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論重大職業災害調查之法律程序

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Academic year: 2021

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國立高雄大學法律學系碩士班

碩士論文

論重大職業災害調查之法律程序

A Study on Leagal Process within Inspection of Serious

Occupational Disaster

中華民國一百零六年六月

研 究 生:張百岳 撰

指導教授:紀振清 博士

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II

謝辭

當初懞懞懂懂的以為讀研究所只是國家考試的前哨戰,於是沒有想太多的就一頭栽 進來了,短期的在台北南陽街展開了補習人生,也很慶幸自己遇到了一群好戰友(徐、 戎、海、君),在課後之餘總是彼此的互相檢討及互相勉勵,也成功的考取了國立高雄 大學,在這片美麗又廣闊的地方展開了研究生的生活。在這學海無涯的學程中,最感謝 一同陪伴著我的好夥伴們(佩、陵、慧、宜、翔、軒、鴻、秉、民、樺、剛、麒),沒 有你們的激發及勉勵,這條路將會更曲折。 起初,記得在紀教授的課程中,老師提點了同學們,研究生要培養 Search 的能力, 說坦白的,當時一年級的我,實在是不能夠了解老師所言的意義為何,直到在擔任紀教 授的國科會助理以及指導的過程中,才深刻體會到老師所謂的 Searching 的重要性,也 明白了這將會是我未來在職場上的最佳武器。 感謝紀振清教授在論文題目擬定、架構組織、章節調整和每一次的修改都精心點撥 為我指點迷津、開拓思路使我在面對各種問題時能豁然開朗。另外,感念康峰銘大師兄 在這段期間以其生活經驗分享與鼓勵,更藉助其文學素養為我校稿修飾,使這篇論文更 加嚴謹。最後,必須謝謝張永明教授及邵惠玲教授在口試時給的寶貴意見,使本篇論文 不僅在整體能夠更趨近於完整,細節亦能銖量吋度。I am really grateful for the kindness and interest of Dr. C who took the important role in my study. It would not have been possible without his help.

感謝一路上無私奉獻的母親富美、爸爸蘭生、姊姊芳瑜及弟弟羽坤,尤其是母親給 的支持,讓我能衣食無缺的專心唸書並完成學業,這本獻給您,我的母親劉富美女士。 最後,感謝我未來的另一半徐琬翔小姐及徐家全體,在這路上分享我的喜怒哀樂,讓我 在高雄他鄉也能像是擁有一個家那樣的溫暖。

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III

論重大職業災害調查之法律程序

指導教授:紀振清 博士 國立高雄大學法律學系 研究生:張百岳 國立高雄大學法律學系研究所 摘要 實施勞動檢查之目的,旨在貫徹勞動法令,保障勞工權益,維護勞工安全與健康, 增進勞資和諧,提高勞動生產力,促進社會建設及經濟發展。根據我國勞動檢查法第 4 條規定,對於「勞動檢查事項」之範圍則涵蓋相當廣泛,包括以下所定之範圍:(一) 依本法規定應執行檢查之事實。(二)勞動基準法令規定之事項。(三)勞工安全衛生法 令規定之事項。(四)其他依勞動法令應辦理之事項。因此,根據上述之規定,勞動檢 查可粗略的分為一般勞動檢查及重大職業災害調查。 又重大職業災害調查程序之發啟,係被動的針對已發生重大職業災害為調查,與一 般之勞動檢查有別,其調查主要之目的:一、災害之發生原因。二、防止災害擴大。三、 災害之責任歸屬。四、建立災害案例,預防類似災害發生。 查我國目前勞動檢查人員共計僅有 404 人與待檢事業單位之比例異常懸殊,且我國 每百萬勞工之檢查人力約早已大幅的與國際世界勞動的標準拖曳。再查其中部分原因乃 係因組織機構上形成分裂及分立,導致執行成效無法發揮,故對於整體社會公益之侵害 可謂重大,有必要檢討改進。 保障人民基本權係現代法治國之原則,其中又以一般法律原則中之依法行政原則及 正當法律程序原則為規範行政調查之重要基本原則。勞動檢查法雖賦予重大職業災害調 查具備強制性行政調查權,但對於調查時使用的諸多調查方法中,如要求受調查者到場 說明、提供書面資料、進入檢查等涉及人民之居住自由權、隱私權、資訊自決權、財產 權等憲法保護的基本權利,以及調查過程受調查之相對人權利告知及重大職業災害調查 作成行政處分之救濟教示、陳述意見等應有之行政調查正當程序卻漏未規定;再者,若 適用行政程序法本身之規定,亦不足以完整地規範勞動檢查特別行政法。綜上,本文之 研究核心,係以兼具實效性及權利保障之重大職業災害調查為主要之目標,俾行政機關

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之權利擴大,使達執行之成效,同時又以正當行政程序作為其權力行使之界線,使人民 之基本權利受有最低限度之保障。

關鍵詞:職業災害、勞動檢查、勞動檢查機構組織與人力、行政調查、正當行政程序、 重大職業災害調查、重大職業災害調查程序

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V

A Study on Legal Process within Inspection of

Occupational Disaster

Advisor: Dr. Chi, Chen-Ching1

Associate Professor, Chairman of Department of Law National University of Kaohsiung

Student: Chang, Pai-Yueh

Research Institute of Department of Law National University of Kaohsiung

Abstract

The purposes of labor inspections are to implement labor laws, protect labor rights and interests, maintain labor safety and health, improve the labor–employer relationship, enhance labor productivity, and promote social construction and economic development. According to Article 4 of Taiwan’s Labor Inspection Act, the scope of labor inspection includes the enforcement of a) the Act, b) the Labor Standards Act, c) the Labor Safety and Health Act, and d) other Labor Acts. Therefore, labor inspections can be loosely divided into two types: general labor inspections and investigations into fatal occupational accidents.

Investigations into fatal occupational accidents are initiated in response to fatal occupational accidents. In contrast to general labor inspections, the primary purposes of investigating fatal occupational accidents are to a) investigate the causes, b) prevent additional fatalities and injuries, c) determine the responsible persons or parties, and d) file an incident report to prevent similar accidents in the future.

Currently, there are only 404 labor inspectors in Taiwan, a large disparity to the number of institutions subject to labor inspections. In addition, the ratio of labor inspectors to workers has long been substantially behind the international standard. Ineffective implementation of labor inspections may be partially attributed to the division of inspection powers caused by the establishment of separate jurisdictions of multiple agencies. Accordingly, any infringements of social welfare must be investigated and mitigated.

Protecting the basic rights of the people is an aspect of the modern rule of law, and the principle of rule of law and due process are the basic principles that guide administrative investigations. Although the Labor Inspection Act provides for mandatory administrative

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investigations following fatal workplace accidents, it does not address possible infringement or curtailment of the basic rights protected by the constitution (e.g., freedom of residence, right of privacy, informational self-determination, and property rights) concerning individuals involved in various investigative methods (e.g., requesting the respondents’ presence during the investigation, requesting written information, and the inspector’s right to enter the premises) and due process during fatal accident investigation (e.g., informing the respondents’ of their rights, counseling for an administrative remedy, and informing the respondents of their right to make a statement of opinion). In addition, the provisions of the Administrative Procedure Act are inadequate for providing comprehensive guidance on administrative protocols regarding labor inspections. Therefore, the primary research focus of this paper is to develop procedures for fatal accident investigation that practically empower administrative agencies to facilitate efficient implementation while providing a minimum protection for people’s basic rights through due process.

Keywords: Occupational accident, labor inspection, organization and staffing of labor inspection agency, administrative investigation, administrative due process, fatal occupational accident investigation, procedures of fatal occupational accident investigation

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VII 目錄  第一章  緒論 ... 1  第一節  研究動機與目的... 1  第二節  研究方法 ... 3  第三節  研究架構 ... 4  第二章  勞動檢查之沿革與困境 ... 7  第一節  勞動檢查之起源... 7  第一項  歷史背景 ... 7  第二項  國際勞工組織之相關勞動檢查公約規範 ... 9  第一款  第 81 號勞動公約 ... 10  第二款  第 174 號勞動公約 ... 12  第三項  五大基本原則 ... 15  第二節  我國勞動檢查制度之現況 ... 18  第一項  勞動檢查機構及檢查人力 ... 20  第一款  勞動檢查機構沿革 ... 20  第二款  勞動檢查人力概況 ... 22  第二項  小結 ... 26  第三節  現行勞動檢查機制與權責之爭議 ... 27 

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VIII 第一項  中央與地方政府之垂直分權功能下的分工合作 ... 28  第二項  相關勞動實務函釋 ... 29  第一款  認為非屬地方自治事項 ... 29  第二款  認為屬地方自治事項 ... 29  第三項  小結 ... 31  第四節  重大職業災害事件之探討—以臺中捷運鋼樑掉落案為研究分析 ..     ... 31  第一項  臺灣近期發生之重大職業災害事件 ... 31  第一款  高雄市之重大職業災害事件 ... 31  第二款  臺北之重大職業災害事件 ... 32  第三款  臺中市之重大職業災害事件 ... 33  第四款  小結 ... 34  第三章  我國勞動檢查之建構 ... 35  第一節  勞動檢查之概念與種類 ... 35  第一項  概念 ... 35  第一款  最廣義的行政調查 ... 36  第二款  廣義的行政調查 ... 36  第三款  狹義的行政調查 ... 37  第四款  最狹義的行政調查 ... 37 

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IX 第二項  種類 ... 37  第一款  依其功能可區分為取締性(制止性)、規劃性(預防性)、規 制性調查方式 ... 37  第二款  依其行使之對象可區分為對人、對物及對場所之調查方式 ....     ... 40  第三款  依其調查行為時是否得使用強制力,可區分為任意調查、強 制調查及複合型強制調查... 41  第二節  勞動檢查之重要原則 ... 43  第一項  職權調查主義 ... 43  第二項  職權調查證據之界線 ... 43  第三節  勞動檢查執行之方式 ... 45  第一項  自由進入工作場所之權力 ... 46  第二項  詢問權 ... 46  第三項  查閱及抄錄權 ... 46  第四項  取樣權 ... 47  第五項  糾正權(警告權) ... 47  第六項  停工處分權 ... 47  第七項  控訴權 ... 48  第八項  請求行政機關或警察機關協助之權力 ... 48  第四節  職業災害之概念... 49 

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X 第一項  國際勞工公約第 121 號 ... 49  第二項  我國現行相關勞動法規範 ... 50  第一款  勞工保險條例 ... 50  第二款  職業災害勞工保護法 ... 51  第三款  職業安全衛生法 ... 51  第四款  勞動檢查法施行細則 ... 53  第五款  勞動部重大災害通報及檢查處理要點 ... 53  第五節  重大職業災害調查與勞動檢查之關係 ... 54  第一項  行政任務之目的 ... 54  第二項  調查程序之開啟 ... 55  第三項  調查程序後處理 ... 55  第六節  重大職業災害調查程序 ... 56  第一項  災害通報 ... 56  第二項  檢查作業程序 ... 57  第三項  災害檢討認定處理 ... 59  第四項  重大災害個案建檔及重大災害檢查報告書陳報 ... 59  第五項  檢查後之處理 ... 60  第六項  重大職業災害調查之具體檢查行為 ... 66  第一款  進入廠場檢查 ... 66 

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XI 第二款  詢問關係人及取得必要資料 ... 67  第三款  鑑定及技術協助 ... 70  第七節  小結 ... 70  第四章  重大職業災害調查之實效性及權利保障 ... 73  第一節  勞動檢查之正當行政程序 ... 73  第一項  正當法律程序之起源及主旨 ... 74  第一款  正當法律程序之起源 ... 74  第二款  正當法律程序之主旨 ... 76  第二項  正當法律程序之具體內容及違反概念 ... 78  第一款  正當法律程序之具體內容 ... 78  第二款  程序違反係指行政程序之違反 ... 79  第三項  從正當法律程序到正當行政程序—在我國實務之演進... 81  第一款  最高行政法院判決 ... 81  第二款  司法院大法官解釋 ... 83  第三款  小結 ... 85  第二節  以正當行政程序為原則之重大職業災害調查 ... 86  第一項  勞動檢查員之進入檢查權 ... 87  第一款  檢查員表明身分之義務 ... 87  第二款  檢查員之事前告知義務 ... 87 

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XII 第二項  勞動檢查員之詢問約談權 ... 89  第一款  事前通知有關人員到場陳述意見義務 ... 89  第二款  尊重當事人拒絕供述權之義務 ... 90  第三項  勞動檢查員取得必要資料之權力 ... 92  —檢查員之事後告知義務及救濟教示 ... 92  第四項  勞動檢查機構選定鑑定人與技術協助之權力 ... 93  —通知鑑定人到場陳述報告之義務及受檢查者拒卻鑑定人之權利 ... 93  第五章  結論與建議 ... 95  第一節  結論 ... 95  第二節  建議 ... 99  參考文獻………101     

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目錄

圖 1-2015 年我國現行勞動檢查組織人力 ... 25 圖 2-重大職業災害程序處理流程圖 ... 62-65 圖 3-2015 年度營造業、製造業與其他行業重大職災死亡人數比較及災害 類型之比較 ... 69

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第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

近年來,就我國勞動檢查制度的實施,不容否認,無論在勞動檢查次 數及處分率上,相較於過去的勞檢情形已有大幅的增加,同時與此相對的, 職業災害之發生率也因此而大幅降低。從統計數據上,我國自 2001 年以來, 陸續推動各項降低職業災害策略,自 2000 年每千名勞工中因職業災害死亡 者 0.077 人,降至 2015 年 0.026 人1 ,呈現逐年下降之趨勢;與世界主要國 家的職業災害死亡千人率相較之下,韓國為 0.101﹪(2015 年)、美國 0.034 ﹪(2014 年)、日本 0.031﹪(2002 年)、加拿大 0.022﹪(2010 年)、法國 0.020 ﹪(2008 年),新加坡 0.019﹪(2015 年)、德國 0.016﹪(2015 年)、英國 0.004 ﹪(2014 年)2 ,可知與歐、美、日等先進國家差距逐漸縮短,然尚有許多進 步之空間。為維護勞工生命安全,近年來我國除持續加強勞動檢查及提高 勞工安全衛生意識外,並積極推動自主管理績效評鑑,以及預防職災的發 生。然而另一方面,如果從勞動檢查之行政體制及其制度運作來看,有關 勞動檢查權是否收歸中央(尤其是在五都行政區成立之後)、檢查事項之長 期「重安衛而輕勞動條件」、有關特別經濟特區(尤其是科學園區)的勞動 檢查實施、勞動檢查人力的不足等制度建構與運作等之問題,也逐漸浮出 檯面成為關注的焦點;更突顯大陸法系國家「重實體而輕程序」之特質。 2015 年 4 月 10 日臺中捷運鋼樑墜落造成死傷3 ,臺中市地方法院檢察 署約談工程人員,初步研判是負責吊樑工作的中國鋼鐵結構股份有限公司 1  行政院勞動部職業安全衛生署,中華民國 104 年勞動檢查年報,行政院勞動部職業安全衛生署編印, 頁 238,2016 年。  2  行政院勞動部,國際勞動統計 2015 年版,行政院勞動部編印,頁 9‐1,2015 年 9 月。  3  盧金足、梁貽婷、蕭承訓、馮惠宜、范揚光(4/10/2015),臺中捷運鋼梁掉落至少 4 死 4 傷。中時電子 報。網址:http://www.chinatimes.com/realtimenews/20150410004628‐260402(最後瀏覽日:2017 年 04 月 05 日)。 

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2 為了省工、省錢,沒有按照 SOP 規定,致曲形鋼樑重心不穩墜落。中國鋼 鐵結構股份有限公司主管於檢方偵訊時,辯稱以前也這樣做過,沒有發生 問題。檢方認為中國鋼鐵結構股份有限公司過去多次雖因僥倖而未導致損 害,然就此案仍須負起施工安全的責任。針對臺中捷運鋼樑掉落意外,臺 中市市長林佳龍於同月 12 日上午召開第二次「臺中捷運綠線公安專案會 議」,提出做成增加罰則、強化稽查、合約協商、勞動檢查、檢討報告共 5 點結論4 。其部分內容為即日起展開臺中捷運綠線工程沿線工安巡查,增加 工程交通維持計畫之稽查人力及層級,成立「臺中捷運綠線工程交通維持 計畫稽查小組」,並由臺中市政府交通局副局長擔任召集人,提高稽查次數, 針對重大工程將派稽查人員直接進駐;並且要求比照北高賦予臺中市政府 完整的勞動檢查權,下放對於營造業的勞檢權,立即增加勞動安全檢查的 事項、人力及頻率。 依前述,本文以反面推論之邏輯,推定臺中市政府似乎也承認事故發 生之原因之一,乃臺中市政府勞動檢查人力不足且勞動檢查權限不足所致。 我國的勞動檢查制度從最早的「典型中央制」逐漸轉變為現行的「變形混 合制」;不僅如此,如果從制度實施的歷史轉折來看,我國勞動檢查機構的 「在臺形成」可謂經歷一段「分分合合」的過程;對此,或可簡單如下形容: 當年「中央」或許因執行之便利性考量或其他理由而授權與「地方」,但現 在「地方」卻因勞動檢查行政「權」之需要而要求「中央」下放該權力。 又因五都之成立,新成立之直轄市(例如新北市等)亦紛紛要求成立屬於 其地方政府所管轄之勞動檢查機構。是以根據上述,現行臺灣勞動檢查體 制之「分立式」現象,除了勞動檢查人力與預算分配容易造成資源調整的 不易的情形之外,由於勞動檢查制度長期以來在法律形式規範上與制度實 質的運作上都難有法律適用的一致性乃至穩定性,因而造成勞動檢查之運 作體系與實際檢查作業上出現諸多「混亂」與「不一致」的特殊現象,有 4  陳世宗(04/12/2015),中捷意外市府今作出五點結論,中時電子報,網址: http://www.chinatimes.com/realtimenews/20150412001762‐260407(最後瀏覽日:2017 年 04 月 05 日)。 

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3 釐清之必要;是以本文之研究目的乃,一在釐清我國勞動檢查體制後,除 加強勞動檢查機構組織及人力外,二在符合法治國原則下發展個別領域之 勞動檢查法相關之實體及程序規定,而非僅係依照我國現行之行政程序法; 最後強調以正當法律程序原則建構重大職業災害調查程序,俾其先保障憲 法所賦予人民之基本權利,再進而使各種具有預防效果之勞動檢查發揮更 大作用及目的。

第二節 研究方法

本文題目「論重大職業災害調查之法律程序」,研究著重於重大職業災 害之行政調查程序內涵,營造業為職業災害高風險之行業,災害發生數高 於其他業別,故本文參照行政調查制度原理原則,推導實務運作之可行方 式,以建置重大職業災害調查程序,符合法治國家依法行政原則之要求, 詳列本研究擬採行之方法如下: 一、文獻探討法 本次研究原則上係基於文獻探討之方式進行撰寫,所謂文獻探討法, 係以學術著作、論文期刊等資料加以彙整、分類、分析及比較之社會科學 研究方法,為了能更為清楚並深入說明本研究報告之各項章節之內容,除 未改版之書籍外,本文儘可能採用我國最新之學術論著及相關期刊,以呈 現我國法上最新之學術意見,探討是否有可供現行制度參考之處。 二、歸納演繹法 按歸納法乃是將具有特徵性之各該具體事物中,採擷其相同性、一般 性之方法;至於演繹法,則是將本屬抽象性特質之事物,經由邏輯之推演, 而獲得具有類型性之具體結果。無論是歸納法或演繹法,均是本文進行文 獻探討及實務運作時,針對研究主題或對象所必須採用之法學方法,藉由

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4 歸納、演繹之方式,對於本研究發展報告所提及之各項制度及價值取向提 出意見,以供我國將來勞動行政政策之參考。 三、實證研究法 又本研究報告並以我國最高法院之實務見解佐證部分理論上之基礎, 部分文獻並針對最高法院之見解進行檢討,藉由理解、檢驗實務運作之方 式,以理解實然面與應然面間之差異,並藉由差異化之處理,已決定究竟 採取何種見解要為妥當。故針對實證方面之研究,亦為本研究報告之特色 之一。 四、體系觀察法 由於本研究報告涉及行政程序法之基本制度,必須就各該制度本身及 其配套措施間之體系及法律規範之整體進行觀察,以理解制度存在之目的, 本文爰就相關之制度進行逐一之介紹後,再就其整體進行體系上之論述, 期藉由體系觀察法之方式,作為相關制度是否有必要進行立法上之修正或 必須藉由自外國法移植於我國法制內之方法,已決定我國將來勞動行政政 策之方向。 五、比較研究法 比較研究法係在進行法律制度移植時必須使用之研究方法,本研究報 告係針對行政程序法相關制度之各個面向進行比較法上之觀察,因此,針 對外國及我國相關制度之比較,以瞭解其差異性,及屬必要。本文爰基於 比較法上之歸納整理,提出文獻上及實務上之觀察所得,以比較研究之方 式作為本文論述之基礎,期更能理解我國制度與外國制度間之差異所在。

第三節 研究架構

本文共分五章,各章之論述如下:

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5 第一章為緒論,本文在此交代研究動機及研究目的,並就現有文獻做 回顧的研究方法,使讀者能夠明瞭其不足之處,以凸顯本文所欲達成勞動 檢查實效性及追求正當法律程序之目標。 第二章首先介紹我國勞動檢查制度之現象及其可能遇到之困境,並且 介紹我國勞動檢查組織機構及其人力分配,其次闡述營造業之重大職業災 害調查,並以臺中捷運鋼樑掉落案為探討。 第三章開始進入本文核心,說明重大職業災害調查與勞動檢查兩者間 之關係為何,其內容包含所欲達成之行政目的是否相同、其程序之開啟為 何及其程序終結後所為之措施有無不同。爾後進一步探討我國重大職業災 害調查之程序,參考先進法治國家之重大職業災害的調查程序,試圖以保 障人民之基本權利並且同時達成勞動檢查執行之實效性的角度,解決我國 重大職業災害調查可能發生之困境。 第四章說明為達勞動安全之目的,在強調勞動檢查之實效性的同時, 必須符合憲法法治國原則所追求的正當法律程序之保障。嗣介紹正當法律 程序之功能及具體內容以及在我國實務發展的演進及其與勞動檢查之關係, 建構完整健全的勞動檢查程序法。 最後,本文將於第五章總結以上之論述來回應本文之研究目的,並且 綜合前述各章節的研究,提出發現之問題及建議。

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第二章 勞動檢查之沿革與困境

第一節 勞動檢查之起源

重大職業災害調查屬於勞動檢查之一環5 ,其乃勞動檢查之延伸,而於 討論重大職業災害調查此一論題前,自須有了解勞動檢查歷史背景、相關 國際勞動檢查規範及其所揭櫫的五大基本原則之必要,故本文擬先將此專 章略為介紹後再行整體分析重大職業災害調查制度,始更能了解其背後之 目的及意義。 第一項 歷史背景 蓋勞動相關之立法係源自於 18 世紀末之歐洲工業革命下的產物,持續 發展直至 19 世紀,然而在 19 世紀中葉的過程中,歐洲諸國因為工業革命 之關係,導致了許多數不清的抗爭及叛亂,甚至惡化成流血的鬥爭;當局 政府也因此省思,進而有開創勞工職業工作環境解決爭端相關機關與機制 的構想。故各國之勞動檢查行政部門也逐漸因此成立,同時成為保護勞工 的第一道監督制度6 。回溯最早職業安全衛生條件之立法例,即 1802 年英

國議會通過的「學徒道德保護法案」(Act to preserve the morals of

apprentices)7 ,而此處之道德係被解釋為安全、健康及福祉;學徒則被 解釋為童工。爾後,「學徒道德保護法案」產生了影響作用,英國隨即於 1833 年頒布工廠法,並委託四位「各地有名望人士(persons of high standing)」成立勞動檢查委員會,專責進行監督管理機制,主要以檢查超 時工作為主,尤其會特別重視童工工時部分,當時委員會的檢查人士就像 是現今的勞動檢查員,於 1844 年,該四位檢查人士隨即被賦予公務員之資 5  詳細之介紹請參本文第四章第一節之論述,頁 40。  6  Giuseppe Casale, Labour Inspection: what it is and what it does. A guide for workers., Geneva: International  Labour Office, Labour Administration and Inspection Programme (LAB/ADMIN), 9 (2010).  7Id. at 9. 

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8 格。此種檢查委員監督機制隨後繼受於整個歐洲,歐洲各國則因其勞工行 政政策等制度不同,而僅進行細微調整,然其保護勞工職業安全衛生條件 之行政方向大致上皆相同8 。 1890 年於德國柏林,15 個國家代表出席一項有關職業工作環境進步及 設置勞動檢查機構統一標準原則議題之會議。此會議亦聲明各國須確保其 檢查人員具有一定之資格及足夠員額,且得獨立行使勞動檢查權並受政府 指示監督。該會議更進一步促成 1919 年國際勞工組織(International Labour Organization,ILO)之成立9 ,甚至,凡爾賽和約(The Treaty of Versailles)中之第十三部分(國際勞工組織將此部分納為其憲章)亦宣 示,對於勞工之工作環境條件與安全衛生,不得低於人性尊嚴之保障,且 認為每個國家都應先有一套完整且足夠供應需求的勞動檢查機制,以供制 定相關法令10 。於 1919 年,第一屆國際勞工組織會議召開,該會議內容不 斷強調勞動檢查之重要性,此除必須迅速有組織性的建構專責的政府機構 為個別的工廠檢查外,同時亦須確保勞工之健康安全。4 年後,大會正式 審查通過第 20 號勞動檢查建議書11

(The Labour Inspection

Recommendation),其更對於勞動檢查組織及制度運作立下了重要的一般原 則。雖有謂其僅具建議書之性質,對於未簽署和約國並不具有約束效力, 然此建議書卻間接推動了 1947 年勞動檢查公約第 81 號之成立12 。 了解工作場所的危險因素是絕對有必要的,因為可藉此而預防職業災 害之發生,而隨後人稱醫學之父的希波克拉底(Hippocrates)亦證明了吸入 粉塵與肺部疾病(塵肺病)間之關聯性,在 19 世紀末,各種不同職業傷害的 認識已逐漸開始在歐洲拓展開來13 。而此認知廣泛迅速的流傳,多數的勞工 認為在工業化突飛猛進發展下,政府更應有像勞動檢查之相關機制以保障 8  Id. at 9.  9  Id.  10  Id.  11  Id.  12  Id. at 10.  13  Richthofen, Wolfgang von, Labour inspection: A Guide To The Profession, Geneva: International Labour  Office, 8 (2002). 

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9 勞工權益之責任,如 19 世紀的人道主義學者羅伯特‧歐恩(Robert Owen) 即主張,在生意成功外,也需要給工人較高的勞動條件。然而溯回至更早 時期,如德國企業家舒寫特(Schuchart)早在 1837 年提倡德國政府應將勞 動檢查體制納入政府的行政體制下,而該主張經過了 15 年的推動終得以實 現。是以,將勞動檢查體制納入政府行政體制下之考量,非僅係人道主義 考量,更甚者,係擔憂童工被雇主不當壓榨勞力進而影響身體健康,恐怕 會導致未來更有可能損及國家軍事戰力,而這些政治及經濟上的目的,皆 係促使勞工能爭取更佳的勞動條件之因素14 。 進入 20 世紀後,各國之勞動檢查機構亦隨之增長,因此無論是已工業 化國家或晚近發展中國家,將其勞動檢查機構的態樣稱之為「前殖民地權 利團體」15 ,而近十年來各國之勞動檢查機構會擴增的如此之多及迅速,不 外乎也是為了迎合社會經濟市場及科技發展變遷的速度,因此順理成章的 將以往的勞動檢查機構所檢查之事項,也為因應變化而逐漸增加擴張。且 各國也因應其各自的風土民情,進而發展出各自的勞動檢查制度16 ,例如歐 盟(European Union,EU)職業安全衛生署(European Agency for Safety and Health at work)於 2009 年制定勞動檢查策略、美國勞工部職業安全衛生 署(Occupational Safety and Health Administration,OSHA)制定職場 安全衛生實務手冊;日本勞動安全衛生監督檢查,及英國職業安全衛生署 (Health and Safety,HSE)執行安全衛生檢查策略。

第二項 國際勞工組織之相關勞動檢查公約規範 如前文所述,在 1919 年國際勞工組織會議首次建議,所有會員國應創 辦對工廠進行勞動檢查的行政事務,其大力推行將有益於勞工身心健康目 的。歷經 4 年後,國際勞工組織將勞動檢查作為核心公約,且列為優先執 14  Id. at 8‐9.  15  Giuseppe Casale, supra note 13, at 10.  16  莊坤遠、蘇德勝、吳聰智、曾若鳴、盧玉馨、蔡為誼、游逸駿,我國勞動檢查功能與組織文化之研究, 勞工安全衛生研究季刊,第 21 卷第 2 期,頁 241,2013 年 6 月。 

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10 行項目,同時也協助各國政府改善勞動檢查體制,並在 1923 年產生第 81 號勞動檢查建議書,而確立了勞動檢查的原理原則及實際運作之制度系統。 其後在 1947 年通過第 81 號勞動檢查公約,該公約適用於工商業工作(又 稱工商業勞動檢查公約)者,其係透過勞動檢查,對勞動條件與勞動環境 進行監督,以達保障勞動者權益之主要目的,而勞動檢查制度則必須要透 過政府來進行監督管理,最後,在國際勞工組織公約中,勞動檢查扮演成 一個核心角色,來執行保障勞工職業安全與健康任務17 。隨著工業持續的發 展,1993 年 6 月 2 日在日內瓦舉行第 80 屆期會議,該次會議目的乃因應 (1)預防重大意外事件;(2)將重大意外事件之危險減至最小限度;(3) 將重大意外事件之後果減至最小限度,並檢討造成意外事故的原因,包括 組織工作上的差錯、人為因素、機械故障、偏離正常操作條件、外界干擾 和自然因素等,進而制定第 174 號預防重大工業事故公約。此兩公約即係 現今世界各國內國立法所參考之標準18 ,且堪稱已為全球勞工安全衛生事項 建構一套相當完整之國際勞動基準19 ,因此有必要分別加以說明其公約內 容。 第一款 第 81 號勞動公約 經國際勞工局理事會之招集,1947 年 6 月 19 日於日內瓦舉行第 30 屆 會議討論關於工商業勞動檢查組織之各項建議。此公約旨在國際勞工組織 要求批准國說明保持勞動檢查制度,給在工商業的工作場所的勞工勞動條 件保障,此外,國家可將採礦、運輸業作為不列入此公約限制範圍內之例 外行業。該公約說明了關於勞動檢查的領域、檢查、徵人標準、勞動檢查 員職務、地位及勞動檢查機關功能、組織,及職責和義務等系列。 17  Richthofen, Wolfgang von, Labour inspection: A Guide To The Profession, Geneva: International Labour  Office, 15 (2002)  18  Id. at 292.  19  焦興鎧,國際勞動基準之建構,頁 64,新學林出版公司,2006 年。 

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11 茲將該第八十一號公約20 主要內容節錄整理如下: 第一目 勞動檢查之範圍(整理自該公約第 1 條及第 2 條) 1. 舉凡工業及商業工作場所其所適用有關工作條件及勞工保護之法令可 由勞動檢查員執行勞動檢查者,均為工業及商業勞動檢查制度適用之對 象。 2. 礦場及運輸事業機構之全部或一部得依國家法令免予適用本公約。 3. 凡施行本公約之國際勞工組織會員國應維持工業工作場所之勞動檢查 制度。 第二目 勞動檢查之任務目的(整理自該公約第 3 條) 1. 執行關於工時、工資、安全、衛生、福利、兒童及青年之僱用等工作條 件及其他有關勞工保護事項之法令規定。 2. 勞動檢查員應向雇主及工人提供關於切實遵行法令規定之有效方法之 專門知識或意見並向主管機關陳報現行法令所未防制之弊害及缺點。 3. 勞動檢查員執行其他委辦職務,應於不影響其主要工作或損害其對於雇 主及工人雙方之公正與信譽之範圍內為之。 第三目 勞動檢查員資格之任用(整理自該公約第 7 條至第 9 條) 1. 勞動檢查員之任用,除應按照國家法律或條例規定招聘公職人員所應具 備的條件外,應考慮要具有行執其職務所必須之資格;而此資格之審查 應由主管機關行之。 2. 勞動檢查員應受充分之業務訓練。 3. 檢查人員之任用應無性別限制,但主管機關得視需要指派男女檢查員擔 任不同之任務。 第四目 勞動檢查員之權力(整理自該公約第 12 及第 13 條) 20  International Labour Organization (ILO), ILO Convention No. 81, Database of Labour Legislation of ILO  Member States in the English‐and Dutch‐speaking Caribbean, at  http://blue.lim.ilo.org/cariblex/conventions_13.shtml(last visited Apr. 05, 2017).   

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12 1. 在有合法充分的授權下始得行使以下之權力: (1) 得於任何時間不經預告自由進入應受檢查之工作場所; (2) 得於日間進入有理由信其為應受檢查之處所; (3) 做所認為必要之任何考查、試驗或詢問以明瞭法令之遵守情形;尤其: (一)單獨或在見證人前就有關法令實施事項詢問雇主或其職工;(二) 令雇主提出依法令規定應予保存之簿冊或文件以查明其是否符合規 定,並得抄錄其記載事項;(三)檢查依法令規定應予張貼之公告;(四) 取去工作場所使用或處理之物料樣品以憑化驗;但應預先通知雇主或 其代理人。 2. 檢查員實地檢查時應通知雇主或其代表人;但倘認為此項通知可能影響 檢查工作之進行者不在此限。 3. 勞動檢查員應有權對所發現工場設備、布置或工作方法上之缺點予以糾 正;但以有適當理由信其業已構成對工人安全、衛生之威脅者為限。為 做上項糾正,檢查員應授以發布或使發布命令之權,期能:一、於一定 期限內依照安全與衛生法規作建築或設備上之改善;二、於工人之健康 或安全有緊迫危害時,採取即時糾正之措施;對於上項命令如有不服, 得依法提起訴願或訴訟。 第二款 第 174 號勞動公約 前述提到之 1993 年在日內瓦舉行之第 80 屆會議,鑒於 1981 年「職業 安全和衛生公約」和「職業安全和衛生建議書」及 1990 年「化學物品公約」 和「化學物品建議書」等國際標準,並強調採取全球一致作法之需求;復 鑒於 1991 年出版之「國際勞工組織預防重大工業意外事件之作業規範」, 其首要目的乃預防重大意外事件之發生,並檢討造成意外事故的原因,包 括組織工作上的差錯、人為因素、機械故障、偏離正常操作條件、外界干

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13 擾和自然因素等21 ;並決定採納本屆會議議程關於預防重大工業事故的若干 提議,而於 1993 年 6 月 2 日制訂該公約,又稱之為 1993 年預防重大工業 事故公約22 ,其主要內容如下: 第一目 預防重大工業事故之目的及範圍(整理自該公約第 1 條及第 2 條) 1. 本公約之目的為預防涉及有害物質之重大意外事件並限制此等意外事 件產生之後果。 2. 本公約適用於重大危害工廠。 3. 本公約不適用於:一、核子工廠及處理原子輻射物質之工廠,但在此等 工廠中處理非原子輻射物質之單位例外;二、軍事工廠;三、廠址以外 之運輸,但管道除外。 4. 凡批准本公約之會員國得於諮商有代表性之有關雇主團體與勞工團體 及其他可能受影響者之團體後豁免本公約適用於已獲同等保障之行業 或工廠。 第二目 重大工業事故之定義(整理自該公約第 3 條) 1. 「有害物質」一詞係指一種或多種物質之混合體,由於其單獨或混合後 所具有之化學、物理學或毒物學上之特性而構成危害者。 2. 「臨界量」一詞係指就某一種或某一類有害物質而言,如在特定情況下 超過國家法律與規章所規定之此一特定數量即屬重大危害工廠者。 3. 「重大危害工廠」一詞係指暫時或永久生產、加工、處理、利用、除去 或儲存一種或一類以上超過臨界量有害物質之工廠。 21  Richthofen, Wolfgang von, supra note 17, at 290.  22  International Labour Organization (ILO), C174 ‐ Prevention of Major Industrial Accidents Convention, 1993  (No. 174), International Labour Organization (ILO), at  http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312319(last  visited Apr. 05, 2017) 

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14 4. 「重大意外事件」一詞係指在重大危害工廠之活動過程中突然發生諸如 重大之光、熱、氣味等之散發、火災或爆炸等涉及一種或多種有害物質 之事故而導致對員工、公眾或環境之立即或延遲之嚴重危險者。 5. 「安全報告」一詞係指陳述某一重大危害工廠之危害與危險及其控制之 技術、管理與運作等方面情況並說明其所採取各種安全措施之理由之書 面報告。 6. 「倖免」一詞係指任何涉及一種或多種有害物質之突發事件倘非有各種 使其嚴重性減輕之效應、行動或制度可能業已擴大成為重大意外事件 者。 第三目 發生重大工業事故後雇主之責任(整理自該條約第 13 及第 14 條) 1. 當重大意外事件發生時,雇主應立即向主管機關及為此目的而指定之其 他機構報告。 2. 在重大意外事件發生後之一定期間內,雇主應向主管機關提出一詳細的 意外事件報告,內容包括意外事件之起因、對現場所造成立即後果之描 述、以及為減輕其影響而採取之任何行動等;該報告應詳述為防止類似 事件之再發而擬採取各種行動之建議。 第四目 發生重大事故後主管機關之監督責任(整理自該公約第 15 條至第 19 條) 1. 關於重大意外事件發生時所應採安全措施及正確行為之資訊應主動廣 予傳布與可能受重大意外事件影響之公眾而不待其提出要求;此項資料 應每隔一段適當期間予以更新並重行散發。 2. 遇有重大意外事件發生時應儘速發出警報。 3. 如重大意外事件之影響可能跨越行政區域者,該待辦機關應向各有關行 政區域之主管機關要求提供相關資料以便協調合作。

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15 4. 主管機關應有曾受訓練且具有適當技術之合格人員,輔以足夠之技術與 專業支援,實施對本公約所涉事項之檢查、評估與指導以確保國家法律 與規章之遵行。 5. 重大危害工廠之雇主代表及員工代表應有機會陪同檢查人員監督依本 公約所規定各種措施之實施情形,但檢查人員根據主管機關之一般性指 示認為此將影響其任務之執行者不在此限。 6. 主管機關應有權命令暫時停止可能立即造成重大意外事件之作業。 第三項 五大基本原則 第一次世界大戰結束之際,透過凡爾賽條約第8條,國際勞工組織 (International Labour Organization,ILO)應運而生。在國際勞工組織 的大會章程(又稱憲章)中,要求所有成員國建立勞動檢查體系,而且最 開始的兩條契約就是勞動檢查(1919年醫療服務衛生部門的第5號建議書) 和勞動檢查的建議書(1923年第20號建議書)。雖然僅以無法律約束力的 建議書形式存在,但這些最初的勞動檢查國際標準,仍影響了現代勞動檢 查的基本原則。第二次世界大戰結束之際,即完成了一套宏偉的標準:如 勞動檢查公約(1947年的第81號公約)及其他相關的建議書23 (第81、第82 和第85號建議書)。這些新標準相當詳盡且具遠見,他們訂立的原則經過 了5、60年,直至今日依然有效且全部仍相關聯,標準多到以至於沒有幾個 成員國報告說他們已經達到,並維持該公約及其姐妹契約,即勞動檢查(農 業)公約(1969年的第129號公約)的標準24 。 這些契約首先提出的原則是,勞動檢查是公共職能,是政府的責任, 最好是在國家體系的大範圍中進行組織,從而管理社會和勞動政策,並監 督是否符合法規和標準。因此,勞動檢查員應當享受公務人員的地位和獨 立性,公正地執行他們的權力和職能,要能與他們的公職相匹配,沒有來 23  Richthofen, Wolfgang von, Labour inspection: A Guide To The Profession, Geneva: International Labour  Office, 10 (2002)  24  Id. at 11. 

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16 自外界的過分壓力和限制。於勞動世界作為國家代表,勞動檢查員不但被 賦予了重要的權力,而且也在執行其職能方式上受到一整套責任的制約, 甚至可能超出了停職的範疇。而這些權力和責任的正確運用,乃是檢查員 授權和整個檢查體系的基礎25 。 第二個原則所關注的則是,勞動檢查與工作單位和員工之間密切合作 的需求。這種合作是基本的,它是從勞動檢查、政府、工作單位與員工組 織,在制定勞動保護法及其在工作崗位上的運用開始的,包括研究問題和 提議,從而提高生活與工作條件,為工作單位提供關於其法定義務的訊息。 最後包含了預設保證工人代表的參與合作義務,以及工作單位在最大程度 上承擔他們的責任26 。 勞動檢查的有效性直接關係到管理層在勞動保護問題,和致力於解決 問題的資源方面所獲得的利益,它還直接關係到工作場所中工會的存在和 行動(因此在小企業中確保檢查工作有其難度,或者更廣泛地說,在工會 運動很薄弱時,國家很難不意識到它有保護工人的作用)。勞動檢查的目 的,在於留意到最多關於工人保護的問題能在工作場所得到解決,因此首 要的是,企業活動者直接參與的對話和協商(工作單位和工人),而另一 方面,勞動檢查員能就法律規定及最低標準,以及任何包括相關標準的集 體性協議條款方面提供建議27 。 而這即產生了大量關聯到勞動保護的相關論點。諸如對話如何啟動? 對話如何進行?需花多長時間進行對話?人們如何權衡利弊,及視情況而 定於機構中快速實現良好實在的工作條件結果,以及平等地適當關心以刺 激社會夥伴成為負責任的企業活動者,用以直接處理那些會影響他們權益 相關問題,以及那些還沒有特別求助於勞動檢查員的問題。也許不同的檢 25  Id.  26  Id.  27  Richthofen, Wolfgang von, supra note 33, at 11. 

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17 查體系對問題將會有不同的答案,但上述諸多問題,皆是所有的檢查體系 終將會歷經與面對的28 。 第三個原則為關注其他機構如科研院所、大學、社會保障機構的預防 服務與專家們的有效合作及協調活動的需求。現今的技術和法律問題複雜 性極高,一般而言,勞動檢查必須藉助專家的幫助(醫生、工程師和化學 家),不能在沒有外部合作的情況下確保有效的企業信息。勞動檢查部門 的檢查員不可能來自所有專業技術領域,而每個人都精通相關現代工業技 術。但可確定的是,每個檢查員都應當具備足夠的普通技術常識來理解和 評估危險,抑或邀請專家參與,並在各不同專業領域中因專家的介入協助 下進而維持一致性,也因此勞動檢查即可貫徹「國際一致性」的行動29 。 第四個原則是,勞動檢查隨著社會經濟狀況變遷,而隨之改變為多元 性的預防方法。談及勞動保護下的預防,第一要務為堅決努力通過並遵守 現有法制,以保證避免發生事故、糾紛、衝突和職業病。現今,一次性預 防的情況有它的終極目標,是在社會和勞動政策的理論框架內發生預防的 文化。旨在更多更廣泛地使人們朝著長壽、健康、富有成效的生活發展, 同時也減少了因不預防而徒增的成本,或者事故對個人、企業和整個社會 所造成的損失。在當今的勞動世界中,人們不斷發現,預防不僅有其中短 期的好處,而且在國家、行業和企業長期的經濟和社會政策目標層面上, 也輔助維持工作能力、生產率和質量、員工的積極性和工作的穩定性,因 此,預防此一決定之前提為,既使個人在社會上過上體面的生活,也使企 業在市場上成為成功的競爭者,故預防不斷被定義為全面的、開放或多元 的理念,其乃旨在避免技術、社會、醫療、心理和經濟危害的多重性,也 因此現今的勞動檢查在情況發生重大變化時,即採取更廣泛且多領域方法 28  Id. at 11‐12.  29  Id. at 12. 

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18 來進行預防及面對。在當今勞動環境中存在著大量錯綜複雜的問題,而採 取全面性預防的方式,係有效處理問題的必要前提30 。 最後,第五個原則關注的是全民覆蓋的驅動力,需要將勞動檢查的保 護和預防措施,推廣到各個領域最大數目的工作者。原則上,社會和勞動 檢查不應當也無法容忍某些特定領域的工作者得到保護,而另外的工作者 卻得不到保護,勞動檢查之理念即基於此團結、尊重社會的集體價值,這 就是為什麼在最近幾年,很多國家的勞動檢查體系已經在各個行業擴大了 其覆蓋面,而非傳統地僅在其責任範圍內,比如:中央政府管理部門、公 共服務部門、軍隊、警察、個體戶或非正式行業等等。有些甚至超出了正 式的僱傭關係(在很多體系中,從起點到基礎都有勞動檢查的介入),其 中包括保護其他有可能受工作活動影響的人,雖然他們並沒有受到干擾。 顯而易見,這些基本原則是與勞動檢查機構就職能、範圍、檢查工作、組 織、方法和資源方面,進行持續、齊心協力對話的核心,目的是為了使之 適應經濟、社會與技術的發展,來發展和維持一個有活力的長期遠景31 。

第二節 我國勞動檢查制度之現況

就我國現行勞動檢查體制32而言,最早勞動檢查主要法令依據係「工廠 檢查法」,其最初於 1931 年 2 月公布並一直援用到 1993 年 2 月,爾後經行 政院勞工委員會將「工廠檢查法」更名為「勞動檢查法」,並修正其內容後 公布實施迄今。但除「勞動檢查法」(含施行細則)外,其他相關法規中涉 及勞動檢查之規定者亦不在少數,舉例而言,包括:勞動基準法第 10 章的 監督與檢查,第 72 至第 74 條(1984 年公佈實施);礦場法第 4 章的監督, 30  Richthofen, Wolfgang von, supra note 36, at 12‐13.  31  Id. at 13.  32  林良榮,勞動檢查制度論‐法理基礎與我國現行體制之檢討,高大法學論叢,第 8 卷第 2 期,頁 168 至 169,2013 年 3 月。 

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19 第 34 條至第 39 條(1936 年公布並於 1950 年實施);勞工安全衛生法33第 4 章的監督與檢查,第 26 條至第 30 條(1974 年公佈),以及危險性工作場 所審查暨檢查辦法(1994 年公佈)、危險性機械或設備代行檢查機構管理 規則(1974 年公佈)、危險性設備內部檢查延長期限或替代檢查審查注意 事項(2003 年公佈)等皆是。 蓋實施勞動檢查之目的,旨在貫徹勞動法令,保障勞工權益,維護勞 工安全與健康,增進勞資和諧,提高勞動生產力,促進社會經社之發展34 。 從 1931 年工廠檢查法施行,直至 1991 年 12 月 28 日由行政院勞工委員會 (下稱勞委會)提出「工廠檢查法修正草案」,並將「工廠檢查」名稱修訂 為「勞動檢查法」,經立法院三讀通過,1993 年 2 月 3 日修正公布施行。 又根據我國「勞動檢查法」第 4 條規定,對於「勞動檢查事項」之範 圍則涵蓋相當廣泛,包括以下所定之範圍:(一)依本法規定應執行檢查之 事實。(二)勞動基準法令規定之事項。(三)勞工安全衛生法令規定之事 項。(四)其他依勞動法令應辦理之事項35 。因此,根據上述之規定,勞動 檢查的範圍不但包括勞動條件(勞基法主要規範對象之事項),職業安全衛 生,甚至第 4 款之規定(其他依勞動法令應辦理之事項)。具體而言,勞動 檢查事項範圍除了包含勞動檢查法中所規定之檢查事項(例如危險性工作 場所之審查及檢查)之外,並包括勞動基準法令所規定之事項(例如工資、 工時、休息、休假等),或者勞工安全衛生法令所規定之事項(例如現場機 33  本法於 2013 年 6 月 18 日將原先「勞工安全衛生法」修正改名為「職業安全衛生法」;又將原先第 2 條第 4 項修正後改為第 2 條第 5 項。修正理由為:一、為符法制體例,將原分項規定定義用詞,調整 為以款次分列之,以資明確。二、配合第一條之修正,增列第一款有關工作者之定義,除勞工外尚包 括自營作業者及其他受工作場所負責人指揮或監督從事勞動之人員,例如從事勞動之志工或職業訓練 機構學員等。三、因應本法適用範圍擴大至所有工作者,並強化機械及化學品安全管理,第五款職業 災害之定義原僅限定僱傭關係之「就業場所」修正為「勞動場所」,災害媒介增列「機械」,「化學物品」 修正為「化學品」,並將「殘廢」修正為「失能」,以符實際。  34 勞動檢查法第 1 條:「為實施勞動檢查,貫徹勞動法令之執行、維護勞雇雙方權益、安定社會、 發展經濟,特 制定本法。」  35 我國勞動檢查法施行細則第 3 條規定:「本法第四條第四款所稱勞動法令,係指 勞工保險、勞工福利、就業服 務及其他相關法令」。 

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20 械設備之安全設施、職業安全衛生之管理等),以及其他勞動法令所規定與 應辦理事項之檢查(例如勞工保險條例等)。 第一項 勞動檢查機構及檢查人力 第一款 勞動檢查機構沿革 第一目 初期 我國勞工行政機關早在民初時期隸屬內政部,後改隸於工商部,1927 年國民政府設勞工局,處理勞工及農民保護事宜,於 1928 年隨將勞工局併 入工商部。1931 年工商部改為實業部,設置勞工司處理勞工行政業務,公 布工廠檢查法,同時設置工礦檢查人員養成所,並公布檢查員任用及獎懲 規定,為我國確立工礦檢查制度之始36 1933 年實業部設置工礦檢查處,辦理工礦檢查業務。1937 年實業部改 為經濟部,勞工行政乃歸隸於經濟部,由該部設勞工科辦理。1940 年行政 院設置社會部,勞工行政改隸於社會部,由該部成立工礦檢查處,並在上 海等地區設立工礦檢查所辦理工礦檢查業務。1949 年大陸淪陷,政府遷臺, 中央政府為精簡人力,於 1950 年授權臺灣省政府組設工礦檢查委員會,辦 理工廠及礦場之檢查。1965 年經濟部在高雄成立加工出口區管理處,嗣後 又在楠梓、臺中分別成立加工區分處,各該處之工廠檢查業務,由內政部 授權加工出口區管理處成立勞工科辦理。於 1967 年臺北市改制為院轄市, 其工礦檢查業由內政部授權臺北市政府設置臺北市政府社會局工礦檢查所 辦理。 第二目 中期 1970 年臺灣省政府建設廳設置礦務局,礦場安全檢查交由礦務局接辦, 其餘衛生及一般勞動條件檢查仍由臺灣省工礦檢查委員會辦理。1973 年內 36  行政院勞動部職業安全衛生署,中華民國 104 年勞動檢查年報,勞動部職業安全衛生署編,頁(1)至(6), 2016 年。 

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21 政部與經濟部協調,礦場安全檢查改由經濟部指揮監督。1979 年高雄市改 制為院轄市,其工礦檢查業務亦由內政部授權高雄市政府設置高雄市政府 社會局工礦檢查所辦理,於 1980 年 7 月 1 日開始執行轄區內之工礦檢查業 務。同年,行政院國家科學委員會在新竹設立科學園區管理局,該園區內 之工廠檢查業務由內政部授權該管理局辦理。1986 年 7 月 1 日依行政院「加 強工礦檢查機構功能、提高檢查效率方案」,臺灣省政府工礦檢查委員會更 名為臺灣省政府勞工檢查委員會,臺北市政府社會局工礦檢查所及高雄市 政府社會局工礦檢查所亦更名為臺北市政府勞工局勞工檢查所及高雄市政 府勞工局勞工檢查所,各該機關有關勞動檢查工作,在中央由內政部指揮 監督。1987 年 8 月 1 日行政院設置勞工委員會處理全國勞工行政事務,有 關勞動檢查工作除礦場安全檢查仍由經濟部指揮監督臺灣省政府建設廳礦 務局辦理外,其餘均由行政院勞工委員會指揮監督各級勞動檢查機構辦理。 1988 年 1 月 15 日省(市)政府依據中央政策,將社會處(局)原勞工行 政部門與勞動檢查機構合併,設立勞工處(局)掌理勞工行政暨檢查權。 第三目 近期 1996 年臺北市政府為加強勞動檢查事權,將該府勞工局之勞工檢查所 更名為「臺北市政府勞工局勞動檢查處」。1997 年行政院國家科學委員會 在臺南設立臺南科學工業園區開發籌備處,1999 年 8 月該園區勞動檢查業 務由行政院勞工委員會授權該處辦理,2003 年改制為南部科學工業園區管 理局。1999 年 1 月經濟部加工出口區管理處為提高事權功能,將勞工科改 為第四組並設勞動檢查科,辦理勞動檢查業務。政府再造精省後,臺灣省 政府勞工處及所屬勞工檢查所等自 1999 年 7 月 1 日均歸併行政院勞工委員 會為中部辦公室、北區勞動檢查所、中區勞動檢查所、南區勞動檢查所; 臺灣省政府建設廳礦務局亦歸併為經濟部礦務局。2002 年 9 月行政院國家 科學委員會在臺中設立中部科學工業園區開發籌備處,2006 年 7 月 1 日該 園區之工廠檢查業務由行政院勞工委員會授權辦理,2007 年 1 月 9 日改制 為中部科學工業園區管理局。2009 年 1 月 1 日高雄市政府為加強勞動檢查

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22 事權,將該府勞工局之勞工檢查所更名為「高雄市政府勞工局勞動檢查處」。 直至 2010 年 12 月 25 日直轄市改制,考量勞工安全衛生與勞動條件採專業 分工,已成為國際趨勢,勞動檢查體制之變革,攸關政府組織效能及勞工 權益甚鉅,又適逄中央政府組織再造啟動在即,應本勞工最有利、機關功 能最適、五都一致性、中央與地方資源不重複等原則,規劃出最適合我國 之體制。 2012 年 12 月行政院勞工委員會考量我國政經情勢發展、多個縣市已 改制直轄市、中央與地方互動已產生變化、中央勞動檢查人力長期嚴重不 足且無法合理增加、檢查經費未能隨業務調整、多數立法委員強烈要求等 因素,經重新檢討直轄市政府勞動檢查授權模式,同意在不影響行政院勞 工委員會改制勞動部組織員額之前提下,直轄市政府自籌勞動檢查機構之 組織員額及經費,得授權其辦理部分或全部勞動檢查。臺北市政府及高雄 市政府之勞動檢查,基於歷史因素,維持現行授權模式。原高雄縣轄區部 分,高雄市政府勞工局勞動檢查處已增設足夠人力,同意授權,以解決高 雄市一市兩制之問題。新北市、臺中市、臺南市及未來新成立之直轄市政 府,在人力及經費到位前,由中央與直轄市政府妥適分工,採分階段授權 方式處理。行政院勞工委員會並已於 2013 年 1 月 11 日公告自即日起授權 高雄市政府執行所轄行政區域勞動檢查業務;同年 1 月 11 日及 3 月 8 日公 告授權新北市政府及臺中市政府,分別自 2 月 1 日及 3 月 15 日起辦理部分 勞動檢查業務。最終 2014 年 2 月 17 日行政院勞工委員會改制為勞動部, 另整併原行政院勞工委員會勞工安全衛生處、勞動檢查處、北區、中區、 南區勞動檢查所及勞工保險局職災勞工保護室等相關單位,成立勞動部職 業安全衛生署至今。 第二款 勞動檢查人力概況 勞動檢查事務,1986年時,在中央係由內政部勞工司掌理,自1987年8 月1日勞工司人力、業務移撥至行政院勞工委員會,由該會勞工檢查處掌理,

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23 分科辦理勞工安全衛生、勞動條件及勞動檢查等相關業務之規劃、督導等 事項。該處已於2014年2月17日組織改制後納編勞動部職業安全衛生署;另 原行政院勞工委員會北區、中區、南區勞動檢查所於組織改制後,亦納編 為勞動部職業安全衛生署之北區、中區、南區職業安全衛生中心,勞動部 職業安全衛生署現有編制檢查人力共計212人37 經濟部礦務局38置礦場保安組,辦理礦場保安行政及檢查業務。另設瑞 芳、嘉義、三峽、頭份、宜蘭5處保安中心及東區辦事處,現置各級主管及 礦場安全監督員共35人。 臺北市政府勞動局,除由勞動基準科及職業安全衛生科主管勞動檢查 業務外,下設勞動檢查處分科辦事,現有檢查員編制檢查人力合計76人。 新北市政府勞工局,亦設立勞動檢查處分科辦事,現有檢查員編制檢查人 力合計72人。臺中市政府勞工局,下設立勞動檢查處分科辦事,現有檢查 員編制檢查人力合計37人。高雄市政府勞工局,除由勞動條件科主管勞動 檢查業務外,亦設有勞動檢查處分科辦事,編制檢查人力合計82人。 經濟部加工出口區管理處39 設勞動檢查中心,其另在高雄、臺中、中港 及屏東分處分課辦事,現有編制檢查人力 16 人(管理處勞動檢查科 4 人, 高雄分處 4 人,臺中分處 3 人,中港分處 3 人,屏東分處 2 人)。 原行政院國家科學委員會於 2014 年 2 月 17 日改制為科技部40 ,所屬新 竹科學工業園區管理局分組辦事,勞動檢查業務係由勞動檢查中心辦理, 編制檢查人力 6 人;中部科學工業園區管理局分組辦事,勞動檢查業務係 由勞動檢查中心辦理,編制檢查人力 6 人;南部科學工業園區管理局分組 辦事,勞動檢查業務係由勞動檢查中心辦理,編制檢查人力 5 人。 37  同前註,頁(9)至(11)。  38  須注意的是雖經濟部礦務局辦理礦場安全檢查雖仍需由經濟部規劃督導,然礦場衛生及勞動條件檢查 仍由勞動部職業安全衛生署北區、中區、南區職業安全衛生中心及直轄市檢查機構辦理。  39  同註 7,其安全檢查雖仍需由經濟部規劃督導,然其衛生及勞動條件檢查仍由勞動部職業安全衛生署 北區、中區、南區職業安全衛生中心及直轄市檢查機構辦理。  40  新竹、中部與南部科學工業園區管理局及經濟部加工出口區管理處分別係直隸於科技部及經濟部,但 勞動檢查業務仍然由勞動部規劃督導。 

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24 另危險性機械設備之代檢機構由「指定代檢」改以「公開評選」方式 辦理遴選,經委託之非營利法人代行檢查機構有:中華民國工業安全衛生 協會、中華壓力容器協會及中華鍋爐協會等 3 單位,辦理 2015 年度全國危 險性機械設備約 10 萬餘座,指定之代行檢查種類包括危險性機械之竣工檢 查、定期檢查、變更檢查、重新檢查、既有檢查,及危險性設備之熔接檢 查、構造檢查、竣工檢查、定期檢查、變更檢查、重新檢查、既有檢查。 代檢機構之專任代行檢查員計共 130 人。

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25 現有勞動檢查機構組織系統及編制檢查人力如下所示: 說明: 【_______ 直接隸屬 ………授權辦理 _._._._._.委託代行檢查】 圖 1-2015 年我國現行勞動檢查組織人力 資料來源:勞動部職業安全衛生署,104 年勞動檢查年報,2016 年 經濟部 勞動部 科技部 職業安全衛生署(212 人) 礦務局 (35 人) 經濟部加工 出口區管理 處第四組勞 動檢查科 (4 人) 台北市 政府 勞動局 (19 人) 台北市 政府 勞工局 (3 人) 台中市 政府 勞動局 (3 人) 台中市 政府 勞工局 (10 人) 中港分處第四課 (3 人) 台中分處第四課 (3 人) 高雄分處第四課 (4 人) 屏東分處第四課 (2 人) 勞動 檢查處 (76 人) 勞動 檢查處 (72 人) 勞動 檢查處 (37 人) 勞動 檢查處 (82 人) 新竹科 學工業 園區管 理局 (6 人) 中部科 學工業 園區管 理局 (6 人) 南部科 學工業 園區管 理局 (5 人) 中華 鍋爐 協會 (44 人) 中華 壓力 容器 協會 (33 人) 中華 民國 工業 安全 衛生 協會 (47 人)

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26 第二項 小結 關於我國勞動檢查組織與人力,仍以行政為中心之原則,目前勞動檢 查人員共計僅有 404 人,與待檢事業單位之比例異常懸殊,以 2015 年勞動 檢查年報所示,2015 年實施檢查之事業單位共計 78,345 單位:各地區實施 檢查之事業單位以臺閩地區 36,658 單位為最多、占 46.79﹪(其中以臺南 市 7,720 單位為最多,其次為臺中市 5,716 單位,再次為桃園市 5,167 單位); 其次為臺北市勞檢處 17,316 單位占 22.10﹪;其餘依次為高雄市政府勞檢 處 13,310 單位、占 16.99﹪,新北市政府勞檢處 5,481 單位、占 7.00﹪,臺 中市勞檢處 2,501 單位、占 3.19﹪。按其業別區分,以營造業 37,837 單位、 占 48.30﹪為最多;其次為製造業 20,245 單位、占 25.84﹪;再次為批發及 零售業 4,682 單位、占 5.98﹪;支援服務業 2,522 單位、占 3.22﹪41。再者, 目前我國勞動檢查員人數共計有 404 人,而我國勞動人口在 2,316 萬人口 數當中約佔 1,163 萬 8 千人42,則我國每百萬勞動人口的檢查人力約為 35

人;與國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)在 2005 年第 17 屆世界安全衛生會議(World Congress on Safety and Health at Work)就 尊嚴勞動所指出標竿國家勞動檢查計畫及勞動概況每百萬勞工之檢查人力 約為 72 人43比較之下,顯然我國勞動檢查人力早已大幅逸脫與國際世界勞 動的標準。 又從另則統計數據上,我國自 2001 年以來,陸續推動各項降低職業災 害策略,自 2000 年每千名勞工中因職業災害死亡者 0.077﹪,降至 2015 年 0.026 人44 ,呈現逐年下降之趨勢;與世界主要國家的職業災害死亡千人率 相較之下,韓國為 0.101﹪(2015 年)、美國 0.034﹪(2014 年)、日本 0.031﹪ (2002 年)、加拿大 0.022﹪(2010 年)、法國 0.020﹪(2008 年),新加坡 0.019 41  行政院勞動部職業安全衛生署,中華民國 104 年勞動檢查年報,行政院勞動部職業安全衛生署編印, 第 2 頁,2016 年。  42  行政院勞動部,國際勞動統計 2015 年版,行政院勞動部編印,頁 1‐1,2015 年 9 月。  43  李金泉、蕭景祥、鄭世岳、魏榮男,新職業安全衛生概論,頁 8 至 9,新文京出版公司,2016 年 9 月。  44  行政院勞動部職業安全衛生署,中華民國 104 年勞動檢查年報,行政院勞動部職業安全衛生署編印, 頁 238,2016 年。 

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27 ﹪(2015 年)、德國 0.016﹪(2015 年)、英國 0.004﹪(2014 年)45,可知與歐、 美、日等先進國家差距逐漸縮短,然尚有許多進步之空間 從以上資料可知我國勞檢單位已盡了相當之努力,但鑑於我國事業單 位數以萬計,其檢查之普遍程度仍有許多待改進之處,故先進國家之勞動 檢查多已採取更進步之設計。以德國為例,德國勞動檢查一向與營業檢查 做結合,並不以勞動檢查機構之形式獨立存在,是其檢查之普遍程度極高, 此乃與我國勞動檢查制度最大差別之所在。再加上 1996 年德國將其災害保 險部分納入社會保險法之後,職災保險之保險人即成為主要勞動檢查任務 之執行人,仍與營業檢查配合,主管機關僅負監督之責,並且將權力下放。 在勞動檢查之目標上也改變為,以職業災害之預防為主要目的,強化職業 災害預防之概念,總之以預防為核心,同時社會保險之保險人得經主管機 關(勞動與社會部)核准,訂定職災預防規範,此等規範圍自治規章46。綜上, 強調以預防災害發生為主要目的之行政任務,最為密切者乃重大職業災害 之調查,不僅應建構健全之事前一般勞動檢查,事後之重大職業災害調查 更不能輕忽。

第三節 現行勞動檢查機制與權責之爭議

有關勞動檢查中央與地方政府權責之問題,雖然依憲法第 108 條規定 係由中央立法並執行之,惟因地方制度法第 16 條規定勞工安全衛生屬於直 轄市之自治事項,故於權責制度之爭議上係由從最早的「典型中央制」逐 漸轉變為現行的「變形混合制」47 ,也因此有地方自治團體之住居民權利48 之 討論空間。本文擬先就法理層面先行釐清,爾後再從我國勞動實務見解剖 45  行政院勞動部,國際勞動統計 2015 年版,行政院勞動部編印,頁 9‐1,2015 年 9 月。  46  黃越欽,勞動法新論,頁 723 至 724,翰蘆圖書出版公司,2015 年 9 月。  47  林良榮,「勞動檢查制度論─法理基礎與我國現行體制之檢討」,高大法學論叢,第 8 卷第 2 期,頁 149 至 153,2013 年。  48  紀振清,「勞動檢查之權責分工與行政治理」,收錄於法學的實踐與創新-陳猷龍教授六秩華誕祝壽論 文集(下冊),陳猷龍教授六秩華誕祝壽論文集編輯委員會,頁 508 至 536,承法數位文化,2013 年。 

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28 析究竟係分工抑或劃分,最後再探討此爭議對於重大職業災害調查之影響 何在。 第一項 中央與地方政府之垂直分權功能下的分工合作 依勞動檢查法第 3 條第 1 款及同法第 5 條第 1 項前段之規定,勞動檢 查業務原則上由中央主管機關設勞動檢查機構,或亦得授權直轄市主管機 關或有關機關專設勞動檢查機構辦理之,並依同法第 5 條規定受中央主管 機關(行政院勞動部)之指揮監督。以高雄市為例,於 2010 年 12 月 25 日 高雄市縣合併後,原高雄縣轄區的勞動檢查權,仍歸屬於勞工委員會南區 檢查所,必須由行政院勞工委員會(現已改稱行政院勞動部,以下皆亦以 此用語稱之)授權高雄市政府辦理,高雄市政府所屬專責機關之勞工局檢 查處始得接續勞動檢查業務。然而,勞動部卻未即時將系爭權限移轉於高 雄市政府,致使高雄市政府於其行政區域執行勞動檢查業務之執行時,行 政效率過於緩慢。 依法條體系解釋,探究職業安全衛生法49 第 27 條前段規定「主管機關 及檢查機構對於各事業單位工作場所得實施檢查。」;其所稱「主管機關」, 依勞動檢查法第 2 條規定「本法所稱主管機關:在中央為勞動部;在直轄 市為直轄市政府;…」係包括地方主管機關之直轄市政府,尚非專指「中 央主管機關」,如專指「中央主管機關」,必須特別指明,此對照職業安全 衛生法第 29 條規定「中央主管機關」的特別指明即可得知50。故勞動檢查 業務之主管機關,在中央及高雄市既分屬於勞動部及高雄市政府,則勞動 檢查權責尚非專屬勞動部,且依勞動檢查法第 3 條第 1 款之規定,直轄市 49  本法於 2013 年 6 月 18 日將原先「勞工安全衛生法」修正改名為「職業安全衛生法」;又將原先第 2 條第 4 項修正後改為第 2 條第 5 項。修正理由為:一、為符法制體例,將原分項規定定義用詞,調整 為以款次分列之,以資明確。二、配合第一條之修正,增列第一款有關工作者之定義,除勞工外尚包 括自營作業者及其他受工作場所負責人指揮或監督從事勞動之人員,例如從事勞動之志工或職業訓練 機構學員等。三、因應本法適用範圍擴大至所有工作者,並強化機械及化學品安全管理,第五款職業 災害之定義原僅限定僱傭關係之「就業場所」修正為「勞動場所」,災害媒介增列「機械」,「化學物品」 修正為「化學品」,並將「殘廢」修正為「失能」,以符實際。  50  同前揭註 53,頁 519。 

數據

圖 2-重大職業災害程序處理流程圖

參考文獻

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