因 應 近 年 來 土 砂 災 害 課 題 之 土 砂 災 害 對 策 作 法

因 應 近 年 來 土 砂 災 害 課 題 之 土 砂 災 害 對 策 作 法

答覆

２０２０ 年 ３ 月

國土交通省 水管理暨國土保 全局

社會資本整備審議會

目錄

１. 前言 ... 1

２. 因應近年來土砂災害須對應之課題 ... 2

2.1 豪雨等的概要 ... 2

2.2 災害等的概要 ... 4

2.3 近年來發生土砂災害特徴 ... 5

2.4 明顯的課題 ... 6

３. 對策基本方針 ... 9

４. 必須實施之對策 ... 12

５. 結語 ... 17

1 1. 前言

2019年10月東日本颱風豪雨造成多達952件土砂災害，破了1985年開始統計 土砂災害以來颱風所造成土砂災害件數紀錄，從關東到東北地方災情特別慘重。

此外，後續低氣壓等帶來大雨，同樣在關東地方與東北地方造成許多土砂災 害。

迄今，國土交通省依循的是廣島縣2014年 8月豪雨發生大量土砂災害後，修 訂「土砂災害警戒區域之土砂災害防止對策推動相關法」（以下簡稱「法」） ， 依法實施公開基礎調查之義務，周知可能發生土砂災害警戒區，並推動土砂災 害警戒區域等的指定。

此外，2018年7月的豪雨與2019年7月九州北部豪雨引致嚴重土砂災害後，國土交 通省設立「確保具實效性避難土砂災害對策檢討委員會」，檢核近年來土砂災害災情 實況與到目前為止防減土砂災害作法，並提出可確保具實效性避難之未來土砂災害對 策基本構想與應實施對策措施的建言。

國土交通省根據上述建言，著手推動確保具實效性避難之相關土砂災害對策措施。

2019年東日本颱風等造成土砂災害之災情實況為鑑，民眾來不及逃離土砂災害以 及土砂災害警戒區域等的指定相當耗時等，皆為目前亟需解決之土砂災害相關課題。

因此，2019 年 10 月國土交通大臣諮詢社會資本整備審議會，「如何因應近年來 土砂災害待解決課題，推動土砂災害對策」，該委員會指定河川分科會議召集人2019 年12月成立「社會資本整備審議會議 河川分科會土砂災害防止對策小組委員會」。

迄今已召開三次小組委員會議，具體提出土砂災害防止對策基本方針，並彙整各 種方案、進行答覆。

2. 因應近年來土砂災害須對應之課題 2.1 豪雨等的概要

(2018 年 7 月豪雨)

○ 6 月 28 日起豪雨鋒面由華中經過日本海，停滯於北日本，7 月 4 日鋒面北移至北 海道，7 月 5 日南下西日本之後停滯。此外，6 月 29 日日本南方生成第 7 號颱風 沿東海北上，到對馬海峽附近行進路徑轉成東北，7 月 4 日 15 時在日本海變成溫 帶低氣壓。

○ 受鋒面與第 7 號颱風影響，非常濕暖的空氣不斷送進日本，在西日本為主的全國 大範圍降下破紀錄大雨。

○ 6 月 28 日到 7 月 8 日為止的總降水量，四國地方 1800mm，東海部分地區超過 1200mm，總降水量高達 7 月年平均值 2~4 倍。

○ 此外，九州北部、四國、中國、近畿、東海、北海道地方許多觀測站測得史上最 高紀錄之 24、48、72 小時降雨量，廣大範圍出現破紀錄長時間降雨。因此，岐阜 縣、京都府、兵庫縣、岡山縣、鳥取縣、廣島縣、愛媛縣、高知縣、福岡縣、佐 賀縣、長崎縣 1 府 10 縣發布特別警報，呼籲民眾實施最高等級災害警戒。

○ 受上述豪雨影響，各地發生河川氾濫、淹水災害與土砂災害等，許多民眾死亡、

失蹤，災情慘重 。此外，各地出現斷水、停話等基礎設施災害，以及列車停開、

鐵路運輸中斷等交通災害。

(2019 年東日本颱風豪雨)

○ 10 月 6 日南鳥島近海生成的 2019 年東日本颱風，往西穿越馬里亞納群島附近海域 後，發展成為強烈颱風，之後路徑逐漸轉北，來到日本南方，12 日 19 時前以強 颱狀態登陸伊豆半島、隨後穿越關東地方，13 日 12 時來到日本東方海面轉為溫 帶低氣壓。

○ 雨量方面，10 日到 13 日之總降水量，神奈川縣箱根達到 1000mm，東日本一帶有 17 處超過 500mm。特別是靜岡縣、新潟縣、關東甲信地方與東北許多地點，分別 降下破氣象觀測紀錄之 3、6、12、24 小時降水量。受大雨影響，10 月 12 日 15 時 30 分起靜岡縣、神奈川縣、東京都、埼玉縣、群馬縣、山梨縣、長野縣、茨城縣、

櫪木縣、新潟縣、福島縣、宮城縣、岩手縣等一都 12 縣陸續發布大雨特別警報，

3

○ 10 月 23 日東海形成低氣壓，24 到 26 日沿西日本、東日本與北日本太平洋沿岸前 進。該低氣壓北上途中匯集南方濕暖空氣，又接收沿日本東方海面北上的第 21 號 颱風周邊濕暖空氣，整個大氣狀態非常不穩定，因此在關東地方到東北地方的太 平洋側造成大範圍降雨，有些地方總降水量超過 100mm，12 小時降水量超過 10 月降水量年平均值。特別是千葉縣與福島縣總降水量超過 200mm，3、6 小時降水 量也破氣象觀測史紀錄。

○ 此次大雨造成許多土砂災害、淹水災害與河川氾濫，千葉縣與福島縣等許多人員 傷亡，住宅破壞、停電停水等基礎設施災害以及鐵路交通中斷等災害。

2.2 災害概要 (2018 年 7 月豪雨)

○ 2018 年 7 月豪雨造成超過全國年平均發生次數(約 1100 件/年)一倍的 2581 件土砂 災害(土石流等引致 791 件，地滑引致 56 件，崖崩引致 1734 件)。此外，死亡人數 達 119 人，係平成時代(1989~2019)最嚴重豪雨土砂災害。

○ 土砂災害發生件數以中國、四國地方居多，廣島縣(1242 件)、愛媛縣(413 件)、山 口縣(184 件)、高知縣(126 件)、福岡縣(113 件)，都超過 100 件。死亡人數也以中 國、四國地方居首，依縣排序為廣島縣(87 人)、愛媛縣(17 人)、京都府(4 人)。市 町村則依次為廣島市(20 人)、廣島縣吳市(20 人)、廣島縣坂町(15 人)、廣島縣熊野 町(12 人)、愛媛縣宇和島市(11 人)。

(2019 年東日本颱風豪雨) ¹

○ 2019 年東日本颱風豪雨造成接近全國年平均發生件數(約 1100 件/年)的 952 件土砂 災害(土石流等引致 407 件，地滑引致 44 件，崖崩引致 501 件)。此外，死亡與失 蹤 16 人；房舍受損方面，全倒 55 棟，半倒 62 棟，部分毀損 271 棟。

○ 土砂災害發生件數以東北、關東地方居多，宮城縣(254 件)、岩手縣(144 件)、福島 縣(98 件)，都超過 100 件

(低氣壓等引致大雨) ²

○ 2019 年 10 月下旬低氣壓豪雨造成 197 件土砂災害(土石流等引致 0 件，地滑引致 1 件，崖崩引致 196 件)。此外，死亡人數 4 人，房舍受損方面，全倒 11 棟，半倒 2 棟，部分毀損 29 棟。

○ 土砂災害發生件數以關東地方為主，千葉縣(156 件)超過 100 件。

1

2

5 2.3 近年來發生土砂災害之特徵

近年來豪雨災害發生許多土砂災害，造成全國各地大量人員傷亡與房屋等受損。

其具體特徵如下:

(2018 年 7 月豪雨所伴隨土砂災害特徵)

○ 廣島縣與愛媛縣等地許多坡面與溪流同時多次發生土砂流出，造成嚴重人員傷亡。

○ 西日本為主廣大地區水電等基礎設施受創，有些地方受影響時間非常長。

○ 此外，土砂災害破壞鐵公路等交通動脈，交通受阻，物流受影響。

○ 中、小河川上游土砂災害所產生的土砂流入河道，在河川下游造成「土砂、洪水 氾濫」災害。

○ 部分土砂災害發生在未指定為土砂災害警戒區域的地點。

○ 有些已實施防災教育的地區，有學生敦促家人避難，因而逃離土砂災害的案例。

(2019 年東日本台風及低氣壓等所伴隨產生土砂災害之特徵)

○

颱風所伴隨豪雨發生的降雨區域的發展，造成以東日本為中心，發生廣大 區域許多的土砂災害。

○

部分土砂災害發生在非指定為土砂災害警戒區地點。

○ 與 2018 年 7 月豪雨相同，中、小河川上游土砂災害之土砂流入河道，在河川中下 游產生「土砂、洪水氾濫」災害。

2.4 明顯的課題

(土砂災害警戒區域相關課題)

○ 2018 年 7 月豪雨土砂災害致死案例的 49 個地點，約六成 32 地點位於具實施警戒 避難體制整備義務的土砂災害警戒區域內。另外，雖非指定土砂災害警戒區域，

10 個公告有土砂災害危險的土砂災害危險地點(約佔全部二成)也發生災害，合計 出現死亡案例地點高達八成曾以某種形式公告具有土砂災害危險。此外，2019 年 東日本颱風及低氣壓大雨(以下稱為「2019 年東日本颱風」)所引致土砂災害，人 員傷亡(死亡、失蹤、負傷)及房舍受損(部分受損以上)259 地點的分析結果顯示，

112 地點(約佔整體四成)並沒有指定為土砂災害警戒區域。未納入指定區域的原因 如下:

1. 正在進行現地調查等基礎調查，尚未指定為土砂災害警戒區域。(37 地點，約 佔整體一成)

2. 基礎調查地形圖判釋難以掌握之地點，但若以更精密地圖資料可能可以完成 圈定(51 地點，約佔整體二成)

3. 不符合現行土砂災害警戒區域指定基準(確認有陡坡或明顯地滑地形的地點，

或有明顯谷地地形的地點)者(24 地點，約佔整體一成) 上述三種原因所造成個別狀況的調查結果如下:

1. 2019 年 3 月底約 94%完成基礎調查，但只有約 86%完成指定，顯示有些都道 府縣指定程序相當費時。

2. 有些情況是，增加調查使用的地形圖資料內容精細程度，能提高土砂災害警 戒區域圈定精度。

3.

有些地點條件不符合

○ 2018 年 7 月豪雨後災區問卷結果顯示，約 2 成民眾清楚自宅是否屬於土砂災害警 戒區域；但也有民眾即使住宅位於土砂災害警戒區域內，卻不知道可能發生土砂 災害。

7 (防災地圖相關課題)

○ 有些指定為土砂災害警戒區域等但尚未完成防災地圖製作的市町村，居民可能不 瞭解當地的土砂災害危險性。此外，民眾對防災地圖的瞭解恐怕也不太足夠。

(土砂災害警報相關課題)

○ 檢核結果顯示，2018 年 7 月豪雨土砂災害居民罹難的市町，災前都發布了土砂災 害警報，其中七成災前發布了避難勸告。此外，2019 年東日本颱風土砂災害也有 幾乎相同結果，有人罹難的市町災前全都發布了土砂災害警報，其中約八成災前 發布了避難勸告。另一方面，2018 年 7 月豪雨發佈土砂災害警報的 505 個市町村 之中，未發生土砂災害者 297 個，接近六成。又，2019 年東日本颱風發布土砂災 害警報的 437 個市町村之中，未發生土砂災害者 286 個，約佔七成，可見「空包 彈警報」比例不小，仍有改善空間。

○ 雖已事前對災害期間有人罹難的全部地點發布土砂災害警報，但發布對象係市町 村，同市町村有些地點警報發布時未達危險降雨量，過一段時間後降雨量才進入 危險狀態；也有些地點達到危險降雨量後要再經過相當長時間才發生土砂災害，

或者危險度無高低變化地過了一段時間才發生災害。但另一方面，也有與 2018 年 7 月豪雨及 2019 年東日本颱風不同，2014 年 8 月廣島土砂災害、預警時間非常短 的案例。

(警戒避難組織架構等相關課題)

○ 為避免居民夜間避難遭遇危險，有些市町即使發布了土砂災害警報，仍不發布避 難勸告命令，在土砂災害警戒區域資料中也有發現變更為呼籲民眾自主避難的案 例。然後，有些市町村在剛入夜到天亮之間發布土砂災害警報，面臨是否該發布 避難勸告命令的兩難困境。

○ 有些地方公共團體防災對策措施相當先進，有些地區民眾熱衷防災活動，但這兩 類優良做法卻尚未能擴散、影響鄰近地區。

○ 有些地區民眾互助合作完成土砂災害避難的案例，有些地方前往避難地點的路途 危險，因而發生人員傷害。有些是居民想避難時周遭已經危險而無法撤離，甚至 可能有許多人 開車避難等因而罹難。此外，也有像 2014 年 8 月豪雨的狀況，預 警時間非常短，居民避難困難且危險。

○ 雖也有孩童在學校上過防災教育、催促全家避難的成功案例，但也可能有許多人 員未撤離避難係因認為「自宅應該不會有土砂災害危險」等不甚瞭解土砂災害危 險性的案例。

○ 2019 年起導入「警戒分級」制度【譯按：２０１９年開始導入的「大雨警戒分級」

制度，依災害嚴重性輕到重，分別給予 Level１～５等級，各等級以顏色區分，１

～５分別為白、黃、紅、紫、黑。最嚴重的「等級５」又稱為「黑色警戒」】之 後，政府部門工作重點放在掌握土砂災害發生資訊、發布 1~5 級土砂災害警報，

但 2019 年東日本颱風同時多發性水害與土砂災害，確實還是很難全面精確掌握土 砂災害發生資訊。另外，就提升未來土砂災害發生預測技術而言，土砂災害發生 時刻在內的土砂災害發生相關資訊，都很重要。

9

(土砂災害警戒區域)

○ 2018 年 7 月豪雨與 2019 年東日本颱風所引致土砂災害，半數以上為土砂災害警戒 區域等已公告有土砂災害之虞之土砂災害潛勢地點。因此，首先應努力儘早完成 土砂災害警戒區域指定等目前正在推動的項目。此外，中央政府為支援上述項目，

以及掌握新課題、擬定未來對策方案，應努力掌握基礎調查結果。

○ 2019 年東日本颱風所引致土砂災害之中，人員死亡地點約 5 成雖已事先指定為土 砂災害警戒區域，但有些地點難以靠基礎調查地形圖判釋圈定土砂災害潛勢地點，

可利用更詳細地形資料完成圈定。因此，未來都道府縣實施第二輪之後的基礎調 查時，基本上應利用更詳細的地形資料數據，努力圈定災害潛勢區、提升空間災 害資訊。

○ 此外，有時只靠地形圖判釋無法完成圈定，也可依據居民等透過市町村等所提供 之資訊圈定土砂災害潛勢區，實施基礎調查。

○ 又，不符土砂災害警戒區域指定基準之地點卻發生土砂災害，以及土砂災害幾乎 都發生在有發布特別警報的市町村等情況顯示，也應檢討如何提醒民眾注意這類 地點可能發生土砂災害，並進一步透過技術基準調查與分析進行檢核，改善技術 基準。

○ 都道府縣除了迅速完成土砂災害警戒區域指定，也應努力宣導、周知當地居民，

讓居民瞭解土砂災害危險性。此外，居民也應從自助的觀點，努力瞭解各該區域 土砂災害相關狀況。

○ 除了土砂災害相關的周知與宣導，位於土砂災害警戒特別區域之既有建築物，有 關機關應聯合行動，讓建築所有人瞭解進行補強或搬遷等時政府能提供的各種支 援方案，並敦促居民等採取必要之安全對策。

(防災地圖)

○ 防災地圖係居民等可用來確認土砂災害危險的重要資訊，因此，被都道府縣等指 定或公告為土砂災害警告區域等的市町村，應快速製作並分發防災地圖給居民，

提高居民等對土砂災害危險的瞭解。

○ 市町村不只製作並分發防災地圖給居民，還必須展開行動，協助居民更瞭解土砂 災害危險，提升避難行動之實際有效性。

(土砂災害警報等)

○ 都道府縣有義務依法發布可在市町村長判斷是否發布避難勸告時提供支援之土砂 災害警報 。

土砂災害警報是基於分析完過去土砂災害發生狀況、依據所設定臨界值或氣象廳 所提供預測雨量而評估土砂災害發生機率相當高時，發布之。因此，警報發布後 可能有實際並未發生土砂災害即所謂「空包彈」的狀況。另一方面，土砂災害警 報係直接連接於居民是否採取避難行動之防災資訊，為守護居民免受土砂災害危 害，警報發布後不可拘泥於警報是否可能淪空包彈，而應立即呼籲民眾避難。此 外，從都道府縣支援市町村的角度來看，提升警報可靠度乃目前不可或缺的工作。

○ 以市町村為單位發布土砂災害警報之後，都道府縣除了在市町村針對超過危險降 雨量地區判斷是否該發布避難勸告時提供支援之外，最好能持續警示到達土砂災 害警報危險雨量之後的災害高度危險狀況等，改善、加強發布可補足土砂災害警 報不足的資訊或予以細緻化。

(警戒避難體制等)

○ 預估可能在夜間、黎明或天亮時發佈土砂災害警報時，應就其可能性高低，選擇 在較容易實施避難的時間帶發布避難勸告命令。

○ 近年來有些土砂災害案例，以自治會為單位擬定避難相關計畫，或事先實施災害 時支援需特別照顧者之明確分工等訓練，發揮了功效，因此，可考慮有關土砂災 害之警戒避難命令，以自治會等能細到檢討個別戶口狀況的地區為發布對象。此 外，採取這項作法的案例，應分享給其他市町村參考。

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○ 此外，檢討地區避難計畫等時，應成立可接納土砂災害專家相關建言之平台。

○ 2018 年 7 月豪雨引致土砂災害死亡與失蹤者，推估許多係避難途中遇難。因此，

除了重新在容易避難地點施作緊急避難設施外，也應檢討如何事先確保這些避難 設施及避免到該設施途中遇險的對策。另外，也應指出即使位於土砂災害警戒區 域內危險度仍低之範圍，建立相關風險評估方法。

○ 有些案例防災教育發揮功效，成功幫助民眾撤離，為深化居民對土砂災害的理解、

提高避難實效性，應進一步整合相關單位，加強防災教育。

○ 為讓居民瞭解土砂災害迫在眉睫的狀況並提升土砂災害預測技術，市町村有必要 累積土砂災害發生時間點相關資訊。因此，都道府縣就警戒避難應活用設在防砂 壩附近的攝影機等土砂移動現象監測與觀測技術，對市町村等發布土砂災害警報，

並累積相關資訊，以提升土砂災害發生預測技術。

4. 必須實施之對策 (土砂災害警戒區域)

○ 2018 年 7 月豪雨與 2019 年東日本颱風等期間，部分土砂災害發生在未指定土砂災 害警戒區域之地點，其中特別應重視的是已完成基礎調查、正在進行指定程序卻 發生死亡事故的狀況。因此，都道府縣於基礎調查完成後應儘速完成土砂災害警 戒區域指定。此外，中央政府應在都道府縣協助下蒐集、分析基礎調查結果，然 後運用於氣候變遷調適等未來土砂災害防止對策相關對策方案之立案。

○ 以概略性調查所使用地形圖難以「圈定土砂災害潛勢區」的地點，應於法律制定 後配合技術提升，處理這個問題。因此，以地形圖進行調查時，第二輪後的調查 基本上應進一步使用能比傳統地形圖更詳細判釋地形起伏等的數值高程模型等高 精度地形資訊，進行 「地點圈定」。

○ 圈定「土砂災害潛勢區」時，不只地形資訊，也應參考居民或熟悉市町村等現地 狀況者所提供之地滑徵兆與過去的土砂災害相關資訊。

○ 氣候變遷引致更多豪雨的趨勢越來越明顯，未來土砂移動現象形態及其發生條件 也可能改變。因此，除了依據土砂災害警戒區域等的指定基準調查、分析都道府 縣等所呈報災害資訊與降雨資訊，並持續累積科學性知識見解，還應不斷改良指 定基準等技術。此外，指定基準完成改良之前應協同有關單位，檢討如何改善、

提醒居民注意土砂災害。

○ 民眾對土砂災害警戒區域等瞭解太少，應更進一步推動提高民眾瞭解土砂災害警 戒區域等的方案措施。此時除了舉辦讓民眾更瞭解土砂災害的宣導說明會等之外，

應在各該地區設置清楚說明當地為土砂災害警戒區域的標誌等，推動可讓居民平 常就理解、意識到土砂災害危險性的方案措施，並整備也能支援居民自助救災活 動的環境。製作現場危險性標誌最好設想好如何通知外國人住戶以及如何應用於 防災教育等，使用不同語言、年齡層、不論有無身體障礙、行動能力高低都能理 解的「通用設計」(共同性設計，Universal Design)。

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○ 周知民眾、宣導土砂災害警戒區域等之外，針對位於土砂災害警戒區域之既有建 築，有關單位應一併整合、推動居民實施房屋補強與搬遷等必要的安全對策。

(防災地圖)

○ 市町村應配合土砂災害警戒區域等的指定進度，活用土砂災害相關的專家知識見 解，推動防災地圖的製作與修訂工作。此外，都道府縣應支援市町村，實施可讓 市町村在製作防災地圖等時較容易活用專家知識見解的環境整備等。

○ 防災地圖係居民建立自助、共助守護自己性命觀念的重要資訊來源之一，因此，

市町村不只製作並分發防災地圖，更應活用有說明如何守護自己性命的防災地圖，

實施防災訓練與防災教育，深化民眾對土砂災害的瞭解。因此，活用防災地圖時，

也應和有關單位合作，一起培育可支援市町村防災之人材。

(土砂災害警報等)

○ 為守護居民免受土砂災害危害，市町村應認識到土砂災害警報難免有些「空包 彈」，發布警報後應確認是否有補充資訊，將有助於呼籲民眾往必要地區避難的 重要資料。土砂災害警報發布基準危險降雨量方面，都道府縣與地方氣象台等也 應依據新的降雨數據與土砂災害數據，一起進行修正。

○ 為明確說明防災資訊與避難行動之對應措施，更徹底達成 2019 年 4 月導入之「警 戒分級」制度，應努力不斷檢核、定期修正。同時，都道府縣也應與氣象廳合作，

運用最新觀測技術等提升降雨預測精度，提高災害資訊整體可信賴度。

○ 目前都道府縣所提供給村町村與居民等、用來補充土砂災害警報的資訊，基本上 應為以時間序列等表現超過危險降雨量後危險度仍居高不下等的狀況等，讓市町 村與居民能掌握危險度之變化。

○ 為支援市町村判斷是否該發布避難勸告等命令 ，實施旨在補充土砂災害警戒資訊 的資訊發布系統，不可只用個別網格呈現，還必須配合市町村之避難勸告發令單 位（例如以學區與地區等單位），自動顯示降雨指標（60 分鐘累積雨量、土壤雨 量指數）超過土砂災害發生危險基準線（Critical Line）的地區。

○ 為確實讓土砂災害警戒區域內的居民瞭解土砂災害相關避難勸告等資訊，應事先 檢討、積極導入推播式資訊發布(APP)等資訊傳達方法。

(警戒避難之體制等)

○ 為儘量避免在夜間或黎明、天亮之際進行避難，應於預測可能在此時間帶發布土 砂災害警報時，提供土砂災害發生可能性資訊等的支援，以便市町村儘早判斷是 否發布避難勸告等，並與有關單位合作，努力提升其正確度。又，應與有關單位 合作努力開發技術，例如利用到一天前為止的預測雨量，提供可補充土砂災害警 報之資訊。

○ 市町村應檢討避難地點位於遠處或豪雨發布避難勸告時已難以避難等時，如何在 時間上已經難以往屋外避難時進行避難。此外，居民等應與有關機關合作，配合 市町村所發布防災資訊及日夜等時間點，並因應地區實況、製作自己應採取之行 動計畫，事先明確設定居民應各自採取的避難行動。

○ 參考過去備妥土砂災害因應避難計畫地區所順利實施的避難行動，包括對於需特 別照顧者所需的對策措施在內，地區居民應配合自己的地區與個人實際狀況，藉 由製作和修正地區防災計畫與避難時間軸行動表，強化警戒避難組織架構，確保 具實效性之避難。此外，市町村應掌握上述計畫擬定狀況，適當地反映到地區防 災計畫之中。都道府縣並應整建市町村資訊分享架構，以利相關做法案例交流，

讓其他地方政府也能運用這項做法。

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○ 應檢討是否設置服務窗口等的具體對策措施，以便居民自行準備避難計畫、評估 土砂災害危險度與檢討避難場所與避難路徑等時，能讓他們取得專家建議等的支 援。

○ 整建警戒避難體制時，為因應難以前往指定緊急避難場所避難之狀況，應擬定確 保儘量遠離陡坡與土石流預估流經區域之地點，並前往高處地點與堅固建築物高 樓層等危險度較低地點等、並備妥“次善對策”避難路徑與避難場所之具彈性計 畫。

○ 為支援市町村確保危險度較低之避難場所，評估土砂災害警戒區域內土砂災害風 險高低，應深入檢討以數值演算等實施土石流模擬等的做法。但評估手法的檢討，

因為關係到人命，所以必須保持慎重。

○ 有鑑於過去土砂災害警戒區域完成防砂壩等土砂災害防止對策施設的地點有效防 減了土砂災害，應一併檢討對策設施整備降低土砂災害風險之比例高低，以及評 估其效用的方法。

○ 為深化居民對土砂災害的瞭解，呼籲居民等進行避難與率先避難，市町村應就土 砂災害危險性與防災地圖應用方法等與有關單位合作，持續加強推動防災教育，

提升避難實效性。

○ 為讓市町村與居民瞭解土砂災害發生之迫切狀況，並協助市町村發布警戒等級 5 之避難命令以守護居民安全，應活用設在防砂壩等附近的攝影機等土砂移動現象 監測與觀測技術，開發並導入可迅速掌握土砂災害發生資訊之技術。此外，居民 等希望能積極活用這類資訊而採取避難行動。然後，應累積這類資訊、實施分析 評估，提升土砂災害警報發布與土砂災害發生預測等的技術。

5. 結語

2018年7月豪雨發生了以西日本地區為中心、破紀錄的2581件土砂災害，以及 嚴重的人員傷亡與社會經濟損失。此外，2019年東日本颱風引致大範圍土砂災害，

是史上單一颱風所造成最多件數土砂災害(952件)。類此同時多發性的土砂災害未 來可能受氣候變遷影響而更常發生。

近年來因為發生2013年伊豆大島土砂災害與2014年8月豪雨廣島縣土砂災害，

政府加強公布基礎調查結果、指定土砂災害警戒區域等，藉此周知居民土砂災害 危險性，已取得相當成果。但由2018年與2019年發生一連串災害來看，顯然有必 要讓民眾更瞭解土砂災害警戒區域劃設對於土砂災害防範的重要性等，進一步強 化警戒避難體制。其中特別重要的觀念是民眾須有自助、守護自身性命的觀念，

須提升地區整體防災力，共助守護地區居民。除了自助與共助之外，還必須平 時先確認緊急時應採取哪些行動，並在政府發布警報時，配合展開避難行動。

在此課題認識下，本小組委員會面對氣候變遷引致集中豪雨多發化問題，討 論了可喚起民眾防災意識、依法建立緊急避難體制的對策措施，彙整成為本答覆。

本答覆從如何避免土砂災害造成傷亡的觀點出發，廣泛提出各種應實施的具體對 策。國土交通省應依據本答覆迅速擬定政策措施，推動必要的土砂災害對策。

依據本答覆推動政策措施時，除了當然得完成之前都道府縣與市町村「努力 周知居民」的工作外，也應進一步完成可協助居民達成「全力掌握災情」之環境 整備。

因此在「公助」方面，喚起居民防災意識的地方公共團體角色更加重要，中 央政府應持續給予這類團體技術與財政支援。

希望在避免土砂災害造成人員喪生的強烈決心下，能儘早依據本答覆推動政 策措施，並不斷檢核實施效果，推進、希望能發展出更好的政策措施與技術。

社會資本整備審議會河川分科會議 土砂災害防止對策小委員會議

委員名冊

主 任 委 員 藤田正治 京都大學防災研究所 教授

委 員 小杉賢一朗 京都大學農學研究科 教授

阪本真由美 兵庫縣立大學減災復興政策研究科 副 教 授

田中 淳 東京大學大學院情報學環總合防災情報研究中心執行長

中北英一 京都大學防災研究所 教授

三村裕史 廣島縣熊野町 町長

○

主要課題

土砂災害警戒區域

2019年

其原因有，目前還在實施基礎調查等，尚未完成土砂災害警戒區域指定若基礎調查時應用更詳細之地形 資料有可能能加圈定

土砂災害警戒情報

援 情報の信頼性確保 のため その正確度向上には改善の余地がある 避難行動等

避 難行動に著 い危険を伴 場合がある

＜諮詢内容＞

因應近年來災害，持續喚起居民防災意識、推動成立警戒避難組織架構之未來應採取的土砂災害 防止做法。

因 應 近 年 來 土 砂 災 害 課 題 之 土 砂 災 害 對 策 作 法 答 覆 ( 概 要 )

○

對策之基本構想

【土砂災害警戒區域等】

土砂災害警戒区域等の早期指定が必要である。

今後の基礎調査においては、より詳細な地形図データの活用が必要である。

国は土砂災害等の現状把握および分析を行い、継続的な技術的検討に努めるべきである。

【土砂災害警戒情報】

市町村長は「空振り」を恐れずに、避難を呼びかけることが重要である。

不可欠である。

【避難行動等】

相対的な危険度が低い場所を示す等の取組が必要である。

○

実施すべき対策

【土砂災害警戒区域等】

基礎調査完了後は速やかに土砂災害警戒区域等を指定する。

○

主要課題

【土砂災害警戒區域等】

 2019年東日本颱風造成土砂災害，連未指定為土砂災害警戒地區等的地點也受災。

 整理其原因有分類為，目前還在實施基礎調查等，尚未完成土砂災害警戒區域指定，實施基礎調查 時應用更詳細的地形資料，應有可能完成圈定，災害發生在不符目前土砂災害警戒區域等指定基準之 地點。

【土砂災害警報資訊】

 土砂災害警報資訊也有可能變成所謂「空包彈」，為支援市町村長判斷是否發布避難勸告等(確保資 訊之可靠性)，土砂災害警報資訊之正確度仍有改善餘地。

 【避難行動等】

 豪雨時有時會因為避難所需預警時間太短或難以避難、無法抵達避難場所等，造成避難行動遭遇嚴重危 險的狀況。

○ 對策之基本構想

【土砂災害警戒區域等】

 必須儘早指定土砂災害警戒區域等。

 未來基礎調查有必要活用更詳細之地形圖資料。

 中央政府應掌握土砂災害現況並分析，持續檢討、提升相關技術。

【土砂災害警報資訊】

 重點在於市町村長應不怕「空包彈」地呼籲居民進行避難。



【避難行動等】



○ 必須實施之對策

【土砂災害警戒區域等】



1

答覆及土砂災害防止對策基本方針修正案 構成内容

※本資料係答覆的一部分(2.3明顯之課題，3對策之基本方針，4必須實施對策)及其對應之土砂災害防止基本指引修正案摘要，並說明其內涵。

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案



2018 年 7 月豪雨土砂災害致死案例的 49 個 地點，約六成 32 個地點位於應實施警戒避 難體制整備的土砂災害警戒區域內。另外，

雖非指定土砂災害警戒區域，10 個受災地點 則公告為有土砂災害危險的土砂災害危險地 點(約佔全部二成)，合計出現死亡案例地點 高達八成曾以某種形式公告土砂災害危險。

此外，2019 年東日本颱風及低氣壓大雨(以 下稱為「2019 年東日本颱風」)所引致土砂 災害，人員傷亡(死亡、失蹤、負傷)及房舍 受損(部分受損以上)259 個地點的分析結果 顯示，112 個受災地點(約佔整體四成)位於 非指定土砂災害警戒區域。未納入指定區域 的原因經分析分類如下:

1. 正在進行現地調查等基礎調查，尚未指 定為土砂災害警戒區域。(37 地點，約佔 整體一成)

2. 基礎調查地形圖判釋難以掌握之地點，

但若以更精密地圖資料可能可以完成圈 定(51 地點，約佔整體二成)

3. 不符合現行土砂災害警戒區域指定基準 (確認有陡坡或明顯地滑地形的地點，或 有明顯坑溝地形的地點)者(24 地點，約佔 整體一成)

上述三種原因加上個別狀況的考察結果如下:

1. 2019 年 3 月底約 94%完成基礎調查，但 只有約 86%完成指定，顯示有些都道府 縣指定程序相當費時。



2018 年 7 月豪雨與 2019 年東日本颱風所引 致土砂災害，半數以上為土砂災害警戒區域 等已公告之土砂災害潛勢地點。因此，首先 應努力儘早完成土砂災害警戒區域指定等目 前正在推動的項目。此外，中央政府為支援 上述項目，以及掌握新課題、擬定未來對策 方案，應努力掌握基礎調查結果。



2018 年 7 月豪雨與 2019 年東日本颱風等期 間，部分土砂災害發生在未指定土砂災害警 戒區域之地點，其中特別應重視的是已完成 基礎調查、正在進行指定程序卻發生死亡事 故的狀況。因此，應敦促都道府縣於基礎調 查完成後儘速完成土砂災害警戒區域指定。

此外，中央政府應在都道府縣協助下蒐集、

分析基礎調查結果，然後運用於氣候變遷調 適等未來土砂災害防止對策相關對策方案之 立案。

二 實施法第四條中一項之基礎調查時應作為 指引之事項

５ 基礎調查結果公布後必須為之的事項 基礎調查結果公布後，都道府縣應與市町村 合作儘速完成土砂災害警戒區域指定程序。

又，市町村最好取得居民協助，儘早著手進 行確保地區安全避難場所與整建資訊傳達體制等 避難體制。

同時，中央政府應取得都道府縣協助，努力 蒐集、分析基礎調查結果，依法推動土砂災害防 止對策。

三 就法第七條中一項土砂災害警戒區域及法第 九條中一項土砂災害特別警戒區域指定，應設定 為指引之事項。

（中間省略）

即使符合土砂災害警戒區域等指定要件的區 域相當多，最好也配合基礎調查結果，考量過去 土砂災害實況、評估有房間建築物多寡、有無需 特別照顧者使用設施及土地開發進展等，在基礎

等。

参考

明顯之課題 對策之基本方針 應實施之對策 基本指引修正案 2. 有些情況是，改善調查使用的地形圖資

料內容，能提高土砂災害警戒區域圈定 精度。

3. 有些地點條件不符合土砂災害警戒區域 指定基準卻發生土砂災害，這些地點幾 乎都出現在已發布大雨特別警報的市町 村(24 個地點之中有 23 處)。



2019 年東日本颱風所引致土砂災害之中，人 員死亡地點約 5 成雖已事先指定為土砂災害 警戒區域，但有些地點難以靠基礎調查地形 圖判釋圈定土砂災害潛勢地點，可利用更詳 細地形資料完成圈定。因此，未來都道府縣 實施第二輪後的基礎調查時，基本上應利用 更詳細的地形資料數據，努力圈定災害潛勢 區、改善空間災害資訊。



以概略性調查所使用地形圖難以「圈定土砂 災害潛勢區」的地點，應於法律制定後配合 技術提升，處理這個問題。因此，以地形圖 進行調查時，第二輪後的調查基本上應進一 步使用能比傳統地形圖更詳細判釋地形起伏 等的數值高程模型等高精度地形資訊，進行

「地點圈定」。

２ 土砂災害發生之虞土地之相關調查 土砂災害發生之虞土地之相關調查項目如下 (1) 圈定土砂災害發生之虞的地點

陡坡崩塌有危害居民等生命或身體之虞地 點，應以地形圖、航空照片、數值高程模型等 實施概略調查，必要時進行現地確認，掌握其 位置並確認推估可能發生土砂災害之發生原 因。又，基礎調查完成後，仍應配合近年來不

確認土砂災害可能發生的地點，努力圈定地形 圖與航空照片等所難以掌握之地點。

3

明顯之課題 對策之基本方針 應實施之對策 基本指引修正案



此外，有時只靠地形圖判釋無法完成圈定，

也可依據居民等透過市町村等所提供之資訊 圈定土砂災害可能發生的地區，實施基礎調 查。



圈定「土砂災害可能發生區域」時，不只地 形資訊，也應參考居民或熟悉市町村等現地 狀況者所提供之地滑徵兆與過去的土砂災害 相關資訊。

２土砂災害發生之虞土地之相關調查

土砂災害潛勢區發生之虞土地之相關調查項目如 下

(1) 圈定土砂災害潛勢區發生之虞的地點 陡坡崩塌有危害居民等生命或身體之虞地 點，應以地形圖、航空照片、數值高程模型等實 施概略調查，必要時進行現地確認，掌握其位置 並確認推估可能發生土砂災害之發生原因。又，

基礎調查完成後，仍應配合近年來不斷進步的量 測技術，努力以數值高程模型等高精度地形資 訊，圈定土砂災害潛勢區地點。同時，最好配合 市町村等所提供資訊，也調查、確認土砂災害潛 勢區可能發生的地點，努力圈定地形圖與航空照 片等所難以掌握之地點。

６

針對第二輪之後的基礎調查，大致每五年應就確 認各區域配合土砂災害警戒區域等指定的警戒避難體 制整備狀況、地形與土地利用狀況等、實施發現產生 變化地點的現地確認等，進行二之 2 所列項目之中該 區域所必要項目的詳細調查。此外，受地震或豪雨影 響地形條件產生變化或新設置土砂災害防止設施時，

應儘速進行調查。

又，即使基礎調查完成後，仍應搭配實施第二輪 之後的調查，努力以高精度地形資訊等圈定土砂災害 潛勢區。同時，最好配合市町村等所提供資訊，

也調查、確認土砂災害可能發生的地點，努力圈 定地形圖與航空照片等所難以掌握之地點。

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案



又，不符土砂災害警戒區域指定基準之地點 卻發生土砂災害，以及土砂災害幾乎都發生 在有發布特別警報的市町村等情況顯示，也 應檢討如何提醒民眾注意這類地點可能發生 土砂災害，並進一步透過技術基準調查與分 析進行檢核，改善技術基準。



氣候變遷引致更多豪雨的趨勢越來越明顯狀 況下，未來土砂移動現象形態及其發生條件 也可能改變。因此，除了依據土砂災害警戒 區域等的指定基準調查、分析都道府縣等所 呈報災害資訊與降雨資訊，並持續累積科學 性知識見解之外，還應不斷改良指定基準等 技術。此外，指定基準完成改良之前應協同 有關單位，檢討如何改善提醒居民注意土砂 災害之方法。

２ 構築政府部門（努力周知）與民眾（努力瞭 解）、相輔相成之社會運作系統

(中間省略)

其結果雖某種程度能掌握土砂災害發生機制

及推估之災害範圍，但因災害幾乎都有突然發生

之特徵，因此很難正確預知發生日時。這是自然

災害造成死亡、失蹤事件中土砂災害佔多數的主

因之一。因此，都道府縣應努力蒐集土砂災害發

統地區共同社會功能逐漸萎縮，很多地方變成難

以藉由民間傳說掌握土砂災害前兆，也很難從地

名等掌握該區域過去發生土砂災害的實況與土砂

災害潛勢區範圍，因而變成居民等很難採取適時

且適當之避難行動。

5

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案



2018 年 7 月豪雨後災區問卷結果顯示，約 2 成民眾清楚自宅是否屬於土砂災害警戒區 域；但也有民眾即使住宅位於土砂災害警戒 區域內，卻不知道可能發生土砂災害。



都道府縣除了迅速完成土砂災害警戒區域指 定，也應努力宣導、周知當地居民，讓居民 瞭解土砂災害危險性。此外，居民也有必要 從自助的觀點，努力瞭解各該區域土砂災害 相關狀況。



民眾對土砂災害警戒區域等瞭解太少，應更 進一步推動促進民眾瞭解土砂災害警戒區域 等的方案措施。

此時除了舉辦讓民眾更瞭解土砂災害的宣導 說明會等之外，應在各該地區設置清楚說明 當地為土砂災害警戒區域的標誌等，推動可 讓居民平常就理解、意識到土砂災害危險性 的方案措施，並整備也能支援居民自助救災 活動的環境。製作現場危險性標誌最好設想 好如何通知外國人住戶以及如何應用於防災 教育等，使用不同語言、年齡層、不論有無 身體障礙、行動能力高低都能理解的「通用 設計」(共同性設計，Universal Design)。

三 法第七條中一項土砂災害警戒區域及法第九 條中一項土砂災害特別警戒區指定之中可作為指 引之事項。

(中間省略)

此外，都道府縣應定期向中央政府報告土砂 災害警戒區域指定進展狀況，中央政府則在公布 各都道府縣進展狀況的同時，應確認指定進度落 後之都道府縣的原因，並進行必要之處制措施，

促使其儘快完成指定。

又，都道府縣應在都道府縣官網公布土砂災 害警戒區域，並於都道府縣地方派出機關提供民 眾閱覽，設置明示土砂災害警戒區域的標誌並徹 底周知居民土砂災害潛勢區，促使居民深化對土



除了土砂災害相關的周知與宣導，位於土砂 災害警戒特別區域之既有建築物，有關機關 應聯合行動，讓建築所有人瞭解進行補強或 搬遷等相關政府的各種支援方案，並敦促居 民等採取必要之安全對策。



周知民眾、宣導土砂災害警戒區域等之外，

針對位於土砂災害警戒區域之既有建築，有 關單位應一併整合、推動居民實施房屋補強 與搬遷等必要的安全對策。

一 基於土砂災害警戒區域之土砂災害防止對策 推動相關法律所實施的防災止土砂災害對策相關 基本事項如下:

(中間省略)

為有利於在土砂災害潛勢區擬定可充實、強 化避難體制等的對策，都道府縣應於完成並公布

又，指定土砂災害警戒區域的同時，應適當地周

期的重點則應完成土砂災害潛勢區儘量避免住人

的社區營造。

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案

 有些指定為土砂災害警戒區域等但尚未完成防 災地圖製作的市町村，居民可能不瞭解當地的 土砂災害危險性。此外，民眾對防災地圖的瞭 解恐怕也不太足夠。



防災地圖係居民等可用來確認土砂災害危 險的重要資訊，因此，被都道府縣等指定 或公告為土砂災害警告區域等的市町村，

應快速製作並分發防災地圖給居民，提高 居民等對土砂災害危險的瞭解。



市町村應配合土砂災害警戒區域等的指定 進度，活用土砂災害相關的專家知識見 解，推動防災地圖的製作與修訂工作。此 外，都道府縣應支援市町村，實施可讓市 町村在製作防災地圖等時較容易活用專家 知識見解的環境整備等。

２ 法第 8 條第 3 項防災地圖的製作與周知

難，除了應明定土砂災害警戒區域等範圍、避 難場所與避難路線等之外，也應努力充實可資 實際避難行動參考之內容，說明從土石流潛勢 區域撤離時的避難方向等。



市町村不只製作並分發防災地圖給居民，

還必須展開行動，協助居民更瞭解土砂災 害危險，提升避難行動之實效性。



防災地圖係居民建立自助、共助守護自己 性命觀念的重要資訊來源之一，因此，市 町村不只製作並分發防災地圖，更應活用 說明如何守護自己性命防災地圖的內容，

實施防災訓練與防災教育，深化民眾對土 砂災害的瞭解。因此，活用防災地圖時，

也應和有關單位合作，一起培育可支援市

町村防災之人材。

7

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案



檢核結果顯示，2018 年 7 月豪雨土砂災害 居民罹難的市町，災前都發布了土砂災害 警報，其中七成災前發布了避難勸告。此 外，2019 年東日本颱風土砂災害也有幾乎 相同結果，有人罹難的市町災前全都發布 了土砂災害警報，其中約八成災前發布了 避難勸告。另一方面 2018 年 7 月豪雨發佈 土砂災害警報的 505 個市町村之中，未發 生土砂災害者 297 個，接近六成。又，

2019 年東日本颱風發布土砂災害警報的 437 個市町村之中，未發生土砂災害者 286 個，約佔七成，可見「空包彈警報」比例 不小，仍有改善空間。

⑨都道府縣有義務依法發布可支援市町村長判 斷是否發布避難勸告之土砂災害警報 。 土砂災害警報應分析完過去土砂災害發生狀

況、依據所設定臨界值或氣象廳所提供預測 雨量而於評估土砂災害發生機率相當高時，

發布之。因此，警報發布後可能有實際並未 發生土砂災害即所謂「空包彈」的狀況。另 一方面，土砂災害警報係居民採取避難行動 可直接參考之防災資訊，為守護居民免受土 砂災害危害，市町村警報發布後不可拘泥於 警報是否可能淪空包彈，而應立即呼籲民眾 避難。此外，從都道府縣支援市町村的角度 來看，提升警報可靠度乃是目前不可或缺的 工作。

⑨為守護居民免受土砂災害危害，市町村應瞭解 土砂災害警報難免有些「空包彈」，發布警報 後應確認是否有補充資訊，並呼籲民眾往必要 地區避難。土砂災害警報發布基準的危險降雨 量方面，都道府縣與地方氣象台等也應依據新 的降雨數據與土砂災害數據，一起進行修正。

為明確說明防災資訊與避難行動之對應措施，

更徹底達成 2019 年 4 月導入之「警戒分級」

制度，應努力不斷檢核、定期修正。

同時，都道府縣也應與氣象廳合作，運用最 新觀測技術等提升降雨預測精度，提高災害 資訊整體可信賴度。

五 就依法第二十七條第一項規定設定危險降 雨量，以及依同項規定發布及周知土砂災害警 報所必要措施，所應訂定為指引之事項如下:

1. 設定危險降雨量等

都道府縣知事應綜合瞭解過去降雨狀況及 土砂災害(土石流及陡坡崩塌)發生狀況，設定法 第二十七條中一項之危險降雨量。設定時原則 上也應搭配使用氣象廳整合國土交通省與都道 府縣所提供資料進行分析，並提供之雨量及土 壤雨量指數，與氣象廳合作而完成之。同時，

為了提升其正確度，土砂災害之發生之外，也 應因應降雨紀錄之更新，努力定期且持續實施 危險降雨量修正。又，「劃分該當都道府縣區

域而設定之土砂災害警戒區域」，以一公里網 格為基本單位。

4 依據土砂災害警報發布精確的避難勸告。

土砂災害係嚴重性命威脅之災害，因此，應儘 早展開避難行動。土砂災害警報係土砂災害避 難所需極重要資訊，若已發布土砂災害警報，

市町村基本上應立即發布避難勸告命令等。

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案

⑤雖已事前對災害期間有人罹難的全部地點發 布土砂災害警報，但發布對象係市町村，同 市町村有些地點警報發布時未達危險降雨 量，過一段時間降雨量才進入危險狀態；也 有些地點達到危險降雨量再經過相當長時間 才發生土砂災害，或者危險度無高低變化地 過了一段時間才發生災害。但另一方面，也 有與 2018 年 7 月豪雨及 2019 年東日本颱風 不同而類似 2014 年 8 月廣島土砂災害、預警 時間非常短的案例

⑩以市町村為單位發布土砂災害警報之後，都 道府縣除了在市町村針對超過危險降雨量地 區判斷是否該發布避難勸告時提供支援之 外，最好能持續警示到達土砂災害警報危險 雨量之後的災害高度危險狀況等，改善、加 強發布可補土砂災害警報不足的資訊改善或 予以細緻化。

⑩目前都道府縣所提供給村町村與居民等、用 來補充土砂災害警報的資訊，基本上應為以 時間序列等表現超過危險降雨量後危險度仍 居高不下等的狀況等，讓市町村與居民能掌 握危險度之變化。

４

(中間省略)

中央政府及都道府縣為協助市町村長精確 發布避難勸告

等，應就災害危險性提供正 確且易懂之資訊，作為土砂災害警報補充資

的對象區域，除了提供時間序列每個網格土壤 雨量指數與降雨資訊，以及危險度升高、細微 降雨預判及周邊土砂災害發生狀況等資訊，還 須努力改善這些資訊。提供這些資訊時，必要 時應努力附帶技術說明等，讓市町村迅速理 解。

⑪為支援市町村判斷是否該發布避難勸告等命 令 ，實施旨在補充土砂災害警戒資訊的資訊 發布系統，不可只用個別網格呈現，還必須 配合市町村之避難勸告發令單位（例如以學 區與地區等單位），自動顯示降雨指標（60 分鐘累積雨量、土壤雨量指數）超過土砂災 害發生危險基準線（Critical Line）的地區。

４.依據土砂災害警報精確發布避難勸告

等 (中間省略)

又，市町村最好事先決定發布避難勸告的

區域單位，配合中央政府及都道府縣所提供網

格資訊等，對危險度升高區域精確發布避難勸

告

。在此同時，為支援市町村，都道府縣

9

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案

⑫為確實讓土砂災害警戒區域內的居民瞭解土 砂災害相關避難勸告等資訊，應事先檢討、

積極導入推撥式資訊發布(APP)等資訊傳達方 法。

３ 土砂災害警報之公告及周知 (中間省略)

又，國土交通省應就周知一般民眾土砂災害 警報的措施，與氣象廳合作，活用電視、收音 機、網路等實施之，並且也就活用「地區災害資 訊分享系統（Local Alert）」，進行多媒體同時 發布資訊，或由都道府縣、市町村直接對居民發

為能透過市町村精確周知居民等，應努力事先確 認市町村周知居民等的方法等，確立資訊傳達的 體制。

又，即使已解除土砂災害警報，也應就已解 除之事宜努力通知相關市町村長，並周知一般民 眾。

⑥為避免居民夜間避難遭遇危險，有些市町的 案例是，即使發布了土砂災害警報仍不發布 避難勸告命令，而改變策略只集中針對土砂 災害警戒區域等，呼籲民眾進行自主避難。

然後，有些市町村在剛入夜到天亮之間發布 土砂災害警報，面臨是否該發布避難勸告命 令的兩難困境。

⑪預估可能在夜間、黎明或天亮時發佈土砂災 害警報時，應就其可能性高低，選擇在較容 易實施避難的時間帶發布避難勸告命令。

⑬為儘量避免在夜間或黎明、天亮之際進行避 難，應於預測可能在此時間帶發布土砂災害 警報時，提供土砂災害發生可能性資訊等的 支援，以便市町村儘早判斷是否發布避難勸 告等，並與有關單位合作，努力提升其正確 度。又，應與有關單位合作努力開發技術，

例如利用到一天前為止的預測雨量，提供可 補充土砂災害警報之資訊。

２

土砂災害警戒情報之發布，基本上都道府縣

知事應考量居民等的避難所需時間，於實際降雨

量加上氣象廳所提供兩小時候預測降雨量的降雨

量達到危險降雨量時實施之。此外，土砂災害警

為止實際降雨量加上預測降雨量之降雨量低於危

險降雨量且預測短期間內不會再度超過等土砂災

害危險性已降低時，實施之。

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案

⑭市町村應檢討避難地點位於遠處或豪雨發布 避難勸告時已難以避難等時，如何在時間上 已經難以往屋外避難時進行避難。此外，居 民等應與有關機關合作，配合市町村所發布 防災資訊及日夜等時間點，並因應地區實 況、製作自己應採取之行動計畫，事先明確 設定居民應各自採取的避難行動並促進與行 政機關間的搭配。

⑦有些地方公共團體防災對策措施相當先進，

有些地區民眾熱衷防災活動，但這兩類優良 做法卻未能擴散、影響鄰近地區。

⑫近年來有些土砂災害案例，以自治會為單位 擬定避難相關計畫，或事先實施災害時支援 需特別照顧者之明確分工等訓練，發揮了功 效，因此，有關土砂災害之警戒避難命令，

以自治會等能細到檢討個別戶口狀況的地區 為發布對象，實施效率較佳。此外，採取這 項作法的案例，應分享給其他市町村參考。

⑮參考過去備妥土砂災害因應避難計畫地區所 順利實施的避難行動，包括對於需特別照顧 者所需的對策措施在內，地區居民應配合自 己的地區與個人實際狀況，藉由製作和修正 地區防災計畫與避難時間軸行動表，強化警 戒避難體制，確保具實效性之避難。此外，

市町村應掌握上述計畫擬定狀況，適當地反 映到地區防災計畫之中。都道府縣並應整建 市町村資訊分享架構，以利相關做法案例交 流，讓其他地方政府也能運用這項做法。

２. 構築政府部門「努力周知居民」與居民「努 力瞭解災害」之相輔相成防災社會系統

(中間省略)

另一方面，居民除了日常就努力充分掌握

這類政府部門所提供資訊外，重點是應努力瞭

解災情、透過實施避難訓練等理解這類資訊的

內容與意義，並取得前述土砂災害特質與其前

兆等相關知識。然後，為守護每個民眾無可取

代的珍貴生命與身體，土砂災害警戒區域居民

應自主防備土砂災害，依據地區防災計畫等採

避難行動的判斷與行動。特別是身邊有高齡

者、身心障礙者、乳幼兒童等需特別照顧者

時，應努力進行避難支援等的共助。此外，需

特別照顧者利用設施為讓設施利用者能活用地

區防災計畫與防災地圖等資訊而迅速採取避難

行動，應事先擬定避難計畫並實施提升實效性

的避難訓練。

11

明顯之課題 對策之基本方針 必須實施之對策 基本指引修正案

⑬此外，檢討地區避難計畫等時，應成立可接 納土砂災害相關建言之平台。

⑯應檢討是否設置服務窗口等的具體對策措 施，以便居民自行準備避難計畫、評估土砂 災害危險度與檢討避難場所與避難路徑等 時，能讓他們取得專家建議等的支援。

２ 法第八條第三項防災地圖之製作與周知

製作防災地圖應爭取居民參與，並依據災 害對策基本法第四十二條之二，周知並活用地 區防災計畫之計畫提案制度，提高居民對土砂 災害的關心，提升其對土砂災害的理解與危機 意識。檢討土砂災害相關地區防災計畫時，活

⑧有些地區民眾互助合作完成土砂災害避難的 案例，有些地方前往避難地點的路途危險，

因而發生人員傷害。有些是居民想避難時周 遭已經危險而無法撤離，甚至可能有許多人 開車避難等因而罹難。此外，也有像 2014 年 8 月豪雨的狀況，預警時間非常短，居民避難 困難且危險。

⑭2018 年 7 月豪雨引致土砂災害死亡與失蹤 者，推估許多係避難途中遇難。因此，除了 重新在容易避難地點施作緊急避難設施外，

也應檢討如何事先確保這些避難設施及避免 到該設施途中遇險的對策。另外，也應指出 即使位於土砂災害警戒區域內危險度仍低之 範圍，建立相關風險評估方法。

⑰整建警戒避難體制時，為因應難以前往指定 緊急避難場所避難之狀況，應擬定確保儘量 遠離陡坡與土石流預估流經區域之地點、高 處地點與堅固建築物高樓層等危險度較低地 點等、並備妥“次善對策”避難路徑與避難 場所之具彈性計畫。

四 法第九條中一項土砂災害特別警戒區域內 建築物搬遷及其他依法實施土砂災害防止對策 相關必須作為指引之事項

１. 法第八條第一項及第二項市町村地區防災 計畫相關事項

(2)避難場所與避難路徑

就避難場所，基本上應選定災害對策基本 法（1961 年法律第二百二十三號）第四十九條 之四第一項所規定緊急避難場所，基本上選定 土砂災害警戒區域之外的避難場所。但各地區 推估災害型態與土砂災害潛勢區範圍等狀況各 異，例如，若土砂災害警戒區域外無適當避難 場所，也可取得最靠近的公寓大樓所有人的理 解、與其簽署避難場所協定，最好配合地區實 況，適當地對應之。又，難以前往事先指定的

也可考慮前往陡坡相反側之二樓以上屋內避 難，或儘可能前往遠離土石流推估經過區域之 地點，或與河川、溪流有高程差之地點避難。