第八章 我國第一次實施公民投票制度之案例研究
推動公民投票是民進黨自建黨以來，長期的夢想，這個夢想是通往獨立建國 的必經路程，二○○四年十一月二十七日立法院完成了公民投票法的三讀程序，
形同為台灣鋪設了一條公投大道，儘管對於公投「路權」的使用，有嚴格的限制，
但公投法第十七條卻等於頒給了總統特許使用的通行證。雖說行政院對公投法的 部分內容仍持有異議而尚在研議覆議時，公投法也因此尚未公告，但陳總統卻已 迫不及待的持著特許使用的通行證擬先行試車用路了。
從防禦性公投到防衛性公投，再到公民投票法正式公告實施後定調將舉辦的 兩項和平公投，便成了我國公民投票法制化後，依法行使全國性公民投票的全民 初體驗。由於民進黨政府將台灣人民初次的公投與二○○四年總統大選定在同日 舉辦，引發嚴重的爭議。公投的結果，也似乎不能約束政府。
因此本章擬就我國公民投票法制定後，第一次實施公民投票的案例，進行研 究與探討。本研究將從公投議題的提出、公投議題的相關爭議、實施公投的過程 與結果及公投後的檢討四個面向，依序探討與析論。
第一節 公民投票議題的提出
公民投票議題的設定自始就引發國內外高度的關注，由於公投的法源係引用 公投法第十七條防衛性公投的設計，除了選戰策略上的高度意義外，議題受到兩 岸關係的制約也非常明顯，本節將從公投議題設定的背景及兩岸關係對議題設定 的影響來探討最後定稿的公投議題。
第一項 議題設定的背景
公投法的制定與公民投票制度的首度實施，對民進黨或陳水扁總統來說，其 實就是二○○四年總統大選的選戰策略之運用。泛藍陣營在綠營所設計的此一戰 局中，戲份固然不輕，但在上半場卻不自主的成了按照綠營劇本擔綱演出的最佳 配角，下半場固然「回神」，但也無力另闢議題。
綠營以公投作為選戰策略，其實早已有跡可循。就在二○○三年 SARS 事件
突發後，綠營即主張應以公民投票表達台灣人民加入世界衛生組織（WHO）的 意志，再加上已往以公投加入聯合國或其核四公投的一貫主張，選戰以公投為主 軸的策略，已漸露端倪。香港「文匯報」於二○○三年五月二十八日便發表文章 指出，陳水扁總統「企圖藉 SARS 搞 WHO 公投、核四公投，為明年大選，一箭 三鵰」1。北京「人民網」六月三日也指出，民進黨執政當局「假借疫情把島內 注意力集中到不可能被 WHO 接受的所謂『諮詢性公投加入 WHO』的舉動上來，
企圖把此種…作法，做為『公投台獨』的橋樑」2。香港「大公報」六月十三日 的文章更直指，陳水扁企圖將公投與大選同步舉行，目的「一是操弄民意，亂中 騙取中間票」；「二是滿足基本教義派，穩固基本票不流失」；「三是製造兩岸敵對。
將推動公投立法作為與在野黨對立、與大陸對抗的主要政治訴求，並作為推動『漸 進式台獨』的重要步驟，一步一步逼台灣民眾與大陸攤牌」3。
香港或北京上述媒體的報導或評論，固有一貫的政治立場，不必全然接受，
但仍有其可資參考者。例如中共習慣把台灣民主深化的作法與台獨劃成等號，這 種解讀，對台獨基本教義派而言，或許差距不遠，但對絕大部分追求維持現狀的 台灣人民而言，大陸顯然存有不樂見台灣民主化的惡意之嫌疑。道理很簡單，中 國是一個不折不扣的專制獨裁政權，台灣愈民主，兩岸政治上的差距就會愈大。
如果兩岸持續對話交流，難保有一天大陸人民將會以台灣為例，質疑中共政權的 正當性。準此，中共習於將台灣的民主與台獨串連，藉以激起大陸人民的民族主 義情緒，使大陸人民對台灣的認知鎖定在台獨，而非民主。這樣不但有利於宣傳，
也能轉移焦點，以維繫其政權之不受大陸人民質疑。泛藍在兩位蔣總統的領導下 反共數十年，堅守民主陣容的勖勉言猶在耳，豈會比綠軍更不瞭解中共？因此，
中共詆毀台灣民主進程的論調，自然無庸予以理會。但民進黨以公投作為「漸進 式台獨」的策略，就民進黨的黨綱來看，親北京媒體的解讀，卻不能以無的放矢 視之。然而即便明知如此，藍軍卻似乎未能及早正視與因應。換言之，面對陳水 扁總統所代表的綠軍，將以「公投」作為二○○四總統大選的戰略，親中共的香 港媒體既能點破，藍軍心底自然也是雪亮，在一篇名為「陳水扁的兩岸政策困境」
的文章中，中國國民黨就指出4：
六月二十一日，美國在台協會台北辦事處處長包道格，當面向陳水扁表 示，美國不支持台灣進行任何議題的公民投票。但是，美方向民進黨表達反對
「公投」的態度，其不僅沒有遏止民進黨操作「公投議題」的企圖，甚至激盪 出朝野人士，傾向支持公投立法的氣氛，並且為總統大選前的台海情勢，投下 一個難以預測的變數。目前，陳水扁的支持率已經跌落到百分之二十七左右，
1 見《大陸情勢雙週報》，第 1415 期，台北：中國國民黨中央政策委員會，2003 年 6 月 25 日，
頁 33。
2 同註 1，頁 22∼23。
3 同註 1，頁 23∼24。
4 ＜陳水扁的兩岸政策困境＞，出處見註 1，頁 41。
而民眾對其施政的不滿意度，更高達百分之五十九以上。陳眼見形勢不妙，而 美國也有意調整立場，轉為中立觀望，因此，陳水扁決定挺而走險祭出「公投 牌」，一方面刺激中共並逼美表態，另一方面則企圖激起台灣的政治自主性意 識，為其垂危的選情，做出最後的一搏。
這一篇評論發表時，大約距二○○四年的總統大選還有九個月。評論的內 容，證諸其後民進黨的舉措，堪稱一語中的，但藍軍在民意期待公投立法的壓力 下，除了對公投法圍堵與設限外，沒有其他良策或說帖來爭取理性選民的支持與 認同。
事實上，二○○三年七月十七日，行政院在明知沒有法源，公投立法在立法 院藍軍佔優勢而不易通過的情況下，即自行頒布了「行政院辦理公民投票實施要 點」5，並設立自行遴選成員的「公民投票委員會」，宣稱將負責推動公民投票事 宜。八月十二日陳水扁總統以黨主席的身分主持民進黨中常會時也直指，「一邊 一國」與「公民投票」是民進黨的黨魂（隋杜卿，2003：13）。九月二十日在民 進黨慶祝建黨十七周年黨慶上，陳水扁總統更誓言，「二○○六年民進黨二十周 年時，將與兩千三百萬台灣人民，共同催生新憲法」。二○○三年十一月十五日，
行政院大陸委員會主委蔡英文，與美國在台協會理事主席夏馨（Therese Shaheen）
應華府台灣同鄉會之邀參加感恩節餐會分別發表演說時，夏馨指出，美國已瞭解 陳總統的改變憲法與公投的目的是將提升效率與獨立無關，蔡英文主委則表示，
中華民國憲法已過時，「是台灣人民思考並採取必要行動的時候了」6。可見民進 黨已傾全力對內為公投立法作合理化的闡述，對外更積極尋求國際社會的理解與 諒解。
一連串的動作，都以公民投票為主軸，並直指二○○四年的總統大選。可以 說從二○○三年下半年之後，直到二○○四年三月二十日大選前，除了部分個別 零星的議題外，整個輿論的焦點都鎖定在公民投票的立法與議題上。綠軍設定議 題與主導議題的選戰能力，已成功的將民進黨執政四年成效清算的可能議題輕易 轉變，人民不再注視或思考政府施政四年的績效。選戰的主軸又恢復到意識形態 的議題上，並在民主台灣與專制中國的對比上，形塑台灣政治自主的主體意識，
以及被「中國」與「外來政權」打壓的悲情上打轉。泛藍即使明知綠軍的策略，
可能基於泛藍的整合成功，總統大選情勢仍然呈現穩定的優勢，不願多生事端，
引爆新的衝突點，讓泛綠有可乘之機。因此，在上半場公投立法的過程中，除「配 合演出」外，下半場對於公投議題的論辯則策略性的棄守，希望能澆熄整個社會
5 見行政院研究發展考核委員會所編（今日台灣）中（2004 台灣年鑑），第三章政黨與選舉項下 之「政院公布公投實施要點」。參見
http://www.gov.tw/EBOOKS/TWANNUAL/show_book.php?=2_003_023。
6 ＜蔡英文：公投制憲是行動時候；夏馨：美方理解，不是要獨立＞，台北：聯合報，2003 年 11 月 13 日，版 A13。
對於公投議題過熱的探討。但由於無力於另闢戰場，整場選戰的主軸與節奏，都 似乎在綠軍的掌控之中。
可以說，公民投票的立法，在民進黨議題設定的導引下，以深化台灣民主、
提升行政效能為表，以總統大選的勝選策略為裡。既然公投立法是為了大選的需 求而定，公民投票的議題當然要配合選戰策略的進展而延伸。民進黨執政四年，
帳面上的成效有限，而面對整合成功的泛藍陣營，總統大選的民調又始終低靡。
沒有執政成績可資運用，公投的議題當然要慎選，特別是以兩岸關係作思考，議 題如能激起中共強烈的反應，台灣反中共的集體意識與台灣自主意識，就能輕易 的被挑起並連結，而有利於綠軍的選情。中共的「加持」或「輔選」，證諸一九 九六的飛彈威脅與二○○○年朱鎔基總理的恐嚇言詞，稱得上廉價又有效，簡直 就是「惠」而不費，綠營豈能不善加利用。
第二項 兩岸關係的制約
二○○三年十月二十五日綠營在高雄為總統大選所辦的造勢晚會，主題就定 名為「全民公投、催生新憲」。陳水扁總統在晚會中指出，台灣人民要將台灣建 立成一個正常、完整和偉大的國家，需要一部合身、合用的新憲法，這將要透過 公民投票的方式。公投是基本人權，也是普世價值，不是任何國家、政府、政黨、
個人所能剝奪，也不是任何政黨透過公投立法可以限制。因此，二○○四的總統 選舉是「相信台灣、堅持改革」與「唱衰台灣、反對改革」的競爭；是「一邊一 國、維持現狀」與「一個中國、改變現狀」的競爭；是「人民公投、催生新憲」
與「剝奪公投、民粹修憲」的競爭7。此時公投法尚未通過，陳總統已暗示性的 預告要在選舉日舉辦公民投票，同時將反對公投或立法限制公投者打為「反對改 革」、「剝奪公投」並「唱衰台灣」且企圖呼應中共「一個中國」而圖改變台灣現 狀的集團或個人。
公投法在立法院三讀通過後，由於公投關卡的層層設限，綠營在譴責藍營制 定「鳥籠公投法」，限制人民行使公投權利的同時，也就是公投法通過的次日，
陳水扁總統即宣稱，將於二○○四年總統大選同日，依公投法第十七條對總統的 授權舉辦「防禦性公投」，理由是中共已佈署了四百九十六枚飛彈瞄準台灣，對 台灣的國家安全造成了實質的威脅。我國前駐南非大使陸以正卻指出，大陸飛彈 瞄準台灣，早即為世人共知，二○○二年布希總統與江澤民在美國德州農場會談 時，雙方就曾以大陸飛彈後撤交換美國減少對台軍售的議題磋商過。二○○○年 陳總統就職時更已有二百多枚飛彈瞄準台灣。陳總統當時不提，選前才作此發 言，明顯的是「失言」，只怕會成為壓垮背負美、台互信基礎的駱駝之「最後一 根稻草」（陸以正，2003：A15）。
7 見台北：中國時報，2003 年 10 月 26 日，版 A1。
美國國務院發言人包潤石，在國務院例行的新聞說明會上，針對台灣通過公 投法及陳總統將舉辦公投的說法，立即而明確的指出：「我們將反對（be opposed to）任何會改變台灣現狀、或走向獨立的公民投票」，包潤石更逐字逐句唸出陳 總統在兩千年就職演說中，所宣示的「四不一沒有」中的「四不」內容，並稱「我 們對此嚴肅看待」8。包潤石的說法，顯然是一種預防外交的手段。台灣通過公 投立法與陳總統宣布將舉辦「防禦性公投」，儘管公投的內容尚不明確，為了避 免陳總統以踩踏中共設定的「紅線」作為選舉的手段，造成台海關係的變質危機，
美國必須先發制人。另一方面，美國也藉此安撫中共，避免中共陷入「刺激一反 應」式的盲動，造成美國處理或恢復後續東亞安全穩定狀態的困難。
二○○四年十二月五日，陳水扁總統接受紐約時報的專訪時，將「防禦性公 投」（defensive referendum）改為「防衛性公投」（preventive referendum），並表 示如果依英文的原意也就是「預防性公投」9。陳總統的意思是，依社會上對防 禦性公投約定俗成的理解，當中共兵臨城下時所採取的斷然手段，這是一個被動 的統獨公投。但真的走到這一步，恐怕也來不及舉辦。因此，把原本被動的因應 轉為主動預防的思考，亦即防衛性公投旨在做為保衛台灣和平的主動手段，讓公 投發生預防性效果，穩定台海和平。而透過公投所表達的全民意志，將成為台灣 的基本綱領，也是台灣所有政治人物必須遵守的規範。陳總統在接受專訪時強調 最在意的兩件事是民主深化與和平維護。他最後指出，防衛性公投的目的在防止 中國武力威脅，然而，等飛彈射過來時再舉辦公投已經來不及，畢竟防衛是事前 防衛，不能等戰爭發生時再舉辦公投。
十二月七日，在台中舉辦的民進黨總統選舉造勢晚會上，陳水扁總統正式宣 布，二○○四年三月二十日公投的兩個題目是「要求中共撤除對準台灣的飛彈」
及「要求中國公開宣示放棄對台使用武力」。他指出，作為一個總統，他要大家 一定要有敵我意識、安全知識，美國當年因古巴兩個飛彈就已經受不了了，何況 台灣天天要面對飛彈的驚爆。他請美國要將心比心，他要世界各國知道，中共的 武力已經危害到亞太地區的安全，台灣人民要大聲說出來，我們要民主、要和平、
反飛彈、反戰爭，要向中共說「不」。他強調，這兩個題目，相信中共不敢反彈，
美國在將心比心下也不會反對10。
綠營要中共撤除飛彈，並宣示放棄對台使用武力。這與中共要綠營撤銷民進 黨台獨黨綱，並宣示放棄推動台灣獨立運動一樣困難。但綠營所提的這兩道公投 題目，顯然有其政治目的：
8 見＜美國反對台獨公投＞，台北：聯合報，12 月 3 日，版 A2。
9 ＜扁公投定調要求中共放棄武力犯台＞，台北：聯合報，2003 年 12 月 6 日，版 A2。
10 ＜公投兩題目，扁：中共不敢反彈＞，台北：聯合報，2003 年 12 月 8 日，版 A2。
第一、自由民主的台灣，其安全與和平最大的威脅即源自於中共的可能對台 動武。「撤飛彈」與「不動武」的確是全台灣絕大多數人民衷心的企盼，提出這 兩個議題，如果仍遭中共或國際輿論的打壓，台灣人民所凝聚的悲憤情緒，絕對 對綠營是項大利多。
第二、如果這兩項議題能被美國等國際社會接受真正成為三二○的公投議 題，藍營將面臨的尷尬立場暫且不說，由於綠營說出了台灣多數人民心中的期盼
（民眾不會進一步去思考，造成兩岸嚴峻局面的其他因素），公投時對總統大選 的心理投射，恐怕對綠營仍是有利的。
第三、這兩道公投的題目，是在競選場合提出，當然有其風向球的測試意涵，
如果美國沒有反對的意見，綠軍穩賺不賠，公投議題自然成案；即便美國有不同 意見，政府仍可宣稱公投題目尚未確定，畢竟那是選舉場合所發表的選舉語言，
並非政府正式公告的選項。果真如此，依前述第一點的論述，綠營仍然有利可圖。
然而，對於陳總統所說，「這兩個題目，相信中共不敢反彈，美國在將心比心下 也不會反對」，實際的情形又如何呢？
早在二○○三年四月以後，中共就已開始針對台灣的公民投票表示意見，並 將公投定調為「漸進式台獨」的策略。我們試看下列幾則說法或意見11： 我們堅決反對在台灣地區推動所謂公民投票。台灣當局縱容和支持少數台
獨份子，通過所謂公民投票進行分裂活動，破壞台海和平，製造兩岸關係緊張，
這是違背包括廣大台灣同胞人民在內的整個中華民族根本利益的（國台辦發言 人李維一）。
台灣當局藉公投議題挑戰一個中國原則，是有意利用它來做文章。對此大 陸方面的反對態度是一貫的、明確的（國台辦副主任王在希）。
中共十分關注台灣的公投動向，如果藉公投搞漸進式台獨，我們將堅決反 對（國務院國務委員唐家璇）。
台灣當局在公投動向上作「危險的試探」，大陸反對台灣藉公投搞台獨（國 台辦副主任周明偉）。
以上是官方的立場與說辭，公投與台獨之間的連結，的確是中共官方最在意
11 ＜中共對台灣公投動向的反應＞，台北：《大陸情勢雙週報》，第 1418 期，中國國民黨中央政 策委員會編印，2003 年 8 月 13 日，頁 19。
的。再看看幾則專家學者或媒體的意見12：
扁搞公投，重大的考慮是基於選舉策略，但從民進黨基本主張而言，仍有 台獨企圖。…所以也不能說是完全策略性的選舉需要，而是漸進式台獨，一點 一點地接近它的目標（人民大學台港澳中心研究員黃嘉樹）。
陳水扁推動公投的目的有三，第一、轉移島內的矛盾焦點；第二、鞏固台 獨鐵票；第三、煸動民眾對大陸敵意（共軍「海峽之聲」電台評論）。
一旦啟動了公投程序，則等於為台獨勢力推行台獨公投掃清了法律上、程 序上以及台灣民眾心理上的障礙。正因為如此，大陸對此非常警覺和敏感…，
大陸可以向台灣發出「台獨等於戰爭」的明確訊息…（人民大學國際關係學院 博士生丁松泉）。
民進黨長期主張台獨，並將公投視為實現台獨的手段，因此，民進黨推動…
公投，大陸方面不能不懷疑它真正的動機，也就是為最後搞統獨公投作鋪墊。
這對大陸來說，是一種挑釁（廈門大學台灣研究所所長劉國琛）。
陳水扁是要先對一個和台獨無直接關係的問題進行公投，向台獨過渡。他 給支持和不支持台獨的人都留有解釋的空間…，雖不是針對台獨問題，但支持 台獨者會認為，這實際是為下一次以類似方式解決問題提供了先例；而對於不 支持台獨的民眾來說，由於它不是涉及統獨的全民問題，所以也會被當作陳水 扁的票源（清華大學國際問題研究所所長閻學通）。
縱觀中共官方或學界、媒體在台灣制定公民投票法前，對於台灣擬制訂公投 法或實施公民投票，大抵都有一致的見解，那就是對於台灣當局（或民進黨）所 推動的公民投票法制化或公民投票，都視為台獨的前奏或漸進式台獨的策略。
中共全國上下對單一政治議題有共同見解並不稀奇，專制獨裁的國家，不同 意見只能在小眾之間秘密口耳傳播，上得了抬面的，必然是迎合或闡釋官方意見 的說辭，至於論述是否合理，在政治正確的前提下，是不用太計較的。譬如前述 北京清華大學國際問題研究所所長閰學通認為「不支持台獨的人，對於不涉及統 獨的全民問題之公民投票，如果參與了就會被當作陳水扁的票源」。這樣的推論 其實就是對民主制度沒有經驗、想當然耳的推測。
首先，屬於全民問題的公民投票不會僅止於統獨議題，全民問題的公投議題 在民主國家甚至可以不是純粹政治議題。擔心公投制度會被用來作為統獨公投的
12 同前註，頁 20∼21。
工具，不能說沒有可能，但因此而否定公投的價值，只怕是因噎廢食的作法。其 次，認為「不支持台獨的人參與了公民投票，會被當作是陳水扁的票源」的說法，
更是讓人難以理解。民主社會本來就是一個多元價值並存的社會，在成熟的公民 社會裡，人民對於單一議題所表達的意見，只會被視為該次公投的意見傾向。在 下一個公投的議題中，人民可能會對不同政黨的主張，作最符合個別價值偏好的 認同，「民意是變動不居的」，在民主的國家，沒有一個政黨或政治人物會誤以為 這次投票支持他的選民，永遠都是他的支持者。他（們）必須常常探求民瘼，瞭 解民意之走向，而據以修正主張，否則隨時都會被人民拋棄的。一九九八年陳水 扁總統競選台北市市長的連任，施政滿意度在近八成的情況下，仍然遭到「偉大 市民」「無情」的拋棄而告落選，不就是最好的明證？類似閰學通式的推論，正 好反應中共上下對民主的實質與程序理解的貧乏。但對台灣而言，要警惕的是，
即使是中共上下對民主的認知有偏差，但也代表著中共上下對台灣，特別是民進 黨及其政府主張的公投立法或公投實務充滿了疑慮與不信任，這一點是絕對不能 忽視的。
二○○四年十二月，台灣通過了公民投票法，陳水扁總統又拋出了即將舉辦
「防衛性公投」的議題，對於要求中共「撤除飛彈」與「宣示放棄對台使用武力」， 中共真的如陳統統所說將「不敢反彈」？十二月，中共總理溫家寶應美國、加拿 大、墨西哥及衣索匹亞等國的邀請出訪，九日在華盛頓首府與美國總統布希會談 時，就明白的表示反對台灣舉行防衛性公投。溫家寶指出13：
我們解決台灣問題的基本方針是「和平統一、一國兩制」。我們以最大誠 意、盡最大努力實現祖國的和平統一。我們尊重台灣人民的民主訴求，但台灣 當局假借民主，搞所謂「防衛性公投」，企圖把台灣從中國分割出去，對這種 分裂活動，我們絕不能容忍。維護台海地區和平與穩定，有利於兩岸人民的利 益。只有堅定不移地反對「台獨」，才能維護台灣地區的和平與穩定。只要有 一線希望，我們就不會放棄和平的努力。
詳閱溫家寶的談話記錄，可以很清楚的知道，中共將台灣當局所推動的防衛 性公投視為台獨分裂活動，是「企圖把台灣從中國分割出去，是中共所不能容忍」
的。其他所謂「以最大誠意、盡最大努力實現祖國的和平統一」或「尊重台灣人 民的民主訴求」等都是多餘的誇語或飾詞。因為實施公民投票制度是台灣多數人 民的期待與共識，總統大選的同日舉辦公投是否適宜，是台灣內部可以依法討論 的問題，而所謂「防衛性公投」的內容或可檢討，但若一桿子將台灣的「防衛性 公投」訴求，都視為「假借民主」搞分裂「祖國」的活動，這種對「實現祖國和 平統一」的「誠意」與「努力」，令人不敢苟同。
13 ＜溫家寶與布希會談反對台灣舉行防衛性公投＞，台北：《大陸情勢雙週刊》，第 1427 期，中 國國民黨中央政策委員會編印，2003 年 12 月 24 日，頁 17。
中華民國是個主權獨立的國家，肇建於一九一二年，中華人民共和國於一九 四九年借「外力」的協助，武裝叛變，是分裂祖國的元凶，而台獨份子擬分裂的 祖國也是中華民國與中華人民共和國無涉。中華民國被中共分裂後，國民黨政府 在台、澎、金、馬重整齊鼓，希望有一天台海兩岸能在自由、民主與均富的情形 下再度統合。此刻泛藍國民黨雖失去了在台的執政權，但上述國家統一的信念並 未改變，因而反對台獨。泛藍反台獨的信念，一方面是堅持未來中國必須統一，
另一方面則是擔心台獨將引來中共非理性的反應，而造成兩岸人民生命財產的無 謂損失，甚至最後連整個中國唯一的民主命脈－台灣，也遭到赤化，這不但是台 灣的沈淪與悲哀，更將是兩岸中國人，乃至整體華人世界最深的傷痛。從而，泛 藍反對台獨，是奠基在追求自由、民主與均富的國家基礎上，與中共的反對台獨 是基於赤化台灣，在本質上是不同的，因為泛藍反台獨，當然也反專制獨裁的共 產政權。準此，如台灣在適當的時機，以合宜的議題來舉辦涉及國家安全事項的 防衛性公投，它不一定與台獨有關。主張將來中國要統一的泛藍陣營及其支持 者，不必然會反對這一類的公民投票，但如果中共一律將台灣地區所設定的防衛 性公投都視為「漸進式台獨」的策略，不但會差之毫釐，謬以千里，更是不尊重 且破壞台海兩岸中國人追求自由、民主與均富的和平統一模式之霸權心態與反動 思維，而所謂「尊重台灣人民的民主訴求」之說，則根本就是欺世盜名之詞。
然而，溫家寶的說詞，正好也提供了陳水扁總統所謂中共將「不敢反彈」的 反證。中共在一九九六年與二○○○年的教訓下，已瞭解直接反擊民進黨挑動兩 岸敏感神經的策略，只會圖利民進黨分裂勢力，使其支持群眾伺機擴張與壯大，
反倒將使主張和平、中道與穩健的藍營再度成為民主投票下的祭品與苦主。因 此，改而採取對美國施壓的方式，由美國出面，避免中共的直接反應成為綠營的 口實與助力。北京大學國際關係學院副院長賈慶國就指出，中共總理溫家寶訪 美，必然會要求美方明確表示反對台獨，台海才有望和平。陳水扁要搞公投，二
○○六年要制定新憲法，已觸及大陸底線，非常危險；不僅傷害美國國家利益，
也傷及中國利益與台灣利益。美國要採取明確作法，才能清除這個升高的危險14。 果不其然，溫家寶在布、溫會談後的記者會上重複指出，陳水扁當局假借民 主搞所謂的防衛性公投，是想把台灣從中國分離出去。他並指出，布希總統在會 談中也多次表示，堅持中、美三個公報和一個中國政策、反對台獨立場。特別是 他對台灣新出現的、旨在推動台獨的所謂各種名義的公投所表示的（反對台獨）
立場，溫家寶說：「我非常讚賞」15。
14 ＜中共將要求美反台獨，北大教授賈慶國：陳水扁若觸底線，屆時不是要不要打，而是怎麼 打＞，台北：聯合報，2003 年 12 月 8 日，版 A13。
15 同註 13，頁 17∼18。
布希總統對台灣即將舉辦的防衛性公投表達了何種立場，讓溫家寶「非常讚 賞」呢？布希總統在布、溫會談後的記者會上指出，他在會談時告訴溫家寶總理；
美國的政策是基於三個公報、台灣關係法的一個中國政策。不論是中國或是台 灣，美國反對任何旨在片面改變台灣現狀的決定。台灣領導人最近的言論及行 動，顯示他可能有意要片面決定去改變現狀，這也是美國所反對的16。
白宮資深官員在布、溫會談後對記者做進一步的背景說明時表示，由於最近 兩岸形勢的發展，美國已被迫放棄過去以來一直執行的模糊政策。一方面告訴溫 家寶，如果中共要片面改變台海現狀，美國必須要插手；美國也清楚告訴台灣，
美國不歡迎台灣採取任何改變現狀的動作。必要時美國必須把事情講明白17。而 對於如果台灣要舉辦要求中共撤除瞄準台灣的飛彈之公投，該資深官員強調，台 灣片面改變現狀非常危險，必須小心。而且，公投本來是民主工具，但如果被濫 用就不是民主，修憲也一樣。台灣有修憲的空間，但如果突然在一個特定時間提 出修憲，做為選戰工具，就不屬於民主範疇。因此，對於如果中共是因為台灣舉 辦公投而有動作，美方的態度是，美國並不想對單方面傳遞訊息，美國除了警告 中國不得動武外，也警告台灣不得進行任何向台獨移動的活動18。布希總統更明 白的表示，美國的最高利益是維持台灣海峽和平，美國絕不放棄支持台灣的民主 與自由。布希也對中國提出警告：「我告訴你，你知道，如果你們逼迫我們，如 果你們想要對台使用武力或威逼，我們一定會在那裡」（Look, you know, if you force us, if you try to use force or coercion against Taiwan, we are going to be there）
19。
布希總統的說詞，或者說是美方的態度，其實是中性的，也或者可說是以美 國利益為思考的。美國顯然不希望民主的台灣被專制的中國所併吞，因此明示中 國，美國反對中國用武力解決台海爭端的明確立場，且必要時將採取維持台灣海 峽和平的非常手段。但這不代表美國將無條件支持台灣的任何作為，美國同樣反 對台灣想做的任何片面改變現狀或往台獨方向移動的做法，因為那將使美國捲入 與中國武裝衝突的風暴中，更是違反美國利益的。因此，美國並不認同台灣此時 此刻舉辦此種針對性強烈的防禦性公投，因為那將會憑添台海不確定的因素與不 穩定的危機。
溫家寶總理對於布希總統的說法或美方的態度，表現了選擇性認知與選擇性 理解的作法，易言之，溫家寶祇針對美國反對台獨、反對台灣作有台獨傾向的公 民投票之發言，作自我的認知與理解，卻故意不理會美國對中國另一面約束的立
16 同註 13，頁 18。
17 同註 13，頁 18∼19。
18 同註 13，頁 18∼19。
19 同註 13，頁 18。
場，更利用此一全球關注的國際舞台，享受其發言權與解釋權，向世界重申中國 政府的立場與台灣當局的「謬誤」。
無論如何，中共不但對台灣當局擬辦理防衛性公投的作法強烈反彈，但經驗 的累積也讓中共學會了促使美國來扮演黑臉角色，希望藉由美國的出面來遏阻台 灣的防衛性公投。因此，我們可以發現中共的用字譴詞，軟硬兼施，如國台辦發 言人李維一在二○○三年十二月十七日表示，陳水扁當局執意舉辦直接針對祖國 大陸的所謂「防衛性公投」，這是對一個中國原則，兩岸關係穩定、台海局勢和 平的嚴重挑釁。陳水扁為謀求競選連任的一已之私，不惜拿台灣同胞的切身利益 作賭注，是很不道德的20。這種將攻擊目標縮小，並祇指出嚴重性，而不再嚴厲 的威脅與恫嚇台灣人民的作法，既堅定的表達了北京的立場，也避免為泛綠凝聚 反共與悲憤的集體意識。質言之，中共已改採外交折衝的方式以替代武力威脅。
二○○三年十二月二十六日日本前首相森喜朗在台北與陳水扁總統會談，森 喜朗就陳總統計畫舉辦要求中共撤除飛彈的公民投票問題向陳總統表示，為阻止 北韓的核子武器發展，美國正為要獲得中國的協助而努力，且針對伊拉克與國際 恐怖活動問題，美國也正陷於苦境，此刻台海的和平就格外顯得重要，希望台灣 不要讓友好的國家「處境困難」。儘管日本政府發言人、內閣官房長官福田康夫 隨後在記者會中表示，森喜朗前首相到台灣訪問會晤陳水扁總統是個人問題「與 日本政府沒有任何關連」21，但台、日沒有邦交，以日本前首相的身份，在如此 敏感時刻到台灣訪問並會晤陳水扁總統，談及涉及台海兩岸緊張關係的問題，背 後若說完全沒有中共或美國的運作，恐怕難以令人相信。而事實上，日本的關切 可由日本交流學會台北事務所長內田勝久於二○○三年十二月二十七日與總統 府秘書長邱義仁會面，傳達日本對台灣公投議題的看法，及前此國家安全會議副 秘書長江春男特銜命赴日拜會日方政要，說明並溝通公投議題可以看出。日本政 府更於二十九日表示，日本對於台灣公投感到憂慮，日本希望陳總統遵守「四不 一沒有」的諾言。中共外交部發言人劉建超則宣稱，中共讚賞日本在台灣問題上 的表態，希望日本慎重處理涉台問題，並多做有利於中國統一和中日關係穩定發 展的事22。
針對日本政府的立場表達，楊永明教授就指出，這是日本外交與安全政策近 年來的重大轉變，亦即對於兩岸關係事務直接正式地表達日本立場，表現出日本 關切區域安全穩定的主動性。他也同時認為，以日本小泉政府與華盛頓的接近程 度而言，這背後也代表著美國透過日本政府的正式表態（楊永明，2003：A15）。
20 同註 13，頁 19。
21 ＜森喜朗見扁，勸公投要慎重＞；＜日發言人：與日本政府無關＞，見台北：聯合報，2003 年 12 月 27 日，版 A13。
22 ＜江春男才赴日，內田就來關切＞；＜日本表態，中共讚賞＞，見台北：聯合報，2003 年 12 月 31 日，版 A4。
而同屬東亞區域穩定的另一美國之盟國南韓，也於稍候台北正式公佈了公投題目 後，由南韓當局以外交部發言人名義發表評論指出，「台灣當局最近計畫總統大 選的同時，實施國民公投，對於海峽兩岸關係趨向於緊張，所引起的此一新動向，
南韓政府深表憂慮」23。此一對台灣公投作法明顯持否定看法的表示，仍不免讓 人有傳達美方意思的聯想。
不祇亞洲，歐盟也在一項十五國代表出席的會議上提及台灣公投的議題，並 認為，「統獨公投不但對解決兩岸問題亳無幫助，對區域和平也有威脅」24。法 國總統席哈克更在二○○四年一月二十六日接待前往法國訪問的中共國家主席 胡錦濤時表示，「反對台灣獨立，台灣舉辦公投是個嚴重錯誤的決定，將會影響 區域穩定」25。從國際上一連串的憂慮與質疑的聲音，即可明白，對於台灣擬舉 辦的公投，中共是否「不敢反彈」，美國是否「不會反對」？其實一葉知秋。在 陳總統宣布將舉辦公投時，美國官方即多次表達反對台灣走向獨立的公投，美國 國務院發言人包潤石就多次依據布希總統的談話引申指出，美國反對採取任何走 向獨立的聲明或行動，這是個政策的標準，而個別的事項要拿這個標準來評斷。
在正式公投題目定案前，包潤石甚至說，「我不認為公投已經決定會在三月舉行，
就像布希總統所說，我們反對任何推向那個方向的聲明或行動」26。可見，美國 在台灣確定舉辦公投前，不但持反對立場，甚至希望藉由某些途徑，改變台北方 面的公投決定。白宮不願具名的資深官員就表示，「把公投當成民主精髓（essence）
是大錯誤」、「必要時美國將會向台灣的公投『喊卡（Pause）』」27。
二○○四年一月十六日陳水扁總統正式宣佈了二項公投議題後，中共的反對 立場依然不變，這當然是預料中之事。儘管陳總統宣稱二項公投是「和平公投」，
但中共仍視之為有針對性的「防衛性公投」，更有其目的性。中共國台辦發言人 十七日就表示，公投破壞兩岸關係，旨在為台獨做準備，中國堅決反對28。美方 立場則稍見緩和，國務卿鮑爾認為，「看得出來，他（陳總統）好像政策上變得 有點彈性」。國務院發言人包潤石則重申，美國並不反對公投本身，美國反對的 是兩岸任何一方試圖片面改變現狀，無論方式是發表聲明、使用武力或舉行公 投。布希政府將以這種角度衡量台北公佈的公投內容，如果美方認定這項公投是 要「界定一個片面的解決方案」就可能覺得需要講話，否則就可以不評論。包潤 石針對兩項公投議題進一步指出，初步看來，相較於陳總統過去曾經發表的談 話，他在公投問題的設計上似乎展現若干彈性。美國對這個彈性沒有到表達「歡
23 ＜公投造成兩岸緊張，南韓政府深表憂慮＞，見台北：聯合報，2004 年 2 月 29 日，版 A2。
24 ＜台海掀波，國際壓力接踵＞，見台北：中央日報，2004 年 1 月 2 日，版 2。
25 ＜席哈克晤胡錦濤，兩岸關係聚焦＞，見台北：中央日報，2004 年 1 月 27 日，版 1。
26 ＜美國務院：台灣大選防衛公投未定案＞，見台北：中央日報，2003 年 12 月 12 日，版 3。
27 ＜官員轉述布希說法：必要時會向台灣「喊卡」＞，見台北：聯合報，2003 年 12 月 11 日，
版 A1。
28 ＜陳水扁宣佈公投議題及近期兩岸三方關係＞，見台北：《大陸情勢雙週報》，第 1429 期，中 國國民黨中央政策委員會編印，2004 年 1 月 28 日，頁 24。
迎的程度」。白宮發言人麥克里蘭則說：「布希政府不反對，也不支持公投」29。 不論外界的反應如何，面對二○○四的總統大選，陳水扁總統陣營視公投策 略為其大位續存的救命仙丹，絕不會因國際壓力而改變初衷，這個方向是明朗與 確定的。祇是公投的議題，如何修飾才能避免來自美國及其他國際社會的疑慮與 壓力？同時又能挑起中共不智的反應，藉以凝聚台灣社會的集體自主意識，而有 利益陳水扁總統的選情，確是綠營思考的重點。由於可知，公投議題的擬定，確 受兩岸關係的若干制約。
第三項 公投議題的內容
二○○四年一月十六日陳水扁總統依據公民投票法第十七條的規定，提出了 二項公投題目，並決定在三月二十日總統大選日同時舉辦該二項公民投票，這二 個題目，一個是「強化國防公投」，另一個是「對等談判公投」。陳總統更將這二 項公投定稱為「和平公投」，以避免「防衛性公投」字眼的針對性與刺激性。
「強化國防公投」的具體內容是：「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。
如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力，你是不是同意政府增 加購置反飛彈裝備，強化台灣自我防衛能力？」
「對等談判公投」的內容則是「你是不是同意政府與中共展開協商談判，推 動建立兩岸和平穩定的互動架構，謀求兩岸的共識與人民的福祉？」30
這樣的公投議題確實較原本要求中共撤除瞄準台灣飛彈及宣示放棄對台使 用武力的訴求和緩了許多，但就凸顯中共對台的不友善及台灣的悲憤意識而言，
仍有其一定的渲染力與擴散效果，同時藉公投為大選護盤的意味仍舊非常濃厚，
無怪乎引起泛藍陣營的強烈質疑。有關公投議題與事項的相關爭議，本研究將在 下一節論述。
29 同前註，頁 20∼21。
30 見＜民主寫歷史，公投談台灣＞，行政院編印「三二０寫歷史」文宣資料，頁 12。亦可見 http://www.gov.tw/refereudum
第二節 公投議題的相關爭議
「強化國防」與「對等談判」兩項公投都是陳水扁總統依據公民投票法第十 七條政治性立法的授權而提出，既然第十七條是明顯的具有高度政治意義，其行 使時分寸的拿捏就非常重要，否則將引發高度的爭議。事實上，藍綠雙方陣營對 公投議題的爭議，從總統提出公投案的依據與公民投票的日期到公投內容是否必 要都有不同的政治與法律上的見解。本節將依公投依據、公投日期及公投內容三 個向度，逐一探討。
第一項 公投依據的爭議
在討論以下的爭議前，我們再檢視一遍公民投票法的十七條的全文：
當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決 議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。
前項之公民投票不適用第十八條關於期間之規定及第二十四條之規定。
很明顯的，攸關國家安全事項的公投是由總統提出，經行政院會議之決議後 正式成案的。而總統提案的依據是「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之 虞」的前提。行政院所提「強化國防公投」的理由書中指出，一九九五年及一九 九六年中共曾三度以飛彈試射恫嚇我國，嚴重影響我國政治經濟的穩定，與人民 生命財產安全。台灣是全世界面對飛彈威脅最嚴重的國家，中共每年瞄準台灣的 飛彈，正以六天一枚的速度快速增加，預期到二○○五年，中共將有超過六○○
枚的彈道飛彈對準台灣。且中共的國防預算每年都以兩位數的年增率增長，台灣 的國防預算則停滯甚至下降，為了避免兩岸軍力失衡、確保國人生命財產的安 全，我們必須儘快建立強化反飛彈能力之共識，因而尋求國民的總體意志，盼能 同意政府增加購置反飛彈裝備，強化台灣自我的防衛能力31。
至於舉辦「對等談判公投」，據行政院所提的理由是，「為了徵詢人民對兩岸 進行協商談判的看法，匯集國人的共識，只要台灣人民透過公民投票，明確地表 達對兩岸對等談判的期望，相信可以促使中共認真考慮儘早停止杯葛，建立兩岸 和平穩定的互動架構，恢復兩岸談判，以謀求兩岸的和平穩定32。
依照行政院的理由書，其實很難讓人聯想到此刻國家已遭受外力嚴重威脅，
致國家主權有改變的疑虞。前司法院院長施啟揚暨多位前大法官、大學教授、法 律學者、律師等近二百人在媒體刊登廣告指出，公投法第十七條所謂「主權有改
31 同前註，頁 12∼14。
32 同註 30，頁 15。
變之虞」，是指有「亡國之虞」，也就是非到「國家危急存之之秋」總統不可輕易 啟動防衛性公投。如果今天僅以對岸部署了四百九十六枚飛彈為理由，就認定已 經達到這種最嚴重的程度，請問還有什麼時候不是緊急狀態？是不是只要對岸飛 彈一天不撤除，我們就恆處於最高度的緊急狀態，未來的總統豈不隨時可以發布 緊急命令，乃至宣佈戒嚴？準此反應，三二○公投是「赤裸裸的違法公投」33。 行政院在舉辦公投的說帖中回應指出，中共正以四百九十六枚飛彈對準台 灣，而且一直揚言不放棄武力犯台。在外交上，中共也用各種方法阻礙台灣加入 國際組織。中共積極主張「一個中國」、「台灣是中國的一省」、「一國兩制」，並 以武力脅迫我國放棄國家主權。中共這些行為當然是外力威脅，台灣主權獨立的 現狀有被改變的疑慮。有些人以為只要飛彈沒有真的打過來，這些飛彈就不是威 脅，這是不對的。所謂「威脅」是人家拿把槍對著你，逼你做什麼或不做什麼；
等到人家真的開槍，那就不叫「威脅」而叫「動武」了。等到真的動武時，再辦 公投也來不及了34。
照行政院所說，中共謀我日亟，除了武力（飛彈）威脅外，外交、經貿各種 政治、非政治場合，都以壓縮台灣國際生存空間為要務，其目的當然是要最終達 到併吞台灣，消滅我中華民國的目的，這點無庸置疑。因此，飛彈的威脅當然是 對我國主權改變的威脅，確實也不能等到飛彈發射，國家已至「危急存之之秋」，
再發動第十七條公投法所定之防衛性公投，因為根據我國戒嚴法的規定，戰爭與 叛亂是宣布戒嚴的兩個要件（羅際芳、林文清，2004：118）。戰爭既已展開，戒 嚴跟著啟動，又怎能舉行公民投票？
然而，中共對台部署飛彈為世人共知，其逐年增加飛彈數量也不是秘密或始 於今日，中共之謀我，自一九四九年起不曾稍歇或減。此刻公投，姑不論是降低 敵意或增加對立的做法，中共會因台灣公投的結果顯示人民希望購置反飛彈裝 備，故而撤除瞄準台灣的飛彈或減少其部署？兩岸兩會中斷來往的原因不除，中 共會因台灣人民希望「對等談判」而和台灣共同推動兩岸「和平穩定的互動架 構」？
本研究認為，第一、我國主權受中共威脅凡五十餘年，國家主權有被改變的 疑慮也始終存在。如何在美、中、台穩定的兩岸架構下，尋找安全的途徑以自保，
並在安定中求發展，是我國政府及全體人民要積極努力，以智慧來應對的。期待 專制的獨裁政權能順應民意，根本是緣木求魚。而總統大選前的近一年來，兩岸 根本沒有進一步的緊張關係之發展，如果真要說有，也是綠營基於選戰策略的需
33 ＜不領票或投廢票，就是公民對違法違憲公投說不的投票＞，見台北：中國時報，2004 年 2 月 27 日，版 A16。
34 同註 30，頁 18。
求而營造的，此時依據公投法第十七條發動公投，根本的目的就是為總統大選綠 營的選票增值著眼，這是再清楚也不過的事。
第二、公投法第十七條，無論稱為「防禦性公投」、「防衛性公投」或「和平 公投」，本質上都是「政治公投」（曲兆祥，2004：147）。質言之，本條之立法乃 政治性立法。從條文所定總統提案的前提「當國家遭受外力威脅，致國家主權有 改變之虞」來看，其適用的「情境」本來就難以定義。論者指出（曲兆祥，2004：
147），足以造成國家主權有變更之虞的外力威脅，是指「戰爭」還是「戰爭邊緣」？
如為前者，舉辦公投根本就來不及；如是後者，那「邊緣」的定義又是什麼？
其實無論適用的情境是「戰爭」、「戰爭邊緣」或根本不是戰爭，而是大國外 交的協議所可能造成的影響（如雅爾達密約）等，甚或其他一時不能列舉的情況，
是否提交公投，都會有所爭議。立法者如為避免爭議，即應列舉明示適用「情境」。 既非「列舉」而以概括方式陳述，又將判斷適用的「情境」交付總統經行政院會 議的決議，一如我國憲法增修條文所述發布緊急命令的前提是「總統為避免國家 或人民遭遇緊急危難或應府財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊 急命令，為必要之處置」（增修條文第二條第三項）的規定，其適用的「情境」
亦不能明確例示，而先授權總統與行政院會議之決議判定。
當然，緊急命令的判定如有爭議，發布後十日內，自有立法院以決議決定追 認或讓其失效，此中的政治運作，亦難免有其政治爭議，但解決爭議的機制是立 法院院會的決議。公投法第十七條將適用的「情境」交給總統與行政院會議的決 議初判，解決爭議的機制則交由公民投票決定。如果社會上的多數民意不同意由 總統經行政院會議決議而提案，或認為應再交付公民投票審議委員會審議35，或 再經立法院同意始能提出，其實在日後修法時都可以考量。唯依此刻的條文規 定，「總統得經行政院院會（會議）通過」而交付公民投票，是相當清楚與明確 的法律授權。藍軍繼續在這些議題上提出質疑或造成衝突性爭議，只是將公投爭 議繼續擴大，墜入綠軍總統大選的議題設定之羅網之糾纏，使公投議題移轉選民 應對總統大選就尋求連任者過去任期內政績之檢驗的注意力而已。
35 台北市市長馬英九就曾在答覆媒體詢問時表示，行政院與民進黨最初的公投法提案並沒有「公 投審議委員會」制度，原意的確是希望讓防禦性公投不必經過任何其他程序。但審查過程中卻「遺 漏」了排除公投審議委員會的文字，就法律條文而言，防禦性公投仍需經公投審議委員會審議（見
＜馬英九：防禦性公投需經過公投審議委員會＞，大紀元報導，2003 年 12 月 1 日，
http://www.dajuyuan.com）。馬市長的看法似有斟酌餘地，雖說公投法第十七條並未排除公投審議
委員會審議之文字，但也未如公民提案須交由公投審議委員會審議的授權，況且第十六條規定立 法院的公投提案也未提及公投審議委員會的問題，難道立法院院會通過的公投案也要經公投審議 委員會的審議？第十七條防禦性公投在第二項中既排除一般時限的限制，足見此項公投具有時效 性或急迫性，所以才將審查程序定由總統經行政院會議決議而提出，如還要經公投審議委員會審 議，只怕會喪失其具時效性與急迫性之因應措施的立法意旨。不過嗣後修法時，馬市長之見解應 可加以重視與考量。
第三、公投的發動採節制式者，在民主國家並不少見，如英國由國會決議而 提案公投，法國可由總統經政府的建議（法國憲法第十一條）而提案公投，考諸 英、法兩國實施公投的時機多由政黨或政府所控制，並視之為政治運作的「權宜 之計」（黃偉峰，1999：30∼33）。藍軍在立法院佔多數席次的情況下，定出了此 種讓總統藉由行政院會議決議即可自由運行的公投條款，從好的方面看，可反證 藍軍胸襟之廓然大公，既是如此，除了「尊重」法律的規定外，又何必抗議，為 綠軍尋找話題，擴大公投的戰利？
總之，公投法第十七條既授權總統得經行政院會議決議來判斷現狀是否符合
「國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞」的權力，如總統的判斷不符事實，
自有法定的機制進行運作或處置。如法國的公投多由總統視其實際需要而提出，
一九六八年戴高樂（Charles de Gaulle）總統所提的公民投票案即遭公民投票的 否決，甚至造成戴高樂總統的下台（張台麟，2000：32∼33）。我國憲法增修條 文規定「行政院院長由總統任命之」（第三條第一項），憲法增修的原意是要總統 依立法院多數黨或多數聯盟的實際狀況任命行政院院長（如法國第五共和模 式），但公元二○○○年以來，陳總統始終以個人意志自行任命行政院院長人選 而不願與立法院多數黨或多數聯盟協商，立法院多數黨或多數聯盟應該做的當然 不是與總統抗衡作政治鬥爭或杯葛相關法案，而應迅速地依照增修條文所定之
「不信任投票」（第三條第二項第三款）案，迫使總統接受立法院多數意見，即 便被解散重行大選，也可訴請民意的裁判，遵循法制，依法秩序而行，才是解決 問題的正道。公投法第十七條防衛性公投提出後的回應方式，亦可作如是觀。
第二項 公投日期的爭議
藍軍以「公投綁大選」為「違法公投」、「無效公投」來看待「三二○和平公 投」（陳志瑋，2004：51∼53），最主要的爭議之一，就是此項公投實施的日期是 否違法的論辯。根據公投法第十七條第二項的規定：
前項之公民投票不適用第十八條關於期間之規定及二十四條之規定。
再看看第十八條第一項是規定中央選舉委員會應於公民投票日二十八日 前，就公投投票日期、投票起、止時間等投票相關事項公告之。第二十四條則明 定：
中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公 民投票，並得與全國性之選舉同日舉行。
防衛性公投因為可能有其時效性與急迫性，所有關於作業期間的規定，如第
十八條第一項規定的「二十八天前」須公告之事項及第二十四條「公民投票案公 告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票」之規定都不適用，應可理解。但二 十四條最後一句話是指公民投票案「並得與全國性之選舉同日舉行」，第十七條 第二項所謂的不適用第二十四條之規定，就這部分而言，是否表示防衛性公民投 票不得與全國性之選舉同日舉行？藍綠陣營對此有極為分歧的見解。
第一種見解認為防禦性公投既已明言不適用第二十四條「並得與全國性之選 舉同日舉行」的規定，自然「不得」與全國性選舉同日舉行，依此析論，「三二
○公投」與總統大選同日舉行，當然是屬於違反公投法規定的公民投票。因此，
稱「三二○公投」為「違法公投」亳無疑義。
另一種見解則指出，所謂「不適用」是一種法律限制的解除。換言之，如法 律原規定「應」為某事或「不得」為某事，當排除上述之適用時，僅表示「得」
不為某事或「可」為某事。但原規定條文如為「得」為某事，則不適用該規定的 意義，只能說是將原規定條文視為不存在，卻不表示「不得」為某事（陳志瑋，
2004：53）。準此，公投法第十七條第二項所謂不適用第二十四條之規定，不過 是說可視第二十四條「並得與全國性選舉同日舉行」之規定並不存在，即第十七 條防衛性公投的舉行日期並無其他任何規範，既可視需要擇日舉行，也可選擇與 全國性選舉同日舉行。
也有學者依「立法院公報」所載，考據立法者的本意指出，立法當時多數立 法委員認為防禦性公投不得與全國性選舉同時舉行，因而有第十七條第二項的排 除適用規定，在此一「排除適用」的情況下，如仍認為立法者並未對防衛性公投 的實施日期設限的話，第十七條第二項的文字豈不成為「贅文」，或根本是「無 的放矢」！更何況，第二十四條的規定原是授權中央選舉委員會舉辦一般性公投 的行政裁量空間，第十七條第二項則是特別規定，依「特別規定優先於一般規定」
的適用原則，第十七條第二項的適用當然優先於第二十四條，亦即第十七條第二 項已明文排除第二十四條的情況。因此論斷，防禦性公投是不能與全國性選舉同 日舉行的（曲兆祥，2004：148）。
如果依據立法院公報所載，多數立法者的原意確實是主張防禦性公投不應與 全國性選舉同日舉行的36。但法律條文的最後呈現，仍需依其文字內容來體察。
首先，第十七條第二項除排除適用第二十四條的規定外，也排除第十八條關於期 間規定的適用。第二十四條的主要內容有兩部分，一是「一個月起至六個月內」
舉行公民投票的期間規定，另一則是「並得與全國性選舉同日舉行」。如果立法 者祇想排除第二十四條「一個月起至六個月內」舉行公民投票的期間規定，那第 十七條第二項自可寫成「前項之公民投票不適用第十八條及第二十四條關於期間
36 可參見立法院，《立法院公報》，第 92 卷第 54 期（3328）（上），頁 118∼297。
之規定」即可，何必另寫成「前項之公民投票不適用第十八條關於期間之規定及 第二十四條之規定」此種較為複雜的形式？易言之，第十七條第二項條文此種寫 法既有意排除第二十四條第一部分關於期間的限制，必然也想同時排除第二部分
「並得與全國性之選舉同日舉行」的適用規定。唯法律條文造句遣詞的結果，卻 可能形成不同的意涵時，恐怕也是多數立法者當時始料所未及。主張公投法第十 七條防禦性公投可與全國性之選舉同日舉行的綠軍，即便在立法當時看出了「巧 門」，在人數劣勢的情況下，恐怕也不願當即指出，以避免可能發生爭議的條文 立即被修正。
縱觀公民投票法立法的過程，原本就充滿了政治角力的痕跡，公投法第十七 條防禦性公投的文字更是政治性勝過法律性。防禦性公投可否與全國性選舉同日 舉行，原本可以理性辯論，但藍綠雙方都摻雜著太多的意識形態時，立法的品質 必然堪慮。就理論來說，世界各國的公民投票大多允許與各類選舉同日舉行，我 國公投法第二十四條也如此規範，最主要的原因是，第一、公投的議題可能比較 艱深或比較不吸引民眾的注意，單獨舉辦如參與投票的人不夠多時，結論的代表 性與正當性難免引人質疑；第二、公投與各類選舉同日舉行時，既可提高投票率，
讓公投結果取得較高的代表性與正當性，也能節省選務工作支出的成本。這是支 持公投與選舉同時舉行的理由。然而，一項重大的全國性議題要舉行公民投票，
如為避免因與其他選舉同日舉行，使原本重大議題的焦點被模糊，而特別規定不 得與他種選舉同日舉行，事實上，遊戲規則祇要訂妥，其實也無可厚非，甚至更 能凸顯此項公投議題的重要性。唯就我國公投法第十七條所定的防禦性公投而 言，如認定其為因應「國家危急存亡之秋」或有其急迫性、時效性之實施必要時，
則似以不對其舉行的時日設限為宜，其間道理不難理解。
問題是，公投法的立法時程，綠營將它與總統大選的策略掛勾，其立法的動 機已遭藍營質疑，在獲得勝選的唯一考量下，兼以雙方意識形態毫不相容，當然 無法理性立法。再加上陳總統依公投法第十七條所提的兩項「和平公投」，是否 具有非與總統大選同日舉辦不可的急迫性與時效性，藍綠兩軍，甚至其支持者之 間的思考更是沒有交集，這樣的討論其實已經失去意義。本研究要指出的是，綠 軍一開始就將公投立法與實質公投，作為總統大選選戰策略的一環，為此藍軍自 然會對公投法與公投事項處處設防，不管那一方在大選獲勝，公投法與公投事務 都是最大的輸家，果真如此，政治人物何庸侈言公投立法或公民投票乃是直接民 權的實踐與民主深化的體現？
