行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
政府網站效能評估
計畫類別：■ 個別型計畫 □ 整合型計畫 計畫編號：NSC - 90-2413-H-110-004- 執行期間：90 年 8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日 計畫主持人：國立中山大學傳播管理研究所助理教授 陳祥 本成果報告包括以下應繳交之附件： □赴國外出差或研習心得報告一份 □赴大陸地區出差或研習心得報告一份 □出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份 □國際合作研究計畫國外研究報告書一份 執行單位：國立中山大學傳播管理研究所 中 華 民 國 91 年 8 月 1 日一、中文摘要 我國各級政府機關 Web 網站之建置為電子 化政府之重要環節，肩負政府公共資訊網 路化與便民化服務之重大施政目標。本研 究以深入訪談方式針對十個政府網站的資 訊呈現程序進行分析，分別探討各機關之 資訊發動權、資訊審核權、資訊篩選權等 攸關政府公共資訊數位化之重要構面。研 究結果顯示，各機關之資訊呈現流程相 異，欠缺標準資訊處理程序，此外因電子 化政府僅有政策，欠缺立法與預算的支 持，因此公共資訊之呈現較難達成應有的 目標。 關鍵詞：電子化政府、政府網站、資訊呈 現 Abstract:
The building of government Web sites has been a key point for the success of electronic government as delivering the information and service to the publics. This study, employing in-depth interviews, analyzes ten government Web sites in exploring the procedures of delivering information inside these government agencies. A few issues have been discussed in this paper, such as information activating right, information evaluating right, and information approving right, which are the important dimensions in building a successful digital-government. Results show that a better and useful procedure and standard is needed to improve the efficiency inside each government agency.
一、 緣由與目的
我國推動電子化政府及共享政府資訊及網 路資源之芻議，可溯及民國八十二年十二 月行政院核定建設「政府機關行政資訊網
路」（Government Information Network）
為源起，其後行政院不斷依據資訊科技的 進展推出各類充實電子化政府的內涵，首 先於民國八十六年一月由行政院會通過行 政革新方案，推動「建立電子化府、創造 競爭優勢」的目標，積極創造「電子化／ 網路化政府」，以提升政府行政效率及為民 服務品質[1]。 民國八十六年十一月行政院開始正式積極 推動電子化/網路化政府為期三年的中程 計畫，以求能落實「電子化＼網路化政府」 的政策目標，於八十六年委托中華電信公 司數據通信分公司建構以網際網路為基礎 的台灣區骨幹網路，稱為「政府網際服務 網」（GSN），於八十六年一月開始規劃， 該年七月開始提供服務，逐級提供各機關 申請上網[2]。該計畫主要是在全台各地鋪 設必要的網路基本建設，如網路中心與網 路節點，讓所有政府機關皆能利用固定專 線或撥接上網方式連結網際網路環境，提 供彼此間溝通與為民服務、行政作業及專 業應用等資訊系統之共同平台[3]。 經過多年的推動，網路使用已相當普 遍，行政院的新目標為「達到資訊化優 質社會 (e-Society) 之目標；以資訊 通信網路為核心，配合「知識經濟發展 方案」形成一個全國性的重大建設計畫 [4]，期能以網網相連建立電子化政府 及資訊化、智慧化國家，以全面提升行 政效率及國家競爭力。 由於建立政府網站具備「提升施政效向及 效益」、「加強便民服務功能」、「節省政府 人力及經費」、「塑造政府機關形象」與「提 升人的滿足感」等功能[5]，行政院在民國 86 年通過的「建立電子化及網路化政府」 政策中，要求各級政府能夠「加速公共資 訊網建設，擴大便民資訊服務」[6]。這項 任務的具體實現即為讓各級政府機關建立 屬於自己的網站，讓政府能夠再造，具備 更佳的為民服務效率，並希望各級政府機 關除了能夠在網頁上提供該機關的基本資 訊內容外，亦能提供便民服務資訊、加值 資訊、申辦服務或其他互動式機制。至民 國九十一年四月止，各政府機關共建立 914
個全球資訊網（WEB）伺服器，另外由 GSN 建立的虛擬全球資訊網主機 402 個[3]。 我國政府因為未曾以立法方式推動電子化 政府的政策，因此在預算上自然就無法明 顯呈現推動各級政府網站建置與維護的決 心。因此負責推動此項業務的行政院研考 會採行各類行政手段來指導與規範各級政 府機關建立網站，例如，研考會在各機關 未編列相關預算與員額的情況下，要求各 業務單位能夠從現有人力中指定專人、專 時負責，建立定期更新工作，並將網站建 置成效列入考績評量項目，使各機關的主 管與承辦人員能對網站重視[5]。 為了讓各級政府機關能夠努力這種因電子 化政府政策需要而新增的業務，行政院研 考會建議採行的「行政手段」，主要是要讓 各政府機關能夠使業務單位重視網站的架 設與維護，這些手段包括：「定期由機關主 管召開網站業務檢討會來檢討網站工作績 效」、「藉由主管監督及預算控制等手段」、 「要求業務單位每季整理網站內容成月報 呈上查閱」，「藉由績效考核制度」、「藉由 人情關係鼓勵」、「藉由網頁設計比賽」等 等[5]，來完成各政府機關網站架設與運作 的政策目標。換言之，行政院研考會在推 動各級機關架設網站與後續之網站維護 上，並未進行立法程序，亦未納入各單位 年度預算之範疇內，僅以各種行政手段來 推動行政院會通過之政策，並在技術上提 供訓練與支援，並以製作輔導手冊[5]等方 式予以輔導。 相較於我國政府僅以政策宣示或行政手段 推動各級政府網站的建置與維護，執電子 化政府牛耳的美國政府作法就有不同。美 國聯邦政府於 1980 年完成「文件減量法」 (Paper Reduction Act)，隨後十多年聯邦 政府設立各種資訊系統進行文件、資訊之 分享與減量，其後之 1993 年政府效能與成 果 法 （ Government Performance and Results Act of 1993）[7]，美國國會於 1995 年 通 過 新 版 的 文 件 減 量 法 修 正 案
（paper reduction Act of 1995）[8]， 及美國政府管理與預算辦公室（Office of Management and Budget）之編號 130 文件 （OMB Circular No. A-130）[9]。以上之 法律與其他散見於各式法律中的條文，適 成為推動聯邦政府各機關推動網站建置與 維護的最大力量。 為了讓各級政府機關在網站架設完成後能 運作順利，行政院研考會則進一步提出一 套流程與步驟[5]，希望各政府機關能提昇 其網站的內容與品質。在網站資訊之監控 與品質管制上，研考會認為資訊內容在上 網之前，必須先通過一套完整的品質管制 流程以確定上網資訊的正確性，並避免不 適當或機密資訊外流。研考會建議的流程 為：一般性例行性更新資訊則由各業務負 責人員審核，再送交各業務單位主管審閱 後上網，至於較大資訊量的更新或改版， 則在業務單位主管審閱後由 MIS 部門最後 校稿後再上網[5]。 然而，研考會所設定的這項一體適用的標 準流程，在步驟上似乎過於簡略，在實際 運作上雖無窒礙難行之處，但對於政府機 關在網路資訊公開上卻顯得不足，且對於 政府公共資訊的公開實有不利的影響。例 如，政府公共資訊公開上網的發動權全由 業務單位的承辦人員掌控，一旦承辦人員 不甚重視政府資訊公共化的政策目標，亦 不願自添麻煩，則政府資訊公開化的美意 將被大打折扣。 政府本是最大的資訊製造和供應者，因此 在一個民主社會裡，政府原則上應盡量充 分提供經由納稅人付費所製造產生的資 料，以供納稅人查詢與使用。政府資訊公 開法即要求各政府機關均負有主動公開資 訊的義務，而善用網路將資料上網是有效 減輕作業負擔的重要方法[10]。然而目前 各政府機關網站的實際負責承辦人並沒有 一套明確的政府資訊公開化準則可以作為 依循，實際承辦人員很難決定那些應該上 網，那些不必上網。因為各政府機關在執
行資料電子化時欠缺詳細的指導性程序， 使得許多網站在建置後是否能發揮原先預 設的功能令人存疑，其所提供的資訊內容 是否符合民眾所需亦不明確，這都讓電子 化政府網站可能喪失其應有功效。 本研究之目的為探討各級政府機關網站資 訊呈現的程序。所謂的政府機關網站資訊 呈現程序，意指各級政府機關在建構及維 護其網站時，在將其口頭或書面資料轉換 成電子資料時，可能會經過哪些的步驟與 程序。根據以上所述之研究目的，本研究 的政府公共資訊呈現的程序，可以包括三 個構面： 一、政府網站資訊的公佈流程與權限控 制：政府網站所使用的的公共化資訊其從 書面資料或口語轉變成網站上的數位化資 訊之間的過程，這些過程包括政府資訊公 共化的發動權歸屬、所經由的管制與核准 關卡、修正與權限的管控等等，皆屬於此 面向所欲探討的方向。 二、政府網站的資料更新與權限：此問題 主要關注的是政府網站資料更新及資料更 新的相關問題，如負責更新的部門所屬， 更新權限誰屬、更新的時間、更新的核准 與校對等課題。 三、政府網站的資料來源與政府出版品： 此問題探討的是關於政府出版品與資料的 出處，也就是政府有平面的政府出版品資 料，而網站上是否也有政府出版品電子檔 的內容，及公佈資料的來源等。 簡單的說，本研究乃是要研究政府機關網 站上的資訊內容的呈現程序：誰決定刊登 甚麼內容（資訊的發動權）、誰來決定這 些內容要不要刊登（資訊的審核權）、誰 來決定有那些內容可以刊登（資訊的篩選 權）、誰來決定資訊何時更新（資訊的更 新權）。 三、結果與討論 本研究對為數數千以上的各政府機關網站 採取方便樣本取樣，再針對本研究所要探 討的問題進行深度訪談。方便樣本的取樣 方式敘述如下： 行政院研究考核委員會於民國九十年曾舉 辦第一屆行政機關網站評獎活動（參見 http://www.a-site.nat.gov.tw/pre-rec ommand.html），共選出推薦優良網站五十 三個機關。本研究從這五十三個網站中， 分北中南三區的地理區域予以分類，再依 照中央機關與地方機關之權責分別進行二 次分類，其後再根據教育文化、財政經濟、 政治社會作為三度分類的標準，據此取得 具有以上三個面向的政府網站，俾求能夠 涵蓋各個領域的政府機關網站，而不致因 為樣本數過小而忽略某些層次的機關網 站。所選取之政府機關分類請參見表 1。 在行文取得上述政府機關的正式同意下， 研究者依計畫前往進行深度駐點訪談，分 別親自訪談選定之各政府機關網站的資訊 負責人員或是相關的資訊中心負責主管。 研究者訪談之前，已先將本研究所關切的 四大議題轉換成較為具像的問題，分別如 下： 表 1. 選定之各類政府機關名稱 中央 地方 北 交通部 經濟部智慧財產局 行政院新聞局 台北市政府捷運工 程局 台北市地政處 中 玉山國家公園管理 處 嘉義市政府 南 國立海洋生物博物 館 高雄縣文化局 高雄市地政處 1. 貴單位網站的建立是否有書面撰 寫好的網站政策或機制？ 2. 網頁的設計是委外或是內部完 成？網頁的維護是否有專人專職 負責？ 3. 貴單位是誰有權利決定什麼資料應該
與不應該公佈在網頁上？貴單位公佈 資料在網頁上的流程為何？ 4. 網站資料如何更新？誰有權更 新？ 5. 資訊的收集與提供如何取得？ 6. 在政府出版品書報社取得的資料是否 都在網站公佈？在網站公佈的出版品 或電子資料是否可以在政府出版品書 報社取得？網站是否努力從事電子資 料的蒐集？ 在訪談這十個政府單位及點閱查核各政府 網站之後，本研究將資料彙整並依照研究 的議題予以分類，本研究分析採內容分析 法，來解釋本研究所提出的三大面向。 經過深入訪談後發現，僅有交通部與嘉義 縣政府具備網站架設與維護的策略目標， 其餘受訪單位對於網站設立之目標與未來 維護之策略，都沒有具體的書面資料。如 果一個網站在建置前未設定明確的目標， 很可能對於網站之設立功能無法掌握，網 站營運後因為當初沒有設定目標，所以對 於是否能夠發揮功能也沒有可以用來評量 的準則。本研究所採取的方便樣本母群體 為經過政府評選的推薦優良政府網站，其 中確有大部分未設定網站功能目標，可以 推知目前大部分的政府機關網站未具備目 標的情形應該相當普遍，因此政府網站是 否能夠發揮功能需有待進一步的觀察與研 究。 會產生這種較不尋常的情況，應該可以歸 納於下列兩種原因。第一，由於行政院研 考會在大力推動電子化政府的同時，曾利 用各種行政策略與手段要求行政院各下屬 機關於短時間建置網站，因此各政府機關 的網站建置動機，其中有一部份並不是出 於自我的需求，而是因應上級機關的要求 而勉強設立，在這種情況下，對於目標的 設立與功能上的需求分析也就付之闕如。 第二，另外一個原因則是因為許多政府機 關是在需求不明的情況下設立網站，事前 並未對其單位的屬性與民眾的需求進行分 析與調查，僅是一窩蜂的追隨他人為該單 位設立網站，至於為何要設立網站與網站 所能發揮的功效就予以忽略。 另外大部分受訪機關設立網站與後續 維護的經費，並未列在年度預算中， 也就是說，行政院研考會大力遊說各 機關成立網站以達到便民的服務，但 在受訪的單位中，僅有台北市地政處 編列一年十四萬元的網站架設與維護 費用，其餘各單位皆是挪用其他費用 應急。例如，嘉義縣政府高雄市地政 局、經濟部智慧財產局的網站費用是 挪用該單位的業務費，台北市捷運局 則僅在需要在硬體或軟體汰舊換新時 才編列預算，而高雄縣文化局則是利 用文建會、教育部的補助款作為網站 的架設與維護費用。 缺乏預算、未有專人專責進行網站的 架設與維護，往往是造成網站內容與 服務項目無法向上提昇的主要原因， 如果電子化政府的推動有賴各級政府 機關挖東牆補西牆的移花接木模式， 對於網站的提昇與後續的推動顯非長 久之計。 從表格 2 中可以看出，根據所進行訪談的 結果，在資訊的發動權上，各機關都是由 業務承辦單位直接進行發動，未有由上而 下的指導模式。此種現象相當符合行政院 研考會的期望，而事實上也與目前各政府 機關責任層級劃分相配。也就是說，政府 機關網站上的資訊內容，主要是由與資訊 內容相關的承辦單位率先提出，進行資訊 發動權。 至於資訊的審核權方面，根據行政院研考 會的原則指示，各政府機關對於網站內容 資訊的審核權，對於一般性例行性更新資 訊，則由各業務負責人員審核，再送交各 業務單位主管審閱後上網，至於較大資訊 量的更新或改版，則在業務單位主管審閱 後由 MIS 部門最後校稿後再上網。根據本
研究訪談所得，資訊的審核權都是在於各 政府機關的主管，如果是中央級機關，通 常是由機關內部之二、三級主管負責審 核；如果屬於縣市政府的網站，資訊內容 的審核權則在於各局處首長，如果是地方 政府的二級單位，則由局處長負責審核， 但也有由局處下之課室主管負責審核，在 審核權方面，顯然政府機關並未完整釐 清，在權責上似乎並不明朗。 表 2. 網站內容之資訊發動權與資訊審核 權 單位 資訊發動權 資訊審核權 嘉義市政府 業務單位 長官批准 北市捷運局 業務單位 長官批准 交通部 各單位 長官批准 高雄市地政處 各科室 長官批准 高雄縣文化局 各科室 局長簽准 海洋生物博物 館 各自決定 長官批准 智慧財產局 各單位 各單位主管 台北市地政處 業務單位 各科室長官 行政院新聞局 業務單位 課長 玉山國家公園 各單位 長官批准 儘管表面上各政府機關網站內容的資訊發 動權與審核權相當一致，但根據訪談結 果，各單位對於資訊的發動權與審核權的 實際運作模式常常界線不明、程序不明， 而且很可能因為各單位的屬性不同，而在 流程上產生差異。 由於研考會建議各單位網站內容之小量更 新可由業務單位行之，若需大量更新則賴 資訊部門協助。根據訪談所得，受訪單位 在網站資訊更新的權責劃分上相當混亂 （參見表 3），有的是委由資訊科室人員代 勞，僅有中央級機關交通部、教育部轄屬 機關海生館設有專人管理，其餘多是委由 下屬各單位自行更新，其中最特殊的情況 當屬高雄縣政府文化局，因為其網站內容 之更新並未由資訊室代勞，也未由該局員 工親自操刀，而是完全委外。顯見目前政 府機關網站內容之更新程序為制度化，比 較明顯的是網站內容更新多賴資訊室之專 門技術人員協助，業務單位對於網站之內 容較無能力處理，而且各單位情形各異。 事實上這種情形的產生與各單位的預算員 額編制有相當的關係，因為行政院研考會 要求行政院各所屬機關進行網站建置時， 並未在同時通過任何法令的修訂，意即對 於各機關原有編制員額並未增加，法定之 業務量亦未變更，但因為政策推動的緣 故，實際上各單位的業務量卻因為電子化 政府網站的建立而增加，使得各機關只能 挪用其他計畫之經費作為網站建置與維護 之費用，至於員額之增列或專人之設置， 就變得力有未逮。 表 3.機關網站資訊更新權掌控 單位 資料更新權掌控 嘉義市政府 資訊部門 北市捷運局 資訊部門 交通部 各單位 高雄市地政處 資訊部門 高雄縣文化局 委外辦理 海洋生物博物 館 各單位 智慧財產局 資訊部門 台北市地政處 資訊部門 行政院新聞局 專人負責 玉山國家公園 資訊部門，部分委外 針對各受訪機關網站的資訊蒐集與資訊篩 選權，各單位顯然樂於將各單位之文字出 版品置於網站上供民眾閱覽，但卻又面臨 經費無著落、無專人辦理之「巧婦難為為 米之炊」的窘況，能夠置於網站上的出版 品相當有限，有的僅止於標題，有的進一 步放上出版品之簡介，但對於將各種紙面 出版品數位化，置於網站上供民眾下載與 閱覽上，各單位顯然力有未逮（參見表 4）； 尤其在各單位要將過往之文字版出版品數 位化，不僅需要大量人力的投入，硬體容 量的增加與財力的投入都是不可少的，在 目前政府「又要馬而肥，又要馬兒不吃草」 的情況下，多半無法在短期間達成。
表 4.政府機關網站政府出版品數位化 單位 單位出 版品電 子化置 於板上 網上有 政府出 版品書 報資料 政府出版 品是否有 詳細內容 嘉義市政府 是 否 無 北市捷運局 是 是 無 交通部 是 否 無 高雄市地政 處 無政府 出版品 否，網上 資料由 內政部 提供 無 高雄縣文化 局 是 是，有出 版品簡 介 無 海洋生物博 物館 是 是，有出 版品簡 介 無 智慧財產局 是 是 有 台北市地政 處 無政府 出版品 無 無 行政院新聞 局 是 是 有 玉山國家公 園 是 是 有 本研究的結果顯示，由於研考會在推動政 府網站建置上，所訂定的一些原則性指導 流程並無法一體適用，使得各政府機關在 網站資訊的發動權、審核權、篩選權上並 不一致，且在資訊上網的流程管控上，尚 有一些不流暢的情況發生。 此外，由於政府機關的網站建置與維護， 並未編列常態性經常預算，也未設置專人 專責進行規劃與管理，因此各機關在網站 資訊的呈現上力有未逮。其中最顯而易見 的就是有關各政府機關資訊上網方面的不 足。事實上，基於人力物力與財力的匱乏， 各機關並不可能將單位所屬的文字版資料 數位化，置於網上供民眾閱讀與瀏覽。這 一點很可能是我國電子化政府最弱的一 環，因為空有介面漂亮的網頁與寬廣的頻 寬，並不能建構出完整實用的電子化政 府。如果不能在美麗的外表下有十足的內 涵、豐富的資訊、充實的內容，電子化政 府不過是虛有其表，我國的機關網站最大 的致命傷似乎就在此。 我國電子化政府在建立政府機關網站上， 主要目的是要能夠讓各機關具備「提升施 政效向及效益」、「加強便民服務功能」、「節 省政府人力及經費」、「塑造政府機關形象」 與「提升人的滿足感」等功能（行政院研 考會），然而卻因為各機關在實質的資訊豐 富度上顯得不足，使得不管是在便民服務 或是在節省人力與經費上，力有未逮，民 眾在使用各級政府機關網站時，依然會發 現資訊匱乏的情形，也就是努力在美麗的 網站內搜尋，卻找不到想要的資訊，其中 最主要的原因就是各網站並未將資訊數位 化。 本研究以初探式的訪談方式，試圖深入分 析所選定的政府機關網站其資訊呈現之程 序，希望能夠瞭解政府機關將資訊由一般 書面文字轉為數位化的標準程序。研究發 現，政府機關由於欠缺一套標準化流程， 使得在網站的資料呈現與更新上未臻一 致，權責有待釐清；此外，由於欠缺常態 性預算的編列，因此未有專人專責負責網 站內容的籌辦，致使許多政府機關網站的 內容的提昇上與服務功能的提供上有待努 力。 四、 計畫成果自評 本研究計畫在執行時，因為研究主持人離 開原任職之義守大學，轉至國立中山大學 任教，致使原先使用之研究助理無法繼續 任用，有使得計畫的執行無法完全按照規 劃進行。 另外，本研究的進行與原先規劃有些許差 異，主要是因為很多政府網站的內容空 泛，欠缺實質內容，也使得研究結果重要 型降低。不過，因為研究過程嚴謹，所以
尚有學術價值，可提供政府機關參考。 五、參考文獻 [1] 行政院資訊發展推動小組。民八十 七。邁向二十一世紀的電子化政府。行 政院研究發展考核委員會。 [2] 電子化／網路化政府推動計畫八十八 年度政府網際服務網（GSN）計畫書。 民八十八。行政院研究發展考核委員 會。 [3] GSN 推動現況。民九十一。行政院研究 考核委員會。 [4] 國家資訊通信基本建設專案推動小組 設立源由。網路： http://www.nici.nat.gov.tw/intro. html [5] 政府網站輔導手冊。民 89。網路： http://www.rdec.gov.tw/mis/standa rd/gsn-award/schedule.htm [6] 國家資訊通信基本建設推動方案，民 八十六。行政院。網路： http://www.ey.gov.tw/planning_old /pz871022-1.htm [7] U.S. Congress. 103rd Congress, 1st Session. 1993. Government
Performance and Results Act of 1993: Public Law 103-62, 103rd Congress, 1st Session. [8] U.S. Congress. 104rd Congress, 1st
Session. 1995. Paperwork Reduction Act of 1995: Public Law 104-13, 104th Congress, 1st
Session. [9] Office of Management and Budget.
(1996). Management of federal information resources (Circular No. A-130). Washington, DC: Office of Management and Budget.
[10] 江偉平，1999。研考雙月刊 23 卷 5 期。
