公私協力模式推動非營利幼兒園之探究/ 20

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公私協力模式推動非營利幼兒園之探究

施又瑀大葉大學通識中心兼任助理教授

一、前言

近年來，公共服務的供給效率普遍不彰，加上全球化、資訊化快速發展的影響，民眾參與公共事務的意識愈趨高漲，對生活品質和公共服務水準的要求也愈發提升。傳統公部門所提供的服務已難以滿足一般民眾的需求，面對急遽變遷的社會與多元需求，政府如何有效的經營管理社會資源以符應民眾需求，委實是一個亟需正視與解決的課題。

非營利組織（non-profit organization,簡稱 NPO）是社會力活絡與民主化之後普遍被討論的議題之一，尤其攸關公共事務的參與，一方面涉及政府公權力的執行角色，一方也需要探討民間組織與民眾意志的融入問題。揆諸實際，它是具有公眾利益目標，不以營利為目的的民間組織，因此又稱為非政府組織（non- governmental organization,簡稱 NGO）。它扮演著整合公私部門，彌補社會需求和政府供給間落差的積極角色，發揮民間組織的參與力量，共同為全民的公共利益與社會改革而努力。馮燕（2000）指出，這類組織雖不以營利為目的，但仍須收取合理的費用以維持組織生存，只是它們不以利潤為營運的目標，即使有盈餘，也必將回饋給其他有利組織宗旨達成的運作或組織擴充，而不會分配給組織的成員、管理人或任何私人的帳戶。政府大力推廣非營利幼兒園，提供公立幼兒園收費、私立幼兒園服務的幼兒教育與照顧服務。依據教育部『非營利幼兒園實施辦法』第 2 條的規定，非營利幼兒園是指政府委託公益法人或核准公益法人申請興辦，以協助家庭育兒、家長安心就業、促進幼兒健康成長、推廣優質平價及弱勢優先教保服務為目的之私立幼兒園。「公益法人」：指學校財團法人、幼兒教保相關工會組織，及章程載明幼兒與兒童、家庭或教保服務人員福祉相關事項之財團法人或公益社團法人。簡言之，非營利幼兒園旨在形塑一個互利、共享、共決的托教體系，以普及化、平等化、專業化、公私協力與符應幼兒身心發展為基礎的制度設計，介於公立與私立之間，落實公私部門的合作與互動關係，以執行公益的概念。非營利幼兒園實施辦法於民國 101 年 9 月 14 日發布施行，由政府無償提供土地、建物、設備，彼此公私協力合作，其收費依營運成本計算，保障教保服務人員薪資福利，提供友善教保環境，冀期幼教生態朝向合情合理，並兼重品質的保障運行。依據全國教保資訊網（2018.4.30）資料顯示，目前全臺公幼約 2,000 所，私幼約 4,700 所，非營利幼兒園僅有約 80 所。乍看，非營利幼兒園猶如一種雙效合一的制度，結合公幼的政府監督和合理價格，而且又有私校的彈性和客

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戶導向。但若真是這麼完美，為什麼園所數量這麼少？而公私協力之間究竟隱含那些迷思與弔詭，實有進一步探究之必要。

二、臺灣非營利幼兒園發展概況

臺灣幼兒教育的發展先後出現了三種公私協力模式的非營利幼兒園，依序分別為：1995 年臺北市政府辦理公設民營正義所；2005 年依據內政部實驗計畫辦理，在臺中市成立的社區自治幼兒園；2007 年由教育部推動在新竹成立的友善教保實驗計畫非營利幼兒園。邱志鵬（2012）實地訪視六所公私協力幼兒園，發現渠等皆具有持續成長之可能。由於公私協力的幼兒園須受政府契約規範，故其所提供之托育服務皆能展現一定的水準。主要有以下的特點:1.有公立幼兒園之平價優質，也能滿足家長對服務時間及孩子需求之彈性服務；2.在自負盈虧的壓力下，亦能不斷提升服務態度及教保品質；3.母機構或承辦組織扮演支持、協助及監督的角色；4.園所長及整個經營團隊，保有相當獨立自主性，及擁有教保服務實踐的自主權，並能逐漸發展園所的特色。劉毓秀（2010）則指出，政府幼托機構公辦民營的政策，若沒有一套有效的參與管理辦法，等同於將公共資源轉給私人，不僅有圖利特定民間社團的疑慮也有推卸責任之虞。劉毓秀（2009）對「內政部兒童局辦理社區自治幼兒園實驗計畫」提出針貶，認為此項計畫並未成功，明言地方政府參與意願低落，政府高層沒有擔起遊說社會的責任，而且資源投入不足，僅給開辦費，其後由承辦團體自負盈虧，包括自籌弱勢兒童的補助，造成地方政府及間組織的負擔過重，而鮮少投入者。至於「友善教保服務計畫」亦秉持非營利的經營理念，採公私協力，由公部門提供閒置空間，依政府採購法招聘經營團隊，並以成本價格營運，比照公立幼兒園標準平價收費，不足部分由教育部補助。依友善教保服務計畫其所收托的對象，以身心障礙幼兒、低收入戶家庭之幼兒、中低收入戶家庭之幼兒、原住民族幼兒、經縣市政府轉介之高風險家庭幼兒等，其人數不得少於全園所就托人數 20%。此計畫主要有兩種推動模式，其一以國中、小學現有閒置空間，增設公立幼稚園或托兒所，以推動實驗幼兒園，並試行勞務採購派遣人力方式進用教保人員，提供彈性多元之教保服務。另一推動模式為不以獲利模式營運之非營利實驗幼兒園，且以提供平價教保服務為宗旨，各園是型都能發展出各自的特色。姜欣怡（2014）研究發現，公辦民營模式是因為民營化風潮產生，呈現出較私有化、各園所的樣貌差異性也較大；其次，小型的公共化運動產生了社區自治

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模式，但公共化的概念尚在初期摸索階段，其所產生的效益不大；繼之，再推出的友善教保實驗計畫模式，則可窺見出政府規範管理，對園所的要求相對都高於前兩者。上述非營利幼兒園模式的經營，雖然發揮了些許成效，但收費過高、服務品質不一、收托時間不符家長期待、專業教保人員待遇過低等問題，依然亟待解決。教育部於 2012 年發 9 月 14 日發布施行《非利幼兒園實施辦法》，引起各界廣泛討論，激起很多漣漪效應，紛紛提出改進建言。「公共托育化」是藉由「公共投資」以取得「服務供應」的所有權或使用權，如果不是公共所有就沒有理由由公眾來參與管理並分享。姜欣怡（2014）認為，目前臺灣現有的公立幼兒園，尚缺乏民主的參與與管理，從非營利幼兒園的功能與目的來看，非營利幼兒園和公有化的公立幼兒園並不相同，非營利幼兒園不應是作為替代或補充公立幼兒園不足之角色。嗣後，台北市政府、托育政策催生聯盟及普及照顧政策研議小組會議也提出呼籲，促使教育部修法改善，爰此，2013 年 11 月公告第二版本辦法，戮力推動公共化托育政策，以符合安全衛生及照顧法規的制度面營運，幼教生態朝向合情合理，保障權益及薪資所得的保障運行。

三、公私協力之意涵及效益

溯自 1970 年代，各國政府普遍面臨財政吃緊及民眾對公共事務需求增加的雙重壓力，迫使政府不得不進行組織重組，為解決此一困境，「公私協力」觀念乃應運而生（林瑞榮、劉健慧、楊智穎，2011），且被行政機關普遍視為是提升行政效率，以及減輕國家財政負擔之良方，而廣泛應用於各行政事務領域（詹鎮榮，2016）。詹鎮榮（2003）認為，公私協力（Public Private Partnership, PPP）泛指公部門與私部門共同處理事務之情形。陳恆鈞（2008）指出，為了公私部門尋求目標、策略及資源整合，共同分擔經營社會責任，及共創可分享之成果，此種關係的建立，希冀將民間企業精神與成本效益觀念引進政府服務功能之中。黃秀琴（2014）將公私協力定義為「跨部門的組織間，為了實現彼此的需求，而進行長期的合作與資源分享」，是一種動態過程；在協力過程中必須建立共事的互信基礎與相互間學習調整，才能共同進行資源聯結、責任共承與利益共享，而協力的產出必與公眾利益有關。而在教育領域中，由於教育問題紛擾龐雜及教育需求多元化等因素，公私協力治理儼然成為教育政策規劃與執行的重要策略，並被視為有效提升教育品質及促進教育公平正義的手段（詹志禹、吳璧純，2015；張奕華、劉文章，2012；Scott &Thomas, 2017）。其所顯示的主要效益，茲依據相關文獻摘要說明如下（陳恆鈞， 2012；陳盈宏，2017；曾冠球，2011；Hatcher, 2014; Agranoff, 2006; Ansell & Gash, 2007; Hogan, 2016）：

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(一) 擴大政策參與決策落實民主化治理精神公私協力強調政府、學校、公民社會及其他部門的共同參與與多元互動，藉此擴大教育政策的參與決策，進而落實民主化的教育政策治理精神。 (二) 統整資源互補交流協力達成教育目標公私協力強調各公私部門行動者所擁有的不同治理資源，可以透過相互協力合作，統整資源的運用，以發揮政策資訊交流、資源互補的功效，進而達成教育政策目標。 (三) 適時適切回應政策裨益解決教育問題公私協力重視各部門行動者的相互溝通，可以從各自的視角，盱衡利弊得失，提供教育政策規劃及執行時的考量，互補互利，以迅速回應各種新的挑戰及解決教育問題。 (四) 平等自主相互學習促進教育政策創新公私協力強調各部門行動者的平等自主的互動，並進行資源的統整，互補互惠，能形塑出互相分享學習的情境，裨益於精緻卓越教育的政策內涵，催化教育政策創新的可能性。

四、經營非營利幼兒園的困境

近年來由於臺灣民主政治思想日漸成熟，民間所成立的非營利組織漸次增多，因此非營利組織主動參與教育公共政策活動逐漸受到重視，但是囿於參與幼兒園經營尚屬起步階段，因此在這方面的研究不多。經由臺灣博碩士論文加值系統搜集「非營利幼兒園」只有八篇，茲就其中研究所發現的非營利幼兒園經營困境彙整臚列於下（劉淑娟，2017；劉芸英，2016；姜欣怡，2014；林美筑，2012；楊宛育，2017；呂偉豪，2018；李淑麗，2016；黃秀琴，2014）： (一) 場地主管的政策及定位缺乏永續性新設的非營利幼兒園優良場地難尋，在場地選擇上較無主控權，多數從國中、小學的空間去爭取設置，寄人籬下造成適應上的困難，如此就需要考量其長遠性。其次，缺乏成熟公益法人且公益法人承辦意願低落，盱衡實際，非營利組織領導者首要任務是為新的組織構建願景，建立使命與任務的共識。一般非營利

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組織在這些使命的定位上，往往會出現搖擺不定，甚至出現理想崇高卻無法落實的窘境，因此必須審慎遴選合作對象。再者，園所的永續發展更需仰賴場地主管（園長）的專業知能及管理領導能力，才能克盡其功，因此，強化非營利幼兒園領導人培力及專業知能委實是重要的課題。 (二) 法規限制多、政策訊息宣傳不足非營利幼兒園的法規依據主要有四個，分別是非營利幼兒園實施辦法、幼兒教育及照顧法、政府採購法及委託營運管理非營利幼兒園契約書等。在公私協力關係下，彼此原本就存在履行契約的權利義務關係，法規的訂定及契約的規畫應著重政策目標之達成。爰此，適度的彈性才能吸引承辦者青睞，並裨利於發展符合在地需求及特色的非營利幼兒園。此外，多數非營利組織取得協力相關訊息的管道大多為官方網站或其他非營利組織等處，多數人，甚至相關利害關係人未必都瞭解非營利幼兒園的概念，而公私部門對「協力」一詞認知的落差，導致信任關係難建立，凡此皆影響整個政策的運作，亟待督導改善，才能提升經營成效。 (三) 行政及財務稽查繁瑣，財務運用缺乏彈性「非營利幼兒園會計、財務及經費處理注意事項」之設計良善，此舉讓非營利幼兒園財務透明，但非營利組織卻覺得受到框限，特別是經費流用及勻支原則之規定，雖有部分經費可以報局、處核准後調整預算編列，但也造成園所行政負擔。而非營利幼兒園的運作經費悉源自幼兒家長繳付及政府差額補助，再加上每三個月經督導小組審議通過的「維持家長一定繳費水平」差額補助，爰此，非營利幼兒園在財務上必須精打細算，才不致淪落借貸周轉的窘境，而這種墊錢的狀況在非營利幼兒園初期常常發生，直接影響非營利幼兒園後續第二期接辦的意願。另外在教保方面，各園的教學型態不同，卻只能有限的預算下執行，較難發揮特色；而且若遭遇天災人禍，恐沒有多餘的經費做立即處理。 (四) 人事異動頻繁、工作負擔重，對組織承諾較薄弱非營利幼兒園經營權不穩定，是否繼續接辦以及能否得標，都没有肯定的答案，因此教保員的異動高。通常，在實施正常化教學狀況下，教保員到校就孜矻戮力於教保服務工作。此外，還忙於配合幼托整合工作實施「新課綱」並接受負責教授進行教學現場的觀察及教學研討，而且每季都要面對教保學者督導入班訪視等，這些給予新手教師或教保員帶來很大的壓力，這些不安定感趨使他們想要找到較穏定的工作，因此對組織的承諾就相對薄弱。

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(五) 地方政府不熱衷及人事不穩定，影響推動經營的成效黃東益（2007）指出，在科層體制的官僚體系內，決策權利大多在首長掌控中，而其本身的觀念及好惡直接影響政策執行的成效，況且辦理非營利幼兒園之相關行政作業流程相當繁瑣，尤其是公開招標作業與審議委員會的籌組、履約管理等，也是許多首長及承辦人員裹足忌憚的業務。通常各縣市政府設有特定窗口與專職人員負責相關業務，但囿於業務繁瑣及不熟諳，衍生人員流動率高，這些人士的不安定直接波及非營利幼兒園業務的推展，亟需政府正視，務必在人力的投資培訓上更加著力，才能發揮加乘效益。

五、提升非營利幼兒園經營成效的策略

(一) 前瞻政策、優質法人與穩定人力是永續發展之道非營利幼兒園的穩定與永續，首要是前瞻政策的導引。爰此，政策之核心價值應建立在平等尊重、專業整合、社區互動、公私協力等的基礎上，明確揭櫫非營利幼兒園之目的與價值，以建構完善優質的教育與照顧服務，並提供家長優質且易於負擔之教保服務，因此，政策之研擬或修訂應具前瞻性，才能裨益經營發展。再者，優質法人與穩定人力是永續發展的關鍵，這亦需仰賴永續性的政策及協助法人共同推動，有效結合中央、地方公部門與非營利團體的資源和能量，協力發展因地制宜的幼托服務，確保教保人員享有合法及合理之工作條件以穩定人力，裨益園所、家庭與社區之互動，連結共享育兒資源，以利永續發展。 (二) 強化非營利幼兒園領導人培力，厚實經營執行能力非營利幼兒園園經營的良窳，繫於所委託教保專業團隊的計畫領導人，職司幼兒園經營及管理，領導組織內部的員工，堅定教育信念與目標，戮力提升專業知能，凝聚向心力；對外部事務敏於圓融的溝通協調，妥善運用資源。其執行能力築基於扎實的教保專業及行政管理能力，尤其在創園籌備期及開園伊始是最關鍵的時期，職是，領導人或園長的培力在計畫應該列入未來的非營利幼兒園規劃中。 (三) 賦予地方政府更多權限，因地制宜展現特色中央宜儘速修訂非營利幼兒園實施辦法，賦予地方政府審議會更多功能與權限，使非營利幼兒園經營能夠符合公共利益，以利永續發展。比如取消中央統一訂定之僵硬、不合理薪資、晉薪及管理制度，藉由地方政府民主審議機制，因地制宜，增加非營利團體的用人權及鬆綁管理，以符應師生需求，激勵就學及員工經營。

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六、結語

面對少子化的衝擊，非營利幼兒園被賦予提供優質、普及、平價與近便性的教保服務是亟需正視的課題。目前臺灣的非營利組織未臻成熟，許多組織運作不健全，本質仍在私益，亟待澄清與輔導。今後，基於非營利與民主參與兩大前提下，應透過社會共同承擔與共治的審議會制度，因地制宜，提供平價優質服務，不僅關注弱勢，也關注所有經濟階層的人，以減輕家長的負擔及有效提振生育率，紓解國安危機的壓力。此外，非營利幼兒園的經營與管理必須摒除傳統老舊的經營模式，採取創新策略，形塑自己的辦學理念和特色，掌握非營利幼兒園優勢利基，整合多方資源，發展創新策略，才能永續經營發展。 參考文獻  呂偉豪（2018）。幼兒教育與照顧之公私協力研究：以非營利幼兒園為中心（未出版之碩士論文）。高雄大學，高雄市。  李淑麗（2016）。非營利幼兒園公私協力關係之研究（未出版之碩士論文）。臺灣師範大學，臺北市。  林美筑（2012）。教育部「友善教保服務計畫非營利幼兒園」之成效評估（未出版之碩士論文）。中華大學，新竹市。  林瑞榮、劉健慧、楊智穎（2011）。公私協力模式推動課後補救教學之探究 －以播撒希望種子課輔計畫為例。教育研究學報，45（1）：26-27。  邱志鵬（2012）。我國幼兒托育制度之研究。行政院研考會委託專案研究（編號：RDEC-RES-100-015），未出版。  姜欣怡（2014）。非營利幼兒園實施辦法之研究（未出版之碩士論文）。臺北市立大學，臺北市。  馮燕（2000）。非營利組織之定義、功能與發展。載於蕭新煌（主編），非營 利部門—組織與運作（頁1-42）。臺北市：巨流。  陳恆鈞（2008）。協力治理模式之初探。T＆Ｄ飛訊季刊，6，26-37。  陳恆鈞（2012）。治理互賴理論與實務。臺北市：五南。

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