恆春地區防災治理之研究

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(1)科技部補助專題研究計畫成果報告期末報告. 恆春地區防災治理之研究. 計計執執. 畫畫行行. 類編期單. 別號間位. ：：：：. 個別型計畫 MOST 106-2623-E-006-013-NU 106年01月01日至106年12月31日國立成功大學政治學系. 計畫主持人：楊永年計畫參與人員：碩士級-專任助理：林怡君. 中華民國 107 年 02 月 21 日.

(2) 中文摘要：我國能源政策主要是依據「能源發展綱領」為政策遵循方針，建構一安全穩定、效率運用、潔淨環境的能源供需系統。而政府政策也調整為於2025年達成非核家園計畫，將透過相關行動方案的配套運用，達成不依賴核能發電計畫。雖核能政策發展略有調整，我國仍面臨有核電廠商轉、核廢料及廢核棒儲存問題以及核子反應爐封爐等問題，均是與核能安全無法脫勾的議題，此些爭議不僅可能影響生態永續、環境保護、經濟發展、能源自主等問題，乃至於公共安全、民眾意識覺醒等均持續發酵為民眾參與問題。主要透過「自助：共助：公助」原則的應用，深化共助與公助，由實際的互動或演練過程，讓民眾瞭解個人的自助或區域的共助行為，是可發揮功效並產生效能。為達前揭目的，本研究將以民眾參與與自我治理為操作面向，探討賦予民眾更多監督及溝通的權利與機制。採行的研究方法包括個案研究法、檔案分析法、田野調查法以及行動研究法。本計畫聚焦於核電廠鄰近社區，以核能安全為主軸，藉由社區參與深入在地民眾生活，有效提昇核能電廠鄰近社區核能安全認知，同時建立民眾正確的核安防護知識，並藉由社區緊急應變能力的強化，普及民眾對於核子事故防護的認知。主要目的是針對核電廠鄰近社區進行研究，探討社區有關核能安全緊急應變以及社區(民眾)自我治理的成效，實際達成社區民眾知能與核能安全監督功能的提昇。透過社區工作坊辦理模式，加強社區民眾防救災意識，提升防災知能，甚至衍生救災應變能力。另於過程中納入民眾個別專業能力、意見與想法，藉此機會結合民眾力量、彼此互動與討論，主動參與社區組織並協力社區相關事務，以此強化社區民眾自我治理能力，同時增強民眾災害緊急應變效能。中文關鍵詞：核能安全、自我治理、社區緊急應變英文摘要： Our country energy policy is mainly based on "Energy Development Guideline" as a follow policy guideline, to build a safe, stable, effective use and clean environment energy supply and demand system. And, government policy is also to adjust to reach a "nuclear-free homeland" program in 2025. It will through the supporting and use of relevant action programs to reach power generation projects without nuclear power. Although the development of nuclear energy policy slightly adjusted, we are still facing the commercial operation of facilities, nuclear waste, the storage problems of used fuel rod, and seal of nuclear reactor. These are associated with nuclear safety issues. The controversies mentioned above have had a lot of impacts including ecological sustainability, environmental protection, economic development, and energy independency. Even public safety and public consciousness have continued to become the problem of public participation. Mainly through“self-support, common support, public support” principle application, to deepen common support and public support. By the actual interaction or exercise process, let people know that the individual self-help or regional.

(3) common support can be effective and produce efficacy. In order to achieve the purpose, this study will take public participation and self-governance as action-oriented to investigate how to give people more rights and mechanisms of supervision and communication. The research methods include case studies, archival research, field research and action research. Due to current energy policies in Taiwan, the nuclear s104afety must be considered simultaneously for communities nearby the nuclear power plants. Therefore, this project will focus on neighboring communities around nuclear power plants and nuclear safety. By community involvement to involve life of local people, it’s effective for increasing knowledge of nuclear safety about neighboring communities around nuclear power plants. At the same time, it could build up correct protect concepts of nuclear safety. Moreover, by strengthening ability of community emergency response, it could popularize the cognition about protection of nuclear disaster. The main objective of this project is to research on neighboring communities of nuclear power plants, effect of emergency response about nuclear safety and self-governance of community (residents).Though executive community workshop model, to strengthen the knowledge and ability of facing nuclear disasters. In the process, included the professional competence, opinions and idea, in addition, it is expected that the interaction and discussion among residents could improve the capacity of self-governance on nuclear disaster. 英文關鍵詞： nuclear safety response. self-governance. community emergency.

(4) 目錄一、前言 .................................................................................................................................................... 1 二、研究目的 ............................................................................................................................................ 3 三、文獻探討 ............................................................................................................................................ 5 (一)防災社區.............................................................................................................................................. 5 (二)參與式社區規劃.................................................................................................................................. 9 四、研究方法 .......................................................................................................................................... 13 (一)個案研究法........................................................................................................................................ 13 (二)檔案分析法........................................................................................................................................ 13 (三)田野調查法........................................................................................................................................ 14 (四)行動研究法........................................................................................................................................ 14 五、執行步驟 .......................................................................................................................................... 15 (一)各里社經資料與緊急應變資訊........................................................................................................ 15 (二)各里工作坊辦理................................................................................................................................ 19 六、完成之工作項目及成果 .................................................................................................................. 33 (一)山海里................................................................................................................................................ 33 (二)德和里................................................................................................................................................ 35 (三)城西里................................................................................................................................................ 35 (四)城南里................................................................................................................................................ 36 七、結果與討論 ...................................................................................................................................... 38 (一)各里產出成果.................................................................................................................................... 38 (二)應用效益............................................................................................................................................ 42 (三)後續研究建議.................................................................................................................................... 43. I.

(5) 圖目錄圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 1 日本各縣市制定自助、共助與公助準則與執行方針示意 ................................................... 8 2 本計畫研究範圍 .................................................................................................................... 16 3 山海里防災地圖 ..................................................................................................................... 34 4 德核平安--核子事故疏散避難路線圖大圖圖說................................................................... 35 5 城西核安心--核子事故疏散避難路線圖餐墊文宣品圖說.................................................. 36 6 城南核安全--核子事故疏散避難路線圖大圖圖說.............................................................. 37 7 文宣品形式以及文宣放置圖—山海里 ................................................................................. 40 8 文宣品形式以及文宣放置圖—德和里 ................................................................................. 40 9 文宣品形式以及文宣放置圖—城西里 ................................................................................. 41 10 文宣品形式以及文宣放置圖—城南里 ............................................................................... 42. 表目錄表表表表表表表. 1 各里別社經資料彙整表 ........................................................................................................ 15 2 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所 ......................................... 17 3 山海里集結點及客運站牌位置 ............................................................................................. 17 4 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所 ......................................... 17 5 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所 ......................................... 18 6 城西里集結點及客運站牌位置 ............................................................................................. 18 7 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所 ......................................... 19. 表 8 城南里集結點及客運站牌位置 ............................................................................................. 19. II.

(6) 一、前言目前我國能源政策主要是依據國家能源發展上位綱要原則「能源發展綱領」，是國家能源相關政策計畫、準則及行動方案訂定政策方針，主要為建構安全穩定、效率運用、潔淨環境的能源供需系統。聯合國氣候變化綱要公約第 21 次締約方大會(COP21)通過「巴黎協定」(Paris Agreement)，促使全球平均升溫幅度不超過工業革命前水平攝氏 2 度，並努力達到攝氏 1.5 度之長期氣溫目標；而我國也於 2015 年立法通過「溫室氣體減量及管理法」溫室氣體減量規範。加以，目前政府對於核能政策立場於全球歷經三次重大核災事件後，以及國內面臨核廢料處理的重要議題，也重新檢視核能發電於整體能源發展的定位，也因此確認「核四停建，核一、二、三廠不延役，於 2025 年達成非核家園」的政策方針；藉由透過開發新能源、提昇發電效率、節約能源、興建天然氣接收站、產業結構調整以及電業自由化等措施，以達成不依賴核能發電的能源使用方式。依目前國內的發電方式，至少在短期內核能發電仍為國內發電的重要選項。核能安全的問題在國內、外仍持續發酵，而核電廠營運是否安全以及後續核廢料處理方式等均是受高度關注的議題，此亦是目前不同利害關係人間均存在有的共識。而所謂核能安全亦可從不同面向闡述安全定義，包括能源結構以及核電廠安全均屬核能安全範疇；在能源結構面向上，煤、天然氣、石油等化石燃料，因燃燒產生大量的二氧化碳；而太陽能、風力、潮汐等再生能源發電方式，效率仍不及傳統電力，確實仍難以取代成為穩定供給的能源；是以，在需兼顧經濟發展及環境保護的需求，核能發電在目前國內的能源供給結構上，仍視為重要選項。而在此能源轉型期間，我國目前仍面臨核電廠商轉、核廢料及廢核棒儲存問題以及核子反應爐封爐等相關營運問題，均是與核能安全無法脫勾的議題，此些爭議將可能影響生態永續、環境保護、經濟發展、能源自主等，乃至於公共安全、民眾意識覺醒等；故在各類能源仍處於不同階段的規劃時期，於此能源轉型過程中，政府也強調應落實公平正義原則，包括資訊公開、公眾參與以及政策風險溝通等各面向均視為能源政策執行的重要環節。再就國際間針對重大災害事件發生後所進行的檢討與分析，是可深刻瞭解到，社區是目前降低災害脆弱度、減少人員傷亡以及經濟損失最根本的一環。聯合國於 1994 的世界減災會議年提出「橫濱策略暨行動計畫」以及 2005 年提出的「兵庫行動綱領」中，將社區參與減災工作、強化社區應對災害能力、建構社區災害回復力等列為行動重點。而台灣於近年亦因天然災害發生的頻率、規模與衝擊程度均有呈現持續上升趨勢，促使相關單位開始重視災害防救體系最基層的「社區」防救災能量。於日本橫濱市召開的第 1 屆的「世界減災會議」(World conference on nature disaster reduction, WCNDR)，於會議中所提出：「建立更安全的世界：橫濱戰略與行動計畫」(Yokohama Strategy and Plan)，作成重大決議內容其中及有提及應以社會風險認知及教育為基礎，推動自主性防災社區，建立全球連結性減災文化。而在 2005 年於日本兵庫縣神戶市召開的第 2 屆「世界減災會議」，於會議發表「兵庫宣言」 (Hyogo Declaration)及「2005-2015 年兵庫行動綱領：建構國家和社區災害回復力」。「兵庫行動綱領」主要以 2005 至 2015 的 10 年時間，具體建構國家與社區的降低災害與增強回復力行動策略，以保障所有生命與社會經濟各面向安全，在面臨自然災害時降低損失。行動綱領的主軸中亦提及，確保降低災害風險是國家與地方最優先工作；透過運用知識、創新與教育，建構社會各層級重視安全與回復力的文化；以及為有效應變，應強化各層級的災害整備能力。聯合國 1.

(7) 的減災會議主軸具體指明各國於面對災害發生時的應變作為，尤其是強化地方(社區)面對災害的應變能量以及防災教育的落實。而社區參與減災工作，皆被此兩綱領列為國際減災策略的優先執行工作之一。從國內外歷次的重大災害事件中可發現，社區雖然位於災害防救體系中的最底層，但其災害因應能力與災害韌性是降低災害衝擊與損失關鍵；亦是目前防災社區為現今災害管理實務工作中不可或缺的一環。惟由於過去台灣的核電廠曾發生不少突發事件，雖不屬於核子事故範疇，然由於不透明的處理方式以及資訊不公開，民眾亦因之而恐慌且引發民眾詬病，也因此加深民眾對於核能電廠的不信任感，其感知也同時移轉且影響核能電廠監督單位。另加以過去一旦遇有相關重大的緊急事件，重要的公共安全機構均是由政府設置啟動，從中央到地方設有一套災難應對體系，依各自職掌進行相關應變，但由於部分區域位處偏僻或頻耳聞有救災效能不彰情事，致民眾普遍認為救災成效的發揮是有限度，亦常因之所而詬病。依前揭面向加總，致核電廠周遭社區民眾對於核能安全相關議題有一定的重視程度，對於核能安全的緊急應變知識或資訊的汲取更甚於一般社區民眾。在目前政府政策短期間內主軸不變動的前提下，有關核電廠鄰近社區的核能安全議題仍需謹慎以對，核電廠的安全工作是否適當或完備，政府需共同或協助監督核能電廠運作，不應僅由核電廠自行認定，亦可賦予民眾更多監督、參與及溝通的機會與權利，以建構完善監督機制，並透過落實民眾深根力量，使社區的核安監督機制得以發揮其效能。. 2.

(8) 二、研究目的基於上揭所述，本年度計畫仍是聚焦於核電廠鄰近社區為主要對象，加以政府對於能源轉型過程中亦重視公平正義原則的落實，強調資訊公開、公眾參與以及政策風險溝通等面向的重要性，此亦是本研究所關注主軸。鑒於地域、地緣關係以及過去研究團隊受行政院原子能委員會所委託執行計畫，長期於第三核能發電廠周遭社區累積的能量與經驗，本年度主要仍以核三廠為主要操作場域；透過聚焦恆春地區核電廠鄰近區域為主要對象，藉由社區參與等相互溝通方式瞭解社區民眾實際需求，以提升核能電廠鄰近社區對核能安全認知，並普及民眾對於核子事故的防護知識，從而強化社區緊急應變能力。而為有效提昇核電廠鄰近社區核能安全認知，同時建立民眾正確的核安防護知識，並藉由社區緊急應變能力的強化，普及民眾對於核子事故防護的認知；主要將透過「自助：共助：公助」原則的應用，並深化共助與公助部分，強化民眾對於防護行動認知教育，由實際的互動或演練過程，讓民眾瞭解個人的自我幫助，或是區域及鄰里的共助行為，可於災害事故發生時，發揮功效並產生效能。本研究所謂「治理」(Governance)其含括意涵，已不限於政府的統治性(Governing)作為，亦跳脫管理、管制等具備階級意識的作法；更廣義地是指政府統合各相關行政機關及組織，並連結非政府組織等力量，建構資源整合行政網絡，以解決公共問題的政府運作模式。而有關「治理」(governance)的論述大多僅就治理概念、背景進行探討，或將治理視為分析工具，以探討組織、政策的可行性與阻礙，且多著重在經濟、行政、社會安全、疾病、政策及資訊等面向，較少針對小區域的社區安全議題進行研究；又多數環境相關議題(包括核能)或救災研究仍以科學技術為主，探討如何運用科學技術解決或減少環境變遷或避免災害發生問題，較少以社會或政治角度分析社區安全議題研究，亦更彰顯了本研究計畫的重要性。自我治理網絡(governance as self-organizing networks) 概念下的治理，強調網絡治理 (networks governance) ，認為治理 (governance)比政府(government)的意涵更為寬廣，公共服務的輸送必須結合中央政府、地方政府、私部門、自願部門、社區以及一般民眾始能達到一定成效。其於本計畫所規範範疇與對象主要為社區與社區民眾。過去以國家中心論為基礎的治理，強調國家為國際政治主要角色，是優於其他行為者的地位，使得政府機構過度掌控了治理權威，所以容易忽略因時代潮流滋長的民主自由趨勢，以及一般民眾需求。故也使得公民社會概念再度受到重視，其概念與理論逐步成熟，更能順應民情，賦予其更彈性且更本土化的地方治理模式。近年來政府治理已逐漸重視地方基層的需求與意向，並以合作與協同治理面向為治理主軸；治理除包括政府機制外，同時也包含非正式、非政府的機制，在此作用下，隨著治理範圍的擴大，各相關利害團體與關係人等是可借助此些機制滿足其需求。然而台灣現階段在社區發展面向，卻因現存制度之僵化與缺乏彈性，使得社區治理無法施展其靈活管理與服務居民的功效。民眾參與社區公共事務是主要的社區行動方式，社區民眾參與社區活動，表示其對社區事務的關切與興趣；是基於對居住地可能或已產生的問題，為維護自身權益、保障生活權利、鞏固財產權力等，主動投入關注、意志、知識、時間、精力於社區公共事務的決策與執行等相關活動上；其目的是使民眾所投注的，能對社區產生某種程度的影響，因而引發效果，將促使社區朝正向發展。政府運用妥適的治理模式，結合各方需求與資源，以達成治理概念下治理者以及受治理者的目標，使政府的公共政策推動更順利，確實達成服務社會大眾的政府職能，也使得管理工作更具生產效能。 3.

(9) 本研究所指治理包含有社區民眾參與與規劃環節。讓長期生活在該區域的社區民眾可以依長期在地生活經驗累積自行提出相關議題，並進而針對執行政策議題提出對策，以解決所面臨的議題，確實達成自我治理效益。早期的社區公共事務，絕大部分係由政府單位提供資源並介入主導，政府部門則因介入亦需負擔整體責任；隨著社會結構複雜化及政府單位人力、物力資源漸趨困窘等情況下，已無法主動且全面性地解決地方或社區衍生問題，民眾參與社區公共事務儼然已為趨勢。民眾參與公共事務的機會增多，而公共事務的推動倘能納入民眾參與方式，其政策亦較能貼近民眾需求，亦能有助於公共政策的推行。而本研究場域係位處第三核能發電廠周遭，透過過去與社區民眾的互動，發現民眾對於核電廠的設置、資訊不透明以及運作策略的執行等無法有全面的資訊認知，或仍認為政府體系無法提出有效的執行策略；由於無法透過公部門體系獲致實質助力，是有不少社區民眾轉而對核電廠的運作以及相關緊急應變措施投以更多的關注。然相較於其他天然災害發生的頻率，因核能引發的事故發生機率確實相對較低，針對災害發生時的應變與演練仍是具備必要性，惟如何使民眾能獲取正確知能或相關知識的具備，確實提升參與社區公共事務的效能，是更具重要性。另一目的主要提升社區民眾的自我治理能力，藉由結合區域內民眾、企業團體與非營利組織的網絡關係形成區域共識，共同參與規劃及執行地區相關事務。社區防災緊急應變能力並非一蹴可幾，而核災的緊急應變作為亦不同於其他天然災害，如海嘯、土石流等類別的即時性災害，必須透過平時的防救災訓練與教育訓練等等作為，支援建構核安防災社區。核安與防救災社區的建構，隱含政府對民眾生命財產、預防(防災)重於事後搶救，以及社區永續發展重視等面向的意義。有關恆春地區防災治理之研究計畫，主要是以資訊、公眾參與與溝通為支持架構；此些面向除強調監督機制功效外，更可藉此工作坊模式強化公眾參與及公私協力程度，以提高核能安全成效，並可為防災社區建構的基礎；藉由提升公眾參與以及自我治理的效能，使核能安全議題被更多地方民眾關注與討論，亦能吸引越多人投入，民眾角色將從被動轉變為主動，其對於核能安全的疑慮亦可隨之降低，核能安全程度因之提升。而本研究計畫實際操作方式將以核能電廠緊急應變計畫區範圍內鄰里社區為主要對象，透過與民眾溝通，瞭解實際困境與需求，融合在地元素與空間紋理，為核能安全緊急應變地圖繪製主要參酌；而地圖主要呈現包括核能安全緊急應變與社區重要元素等資訊，針對聚焦里別及對象繪製產出不同導向的防災地圖，是為本研究主要預期呈現成果；同時藉以分析擬定核電廠鄰近社區有關民眾參與暨公民教育之策略與對策。. 4.

(10) 三、文獻探討有關國內外重要參考案例將分以防災社區以及參與式社區規劃為主要參考。防災社區的概念最早是源自於美國聯邦緊急應變管理總署(Federal Emergency Management Agency，FEMA)，主要是基於過去重大災害事件的發生，再檢討過後發現社區是降低災害脆弱度，以及減少人員傷亡並減低經濟損失最根本的一環。而在 1994 年聯合國世界減災會議中所提出的橫濱策略暨行動計畫，以及 2005 年兵庫行動綱領中，亦將社區參與減災工作、強化社區應對災害之能力、建構社區災害回復力等列為行動重點。而 2015 仙台減災綱領則是於世界減災會議期間，各國重申對於降低災害風險以及建構耐災能力的承諾，同時也強調推動永續發展和消弭貧窮的急迫性，必須適度的納入各級政策、計畫、方案和預算之中，並且納入相關綱領之考量。國內、外有不少針對災害防救與民眾參與的相關防災社區以及工作坊的施行，其主要用意均是為降低災害所致損害，提高民眾防救及緊急應變意識，藉由社區民眾實際參與相關規劃過程，達成前揭所述目的；雖與核能安全相關工作坊施作及防救組織於國內外仍不多，然因應各式災害所形成的民間防救組織與實作模式，確實均可為借鏡，以下將針對印尼、孟加拉及美國進行之防災社區與工作坊相關模式及經驗，以為本研究未來推動與執行相關之範例與典範；而參與式社區規劃部分，主要針對德國佛萊堡、德國漢諾威及台灣台北市文山區興家社區為主要借鏡案例，透過國內、外案例的納入為本計畫主要操作主軸，使民眾能面對災害，瞭解災害發生時應如何應變，使決策產出更貼近民眾需求，亦可藉此強化社區民眾自我治理效能。 (一)防災社區以下茲列舉美國、日本、印尼及台灣的防災社區建構緣由與現況，以瞭解、分析目前執行成效，以為本計畫後續執行相關之基礎。 1.美國防災社區(Disaster Resistant Community)係源自美國聯邦緊急事務管理總署(FEMA)，於 1997 年推動「Project Impact」計畫，即以社區為主體進行減災及整備等工作，使社區於災害來臨前，能預先強化準備以降低社區損失。藉由社區結合地方資源與人力，建立居民與各種公私團體間夥伴關係，推動社區防災工作，並減少災害損失，增加社區抗災能力，此計畫係以打造安全社區為目標。FEMA 為協助民眾對於災害緊急事故能有完備的應變，於網站上設置一系列相關之輔導工具手冊，該網站提供的資訊包含各種天然災害在災害發生之各時間階段應該如何應變、如何進行事前防範與事前規劃以及如何掌握所取得之災害事故第一手資訊，並且教導民眾如何建構出一適用於自己社區之防災程序。依其所建議的社區緊急應變計畫(emergency preparedness project)應包含下列步驟： FEMA 建議需先尋找到合作夥伴，包含社區人士、地方政治領導者、公民或自發性團體等皆可納入考量，並查詢目前已有哪些機構部門在進行相關的計畫，其他計畫可能已指認出地方需求甚至已建構相對應之專業人力進行改善，或者該社區內已成立志工隊可供民眾參加；其次，則係進行勘察事前調查並了解地方救災資源(Identify local resources)，針對社區特有環境及可能面臨問題與危害，從而加以界定；再者即是將此些問題，依其重要性及急迫性加以排序，列出處理順序名單，並開始執行；建立團隊(Create a team)─與朋友、鄰居組織團隊以交流各方成果，建立團隊之功用在於分擔工作量、鼓勵團隊成員，成員可相互 5.

(11) 扶持。設立目標(Set a goal)─以達成成果為目標，確保各階段進行進度追蹤，設立目標並隨時負起責任，瞭解其他夥伴團體有哪些需求，合作完成該目標。最後則是服務鄰里(Serve your community)為使服務內容得以有效的執行，其中關鍵因素即是完善的規劃，藉由不間斷地讓該社區組織吸收新知與資源，以維繫其完整性，並進而與鄰里紀錄、分享並慶祝各階段達成的成果，透過與團隊的成員、社區本身及其它社區分享相關經驗，使防災社區更加完善。主要係藉由社區居民自主進行災害評估、編制組織並進一步規劃防災計畫，透過制度與社區共識的建立，達成社區永續發展。 2.日本日本的社區防災，主要取自於傳統農村災時互救自救的經驗。日本對防災社區構成係以防災生活圈為其規劃單位(魏雅蘭，2001)，於災害發生時，社區需具備有自我自救災害意識，且無需仰賴其他地區支援，以達成社區互助互救防救災體制，其構成要素尚包括有利用日常生活接觸為界定範圍、防災空間的設計及規劃、社區防救災組織建立、社區居民平時的互動及參與性活動、社區防救災意識的建立以及防救災教育落實且深植於居民日常生活中。日本防災社區因非僅以單一社區作規劃，而係擴大為日常生活圈，藉以並解決防災社區重要資源、資訊整合的困難與成本。再者，因日本於 1995 年發生阪神大地震，於神戶市即開始推行「防災福利社區事業計畫」，希望可以藉由市民、民間事業團體與市政府併同合作推動，另結合地區福利與防災活動，提升社區自主防災能力。其步驟係先動員社區人員，彼此討論並提案，依此成立防災福祉社區組織，從而檢視可能發生的災害種類，並進行社區環境探勘，再由自治會或婦女會製作防災地圖與宣傳海報推廣，讓社區民眾瞭解相關資訊。在日本的救災法律法規體系當中，最基本的是自 1961 年開始實施的《災害對策基本法》。該法律涵蓋防災組織、防災計畫、災害預防、災害應急對策以及災後重建等各個領域，確立了中央與地方政府以及其他公共組織關於地震等災害預防的責任，從制定防災計畫、災害預防、災害應急對策，災後重建相關財政金融措施以及其他必要的災害對策的基本措施，均有相對應的規範。這部法律涵蓋了全方位，並有計畫地推動日本防災行政。而更值得注意的是，在 2011 年東日本大地震前，日本的防災計畫大致是分為中央、都道府縣及市町村三級，然在經過這幾年的災害發生，社區的自助及共助已被公認為目前防災中重要的一環；如發生在 1995 年的阪神大地震，大多數生還者其實是被當地民眾而非後續趕到的專業救援人員救出，日本政府並不鼓勵沒有專業知識的人參與救援，所以從各地前往災區參加救援活動的志願者，其實亦是需經過培訓；而發生在 2011 年的大地震，則是先後遭受地震、海嘯及核泄漏構成的複合型災難。然此套救災體系仍體現了反應快速、專業化程度高、組織實施有序、民眾自救能力強等特點。先後動員 10 萬名自衛隊員、6500 名預備役人員以及 1128 支緊急消防援助隊投入救災，於災後三天內搜救出 1.5 萬名倖存者，並將 55 萬名受災者疏散到 2100 個避難所。而日本也因阪神地震災害的發生，衍生出的災害防救法則「自助：共助：公助」概念，其主要目的是除了前揭所提及政府應擔負的責任外，更期待可透過連結政府與各種民間力量，包括民間組織、志工組織、企業等團體，以提昇整體社會防災力的基礎。日本政府在 2006 年召開的中央防災會議上通過一項「推動減輕災害被害的國民運動基本方針」，上開 6.

(12) 方針指出為了降低災害可能造成的損傷，不僅是行政部門本應擔負的責任外，民眾、社區或利害相關人等亦均有責任。而此災害防救法則倘若應用於核子事故緊急應變上，核子事故雖不若其他災害發生的頻率頻繁，然一旦發生時，則可能造成的損傷或損害確實無法評量與估算，而此類事故發生時，除需公務部門『公助』外，民眾若能秉持著自助以及彼此互助概念，在有明確的概念及事前縝密的演練整備下，則或許在災害發生時，可以盡量降低災害事故帶來的災損。在災害發生時，受災地區的通訊系統以及交通運輸均可能中斷，政府機關很難在第一時間了解災區實際情況，而外部救援人員通常也需要花費一定時間才能趕赴災區，所以居民得以從日常生活中學習正確防救災技能，若遇災害時，能及時應變，發揮自助功能，首要保障自身生命安全，進而於社區中發揮共助(互助)功能，以求在災害發生後，能把握黃金救難時期，而非被動等待公部門救援，以至於錯失黃金救難時機。鋻於災害發生時的救助必須及時，個人的自助與區內居民的共助，確實比國家提供的公助更重要。而在平時，亦有基礎的應變以及防災知識的倡議，民眾需在房屋內儲備三至五天的應急食品與藥品，床邊亦需擺放裝有求生物品的防災背包。企業與學校則是經常進行防災演習以及避難訓練，對學子與居民進行相關防災教育與防災演練，灌輸正確防災概念並熟知住家環境地形，以利於災害發生時相關應變。而災害預報系統會盡可能的透過電視、廣播等網路播報災害參考資訊。在了解災情的動態下，可以馬上進行相關應變準備，透過自助與共助模式，從而減少地震造成的損傷。因此在 2013 年 6 月新修訂「災害對策基本法」新增了關於自助、共助等相關條文；因應地震災害的發生所衍生出的「自助：共助：公助」災害防救法則所占比例分別是 7：2： 1。日本的防震救災經驗乃多年積累而成，故在災害應對與整備，確實貫徹了有備無患。台灣雖然歷經多次重大災害，但仍然存在著資訊不透明、資訊無法有效傳達等問題，確實得以借鑒日本防災經驗，由政府提倡資助，促使民間建立自助與共助體制，形成自助、共助與公助有效結合的防救災體系。日本各縣市亦同時遵循此原則，依各縣市需求制定自助、共助與公助準則，詳如下圖 1 所示。. 滋賀縣米原市自助、共助與公助原則. 日本北海道森町自助、共助與公助執行準則. 7.

(13) 日本富山市立黒瀬谷公民館自助、共助與公助執行方針. 日本郡山市役所自助、共助與公助準則. 圖 1 日本各縣市制定自助、共助與公助準則與執行方針示意美國與日本於推廣的過程步驟、社區界定範圍及其著重面向各不相同，惟其目標與精神是相同的：第一、需要由社區熱心人士發起，並需要有社區人士共同參與響應，防災社區本質是一由下而上的自發性動員，需由社區發起；第二、需要有相對應的組織產生，需建立機制平台，始能發揮作用，自發掘問題、解決問題至持續運作，都需要有良善規劃；第三、則是要使防災社區永續發展，除組織需要不斷運作外，資源與資訊更需不間斷更新，更重要的是需將社區居民的主動性與熱情持續延續。 3.印尼有關核能安全工作坊進行，雖然印尼國會日前已通過國家能源政策，暫不考慮核電，然仍可參酌印尼核能意識及拓展計畫工作坊(Workshop on Nuclear Energy Awareness and Outreach Program)施行方式，主要重點在於該活動舉辦除建構有政府與民間的溝通平台外，更有討論意見交流的機會；其係藉由區域工作坊舉辦，提昇民眾核能意識及相關拓展計畫，該工作坊目的是傳播對核能的認識和理解，對核能與輻射之誤解進行討論，減少核能與社會發展所致影響。主要是由印尼政府科學及能源部門所舉辦，與會者為大學院校學生及社區公民參加。相關進行模式包括核能展覽，藉由展覽方式宣傳核能知識，使民眾瞭解核能相關訊息；亦邀集有關專家進行演講，除宣傳核能知識外，亦藉此消除民眾對於核能、輻射與核電廠安全之誤解，並同時提及核能發電的好處及重要性。另重要的是藉由互動式對話方式瞭解政府部門及民眾彼此想法及態度，而該活動主要為提供青年學生探討與辯論核能關鍵及重要的問題。在印尼西爪哇省都 Bandung City 南邊，因位於洪泛平原，經常遭受洪水侵襲。因此，設於日本的亞洲防災中心(ADRC)與當地的相關單位協商後，於 2000 年選定兩個社區作為推動「社區洪水減災方案」的示範社區。這個方案目標不在於完全解決社區的洪水問題，而是希望藉由社區、政府、學術團體與民間組織共同參與推動之過程，提昇當地居民危機意識。執行社區能夠實際運用的減災措施，以降低災害發生的機率，並持續改善當地環境安全。「社區洪水減災方案」由七個步驟所組成，包括水災歷史回顧、社區行事曆、社區地圖製作、社區環境掃描、水災地點繪製、排定災害議題順序及減災行動的籌劃。 4.台灣近年來殷鑑於台灣地區天然災害發生之頻率、規模與衝擊程度皆呈現持續上升趨勢， 8.

(14) 促使相關單位開始重視災害防救體系最基層的社區防救災能量。台灣開始重視防災社區概念並開始落實，主要關鍵為 921 大地震的發生。面對如此大規模災難，政府有感於無法即時有效發揮協調，以及照顧災民功能，遂進而瞭解社區防災的重要性，倘社區能藉由社區居民參與，規劃出整體防救災計畫，並充實防救相關知識與技術，必能減少災害所帶來的損傷。於地震發生後，災防會與 921 重建委員會遂於 2002 年規劃實施「社區防救災總體營造計畫」，希冀以社區營造概念達成社區防災自主化、防災規劃整體化、防災資訊公開化、防災參與普及化、防災工作團隊化與防災管理制度化等六項目標。自此，防災社區開始具體實踐，作為社區總體營造其中一項類別，與其他不同類型的社區營造相較，防災社區更貼近社區民眾的生命安全與財產保障。惟民眾對此仍屬不熟悉，諸如防救災知識、防救災基本技術以及動員疏散等，故要推動社區防救災組織，除社區民眾本身參與外，亦需有專業人士意見與公部門作為外在力量給予協助。國內目前亦有多個防災社區形成，主要組成是為防範颱風及土石流等類型災害，如汐止的城中城社區，藉由加強資訊系統改善社區防災工作缺失，強化社區防救災能力；而屏東縣霧台鄉好茶社區，因其推動主體為屏東縣消防局，促成防災社區之成立，每逢颱風豪雨發生，社區民眾均能在縣府單位通知前即主動撤離山區，人員傷亡亦同時大大降低。抑或是以消防作為社區發展主軸，發揮社區火災發生防救功能，宜蘭縣員山鄉同樂社區即屬一例。而台灣目前四座發電廠周邊，僅以核災為主軸而成立的相關社區組織卻不多見，可能原因為颱風與土石流是可藉由氣象事先預測，資訊管道來源多元且暢通，又核電相關知識門檻遠比颱風、土石流或火災較高，核能電廠倘發生災害，因其不同於天然災害類型，對災害搶救人員而言亦屬不曾面對的災害類型，故相關的防範措施，僅能仰賴他國經驗；且需建構與核安有關的防災社區又屬少數。 (二)參與式社區規劃除防災社區較趨實踐面向之參與外，大方向議題的論述與參與的參與式社區規劃亦有他國操作可供參酌，民眾參與、在地化的發展過程將為發展永續必然過程，亦具備必要性，以下將針對德國弗萊堡(Freiburg)及漢諾威(Kronsberg)兩城市，以及台灣文山區、新莊區及湳雅國小的民眾參與程度、規劃經驗以及操作模式等進行相關瞭解以為本計畫社區治理之借鏡。 1.德國弗萊堡(Freiburg) 歐美國家過去 20 年的經驗證實，人、文化與環境的自然調和始能使生活品質提升。弗萊堡市政府於接手規劃時，為將弗班(Vauban)發展為德國永續社區標竿目標，市政府決定嘗試以新形態方式進行規劃—即「學習型規劃」(Planning that learns)，此係結合民眾參與及共同治理精神，賦予規劃最大彈性，同時讓市民進入決策過程，而其中半官方與私人組織等非政府組織(NGOs)運作扮演關鍵角色。開發過程中，市政府負責制訂方向目標與永續標準，其他相關街道劃設、建築設計、公共設施等細部規劃，全部交由當地民眾組成的「弗班論壇」(Vauban Forum)討論決定，此些目標必須藉由民眾參與加以實現，亦奠定弗班區後續成功發展基礎。 Vauban 論壇主要功能在於組織民眾、教育民眾(包括將環境意識與節能概念納入當地中小學課程中)、民眾參與、社區開發管制、永續發展資訊提供與技術分享以及交通與能源 9.

(15) 議題討論等。除定期開會討論外，網路使用則為平常討論與資訊交換方式，此將使環境相關議題透明化及民主化並使民眾皆能公平參與之。民眾參與的落實，使社區民眾得以藉由溝通協調過程感受其歸屬感與場域感，社區民眾亦可藉此彼此教育、相互約束甚至相互鼓勵；因全面且自主性的決策過程，使人為的決策風險徹底分攤，達到與環境和諧共處目的，高品質生活創造。 2.德國漢諾威(Kronsberg) 德國漢諾威開發操作機制，除透過傳統法令政策計畫的推動外，因所有開發行為皆會影響原有生態的生存空間與運作機制，故也同步於過程中參與環境影響評估的結果，透過整合協調會議做發展方向與操作的調整，所有的開發計畫則皆須受到環境影響評估所提供之生態系統調查資料為基礎考量，並以長期影響為評估依據，環境影響評估不再是作為阻擋與禁止開發的工具，而是與一般的計畫推動過程相互結合討論，尋求出人的發展需求與自然保護間平衡的最佳化選擇。漢諾威 Kronsberg 開發操作亦納入新的社區意識與參與機制的營造、新的社會融合計畫意即整合居民社會階層結構，以及新的規劃工作坊模式即民眾參與式的居住品質協議。而在民眾參與機制上亦有創新突破，關鍵在於環境資訊交流中心 -KUKA(Kronsberg Environmental Liaison Agency)的成立。KUKA 為所有參與者，包括專業者、營造者、居民等的交流平台，快速且具彈性地回應各種開發與使用環境上的需求與溝通，並將傳統上開發行為裡縱向的角色溝通轉化為橫向的整合平台，就像是台灣的社區發展協會，最主要的差別即在於程序上的不同，達成一個符合永續精神的環境溝通策略中難度極高的成果。 3.台灣台北市文山區興家社區文山區興家社區藉由舉辦社區安全防災系列活動，並透過工作坊方式讓社區居民共同參與及討論社區的安全問題，並藉由溝通過程中尋求解決之道，使社區潛藏危機明朗化，提出克服方針，奠定今後建立防災社區的基礎，提升社區居民於災害發生時之防災工作能力。主要是透過社區學習面向著手，教育社區民眾認識自身社區，從認識社區過程了解環境特色、文化及自然資源。並在社區教育中規劃適當活動與課程，使社區居民了解當地的資源與特色，同時學習社區社團領導知識，培育社區社團領導人才，以提升居民參與社區活動與社區經營意願，進而凝聚社區居民的向心力並同時增加民眾服務社區的意願。 4.防災社區-新北市新莊區立基里該里防災工作團隊由社區幹部、里長及居民組成，共同參與防災社區營造會議，透過協力團隊及學者協助進行社區災害環境診斷，包含災害潛勢、脆弱度與弱勢族群等調查，將上揭數據用以建置社區防救災資料庫，進而研討防救災議題與對策，並規劃社區防救災、救護訓練及演習、社區說明與溝通會議，以及撰寫社區防災計畫、永續推動方案等。亦辦理演訓教育措施及相關活動，包括籌組社區防救災組織、召開社區編組人員會議、防救災啟蒙啟動活動、工作坊設置等。為達到建立防災社區概念及擾動社區目的，該社區藉由「防災社區說明會」、「啟蒙啟動活動」、「社區工作坊」、「防災社區初步成果展示」等四階段進行防災社區基礎扎根，結 10.

(16) 合社區防救災體系，整合社區內、外資源，激發社區居民確實建立「自救而後人救」的觀念，以提升社區防救災組織災害緊急應變的能力，並發揮整體性、持續性救災功能，建立永續防災家園。各階段辦理情況如下揭示： (1)防災社區說明會：針對社區主要幹部與相關人士進行交流與認識，並對本計畫未來的活動時間、內容、方式與目的等溝通協調，以順利進行未來彼此合作機制。藉此使後續活動更為順利，並且希望能運用彼此的相互了解，增加計畫達成的效果。 (2)啟蒙啟動活動：由協力團隊至社區辦理啟蒙啟動，透過此項活動向社區居民說明防災社區的概念與意涵，使居民了解社區可能面臨的災害及防災社區所推動的工作項目內容為何，藉此提升其防災意識及參與意願，凝聚社區形成共識，助於後續各項工作推動。 (3)防災社區工作坊：透過學術團隊與立基里合作，建立社區防救災基礎資料，使居民了解救災設備的資料庫建置與防災地圖的重要性，並連同社區居民至社區內部及外部環境進行踏勘，工作內容包括居家安全檢視、社區環境實地踏勘、社區課題討論及分享、製作潛勢地圖、對策討論與居民分享，使民眾自發性地關心社區環境安全議題。 (4)防災社區成果展示：透過防災示範社區成果發表暨綜合演練，參與單位及人員包括社區巡守隊、里長及居民、中港國小、消防局、新莊區公所、新莊區衛生所及協力團隊，辦理疏散避難、收容安置、緊急就醫等防救災演練項目；另為提升社區對於防救災的認知，亦透過闖關遊戲，包括滅火器使用學習、濃煙體驗、CPR 教學等強化居民防災常識。 5.防災校園-彰化縣湳雅國小彰化縣社頭鄉湳雅國小鄰近八卦山脈，是教育部、經濟中央地質調查所函定之「鄰近第一類活動斷層 200 公尺範圍內」特別列管學校。距離學校 20 公里內的斷層有彰化斷層、車籠埔斷層、九芎坑斷層、大茅埔-雙冬斷層，其中彰化斷層在該校 200 公尺範圍內。因此，湳雅國小積極參與「101 年度教育部補助高級中等以下學校防災校園建置與實驗專案計畫」，透過中區服務團專家學者指導，編修校園災害防救計畫，辦理學校與社區聯合防災演練暨輔導學校研習，協助輔導鄰近學校建置防災校園。藉由防災校園推廣基地計畫說明會、防災教育工作坊，將防災的知識、技能及態度引入社區，帶領社區民眾環境踏勘、探討課題對策、CPR 實作並產出社區防災地圖，使社區民眾了解災害防治的重要性及正確疏散避難應有的作為，培養自救救人的能力。執行方法包括編修與實務結合的校園災害防救計畫、建立學校與鄰近社區的防災合作模式、輔導鄰近學校建置防災校園、辦理社區防災教育工作坊，及提供資料與諮詢服務等。其中，輔導鄰近學校建置防災校園的執行內容包含辦理校園與社區聯合防災演練暨輔導學校防災教育研習，使師生、輔導學校及社區民眾了解災害防治的重要性及正確疏散避難應有的作為，內容包括災害潛勢檢核(及登錄)、製作防災地圖、編修校園災害防救計畫、辦理防災演練(含推廣家庭防災卡)、製作防災教學模組。而辦理社區防災教育工作坊的內容則包含教導防災工作項目、內容及執行方式、辦理防災校園推廣基地計畫說明、建置推廣基地內防救災資源(含專業人才建立、防救災器具、脆弱度人口、學校與社區聯絡窗口等)，及學校與社區聯合防災演練。湳雅國小以循序漸進方式推動防災教育工作坊，計畫期程中共計辦理五場防災教育工作坊，透過介紹各種災害及防災的觀念，讓學生家長動手查詢地震帶，了解斷層與 11.

(17) 住家距離，並教導社區家長製作防災頭套，強化防災知能。 Burt(1992:1-5)提出結構孔道(structural holes)，針對社區的鏈結方式，是可利用擴展資源與資訊等自身所具備特色進行策略聯盟。社區已為公共政策研究中相當基礎且重要的分析單元。其不論有形的地理範疇或無形的地理認同，對社會整體發展影響均屬深遠，係介於家庭與政府間重要的中介組織。而組成社區的民眾更是政策制定、決策參與等重要角色，尤其於面對異常複雜的科技政策或與民眾切身利益相關的開發計畫與居住環境等，民眾的共識、支持、與配合往往是政策能否順利執行的關鍵之一；而制度、社區(民眾)與社會均需連結，由下而上直接提供建議與意見予決策制定者；將意見充份納入考量，是公民參與互惠規範的交換活動，再透過政策的高度整合，提高管理與分配效率，藉以調整制度過程 (於幼華，2005：23-24)。此亦同時為本計畫操作主軸，使民眾於面對災害發生時，得以瞭解災害發生時應如何應變，並透過意見交流與激盪過程，使決策的產出更貼近民眾需求，此亦可強化社區民眾自我治理效能。由於每個社區受限於地理環境，所面臨的災害種類皆不盡相同；核災確實不同於其他天然災害，倘若能依指示應變，確實不會造成立即性的危險，然亦不能否認其造成的影響也遠多於其他災害。以核能安全為主軸的社區防災，於國內仍不多見，惟從三哩島、車諾比事件，一直到近期日本福島第一原力發電所的核災事故，皆證實核能安全將影響人類及環境甚劇。綜觀國內外相關防救災組織或工作坊施作狀況，其目的與立意均屬良善，然最終呈現成果良窳，或許與是否能確實落實民眾參與相關規劃，並實際操作進而永續經營有莫大關係。. 12.

(18) 四、研究方法有關恆春地區防災治理之研究主要係針對核能安全以及自我治理的重要性進行論述，於遵循聯合國減災署行動綱領主軸以及「自助：共助：公助」原則應用，對核三廠鄰近地區、學校以及社區民眾進行防災知能的深耕與提升，包括核子事故緊急應變措施，以及民眾防護行動認知教育等認知教育的強化，使民眾瞭解自我幫助作為，或是區域及鄰里的互助行為在災害事故發生時，可發揮的功效及產生的效能。而前揭所提及的「自助：共助：公助」原則，是與台灣目前推行的防災社區概念趨近，防災社區的推動是以防救災為切入點，透過學習與行動過程，了解災害特性與應變模式；社區則是藉由平時推動減災、整備、應變與重建工作，自主面對核能安全災害；而最終目的是結合社區安全維護與災害防救，並透過社區民眾的參與、共同思考、提案及行動等方式，建構安全無虞的居住環境，營造宜居及永續社區。本研究計畫將針對核能安全防災治理進行探討，計畫執行方式主要是以核電廠周邊社區民眾為主要對象，進行核能安全緊急應變以及民眾防護相關教育知能提升規劃。所採行的研究方法主要是屬質性研究的個案研究法、檔案分析法、田野調查法以及行動研究法。本研究將聚焦於核電廠周邊的社區民眾如何有效地應變，並期待藉由與社區民眾互動討論的執行方式，凝聚相關共識，直接將建議與意見納為決策之參酌，此是公民參與意見傳遞的重要交換活動。因此，如何強化民眾對於既有的核能防救災應變之認知，並接續過去所累積的研究能量，以達到核能安全防災治理的成效，是本計畫欲深入研究與探討的重要議題。 (一)個案研究法個案研究是一實務性的研究方式，藉由實際案例研究當前現象，並試圖對該現象提出解釋、建議以及相關行動方案之研究方法。藉由研究與核能安全相關的個案，以多方角度與資料進行分析推論，亦可嘗試推論至其它個案或整體區域，以為對照、比較或通則使用。本研究將以恆春地區周遭社區為主要個案，借鏡過去執行經驗，探討核電廠周邊社區的核能安全緊急應變自我治理成效；以其為研究對象，有以下幾點原因：本研究團隊已深入核三廠周遭社區多年，與地方領袖人物以及社區民眾等有不同程度的交流活動，期間業已建構有交疊的網絡關係，其不僅可為本研究延續能量，亦可參酌過去操作經驗，以為本研究執行的基準能量。同時亦可透過分析同區域不同區塊的社區民眾，以瞭解其對於核能安全緊急應變的實質建議或是否存在不同的需求。 (二)檔案分析法檔案分析法部分主要是指針對自我治理與民眾參與等相關資料或國內外不同案例的檔案蒐集。本計畫將蒐集核安體系相關新聞報導、月刊、期刊論文、原能會與台電出版的報告及國外文獻等。新聞報導對於事件具有敏感度，能於最短時間掌握資訊並作簡潔扼要的評論；期刊論文則是針對相關議題作深入性地探討，無論是針對個案或試圖建立通則性的研究皆具參考價值，同時特別著重核能安全、自我治理等相關議題之文獻；原能會與台電的出版物，則是藉以了解官方立場或研究、態度的機會。國外文獻資料主題大多與中文文獻相符，同時也參考國外核安體系架構和運作的網站或文章，以豐富本計畫的參考背景；透過相關理論或個案的蒐集，以為未來核電廠周邊社區民眾緊急應變及自我治理之重要依據與借鏡。. 13.

(19) (三)田野調查法田野調查泛指所有實地參與現場的調查研究工作。此研究方法的資料蒐集方法，主要分為參與觀察與訪談；研究者針對自然情境的觀察，對於實地發生行為或活動內容不加任何控制，完全順其自然，而加以觀察記錄。而社會科學研究學者的執行關鍵，既是資料蒐集，亦是資料分析的主要研究方法，更是研究者面對多變環境和情勢，發展不同對應行動的一種持續性過程。透過研究者到現場進行資料採集的研究方法，是直接觀察法的實踐與應用，也是研究工作開始前，為取得第一手原始資料的前置步驟。本研究主要是以社區為主要活動主軸，由於各里(社區)的地理環境、區位條件及人文活動等均不盡相同，故對災害應變亦有所不同，透過親自參與社區防災應變過程，進行社區概況調查及評估社區環境及需求等狀況，透過與民眾溝通及意見交流方式，即以尋找守門員(gatekeepers)方式，進入田野，同時建立與維持關係，以瞭解各里(社區)實際需求及困境，而社區服務的田野調查，更容易了解當地人需求，易掌握造成推動社區緊急應變的窒礙處，將使資料蒐集與詮釋更趨近民眾。而於進行田野調查前，亦針對本次計畫研究範圍進行基礎資料彙整，主要以核子事故緊急應變 8 公里涵蓋區域範圍為優先擇定區位1，聚焦於山海里、德和里、城西里及城南里等四個里。 (四)行動研究法行動研究過程有如 McIntyre(2008: 1)所述，主要目的在透過研究、知識建構、行動、檢討回饋之循環流程，讓研究者與參與者能形成共識。以行動研究做為研究方法，主要可藉由個案的操作，偏向實質思維過程，從實務工作者立場出發，進而改進其專業領域的社會行動歷程(蔡清田，2000)。行動研究法主要是實務工作者對實際工作情境採取具體行動並進行研究的改進實務工作。透過本研究將設計核能安全緊急應變措施的參與行動，結合研究和行動，研究者即行動者，透過不斷的反省、思考、再計畫的過程，促使研究者不斷聚焦問題，針對所設計之參與活動進行檢討，進而解決問題。該研究方法的執行正與本計畫規劃相同，貫徹本計畫相關利害關係人的參與深度，於過程中進行問題探索、討論、思考與分析，然後再修正行動，以達成本研究目的。而本研究中主要是透過參與行動研究方式，結合人文社會與自然科學專業知識，提供政府機關包括行政院原子能委員會、屏東縣政府、恆春鎮公所等，以及恆春鎮社區居民等利害關係人，於未來有關核能安全應變機制建置及防災社區自我治理建構參考。. 1. 本次計畫主要以核子事故緊急應變 8 公里範圍內涵蓋區域為擇定區位，所擇定里別分別是山海里、德和里、城西里及城南里；由於過去曾受行政院原子能委員會委託辦理相關計畫，前已針對核子事故緊急應變 3 公里範圍及部分 8 公里範圍內里別，包括南灣里、城北里、山腳里、大光里、水泉里、龍水里及墾丁里進行有關核能安全緊急應變自我治理研究，各里均有相對應的產出及成效呈現。 14.

(20) 五、執行步驟有關本計畫執行步驟主要將透過上揭研究方法的運用，繪製各里核能安全地圖，依不同社區與對象，產出符合各里需求的防災地圖，藉此提升或強化民眾防災應變知能。由於核災的屬性與其他災害屬性不盡相同，儘管事故發生後可能釋出的放射性物質，惟依據過往國際案例發生狀況，相關災害發生時並不至於在第一時間內，即造成生命財產的直接損失，此觀念與認知確實得以藉由實際操作時，於討論過程中強化相關觀念，降低民眾對於核子事故發生時過多的恐慌，亦可促成民眾日常生活習慣的養成。此所指的對象主要是指山海里、德和里、城西里及城南里社區或鄰里的民眾為主，函括族群包括國中、小學生、社區長者、婦女會或相關組織、社區大學學員、或周邊範圍商家等。而在計畫執行過程中，也將視執行需要，借重長期致力及耕耘恆春地區社區發展事務的社區發展團體併同協力完成，從設計、策劃乃至於執行，均是以恆春社區四里為主體。民眾對於緊急應變計畫內容瞭解程度越高，則日常生活防救災觀念與知能亦可隨之提升。工作坊以核能電廠周邊區域為主要對象，藉由社區參與方式深入在地民眾生活，有效提昇核能電廠鄰近社區核能安全認知，普及民眾對於核子事故民眾防護知識，強化社區緊急應變能力。本計畫所操作的核安防災地圖主要是以核能安全緊急應變措施為繪製主軸，並融入或強化各里特色，是與地方政府產出的防災地圖有所區別。由於過去政府機關所產出的地圖，其為求呈現資訊一致，常忽略在地特質與環境紋理等特性；再者，其呈現的資訊專業度過高，是造成民眾可讀性低的狀況；故為改善上揭公部門所繪製防災地圖的劣勢，遂藉由現地勘查蒐集資料方式，再依據各(里)社區呈現特色與特質，納入社區民眾意見，以為本研究核能安全防災地圖繪製主要參酌，透過手繪地圖方式呈現核能安全緊急應變與社區重要元素資訊。研究團隊前曾受行政院原子能委員會委託完成核能電廠緊急應變計畫區 3 公里及部分 8 公里警戒範圍的各里，包括南灣里、城北里、山腳里、大光里、水泉里、龍水里及墾丁里，分別產出符合各里特色的防災地圖。本年度計畫則將接續以 8 公里警戒範圍涵蓋里別為對象，包括山海里、德和里、城西里及城南里等四個里為核安地圖繪製優先考量區域，為社區環境進行診斷，納入在地思維與智慧，共同集思廣益，製作社區核安防災地圖。透過社區手繪地圖呈現，強化居民核安知識與知能，提升民眾防救災意識及強化其能力。下表 1 係彙整各里別社經資料、諮詢對象以及因地方特色所擬定的防災地圖行動方案。表 1 各里別社經資料彙整表集結點/公車站牌數. 人口數 (人). 面積(平方公里). 地方特色. 防災地圖行動方案. 諮詢對象. 山海里. 2 個/6 個. 1902. 7.7416. 山海國小. 束口袋及海報文宣. 山海國小師長與里長. 德和里. 1 個/0 個. 1124. 6.6161. 告示牌地圖. 德和里里長. 城西里城南里. 1 個/1 個 3 個/5 個. 1366 1177. 0.5392 0.7423. 餐墊文宣看板及告示牌地圖. 城西里里長城南里里長. 特色不多，人口四散，範圍內無公車站牌各類宗教匯集行政機關匯集. (一)各里社經資料與緊急應變資訊本年度研究主要是以山海里、德和里、城西里及城南里等為範圍，透過對各里的田野調 15.

(21) 查，包括人口數、人口結構以及特殊活動人口數，將為防災地圖繪製的基礎，以下將針對各里影響人口數、人口結構、特殊活動人口數，以及集結點位置及疏散路線等進行彙整，以為後續工作坊操作執行的參考依據。. 圖 2 本計畫研究範圍 1.山海里山海里面積 7.7416 平方公里，該里位置西臨台灣海峽，北接車城鄉、四溝里及德和里，南與水泉里為鄰，東為龍水里。該里著名景點為萬里桐，萬里桐至蟳廣嘴間海域的主要特色為石珊瑚；此段海岸線下，因波浪侵蝕作用和礁石崩落作用的相互影響，形成石洞、石穴、拱門、礁石丘等特殊景觀，遍佈各類珊瑚、魚類、螺貝類、海星及海百合等生物，海岸生態環境豐富，吸引遊客至此進行浮潛。該里居民除從事漁業捕撈外，部份則係從事浮潛有關的觀光活動。此外，山海里尚有恆春著名的八景之一關山，由於該景點地形為隆起的珊瑚礁岩，是觀賞日落的著名點位。初步規劃納入山海里特色(石珊瑚、海岸生態)及著名景點(關山夕照、高山巖福德宮)，併同核子事故疏散資訊呈現於該里核安地圖中。依 2014 年 6 月統計資料該里影響人口數共計 1,902 人，其中，獨居老人 2 人，身障者 141 人，有關獨居老人及身障者，因行動較為不便，故相關緊急應變作為確實亦需考量此些民眾的疏散方式。山海里範圍內學校有一所，為山海國小，核子事故災害發生時的接待學校為枋寮鄉枋寮國小。至於該里的特殊節日與特殊活動有三個，為農曆 2 月 2-7 日於高山巖福德宮的福德正神生日，歷年參與人數約 600 人；農曆 4 月 26-28 日於經參宮的慶典，約 950 人參與；農曆 6 月 18 日於寶安宮的慶典，共約 2,600 人參與，此慶典為山海里內參與人數最多的慶典。該里參與民間信仰活動程度較高，未來亦考量將上揭民間信仰中心納入核安地圖設計範疇。依據 2014 年 9 月所核定屏東縣核子事故區域民眾防護應變計畫內容，山海里為核 16.

(22) 子事故緊急應變 8 公里警戒範圍涵蓋區域；範圍內集結點分別為山海國小以及蓮香寺兩處，如表 2；另依目前取得有關核子事故疏散運具接駁資訊瞭解，山海里目前有屏東客運(含墾丁街車)行駛其中，故除原集結點外，六處固定候車亭與候車站牌亦為集結位置，如表 3，加上原規劃的兩處集結點位置，疏散撤離時共計有八個可集結民眾搭乘大眾運輸工具的點位。表 2 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所村里名. 集結點山海國小. 山海里蓮香寺. 防護站(離核電廠距離). 集結點至收容所疏散路徑. 收容所(離核電廠距離). 恆春航空站 (9.2 公里). 起-屏 153-台 26台 1-收容處所. 陸軍機步 333 旅(萬金營區) (73.07 公里). 表 3 山海里集結點及客運站牌位置點位. 集結點客運站牌客運路線. 檳榔坑. ○. 307、墾丁街車-藍線(102). 水坑. ○. 307、墾丁街車-藍線(102). 山海國小. ○. 307. 蟳廣嘴. ○. 307. 下萬里桐. ○. 307、墾丁街車-橘線(101). 萬里桐. ○. 307、墾丁街車-橘線(101). 山海國小. ○. -. 蓮香寺. ○. -. 2.德和里德和里為核子事故緊急應變 8 公里警戒範圍涵蓋區域；德和里原名「槺榔林」，主要是因為過去種植許多槺瑯而得名。該里面積 6.6161 平方公里。次依 2014 年 6 月統計資料，該里影響人口數共計 1,124 人，其中，獨居老人 10 人，身障者則為 60 人。依照 2014 年 9 月核定的屏東縣核子事故區域民眾防護應變計畫內容，水泉里範圍內集結點僅一處，為德和里活動中心，如表 4。由於德和里面積甚小，里內亦無客運站牌，疏散撤離時僅有活動中心供民眾集結。里內有一民間信仰中心為福興宮，由於該里內亦無特色觀光景點，故該地圖的使用對象將會以社區居民為主，未來則是透過社區工作坊辦理或民眾參與意見，將社區特色或民眾熟悉景點等，融入核子事故疏散資訊，繪製成該里核安地圖。表 4 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所村里名. 德和里. 集結點. 防護站(離核電廠距離). 集結點至收容所疏散路徑. 德和里活動中心. 恆春航空站 (9.2 公里). 起-屏 155-屏 156台 26-台 1-收容處所. 17. 收容所 (離核電廠距離) 屏東縣立體育館 (84.0 公里).

(23) 3.城西里城西里面積 0.5392 平方公里，位於核子事故緊急應變 8 公里警戒範圍涵蓋區域。城西里以包括西門而得名，民國 43 年始由城北里劃分而出。範圍則是中山路以西，沿西門至南門的一帶範圍內。城西里內有恆春舊菜市場、民間信仰中心包含恆春天后宮(媽祖廟)、福德宮及三仙國王廟；另，基督教長老教會、信義教會、天主教禮拜堂等西方信仰中心，及恆春八景之一的「猴洞山」亦位於城西里內。該里地圖標的對象初步亦是社區民眾為主，初步規劃於地圖上標示里內信仰中心及著名景點，輔以核子事故疏散資訊，繪製成該里核安地圖。依 2014 年 6 月統計資料，該里影響人口數共計 1,366 人，其中，獨居老人有 16 人，身障者有 81 人。次依照 2014 年 9 月核定的屏東縣核子事故區域民眾防護應變計畫內容，城西里範圍內集結點共一處，為西門廣場(三山國王廟)，如表 5。而位於城西里的客運站牌共有一處，如表 6，加上原規劃的一處集結點位置，疏散撤離時共計有兩個可集結民眾搭乘大眾運輸工具的點位。表 5 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所村里名. 集結點. 防護站(離核電廠距離). 集結點至收容所疏散路徑. 收容所 (離核電廠距離). 城西里. 西門廣場 (三山國王廟). 恆春航空站 (9.2 公里). 起-縣 200-台 26台 1-收容處所. 屏東縣立體育館 (84.0 公里). 表 6 城西里集結點及客運站牌位置點位. 集結點. 恆春監工站西門廣場 (三山國王廟). 客運站牌. 客運路線. ○. 302、8205、8237、8239、9117、 9188、墾丁街車-橘線(101). ○. -. 4.城南里城南里之名是以在南門之南得名。恆春的文教及行政機關大部份均集中於城南里範圍內，包括鎮公所、圖書館、恆春國中、地政事務所、戶政事務所、稅捐處、消防隊、恆春分局、建民派出所及氣象站等。城南里面積約有 0.7423 平方公里，為核子事故緊急應變 8 公里警戒範圍涵蓋區域，依 2014 年 6 月統計資料，該里影響人口數共計 1,177 人，而其中獨居老人 3 人，身障者有 78 人。由於城南里為恆春鎮行政中心，初步規劃挑選里內的特色建築或重要行政機關為地圖設計重點，輔以核子事故疏散資訊，繪製成該里核安地圖，而地圖使用對象亦仍是以社區居民為主。城南里範圍內學校有一所，為恆春國中，核子事故災害發生時的接待學校為內埔鄉崇文國中。復依 2014 年 9 月核定的屏東縣核子事故區域民眾防護應變計畫內容，城南里範圍內集結點共三處，分別為恆春國中、警察局恆春分局以及消防第四大隊恆春分隊，如表 7。城南里的客運站牌共計兩處，如表 8，加上緊急應變計畫書規劃的三處集結點位置，疏散撤離時共計有五個可供民眾搭乘大眾運輸工具的集結點位。. 18.

(24) 表 7 核子事故緊急應變計畫區 8 公里內之民眾疏散路線及收容所村里名. 防護站(離核電廠距離). 集結點. 收容所(離核電廠距離). 起-縣 200-恆北路-屏 159-台 26-台 1-收容處所. 恆春國中城南里. 集結點至收容所疏散路徑. 警察局恆春分局消防第四大隊恆春分隊. 恆春航空站 (9.2 公里) 警察局恆春分局-天文路-屏 159-台 26-台 1-收容處所. 屏東縣立體育館(84.0 公里). 表 8 城南里集結點及客運站牌位置點位. 集結點. 客運站牌. 客運路線. ○. 301、302、305、306、307、8205、8237、8239、8248、 8249、9117、9188、9189/墾丁快線、1773、墾丁街車橘線(101)、墾丁街車-藍線(102)、303、304、8247 303、304、8247 -. ○. -. ○. -. 恆春轉運站. ○. 東門恆春國中警察局恆春分局消防第四大隊恆春分隊. ○. (二)各里工作坊辦理有關本計畫各里有關緊急應變資訊的傳遞主要係透過防災地圖呈現方式，透過結合各里特色以及核能緊急應變資訊的防災地圖。本次計畫執行時係採工作坊辦理形式，主要側重於社區民眾的溝通協調，透過與各里別領袖人物的溝通與互動，繪製完成緊急應變地圖。在討論過程中，確實有部分里別的領袖人物對於核能相關議題頗為敏感，包含對於目前政府機關所規劃的緊急應變措施與機制不信任或不滿意，以及認同核能安全是會與民意悖離，此些確實亦是過去計畫執行時遭遇困境；於過程中也發現部分社區民眾迄今仍對核能相關緊急應變作為不甚清楚，或對政府所規劃緊急應變措施不甚認同的狀況。深究其背後理由，似乎是與管理科技主導相關，管理策略往往是透過專家角度進行專業分析，因而排除較多非專業性的因素，然而被排除的考量卻可能是與整體策略執行有很高程度的關聯性，尤其在面對核能安全的議題上，由於其屬性與發生頻率均與天然災害所導致截然不同，故在災害發生時的應變上自然是不同，尤其核能災害發生機率相較於天然災害的發生機率為低，然一旦發生則可能影響的層面卻是無法預估的；有鑒於此類災害的特性，更需綜合評估多個面向，尤其是區域內以及所屬族群於自然科學以及人文社會等面向可能產生的議題；而最全面的狀況是透過完整的資料庫資料呈現，納入自然科學數據以及社會科學質性資料，以獲取全面性的資訊。檢視過去，台灣是高度的專家政治社會，政府機關在做成相關政策或策略執行前多交由專家治理，較少由公民直接參與的規劃方式與評估作為；導致區域相關的各項特質以及民眾訴求等並無納入綜合考量，因而產生的決策或執行策略被區域民眾的接受程度為低，或產生衝突。 19.