因，並作為災害防救計畫之參考依據。其研究彙整都 市防災之相關法令規章、文獻與研究理論，擬定都市災害脆弱度評估模式架構， 區分為減災、整備、應變、復原等四大評估構面，並依各評估層級挑選適當之評 估因素。並以台中縣市進行實證分析，運用層級分析法（analytic hierarchy process, AHP）進行兩階段的專家問卷，經由專家問卷回饋之結果，得到 75 項影響都市 災害脆弱度之重要因素。
脆弱度是因為環境敏感性差異所造成（Dow and Downing, 1995:5），關於國 內脆弱度評估相關之研究文獻，依據評估對象各縣市、集水區、流域之不同整理 如表十所示，可發現由於評估對象範圍之不同，而有不同的研究方法與指標分類。
表六 台灣脆弱度評估相關研究文獻整理表 評估對 象範圍 年代 作者 研究主題 研究方法 指標分類 各縣市 2005 洪雅雯 建立都市災害脆 弱度指標之研究 AHP 專 家 問卷 減災、整備、應變、復原四大評估 構面 2006 鍾佳霖 台灣地區各縣市 颱風災害脆弱度 評估之研究 資 料 包 絡 分析法、地 理 資 訊 系 統 三項投入：人口數、歲出金額、農 業經濟產值；四項產出：死亡人數、 受傷人數、災害救助金額、農業經 濟損失 2007 江宜錦 天然災害統計指 標建構與分析-以 台灣各縣市為例 模 糊 德 爾 菲法、模糊 AHP 脆弱度統計、災害損失統計、災害 管理統計三大評估標的 2008 蕭煥章 水災脆弱度評估 模式之建立-以汐 止市為例 學 者 專 家 深 入 訪 談、地理資 訊系統 社會脆弱度:女性、住戶數、人口數、 低收入者、獨居老人、身心障礙者、 14 歲以下、65 歲以上與不識字;自 然脆弱度:淹水潛勢資料與納莉颱風 造成汐止各裡淹水的戶數 2008 陳建智 台灣脆弱度指標 建構與評估之研 究 情 境 分 析、統計檢 定 居住、糧食、生態、健康、水資源、 整體脆弱度指標 集水區 2003 陳慶和 吳瑞賢 台灣主要集水區 颱風豪雨之相似 度與危險性分析 統計方法 颱風路徑、降雨、災害發生 2007 闕蓓德 集水區脆弱度分 析 美 國 集 水 區 保 護 中 心 脆 弱 度 分 析 方 法、地理資 訊系統 降雨強度、土壤型態與地表負載潛 勢、各分區之地形、河川形態、與 出水口距離、污染物在河道中衰減 的作用 2008 闕蓓德 應用環境脆弱度 分析於集水區土 地利用分區管制 之研究 多 準 則 評 估 先檢討 95 年度集水區脆弱度分析 成果，脆弱度與回復力分析方法之 實例探討；再建立經濟發展與環境 衝擊之多目標集水區評量系統；最 後為集水區土地利用分區管制策略 建立與成果發表
制策略之研究 溪流域核心區、緩衝區、開發區 2007 童慶斌 遊保杉 李明旭 強化區域水資源 永續利用與因應 氣候變遷之調適 能力 水 資 源 系 統 動 力 模 式 分析各項水資源管理與規劃策略之 脆弱度，結合國內外模擬未來可能 之氣候變遷之預設情境，並將國內 未來經濟社會發展對水資源需求之 可能情境納入考量，及評估氣候變 遷對淡水河流域各項水資源使用所 帶來之衝擊，並探討各項調適策略 之 優 劣 ， 期 能 由 模 擬 與 最 佳 化 分 析，進而強化淡水河流域水資源彈 性調配能力及水資源規劃與管理決 策，藉此計畫推動並強化未來水資 源規劃與管理面對氣候變遷之調適 能力 資料來源:本研究整理 在最近之相關研究中，吳杰穎、何明錦、張佑慈(2009:1)初擬氣候變遷下都 市災害風險評估指標系統，運用模糊德爾菲法(Fuzzy Delphi)，進行兩回合之專家 問卷調查，篩選評估指標。篩選後之評估指標系統，分為分別為氣候變遷因素、 自然環境條件、社會環境條件等三大面向；六項指標：分別為降雨、溫度、環境 敏感地、地理環境、易受災人口特性、建成環境；以及 15 項變因。 李洋寧、郭彥廉(2009:7)之研究中，邀請專家學者召開工作坊及進行專家問 卷，針對洪災、旱災、海岸災害及坡地災害等天然災害，建立氣候、環境及社會 變遷與災害衝擊之關聯。其中在洪災方面，氣候變異以「降雨強度增加」重要性 最大；環境、社經脆弱度方面，「地勢低漥地區」、「土地利用不當」、「都市化暴 露量增加」、「治水政策效果不佳」、「產業超抽地下水」對洪災衝擊的重要性較大。 此外，洪災主要分為都市排水、河川溢流及海水倒灌，可能引發土石流造成坡地 災害，造成農作與漁穫減損、對身心健康、觀光造成衝擊。 李欣輯等(2009:163)水災社會脆弱性指標之建立研究結果發現，社會脆弱性 指標的架構，共有三個面向，包括：(1)最大可能損失，(2)自保能力，(3)復原與 適應能力。結果顯示，東部地區(台東、花蓮縣)相較其他縣市而言，水災的社會 脆弱度較高，嘉義縣的社會脆弱度則較低。以嘉義縣為例，嘗試應用社會脆弱性 指標，透過 GIS 圖層的繪製，將其套疊淹水潛勢圖以呈現淹水風險地圖。藉由建 立社會脆弱性指標及結果的應用，提供多元資訊於災害防救工作上，以期政府能 更有效進行風險管理與擬定災害相關政策方針。 張竣維(2009:137)曾探究脆弱度的內涵，擬出脆弱度評估指標，藉由模糊德 爾菲法的專家問卷分析，建立指標體系；之後再應用多準則評估方法中的層級分 析法與網絡分析法，加以找出都市脆弱度指標的階層關係與權重，最後針對擬出
的指標體系，將應用於台灣主要都會區做為實證分析，並檢視此指標的分析結果 是否符合過去或現在的情況，有無改進之處與後續研究。 陳令韡(2009:4)選定大甲溪流域為範圍，並以颱風洪水、土石流災害為前提， 架構出合適的脆弱度評估體系與指標。並應用分析網路程序法來處理相互影響的 因素，以求得各個評估指標之權重，藉此發掘何處潛在損失會比較嚴重。 陳姿叡(2009:5)利用感受性系統模型做為研究方法，利用感受性系統模型為 一兼具量化及質性之特性模型，建立都會區脆弱度之系統模型，試圖以系統性之 方式，做為探討都會區颱洪災害脆弱度之主要工具。研究中首先定義 19 個系統 變數，並透過團體討論及問卷建立辨識的系統角色與關聯函數，經由系統角色判 別可得知，於系統變數中，以防救災應變計畫、防災設施、防救災經費及復原重 建計畫等四項變數，於系統中為關鍵影響變數。 盧鏡臣等(2009:1)透過社會脆弱度及社經暴露量兩個面向之分析，來評估各 鄉鎮市區在面對災害時社經衝擊的相對大小。其結果指出，若台北都會核心、新 竹、台中、台南、高雄市區等高度發展地帶發生災害，將造成嚴重的社會經濟衝 擊。上述地區的減災及整備措施的落實，在全國尺度的災害管理上便顯得相當重 要。至於山區鄉鎮及花東地區，則有較高的社會脆弱度，在政策上應特別關注其 個別家戶災害回復力的提升。 洪鴻智、王翔榆(2010:97)建立一套評估方法，納入多危險源、多空間單元、 多受體、多元暴露及民眾參與，以進行綜合性的區域環境風險評估。透過陽明山 國家公園之案例分析，應用歷史資料、遙測資料、實地調查資料，及地理資訊系 統技術處理，進行整體性的區域環境風險評估。案例評估結果顯示評估地區的環 境危險源、脆弱度與風險特性，及高環境風險地區的空間分布。最後亦提供亟需 推動環境風險管理措施地區的建議，及不同地區風險管理策略擬定的重心，以作 爲環境規劃或管理者之決策支援。 李堅明、陳建智(2010:71)以層級分析法與德菲法建立台灣氣候變遷的脆弱性 指標系統與權重，並檢定指標系統的藕合性(decoupling)以及評估台灣的脆弱性狀 態，提供未來調適政策擬定之參考。研究結果發現：(1)1988 年以來，台灣整體 脆弱度（總合狀態指數）呈現微量惡化現象：(2)整體脆弱性 PSR 指標架構間的 藕合性高，具有政策回歸饋功能；(3)權重對整體脆弱性評估具敏感性，不同權 重設定將影響評估結果。 吳杰穎、黃昱翔(2011:195)收集與歸納國內、外相關文獻，並釐清實質環境 脆弱度(physical vulnerability)、社經脆弱度(social vulnerability)、與回復力等三個 概念，研擬鄉鎮層級颱洪災害之脆弱度評估指標。繼而運用模糊德爾菲法(fuzzy Delphi)，篩選評估指標，建立脆弱度與回復力之評估指標體系，分別為 3 項評估 標的、9 項評估面向及 19 項評估指標；並以模糊階層分析法(fuzzy analytic
劉禹其(2011:2)利用感受性系統模型之衝擊矩陣與分析網路程序法，透過相 關文獻的回顧與解析氣候變遷衝擊影響下的脆弱度指標，進而確立了氣候變遷脆 弱度指標系統，先針對其指標間的外部與內部網路關係，進行分析、比較，進而 評估指標的權重，最後整合所確立的氣候變遷脆弱度指標系統架構、網路關係與 指標權重，分別取得極端降雨與增溫衝擊的關鍵指標權重與土地使用調適方案， 極端降雨：災害強度、災害自然因子與土地使用指標，土地使用調適方案：限制 發展區劃設；增溫：災害自然因子、人口與土地使用指標，土地使用調適方案： 土地使用項目管制。 2.國外脆弱度評估相關方法 1945年，美國地理學家Gilbert F. White在對洪水災害進行研究的基礎上，在 Environment as Hazards一書中，提出了「適應與調整」的觀點，確立了人類對致 災因素的認識和對極端事件調整的主要原則(Burton et al., 1993:8)。首次將人們防 災減災的視線從單純的致災因素研究和工程防禦措施擴展到人類對災害的行為 反應，指出了可以通過調整人類行為而減少災害影響和損失，為其後的綜合減災 奠定了理論基礎(商彥蕊，2000:73)。 Pelanda(1981:68)之研究指出，脆弱度分為上位一般性脆弱度與下位特殊性脆 弱度，之間會相互影響，導致地區整體脆弱度的改變。Pelanda(1981:68)提出不同 空間尺度的脆弱度思考方式，也可以作為後續思考參考。
Kuban and Heather (2001)列舉出衡量社區脆弱度的考量因子，指出此因子必 須再考量地區特性進行篩選，方可做為衡量地區脆弱度的指標。並為其脆弱度因 子作但書說明：並非所有的年長、年幼、婦女、殘障均「自動地」脆弱，而考量 脆 弱 度 應 選 擇 適 合 不 只 一 種 的 種 類 ， 並 研 擬 之 社 區 脆 弱 度 與 能 力 評 估 法 (CVCA)，是針對社區尺度進行的脆弱度評估方式，CVCA 評估是以質化的方 式，由制定的程序以評估團隊討論：誰是社區中最脆弱者？他們居住於何處？他 們有何應變或復原能力？CVCA 評估之每一個步驟相互扣連，且每步驟切實的 評估並確實瞭解居民「具脆弱」的情形。 Turner II et al.（2003:8076）提出的脆弱度評估架構(圖八)，可提供要素與關 聯（組成結合系統對災害脆弱度）的概括分類，該基本架構包括： (1)討論的結合系統中，更廣泛的人類與自然（環境）的運作條件與過程。 (2)這些條件與過程產生的擾動與壓力源-壓力。 (3)存在脆弱度的人類環境系統，包括暴露性與應變能力（也尌是處理、影響、 調整與適應）。這些元素是相互影響且尺度相依，所以分析會受結合系統 概念化的方法與研究範圍所影響。
圖八 脆弱度評估架構、脆弱度要素連結因素圖 資料來源:蕭煥章(2008)翻譯自Turner II et al.（2003:8076） 依空間尺度可連結地區（藍）到區域（黃）到全球（綠），不論空間尺度為 何，人類環境系統由分析的地區所構成，系統中的災害是受系統與地區的外部及 內部影響而產生，因此，災害本身是位於評估地區之內與外，這些災害對結合系 統有潛在的影響，包括系統經歷擾動與壓力源的方式，進一步針對地區性敘述詳 如下圖九。
機制的社會與自然資產。對人類子系統來說，這些機制可能為個人的自發行動或 政策走向的改變，重要的是，社會與自然的回應或處理機制會相互影響與回饋， 所以人類子系統的回應能造成自然子系統較多或較少的處理能力，反之亦然。該 架構說明脆弱度評估的複雜性與相互關係，著重於某地區影響人類環境系統脆弱 度的潛在因素與關聯陣列，其系統特性為可依據使用者所關切的事與目標由左至 右（災害至結果）或由右至左（結果至災害）來應用，但不同的分析方向可能產 生不同的脆弱度。 另外，當前最先進的洪水損害分析，主要著重於有形的洪災影響之經濟評 估，Messner and Meyer(2005:20)指出重要的經濟、社會和生態面向洪災相關的脆 弱度是被忽略的，對於洪水研究而言，發展一個更廣泛觀點的洪災損害評估是一 項挑戰。這是洪水研究的一項挑戰去找出新型和創新的方法，以克服目前洪水損 害和脆弱度分析方法的缺點。因此，加強洪水風險管理的全部方法，關於它的社 會-經濟組成要素。在洪水整合性計畫之中，在由歐盟所資金支援的第6次架構計 畫中，一群歐洲社會科學家的研究目的是洪水脆弱度分析的5個缺點。這個研究 的目標有以下5點: (1)提供方法論上的指導方針於洪水影響的貨幣估計在人類健康和環境上。 (2)提供方法論上的指導方針於間接經濟影響的貨幣估計，在投入產出模型技術 的基礎上。 (3)促進函數上在預期要發生的損害和洪水特性之間脆弱度關係的發展，在淹水 深度之外。 (4)促進函數上在預期要發生的損害和社會經濟敏感度指標之間脆弱度關係的 發展，在更廣泛的意義之下，特別著重於風險認知、準備和處理指標。 (5)發展多評估工具以包含非貨幣無形損害加入洪水損害分析的評估架構。
Forte, Strobl, and Pennetta(2006:581)使用GIS、航空照片和遙測於損失估計和 洪水脆弱度分析的方法在義大利，其研究表現了一個對損失估計和洪水脆弱度分 析先導技術的應用，整合了一個地理資訊系統、航空照片和遙測方法。分析結果 清楚的表現Graben地區是在潛在最高洪水脆弱度，然而沿著Horsts洪水脆弱度是 更低的。 Speakman(2007:111)利用洪水壓力點之繪圖，以評估英國消防服務對於洪水 的脆弱度，對於英國消防服務的一個脆弱度指標，已經被設計於鑑定在嚴重的洪 水事件之中易脆弱的位置，以最近英國消防服務的案例研究而言，脆弱度的模 式，從及時需求和資源的觀點，能藉由調查環境的起因，以及他們和回應局處的 調適能力之互動而被解釋。
Mehaffey et al. (2008:84)以美國北卡羅來納州（North Carolina）當中 15 個行 政區，進行 3 種不同模式下的發展模擬，分別為「依現況持續」、「中密度的成長」 與「高密度的緊密城市」，以推估 30 年後的地方脆弱度。Mehaffey et al. (2008:90) 運用地方發展的緊密程度來觀察，並納入包括土地、水資源和社會經濟的變數做
