張淳翔（Chang, Chun-Hsiang） 中 國科 技大 學通 識 教育中 心 專 任副 教 授、 中 國 文化大 學 中山與 大 陸 研究 所 兼任 副 教 授 賴榮偉（Lai, Jung-Wei） 中國 科技 大學 通識 教育 中心 講師 、 國立政治 大學東 亞 研究所 博 士候選 人
摘要
中國大陸的城市社區治理是在所謂「全能政府」、「失效」 和市場「失靈」的 背景結構中所產生，其重要目標在於重新進行社會整合和社會再造。理論上，「治 理」（governance）不同於「統治」（government），蘊含國家對基層社會的「賦權」 （empowerment）意義，社區治理的動力既可來自政府，也可來自社會，更可來自 政府和社會的合作。實踐上，大陸的社區建設亦形成三種典型的治理模式：行政型 的上海模式、自治型的瀋陽模式以及混合型的江漢模式。 不過，研究顯示，中共政權對「治理」的工具理性定位與期待，反映於當前大 陸的城市社區治理程度仍是有待加強。整體而言，政府仍是城市社區權力網絡中最 強大的治理主體；但另一方面，卻也顯示以後的社區發展亦無法由共產黨單獨完成。 此種變化，亦使城市社區治理發展成為觀察大陸基層民主的重要指標。 關鍵詞：社區治理、公民社會、基層民主、上海模式、瀋陽模式、江漢模式中國大陸社區治理的理論與實踐
壹、前言
中 共 建 政 後 的 城 市 基 層 管 理 以「 單 位 制 」 為 主，「 街 居 制 」 為 輔， 但 隨 著 市場化改革以及社會變遷，「單位制」逐漸式微，「街居制」亦面臨管理困境， 「社區制」浮出檯面。1 從管理權力的角度而言，中國大陸的城市基層管理其實 歷經從「統治」至「治理」的轉型。社區建設的實踐，反映國家權力不僅「由 上 至 下 」（downward）「 層 級 轉 移 」 至 基 層 政 權、 社 區 組 織， 亦「 向 外 轉 移 」 （outward）至非政府組織，「自治」與「民主」的意義由此孕育。2 城市的社區 治理程度已成為觀察大陸基層民主的重要指標，3 大陸的城市社區治理議題正方 興未艾。 從 社 會 結 構 的 角 度 來 看， 大 陸 的 城 市 社 區 治 理 發 展 反 映 的 乃 是 改 革 開 放 以 來 市 場 化 衝 擊 下 國 家 權 力 調 整 的 必 然。 理 論 上，「 治 理 」 不 同 於「 統 治 」， 其蘊含國家對基層社會的「賦權」意義。但從行為者的角度來看，社區治理的 推 動 與 實 踐 亦 為 國 家 所 主 導， 不 能 忽 略「 後 極 權 式 威 權 政 體 」（post-totalitarian authoritarian regimes）於其中的「政治穩定」思維邏輯。就中共執政菁英的主觀 意 願 而 言，「 國 家 — 市 場 — 社 會 」 三 者 之 間 的 關 係 本 就 應 是「 發 展 — 改 革 — 穩 定」的三位一體辯證關係。 「 良 好 的 治 理 」（good governance）， 並 不 能 挑 戰 中 共 政 權 的 穩 定。 賦 權 的 「治理」必然鑲嵌於中共政權的統治思維中，這是具有中國特色的社會主義的 社 區 治 理 觀。 儘 管 大 陸 的 城 市 社 區 建 設 帶 有 國 家 政 權 下 沈 的 意 味， 但 嚴 格 而 言，中共仍是以「控制」的心態進行國家與社會關係的重新建構。換言之，對 於「治理」的期待，定位在其為達成政權穩定一種手段。 本文以中國大陸城市社區治理的實踐作為研究文本，透過治理理論的源引 進行檢視：一方面結合「結構 行為者」的分析架構，試圖找出城市社區治理 啟動與發展的原因與特性；另一方面，大陸各地不一樣的經驗亦決定不同的治 1 尹維真，中國城市基層管理體制創新（北京：中國社會科學出版社，2003 年），頁 29-62。2 Jon Pierre, Guy Peters 著， 謝 學 宗、 劉 坤 億、 陳 衍 宏 譯， 治 理、 政 治 與 國 家（ 臺 北： 智 勝 出 版 社，
2002），頁 90-109。
3 Moshe Lewin, The Gorbachev Phenomenon: A Historical Interpretation (Berkeley & LA: University of
California Press, exp. ed. 1991), pp.1-9；鄭衛國，「論城市社區建設是發展城市基層民主的重要路徑」， 中共成都市委黨校學報（成都），第 2 期（2010 年），頁 15-19。
理特色，本文亦將汲取幾種典型的模式作為比較與分析，以期更能清楚了解城 市社區治理的發展現實。本文的研究假設在於：一、大陸的城市社區治理是在 「政府失效」 以及「市場失靈」 的背景結構下所產生。其中，身為權力統治主體 的黨國菁英的認知不能忽略。二、如此邏輯下的城市社區治理實踐，雖有不可 忽略的初步成果，但必然受到結構上的限制。 透 過 理 論 與 實 踐 的 論 證， 希 望 對 於 大 陸 的 城 市 社 區 治 理 能 有 更 真 實 的 評 估。對於城市社區治理的討論，不少學者期待以「公民社會」（civil society）為 中心的成果呈現。然而，城市的社區建設是否符合外界民主期待中的以「公民 社會」為中心的治理意義呢？
貳、理論的觀點
「治理」概念的討論源自 1980 年代的公共政策學界，主要在於解決中央政 府無力解決的地方問題以及如何藉之擬定都市政策（urban policies）。尤其，傳統 對國家的理解與定位更難處理許多因全球化衍生的新問題，如何因應「國家失 靈」的治理論述大量湧現。4 不過，「治理」本身即為一個不斷發展的理論概念，從管理學、經濟學領域 的「公司治理」（corporate governance）乃至政治學、公共行政學領域的「公共治 理」（public governance）的拓展與應用，定義上見仁見智。表 1 即不同的國際組 織或機構的不同「治理」定義。廣為流傳的權威性定義為聯合國下設置的「全 球治理委員會」（Commission on Global Governance）的詮釋：「治理」是各種公共 或私人的機構管理其共同事務的諸多方式總和。它是使相互衝突的或不同的利 益得以調和並且採取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式 制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。依此 定義，「治理」具有四個特徵：一、治理不是一整套規則，也不是一種活動，而 是一個過程；二、治理過程的基礎不是控制，而是協調；三、治理既涉及公共4 Paul L. Knox and Peter J. Taylor Knox and Peter J. Taylor ed., World Cities in a World-System (Cambridge
University Press, 1995); Mustafa Dikec, “Social movements and globalization”, International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 28, No. 3 (2004), pp. 713-716.
部門，也包括私人部門；四、治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。5 表 1 「 治 理 」 定 義 的 比 較 表 國際組織或國際機構 治理的定義 世界銀行 （World Bank） 「 治 理 」 被 界 定 為 一 國 在 各 個 層 次 執 行 其 經濟、社會資源之權力的行為。 聯合國開發計畫署
（The United Nations Development Programme） 「 治 理 」 被 視 為 執 行 經 濟、 政 治 與 行 政 權 威 以 處 理 國 家 在 各 種 層 次 之 事 務， 包 含 機 制、 過 程 與 制 度， 並 由 此 使 得 公 民、 團 體 能 明 確 表 達 其 利 益、 運 用 其 法 律 權 利 以 達 到其義務與調和彼此差異。 經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development）
「 治 理 」 是 指 使 用 政 治 權 威 與 行 使 其 在 社 會 中 與 其 經 濟、 社 會 發 展 有 關 之 資 源 處 理 的 控 制， 包 含 公 共 權 威 建 立 一 個 經 濟 運 作 功 能 與 決 定 福 利 分 配 及 統 治 者 與 被 治 者 間 關係的環境。 渥太華治理研究中心
（Institute of Governance, Ottawa）
「 治 理 」 包 含 社 會 中 的 制 度、 過 程 與 全 體 與 會 者， 它 們 決 定 權 力 如 何 被 行 使、 影 響 社 會 的 重 要 決 策 是 如 何 形 成、 以 及 在 此 種 決策中各種不同利益如何受到調和。 國際行政科學研究中心（International Institute of Administrative） 「 治 理 」 意 指 一 種 過 程， 即 社 會 運 用 其 權 力 與 權 威 及 影 響 與 制 訂 有 關 大 眾 生 活、 經 濟與社會發展的政策與決策。 東京科學研究中心
（Tokyo Institute of Technology）
「 治 理 」 意 指 一 組 複 雜 的 價 值、 規 則、 過 程 與 制 度 的 組 合， 而 此 一 組 合 是 社 會 處 理 其發展與解決正式與非正式的衝突。 資料來源：張亞中，「全球治理：主體與權力的解析」，問題與研究，第 40 卷第 4 期（民國 90 年 7、8 月），頁 2-3。 R. A. W. Rhodes 指出「治理」意味著不同於以往「統治」的內涵、過程 與 條 件， 強 調 一 個 對 於 社 會 管 理 的 新 的 方 法。 對 Rhodes 而 言，「 治 理 」 的 概
5 Marie-Claude Smouts, “The Proper Use of Governance in International Relations”, International Social Science Journal, Vol. 50, No. 1 ( March 1998), pp. 83-84.
念 可 分 為 下 述 不 同 的 內 涵 或 運 用 途 徑（ 運 用 類 型 ）：6 一、 作 為「 最 小 限 度 國 家」（as the minimal state）管理活動的治理；二、作為「公司管理」的治理（as corporate governance）； 三、 作 為「 新 公 共 管 理 」（as the new public management） 的 治理；四、 作為「 良 好治 理 」（as good governance）的治理；五、作為「社會 操 縱 系 統 」（as a socio-cybernetic system） 的 治 理； 六、 作 為「 自 主 組 織 網 絡 」 （as self-organizing networks） 的 治 理。Jon Pierre 與 B. Guy Peters 則 從 治 理 如 何被運用的角度，提出幾種治理理論的基礎：7 一、傳統的政府權威（traditional authority）；二、自理與網絡導航（autoposis and network steering）；三、操縱式導 航（cybernetics and steering）； 四、 政 策 工 具（policyinstruments）； 五、 制 度 分 析 （institutional analysis）； 六、 理 性 選 擇（rational choice）； 七、 網 絡 與 政 策 社 群 （networks and policy communities）；八、新馬克思主義和批判理論（neo-marxism and critical theory）。
儘管「治理」在展現的形式上有如此多元的特徵，但其核心概念擺脫不了 分權化（decentralization）的理念。8 Gerry Stoker 清楚地歸納出「治理」的 5 個理 論命題（propositions），或五種理論特徵或主要觀點：9 一、 治理指涉一系列來自政府，又不限於政府的機構與行為者。它對傳統的憲 政體制和正式規範的政府權威提出質疑，並認為政府並非國家唯一的權力 中心。各種公共 的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，均可 能成為在各個不同層面上的權力中心。 二、 治理意味在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任 方面的模糊性。它表明國家正在把原先由它獨自承擔的責任釋放至公民社 會，即各種私人部門和公民自願性團體，後者正在承擔越來越多原先由國 家承擔的責任。據此，國家與社會、公共部門與私人部門之間的界限和責 任便日益變得模糊不清。
6 R. A. W. Rhodes, Understanding Governance (Buckingham & Philodelphia: Open University Press, 1997),
pp. 15-52.
7 Jon Pierre and B. Guy Peters, Governance, Politics and the State (New York: St. Martin’s Press, 2000), pp.
37-47；孫本初、鍾京佑，「治理理論之初探：政府、市場與社會治理架構」，公共行政學報，第 16 期 （2005 年 9 月），頁 115-116。
8 Gambhir Bhatta and Joaquin L. Gonzalez III, Governance Innovations in the Asia-Pacific Region: Trends, Cases and Issues (Hants: Ashgate Publishing Ltd, 1998), pp. 286-288.
9 Gerry Stoker, “Governance as theory: Five Proposition”, International Social Science Journal, Vol. 50, No.
三、 治 理 在 涉 及 集 體 行 為 的 各 個 社 會 公 共 機 構 之 間 存 在 著 權 力 互 賴 （interdependence of power） 的 關 係。 進 言 之， 致 力 於 集 體 行 動 的 組 織 必 須 依靠其他組織。為達到目的，各個組織必須相互交換資源、協商共同的目 標；交換的結果不僅取決於各參與者的資源，而且也取決於遊戲規則以及 進行交換的環境。 四、 治理係指參與治理過程的行為主體之間形成具有自主性的網絡（autonomous network）。此一自主的網絡在某個特定的領域中擁有主導性的權威。它顯示 公共部門與私人部門的組成，更與政府在特定的領域中進行合作，分擔政 府的行政管理責任。 五、 治理意指完成事情的能力並不限於政府的權力，不限於政府的發號施令或 運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府 有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行操控和引導。 「 治 理 」 基 本 上 倡 議「 社 會 管 理 體 制 的 更 新 」， 其 並 未 全 盤 否 定 以 往 由 公 部門 指導承擔的統治形式，而是倡議傳統政府統治的轉型。「統治」和「治理」 均是一種政治管理的過程，均是利用自身的權威，透過對公共權力的配置和運 作， 進 行 對 公 共 事 務 的 有 效 管 理， 以 達 正 常 社 會 秩 序 之 維 持 的 目 的。 惟「 統 治」和「治理」兩者概念上仍有所區別：10 一、 行為主體的不同。「統治」的權威來自政府，其主體一定是社會的公共機 構，即政府或者政府的代言人。「治理」的主體則並非是公共機構，可以是 私人機構，也可以是公共機構和私人機構的合作。據此意涵，「治理」這一 概念的使用範圍要比「統治」寬廣許多，既可是國家、地方、村鎮這樣的 行政單位，也可以是現代化的公司、學校乃至基層社區。 二、 權力運用方式不同。「統治」是政府自上而下的主動行為，透過強制性的國 家權力，依靠科層制度的機構網絡，發布並實施各類正式的法規政策來管 理公共事務，實現公共利益。在權力行使的過程中，被管理對象完全處於 被 動 狀 態。「 治 理 」 則 是 一 個 上 下 互 動 的 管 理 過 程 ， 它 主 要 透 過 合 作、 協 商、建立夥伴關係等方式實施對公共事務的管理。換言之，「治理」強調主 動 狀 態。「 治 理 」 的 實 質 是 建 立 在 市 場 原 則、 公 共 利 益 和 相 互 認 同 之 上 的 10 俞可平，「全球治理引論」，俞可平主編，全球化：全球治理（北京：社會科學文獻出版社，2003 年）， 頁 6-8。
合作，政府和各類社會組織一起構成一個複雜的網絡體系，彼此間相互依 賴、相互制約，其權力之運用方式是多元且互相。 三、 權力配置形式不同。所謂「配置」，即是指按照一定的規則對公共權力進 行分配和控制。在統治狀態下，公共權力屬集中，權力中心單一化，即政 府。但在治理過程中，權力是分散化，權力中心是多元且分層次。「治理」 並不認同公共權力的唯一性，認為公共事務並非只有公共機構才可辦理， 而在社會組織參與公共事務處理的過程中，公共權力的多中心化由此浮現。 如表 2，與傳統的政府統治相比，治理更具廣泛的意義。在治理的方式之 下，政府的合法性已不再僅僅來自政府機構的強制性，政府的有效性更來自於 相關治理主體之間的互動。11 表 2 統 治 與 治 理 的 差 異 統治 （government） 治理（governance） 行為主體 社會公共機構，即政府或政府的代 言人。 可以是私人機構，亦可為公共機構 和私人機構的合作。即其主體既可 為國家、地方、村鎮等行政單位， 亦可為現代化的公司、學校乃至基 層社區。 權力運用方式 政府自上而下的主動行為，透過強 制性的國家權力，依靠科層制度的 機構網絡，發布並實施各類正式的 法規政策來管理公共事務，實現公 共利益。在權力行使的過程中，被 管理對象完全處於被動狀態。 上下互動的管理過程，主要透過合 作、協商、建立夥伴關係等方式實 施對公共事務的管理，強調主動狀 態。政府和各類社會組織在市場原 則、公共利益和相互認同下彼此合 作，構成一個複雜的網絡體系，彼 此間相互依賴、相互制約。 管理範圍 以領土為界的民族國家，無法延伸 至他國。 既 可 為 特 定 領 土 界 限 內 的 民 族 國 家，亦可為超過國家領土界限的國 際領域。 權力配置形式 權力中心單一化，主要即政府的法 規命令，以強制為主。 權力 分散化，權力中心多元且分層 次，以自願為主。 資料來源：作者整理。 11 高青蓮、賈海薇，「現代政府治理模式理論述評」，四川行政學院學報（成都），第 2 期（2010 年），頁 29-30。
以「 治 理 」 概 念 取 代 舊 有 的「 統 治 」 觀 念， 實 質 上 是 為 解 決 社 會 資 源 配 置過程中可能面對的市場和政府雙重失靈問題。有效的治理，更在於促使社會 管理中公共利益的最大化。這也意味著「治理」的良好成果，必須得力於國家 與社會或者說政府與公民之間的良好合作。沒有公民的積極參與、合作以及認 同，治理的有效性難以實踐。就此，公民社會（civil society）其實是重要的現 實基礎。沒有一個健全和發達的公民社會，良好的治理成果難以為致。12 整體而言，良好或有效的治理，就是國家的權力向社會的回歸，其過程就 是還政於民。但是，當「治理」遇到具有「中國特色」的社會主義，如此的意 義與過程有可能嗎？
參、社區治理的實踐
基 層 社 會 的 管 理 對 中 共 而 言， 自 是「 第 一 線 建 設 」， 赤 裸 裸 的 關 乎 其 政 權 的正當性與穩定度。檢視中共建政後對於城市基層社會的管理，即由改革開放 前的「單位制」為主、「街居制」為輔，逐漸走向所謂的「社區制」。從理論的 觀點來看，「單位制」為主、「街居制」為輔的管理方式正是反映中共的統治理 論，而「社區制」似乎對照著治理理論於大陸的發展。 社區治理從何孕育而生？一般認為，鄧小平啟動的經濟改革從結構面上孕 育社區制的發展。一方面，1980 年代以前的「單位中國」或「中國」的「單位 社會」所具備的「全能主義」特色已於改革後逐漸不復存在；另一方面，產權 多元化及經濟運作的市場化，更促進一個具有相對自主性的社會形成。兩方面 的背景原因促成「社區」概念的形成以及「社區治理」的提出。13 一、統治：單位制為主、街居制為輔 「單位」是中共統治權力建構中一種具有多面向功能的建制設計。1950 年 代開始，中共透過所謂的農業合作化、工商手工業的社會主義改造等，建立起 社會主義的公有制計畫經濟體制，將經濟資源強行控制在自我組織為中心的權 力網絡中，形成黨國組織對社會資源壟斷的「全能主義大行政系統」，一方面不 12 王芳，「公民社會發展與我國城市社區治理模式選擇」，學術研究（廣州），第 11 期（2008 年），頁 68； 俞可平，「公民社會的興起與政府善治」，中國改革（北京），第 6 期（2001 年），頁 38。 13 吳瑞財，「多中心治理視野下的社區治理模式初探」，內蒙古社會科學（漢文版）（呼和浩特市），第 31 卷第 1 期（2010 年 1 月），頁 114-115。僅剝奪其他組織、個人在體制外生存的空間，另一方面為黨國組織提供資源， 使它有可能建立和控制各式各樣的單位組織，並且利用單位內的資源分配程序 控制人們的思想和行動。換言之，「單位」作為一種權力建制的存在，亦即「單 位制」（Danwei regime），便是以組織的形式服務與承擔黨國權力對於社會的控制 和管理。14 「單位」既是黨國機器權力系統的一部分，又是這權力系統與社會之 間的仲介組織，發揮承上啟下的作用。向上，它透過自己的上級主管部門與大 行政系統直接聯繫起來，從上級主管部門獲得資源，並接受上級主管部門布置 的任務。向下，它透過不斷地從社會上吸收成員，與社會聯繫起來。「單位」在 吸收成員之後，透過「待遇制」的分配方式把這些成員束縛在「單位」之內， 按照上級主管的要求，對他們進行管理和控制。15 「單位制」不僅體現中共政權對於社會的控制，更是黨國機器對社會分配 資源與財貨的平臺或通道。這樣的分配作用，奠定黨國機器相對於社會的合法 性之基礎，並進一步獲得社會大眾對於中共政權的支持。「單位制」進一步發揮 「單位社會主義」（Unit Socialism）性質。集政治實體、經濟實體與社會實體於 一身的「單位」，宛如中國傳統家族生活式的社群，社會成員大多數被組織到不 同的單位組織，成員之一生寄託在單位上，成員之付出換取單位領導幹部有責 任有義務去照顧其食衣住行、生老病死，甚至養育與教育等問題。簡言之，「單 位」除了原本應擔負的任務之外，更須具備額外但卻重要且需完整的社會福利 與 社 會 保 障 等 功 能。16 相對來說，「單位」的運作在強調成員的福利照顧的同 14 依工作內容，單位可分為三種：一、行政單位：如黨組織、團體和政府機構。二、事業單位：如教育、 醫療、文化團體等；三、企業單位：如各種國營企業。若以所有制做區分，又有全民所有制單位（如中 央全民單位、地方省級全民單位、地方市級全民單位）以及集體所有制單位（如市級集體單位、區級集 體單位、街道集體單位）。路風，「中國單位體制的起源和形成」，中國社會科學季刊（北京），1993 年 第 4 期（1993 年 12 月），頁 66-87。 15 簡言之，待遇制的分配就是透過貨幣工資與物質待遇的方式支付單位成員的收入分成。物質待遇的內容 廣泛，包括住房條件、醫療保健水平、退休金多少等等，而物質待遇的高低更與行政級別掛勾，級別越 高，待遇越高。更重要的是物質待遇不同於貨幣工資，不能隨著享受待遇的人流動；換言之，一旦成員 未經單位領導的同意而離開這單位，待遇就跟著消失。如此的分配方式自是將單位成員緊緊的束縛在單 位之內，並誘導其為體制內的內向流動而奮鬥。陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導（臺北： 韋伯文化，2004 年），頁 15-17。 16 李英明，閱讀中國：政策、權力與意識形態的辯證（臺北：生智文化，2003 年），頁 149-151。
時，也必然限制與剝奪成員的自由民主權利。17 不過，「單位制」的存在並不能包括一切。單位組織之外尚有不少社會居民 的存在，亦即「非單位」的「邊緣階層」人員，亦被稱為「社會閒雜人員」，包 括有：缺乏勞動能力的老年婦女、殘疾人士以及其他零散人員等等。18 因此， 針對「非單位」人員的需要，中共透過「街道辦事處」19 與「居民委員會」20 這 兩個組織建制來進行管理，亦即所謂的「街居制」。21 換言之，計畫經濟時期的 城市基層管理體制是由兩部分組成：（一）「單位」在整合城市社會、行使城市 管理職能上發揮的可謂是「主體」作用。包括黨政機關、團體、企事業在內的 黨政單位、企業單位和事業單位等，作為吸納大陸城市居民的絕大多數，是城 市居民的主要基本組織形式。（二）由於市區政府無法透過「單位」與極少數無 單位的城市居民發生關係，街道辦事處和居委會據此為必要的輔助和補充。 此 種「 單 位 制 」 為 主、「 街 居 制 」 為 輔 的 城 市 基 層 管 理 體 制， 具 有 幾 項 特 色： （一）街道辦和居委會的權力小，功能有限。國家主要透過「單位」傳達各類 城市管理資訊，進行社會組織、社會動員和資源分配。街居組織不僅處 於邊緣地位，區政府各類職能部門更在街道設立相應的對口單位以實行 所謂的「條條」管理。區政府的政策實施主要是透過各職能部門，然後 17 大多數社會成員被組織到不同的單位，一方面，單位組織給予他們社會行為的權利、身分與合法性，滿 足他們的各種需求，代表並維護他們的利益；另一方面，單位由於掌握成員所需的資源，自是能控制成 員的行為。個人的資源來源於單位組織，單位組織所占有的資源和可供支配的利益來源於黨國，因而個 人依賴於單位組織，單位組織依賴於黨國，黨國透過單位組織來控制和整合社會，單位組織形成個人與 黨國之間的聯結點，以及黨國和社會合二為一的制度化載體。周劍，「單位體制改革與街道辦事處權能 的重構」，四川行政學院學報（成都），第 2 期（2004 年），頁 23。 18 趙建民，「中國大陸城市社區改革的理論基礎」，朱新民主編，中國大陸城市基層民主研究（臺北：財團 法人兩岸交流遠景基金會出版，2004 年），頁 12。 19 簡稱「街道辦」。 20 簡稱「居委會」。值得提起的是，此居委會是相對於後來社區居民委員會的傳統居委會。 21 1954 年 12 月第 1 屆全國人大 4 次會議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條 例》。中國大陸首次以法律形式確立街道辦與居委會的性質與任務。根據「城市街道辦事處組織條例」 規定，為加強城市居民工作，密切政府與居民的聯繫，市轄區、不設區的市，人民委員會可以按照工作 需要設立街道辦事處，作為它的派出機關；而城市街道辦事處的任務主要有三：辦理市、市轄區的人民 委員會有關居民工作的交辦事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見和要求。根據《城市居民委 員會組織條例》，居委會的性質是「群眾自治性居民組織」，主要任務是辦理居民的公共福利事項、向當 地人民委員會或者它的派出機關反映居民的意見和要求、動員居民響應政府號召並遵守法律、領導群眾 性的治安保衛工作；調解居民間的糾紛。陳輝，「1950 年代中國城市居民委員會研究—以保甲組織到居 委會組織的變遷為視角」，當代中國史研究（北京），第 4 期（2002 年），2011 年 7 月 2 日下載，http:// bbs.chinacourt.org/index.php?showtopic=132188；李秀琴、王金華，當代中國基層政權建設（北京：中 國社會出版社，1995 年），頁 223；何海兵，「我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到 社區制」，管理世界（北京），第 6 期（2003 年），頁 52-62。
再由各局傳達到街道各所，街道辦只做些許輔助性工作，比如宣傳和動 員， 以 及 隨 同 稅 務 人 員 和 工 商 人 員 進 行 檢 查 等。22 「 街 居 制 」 只 是「 單 位 制 」 外 的「 權 力 剩 餘 」。23 即 使 創 辦 托 兒 所（ 幼 稚 園 ）、 副 食 品 經 營 網點、組織生產經營活動、開展有限度的社會保障等，也都是以為「單 位」外居民提供服務為主，並不侵入傳統的單位內居民原有的利益圈。 （二）「單位」承擔過多的社會和服務職能，雖發揮「組織市民」的作用，但卻 壓縮社會權力的存在空間。在「低工資、高就業率」的計畫經濟時代， 「單位」就如一個小社會，發揮前述的「單位社會主義」的綜合功能， 不僅承擔經濟職能，更多的是政治、教育、行政管理以及後勤服務等職 能。此種複合功能特徵使「單位」具備超強的動員和管理社會的能力， 從而把街居組織的城市管理職能壓縮在質與量極少的無單位居民範圍內。 （三）造就居民工作空間與居住空間的區域分離。對「單位制」運作內的城市 居民來說，「單位」就是其福利共同體，按照國家政策與規定為其分配工 資、福利及資源，大到就業、升遷，小到結婚、吵架，「有事找單位」， 與居住地的基層組織沒有太多關係。街居組織由於無法介入居民生活， 不可能有效實施社會管理。24 （四）強化居民的身分特徵。城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身分特 徵。有單位的可以根據單位性質享受相應的政治、福利和社會待遇，無 單位的則處於城市社會的邊緣。源於個人在單位中的不同序列位置以及 單位於整個體系內的不同序列位置，使得具有不同單位身分的居民擁有 迥異的社會感受。單位的封閉性特徵更使單位以外之人難具機會流進單 位內，單位彼此之間的成員流動也大都借助「關係」等非正式資源。 「單位制」與「街居制」相互交叉配合的管理模式致使黨國機器的力量很 完整的嵌入基層社會的方方面面。經濟改革的啟動，致使國家與社會步入一個 22 街道轄區內的各個單位，由於其人事調配、工資編制及管理權限都隸屬於本單位、本行業和本系統，其 權力資源與街道無關，因而各單位實際不在街居組織的管轄權內。朱健剛，「城市街區的權力變遷：強 國家與強社會模式—對一個街區權力結構的分析」，戰略與管理（北京），第 4 期（1997 年），頁 45。 23 即使在「街居制」結構中，街道的共產黨組織和街道辦對於街區的控制權仍可謂處於壟斷性的地位。街 居內不存在其他權力主體。居委會長期扮演街道辦下屬機構的角色，接受其行政任務的指派。馮玲、 李志遠，「中國城市社區治理結構變遷的過程分析—基於資源配置視角」，人文雜誌（北京），第 1 期 （2003 年），頁 133-138。 24 楊榮，「論我國城市基層管理體制的轉型」，國家行政學院學報（北京），第 4 期（2002 年），頁 15-16； 朱健剛，「城市街區的權力變遷：強國家與強社會模式—對一個街區權力結構的分析」，頁 44-45。
不 自 願 的 結 構 分 化 過 程。25 1980 年 代 以 來 的 改 革 開 放， 不 僅 催 化 著「 政 企 分 開」、「政事分開」以及與之相應的「政社、企社、事社」分離等，更促使有關 勞動、工資、住房、醫療、養老、福利等一系列制度的改革。市場的轉型嚴重 地衝擊傳統的「單位社會」結構，「後單位社會」於焉出現：26 （ 一 ）「 單 位 制 」 的逐漸解體。社會成員與工作單位的關係逐漸轉向經濟契約 （合同制、聘任制等）關係，個人由依賴性強的「單位人」 變為自由度高 的「 市場人」 ，其職業和工作單位可能會經常發生變化，成為「流動單 位人員」。由於工作單位與居住單位的分離，致使社會成員的工作與生活 分離，甚至不在單位工作的時間遠遠超過在單位工作的時間。 （二）市場經濟已無法實現「充分就業」。就業市場不再由國家所壟斷，於焉而 生的社會福利職能保障更不再由政府財政所負擔。國企改革與結構的調 整造成上千萬「下崗」與失業的工人，這些人也將成為「皮之不存，毛 將焉附」 的「脫單位人員」。 （三）非公有制經濟的蓬勃發展，致使數千萬城鎮社會成員遊離於傳統單位體 制之外，從一開始就從屬於「非單位」 人員。 （四）人口老齡化現象浮現。上億離退休老年人和原單位雖保持關係卻不易管 理，其中相當一部分的原單位更已不存在。 （五）工業化和城市化的磁吸效應，造就農村剩餘勞動力的轉移。上億農民的 進城務工經商之中的一部分更已在城市就業，惟困於土地制和戶籍制的 侷限，致使其工作、生活雖在城市，卻未完全為城市所接納，更無單位 所依靠，造成城市管理的困擾。 （六）市場競爭的強化進一步要求勞動力素質的提升，加上工作單位利己的用 工自主權意識強化，致使上千萬社會弱者難以進入市場競爭領域，更無 單位所依賴。 「後單位社會」衝擊中共政權極權式統治的微觀基礎。列寧主義式的黨國 體制已無法單純而素樸地透過「單位」將社會成員整合至統治體系中。國家對 25 王巍，「國家—社會分析框架在社區治理結構變遷研究中的應用」，江蘇社會科學（南京），第 4 期 （2009 年），頁 106-107。 26 趙建民，「中國大陸城市社區改革的理論基礎」，頁 11-12；徐勇，「論城市社區建設中的社區居民自 治」，華中師範大學學報（人文社會科學版）（武漢），第 40 卷第 3 期（2001 年 5 月），頁 5-8。
基層社會的整合路徑已不太可能遵循過往全能國家的建設思路。27 換言之，使 用更多元的彈性方法與政策工具，以穩定政權所喜好的社會秩序，成為執政者 的 優 位 理 性 選 擇。1990 年 代 中 後 期 開 始， 中 共 民 政 部 便 首 先 選 擇 於 北 京、 上 海、天津、瀋陽、武漢、青島等城市設立 26 個「全國社區建設實驗區」社區治 理開始逐步發展。 思索大陸城市社區建設的全面啟動，除了前述結構性的原因之外，中共執 政菁英的主觀認知也甚為關鍵。《城市居民委員會組織法》早於 1989 年通過， 但是大陸的城市社區建設發展卻直至 2000 年才引發中共政權的重大關注，其中 的主要因素便是「法輪功事件」的影響。 中共的調查顯示，法輪功此類練功團體便是從基層組織的各個點聚集發展 起來，尤其是在城市社區的部分，法輪功更是充分發揮組織效益，使其成為全 國性的社會組織，從而引發中南海權力核心的震驚與禁令。此事件給予中共執 政者的警覺意義，在於城市的基層組織已經出現嚴重的疏漏，許多基層組織已 經成為權力的真空，並為法輪功所用。 事件的另一意義，更在於顯示大陸的社會基礎隨著改革開放多年已澈底改 變，中共過去的傳統統治方法已無法控制城市社區，換言之，傳統上共產黨的 控制與管理模式必須予以調整。因此，中共管理與建設城市社區的目標，更大 的意義在於加強共產黨對城市社區的領導與控制。所謂的「社區建設」的真正 涵義就是加強「黨的領導」下的社區建設，進言之，重新恢復對社區的管理和 控制。透過對社區的領導強化，進一步實現社會穩定，並於穩定的基礎上發展 經濟，這三個既分立又聯動的目標幾乎都在相關城市社區建設與管理的中央文 件中表述的相當清楚。28 因此，如何繼續堅持「一黨專政」就是大陸城市社區治理的啟動原因，亦 是社區建設迄今的「中國特色」。「治理」只是中共這「永恆執政黨」因應結構 變遷下求取政權穩定的社會整合工具。此等工具論的應用與期待，似乎注定共 黨權力中心論的持續與鞏固，大大損害治理論述中所包含的分權化與平等式權 力互賴的民主意義。 二、治理：社區建設的發展 27 王巍，「國家—社會分析框架在社區治理結構變遷研究中的應用」，頁 107。 28 李凡，「中國大陸城市社區基層民主發展背景」，朱新民主編，中國大陸城市基層民主研究，頁 29-34。
「社區」（community）一詞通常指涉小型的社會實體，它是作為一個與「社 會 」 相 對、 可 作 為 個 案 討 論、 從 其 特 殊 性 推 斷 出 社 會 一 般 性 的 的 概 念 而 被 使 用。29 Ferdinand Tonnies 認為，「社區」是指居住在一定區域內，具有共同歸屬 感、共同價值觀和風俗習慣的一種人類群體。Robert Ezra Park 更認為「社區」應 具有三項特點：（一）按地域組織起來的人群；（二）這些人扎根於所生息的那 塊土地；（三）社區中每人都生活在一種相互依賴的關係中。30 迄今，歐美社會 學者關於「社區」的定義不下 150 種，惟大多涉及三個因素：地域、共同聯繫 以及社會互動。對大陸而言，「社區」的概念發展於 1980 年代以後。 改革開放以來，中共對於城市基層社會的建設便是以「社區」為主要概念 而強調。1986 年，民政部就倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的「社 區服務」，首次將「社區」這一概念引入城市管理建設中；1989 年 12 月，全國 人大通過的《城市居民委員會組織法》31 規定：居民委員會應當開展便民利民 的社區服務活動，第一次將「社區服務」引入法律條文；1991 年，民政部提出 「社區建設」概念，並在大陸各個城市中廣泛地開展社區建設活動；1998 年國 務院又將「推進社區建設」職能賦予民政部；1999 年，民政部正式啟動「全國 社區建設實驗區」工程；2000 年 11 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳正式轉 發《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》，這是一份指導大陸城市社區 建設的綱領性文件，文件指出：「社區是指聚居在一定地域範圍內的人們所組成 的社會生活共同體。」「社區建設是指在黨和政府領導下，依靠社區力量，利用 社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境 協調發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。」據此，城市社區建 設由試點進入到全面推進階段。32 中共所強調的「社區建設」概念，不僅強調 共黨與政府領導的必要，更強調滿足與維護社區居民公共利益的必要，其中更 有疏通廣大居民日益廣泛的社區參與要求的意義。從管理的角度看，社區建設 29 黎熙元、童曉頻、蔣廉雄，社區建設—理論、實踐與模式比較（北京：商務印書館，2006 年 1 月），頁 4-5。 30 程亮，「社會轉型中社區治理的發展歷程與困境」，徐州師範大學學報（哲學社會科學版）（徐州），第 31 卷第 5 期（2005 年 9 月），頁 109。 31 簡稱「居組法」。 32 郭 亞 杰、 周 潔，「 社 區 建 設： 背 景、 模 式 和 發 展 趨 勢 」， 學 習 與 探 索（ 北 京 ）， 第 6 期（2004 年 ）， 頁 43；魏娜，「我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新」，中國人民大學學報（北京），第 1 期 （2003 年），頁 136。
是治理理論於社區層面實踐運用的結果。33 從 1990 年代中後期開始，大陸民政部率先選擇北京、上海、天津、瀋陽、 武漢、青島等城市設立 26 個「全國社區建設實驗區」。多年來，「社區制」的實 踐與推廣的結果，逐漸形成上海模式、瀋陽模式、江漢模式等三種主要代表模 式。 （一）上海模式 上海在實行「兩級政府、三級管理」改革的過程中，將社區定位於街道範 圍，構築領導系統、執行系統和支援系統相互結合的「街道社區管理模式」。具 體內容有：34 1. 行政組織領導系統 由 街 道 辦 與 城 區 管 理 委 員 會 構 成。 在「 兩 級 政 府， 三 級 管 理 」 的 體 制 之 下，街道辦扮演一級管理的地位，並在區政府權力的授予上具有：部分城區規 劃的參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權。街道辦成為街道行政權 力中心。與此同時，為了有效克服條塊分割的矛盾，街道黨工委與街道辦成立 城區管理委員會。城區管理委員會由區政府派往街道的工作機構、轄區企事業 單位、人民團體、居委會共同組成，為一半行政與一半民間的組織機構，經社 區事務協商會議整合資源。城區管委會定期召開例會，商量、協調、督查城區 管理和社區建設的各種事項，制定社區發展規劃。城區管委會作為條與塊之間 的中介，發揮重要的行政協調功能，使條的專業管理與塊的綜合管理進行有機 整合。 2. 行政組織執行系統 設 立 4 個 工 作 委 員 會： 市 政 管 理 委 員 會、 社 區 發 展 委 員 會、 社 會 治 安 綜 合治理委員會、財政經濟委員會。其具體分工是：市政管理委員會負責市容衛 生、市政建設、環境保護、除害滅病、衛生防疫、城市綠化。社區發展委員會 負責社會保障、社區福利、社區服務、社區教育、社區文化、計畫生育、勞動 就業、糧籍管理等與社區發展有關的工作。社會治安綜合管理委員會負責社會 33 楊榮，「治理理論的社區實踐—兼論北京市基層管理體制的轉型」，2011 年 7 月 5 日下載，《社會學視野 網》，http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2010-10-12/11222.html。 34 何海兵，「社區制的理論、實踐與思考」，華東理工大學學報（社會科學版）（上海），第 2 期（2003 年），頁 29；盧漢龍，「中國城市社區的治理模式」，上海行政學院學報（上海），第 5 卷第 1 期（2004 年 1 月），頁 60-62。
治安與司法行政。財政經濟管理委員會對街道財政負責預決算，對街道內經濟 進行工商、物價、稅收方面的行政管理，扶持和引導街道經濟。以街道為中心 組建委員會的組織創新，包容相關部門與單位，致使街道在對日常事務的處理 和協調中具備有形的依託。 3. 社會組織支援系統 由 轄 區 內 企 事 業 單 位、 社 會 團 體、 居 民 群 眾 及 其 自 治 性 組 織 構 成， 透 過 一定的組織形式，如社區委員會、社區事務諮詢會、協調委員會、居民委員會 等，主要負責議事、協調、監督和諮詢，從而對社區管理提供有效的支援。上 海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為「四級網絡」，抓好居民委會幹 部的隊伍建設，充分發揮居委會的作用，推動居民參與社區管理，維護社區治 安穩定，保障居民安居樂業。 4. 高度重視黨組織於社區發展中的核心領導作用 上海市委高度重視社區的黨建工作。35 首先，鞏固立足點，確實緊抓已有 的街道、部門、居委會的黨建工作，使之成為領導核心；其次，加強「雙新組 織 」（ 新 經 濟 組 織、 新 社 會 組 織 ） 的 黨 建， 消 滅 黨 建 工 作 的 空 白 點； 再 則， 強 化不同組織關係的黨員參與社區建設。基此，冀望擴大黨組織的作用面、教育 面、覆蓋面。 整體而言，上海基層社區建設的中心是基層的黨政建設，主要經驗是透過 「兩級政府、三級管理」，將原有的黨政權力系統轉移和下放至街道辦，並透過 處於第三級黨政系統的街道辦和各黨政職能部門的基層單位（所、院）的協力 將地區管理事務做好。並且，上海模式更提出「四級網絡、五級樓組」的工作 經驗，以居委會作為第四級網絡來利用，且件件工作落實至第五級的樓組。如 此的思路與做法是以推進黨政管理為主，前提條件更在於該地區黨政擁有傲視 其他地區的社區事務經費與能力。 （二）瀋陽模式 瀋陽模式將社區定位於「小於街道、大於居委會」轄區的範圍之上，並依 照「社區自治、議行分離」的原則建立社區組織，在社區內創造性地設置社區 成員代表大會、社區協商議事委員會和社區管理委員會 3 個社區自治的主體組 35 上海市委員會，簡稱上海市委。黨的建設，簡稱黨建。
織。36 具體內容有： 37 1. 社區成員代表大會 即「決策層」，取代原有的「居民代表大會」做為社區最高權力機構，討論 決定社區的重大事項。社區成員代表由社區居民、駐社區單位、團體按一定比 例推薦產生。 2. 社區議事協商委員會 即「議事層」，由社區內人大代表、政協委員、居民代表以及單位代表所組 成，主任一般由社區黨組織負責人兼任。議事協商委員會作為社區成員代表大 會閉會期間的常設的義務的工作機構，定期召開會議，行使社區民主議事、民 主監督之職能。 3. 社區管理委員會 即「執行層」，是經社區成員代表大會選舉產生的執行機構，取代原有居民 委員會。社區委員會設主任、副主任及委員若干名，一般 3 至 6 名。委員會是 社區各項工作的實際組織者、實施者。 4. 組建新的社區黨組織 即「領導層」，這是結合國情並保證社區在脫離行政系統之後仍能保證正常 發揮的重要舉措。街道派遣得力幹部和社區單位與居民中推舉的黨員組建成黨 委，從而確認與保證社區活動的政治方向。 基本上，瀋陽模式是一場「由下至上」發動的變革，地方政府回應市民群 眾的需求，改革重點放在居委會。換言之，瀋陽模式是一種治理理論上給予期 待意涵的社區治理能力模式，強調社區共同體於市場經濟發展下的重要意義， 企圖走出單純依靠黨政的行政管理之路。 （三）江漢模式 武漢市江漢區社區制實踐的經驗在於主動轉變政府職能為主要核心特徵。 江漢區其實是在借鑑瀋陽模式的基礎上，重新將社區定位為「小於街道、大於 36 不同於上海，瀋陽市政府財力有限，瀋陽模式發展之初即有「被逼出來」之意味。據此，瀋陽模式實踐 上傾向強化社區組織功能，強調政府主動下放權力（比如賦予社區內部事務決策權、社區財務自主權、 社區工作者選免權與日常工作管理權等，將權力歸屬人民，治理層面上亦更具合法性基礎），從過去的 行政管理為主，逐步過渡至社區自治管理為主。相較之下，上海模式則是傾向強化街道政府組織功能而 忽視社區組織功能。至於社區定位範圍，瀋陽模式既非上海模式的街道行政社區，也非過去的居委會轄 區，而是在於兩者之間。如此考量在於若定位於街道，街道黨工委與街道辦為其權力中心，不利居民自 治；若選擇原居委會的範圍則又太小，區域界限明顯、社區資源匱乏、居民的依附性差。 37 何海兵，「社區制的理論、實踐與思考」，頁 29；盧漢龍，「中國城市社區的治理模式」，頁 62-63。
居 委 會 」， 透 過 民 主 協 商 和 依 法 選 舉， 構 建 社 區 自 治 組 織， 即 社 區 成 員 代 表 大 會、社區居委會和社區協商議事會，38 並明確提出社區自治的目標，而實現此一 目標的路徑選擇在於轉變政府職能和培育社區自治。主要做法有：39 1. 理順社區居委會與街道、政府部門的關係，明確職責，保障社區居委會 的自治性。 明確居委會與街道辦事處的關係是指導與協助、服務與監督的關係，並非 過去「領導與被領導」、「命令與服從」等行政上下級的關係。重新界定街道各 行政部門與社區組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；居委會則負 責社區自治，不再與街道簽目標責任狀，並有權拒絕不合理的行政攤派工作。 同時還建立社區評議考核街道各職能部門的制度，並據此作為獎懲的主要依據。 2. 政府職能部門面向社區，實現工作重心下移。 區街政府部門要求做到「五個到社區」，即工作人員配置到社區，工作任務 落實到社區，服務承諾到社區，考評監督到社區，工作經費劃撥到社區。 3. 權隨責走，費隨事轉 此 包 含 兩 種 情 況：（1） 區 街 政 府 部 門 需 要 社 區 居 委 會 協 助 處 理「 與 居 民 利益相關」工作之時，經有關部門批准，並徵得社區組織同意後，區街政府部 門必須同時為社區組織提供協助所需的權力和必要的經費。（2）區街政府部門 做不好也無法做的社會服務性職能向社區轉移時，必須同時轉移權力和工作經 費，做到「誰辦事、誰用錢，誰負責、誰有權」，從而保證社區在協助工作或在 承接社會性服務職能之時，做到「有職、有權、有錢」。 4. 責任到人、監督到人 制度建設上保證區街政府部門職能轉換到位，不趨易避難，根治過去「遇 見好事搶著做，遇見麻煩事無人做，遇見責任踢皮球」的頑症，建立「責任到 人、承諾到人和監督到人」的實施機制。比如：社區民警在其職責之下有對社 區成員的服務承諾，並接受社區成員代表大會的監督（述職與評議等）。 江漢區的實踐經驗，主要在於力圖建立一種行政調控機制與社區自治機制 38 與瀋陽模式不同的是，江漢模式沒有把社區協商議事會作為社區成員代表大會的常設機構。 39 陳偉東，「城市基層社會管理體制變遷：單位管理模式轉向社區治理模式—武漢市江漢區社區建設目標 模式、制度創新及可行性研究」，理論月刊（武漢），第 12 期（2000 年），頁 3-8；柳金財，「中國大陸 城市居民委員會治理模式之探討」，朱新民主編，中國大陸城市基層民主研究，頁 63-64；何海兵，「社 區制的理論、實踐與思考」，頁 30。
結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會 力量互動的社區治理模式。40 表 3 大 陸 城 市 社 區 治 理 實 踐 的 模 式 比 較 模式名稱 上海模式 瀋陽模式 江漢模式 地點 上海市 瀋陽市 武漢市江漢區 社區定位 街道範圍 小於街道、大於居委會 小於街道、大於居委會 治理原則 兩級政府、三級管理 社區自治、議行分離 借鑑瀋陽模式的基礎，轉 變政府職能和培育社區自 治 治 理 的 參 與構成 一、 行政組織領導系統： 由街道辦與城區管理 委員會（半行政、半 民間）構成。 二、 行政組織執行系統： 由市政管理委員會、 社區發展委員會、社 會治安綜合治理委員 會、財政經濟委員會 四 個 工 作 委 員 會 組 成。 三、 社會組織支援系統： 由 轄 區 內 企 事 業 單 位、社會團體、居民 群眾及其自治性組織 構成。 四、 高度重視黨組織於社 區發展中的核心領導 作用。 一、 社區成員代表大會： 即「 決 策 層 」， 由 社 區 居 民、 駐 社 區 單 位、團體按一定比例 推薦產生。 二、 社 區 議 事 協 商 委 員 會： 即「 議 事 層 」， 由社區內人大代表、 政協委員、居民代表 以 及 單 位 代 表 所 組 成。 三、 社區管理委員會：即 「 執 行 層 」， 經 社 區 成員代表大會選舉產 生的執行機構。 四、 組建新的社區黨組織 即「領導層」。 一、 透過民主協商和依法 選舉，構建社區自治 組織，即社區成員代 表大會、社區居委會 和社區協商議事會。 二、 理順社區居委會與街 道、政府部門的關係 與職責，保障社區居 委會的自治性。 三、 政府職能部門面向社 區，實現工作重心下 移。 四、 權 隨 責 走， 費 隨 事 轉。 五、 責 任 到 人、 監 督 到 人。 治 理 的 特 色 強化街道政府組織功能， 忽視社區組織功能。 強化社區組織功能，強調 政府主動下放權力。 強化區政府職能部門功能 與社區組織功能。 治理型態 行政型 自治型 傾向於自治型，具混合型 特徵 資料來源：作者整理。 40 江漢模式又簡稱「政府組織社區組織合作互動模式」，意義在於建構「政府資源與社區資源整合、行政 機制與自治機制互動、政府功能與社區功能互補的社區治理模式」，強調同時強化區政府職能部門功能 與社區組織功能，亦即提高行政效能與發展社會自主能力同時並重。
整體而言，從 Gerry Stoker 歸納的治理命題觀察大陸城市社區建設的模式： 權力主體不僅只有黨國體系下的黨政組織，亦包括居民在內等不同利益主 體之非政府行為者。政府職能的分解與分權，一方面，橫向上向社會（包括市 場）轉移；另一方面，在政府體系內推進一種縱向分權。整體而言，三種社區 治理實踐模式所展現的多行為者參與的治理情境，可參看表 3。「下放權力」的 作法符合強調成本與效率的「小政府」取向，不過黨、政府與其他不同利益主 體的非政府行為者之間的利益博弈，更構成公共事務處理過程中上下互動且複 雜的互動網絡，利益博弈的結果不僅取決於各參與者的資源，而且也取決於遊 戲規則，以及進行交換的環境。公共權力多元化的結果，亦說明中共執政的合 法性不再僅來自黨與政府機構的強制性，黨與政府的「有效性」來源於相關治 理主體間的互動，換言之，對黨、政府部門或準政府部門而言，公共事務處理 的有效與合法，更來自於對不同治理主體及公民的尊重與參與。 不同行為主體間的權力互動網絡中，不限於官方由上至下發號施令或運用 權威，亦顯示出不同利益主體的非政府行為者的由下至上的權力制約。就治理 觀 點 而 言，「 治 理 」 的 實 質 是 建 立 在 市 場 原 則、 公 共 利 益 和 相 互 認 同 之 上 的 合 作，政府和各類社會組織一起構成一個複雜的網絡體系，彼此間相互依賴、相 互制約，其權力之運用方式是多元且互相。 然 而， 另 一 方 面， 治 理 亦 意 味 著 國 家 與 社 會 之 間、 公 共 部 門 與 私 人 部 門 之間的界限和責任便日益變得模糊不清。事實上，當前大陸城市社區治理的困 境，相當程度便是由此產生。強調節約成本、效率至上，行政體系的「下放權 力」作法，恐致使「權責不清」，致使「以人為本」的公共服務缺位，進一步侵 蝕中共執政的正當性與合法性。
肆、社區治理的反思
上述三種社區治理模式可謂是大陸社區建設發展中的三種典型或代表性的 經驗。除各具特色之外，三種模式亦具共同特徵：41 41 何海兵，「中國城市社區治理模式：比較與分析」，珠海潮（珠海），第 1 期（2005 年），2011 年 8 月 7 日下載，http://211.81.200.18/jingguan/html/2007-09/161p2.htm。一、共同特徵層面 首 先， 模 式 發 展 的 歷 史 背 景 相 同。 經 改 啟 動 後 的「 後 單 位 社 會 」 結 構 情 境，諸種社會問題的浮現促使中共政權調整原有的城市基層社會管理體制，以 適應社會主義市場經濟體制的要求。再者，模式的制度設計類似，不同模式在 社區治理制度的設計細節上存有差異，但整體而言，仍被認為制度設計類似。 即使行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會層面成立居民代表大會，並實際開 展居委會的直選活動。除此，更有所謂的「三會一公約」的制度設計，即社區 矛 盾 協 調 會、 聽 證 會、 評 議 會 和 居 民 公 約， 這 些 措 施 亦 被 視 為 有 利 基 層 民 主 以 及 社 區 的 發 展。 另 外， 動 力 機 制 趨 同， 理 論 上， 社 區 治 理 源 於 兩 種 力 量 驅 動：一是社區自身力量，社區居民、社區自治組織和非政府組織等共同參與社 區事務的治理，實現利益的需求，這是社區建設的主要力量；二是政府的外部 推動，政府利用自身掌握的資源，在社區居民的參與下，共同推動社區發展。 但在大陸的社區建設實踐中，制度變遷是政府主導的結果。所謂的 社區治理模 式，根本是中共政權在經改新時代面前所主動推動的產物。由於黨與政府部門 仍 舊 掌 握 著 眾 多 的 資 源， 城 市 社 區 建 設 目 前 還 脫 離 不 了 黨 政 組 織 的 指 導 和 支 持，社區治理還主要靠黨與政府部門的外力推動。 二、各自特色層面 上海模式的特色是把社區建設與「兩級政府、三級管理、四級網絡」的城 市管理體制改革相結合，強化街道辦事處的權力、地位和作用，並將社區定位 於街道，形成「街道社區」，注重政府在社區發展中的主導作用，強調依靠行政 力量，透過街居聯動發展社區的各項事業。因此，上海的社區治理模式被視為 行政主導型的。由於近年來上海的社區建設突飛猛進，上海模式亦被北京、天 津、南京和杭州等城市採用。 瀋 陽 模 式 的 最 大 特 點 是 社 區 組 織 體 系 的 建 設， 按 照 類 似 於 國 家 政 權 機 構 的 設 置， 創 造 性 地 構 造 社 區 決 策 層（ 社 區 成 員 代 表 大 會 ）、 執 行 層（ 社 區 委 員 會）、議事監督層（社區協商議事委員會），從而形成「議行分離、相互制約」 的運行互動機制。單從組織結構來說，瀋陽模式屬 於自治型，因而在大陸各地 產生很大的影響，除遼寧省內其他城市外，武漢、海口、西安、哈爾濱、合肥 等地都進而借鑑瀋陽模式。 江漢模式是在瀋陽模式基礎上的新發展，則以主動轉變政府職能為核心特
徵，希望在創新中體現「小政府、大社會」的理念，不僅重構社區微觀組織體 系及運行機制，而且轉變了區、街政府部門的職能和行政運行機制，試圖建立 社區自治系統與政府行政系統的共生機制，形成政府自覺依法行政、社區組織 自主管理、社區人自願參與相結合的治理模式。 從治理理論的角度看待社區的行為者，社區主體的多元化可謂基本要求。 社區的多元主體主要是指社區利益相關者。42 社區多中心治理的基礎是社區面 臨的公共問題和公共事務，與社區成員的密切需求相關。市場化的年代，社區 需求日益多元與複雜，僅僅依靠某一方面的力量和某一種機制很難得到滿足， 因此面臨公共問題，社區的各主體必須透過集體行動來共同解決。 進一步而言，治理應是：43 一、 各個主體必須以平等的身分參與社區事務的決策，對社區決策產生作用。 二、 多元治理主體之下，社區的權力結構並非上下等級式的垂直結構，而是扁 平型的網絡結構。關係運作上不再是支配服從的關係，而是互賴的關 係， 從而改變了「中心—邊緣」的結構。 三、 權力結構上的扁平化以及關係上的互賴，致使治理各個主體應透過對話、 談 判、 協 商 等 方 式， 採 取 合 作 以 實 現 共 同 利 益。 彼 此 互 相 尊 重 以 克 服 分 歧。 多 中 心 治 理 的 運 作 將 是 合 作 對 話、 談 判 協 商 等 自 願 性、 非 強 制 的 方 式，比如合同外包、購買服務、委託授權等。 但很顯然，大陸的城市社區治理模式的「治理」程度或成果還不夠。實踐 上，「上海模式」的「兩級政府、三級管理」體制面臨若干難以逾越的矛盾和問 題：44 首先是街道辦自身「派出機關」的性質與職能強化之間的矛盾。就字面而 言，「 兩 級 政 府、 三 級 管 理 」 只 承 認 市、 區 兩 級 政 府， 將 街 道 辦 視 為 一 級「 管 理 」， 而 非 一 級「 政 府 」。 然 而， 作 為「 第 三 級 管 理 」 的 街 道 辦 在 現 實 中 行 使 大量政府職能，成為實質上的一級政府，因而導致街道辦角色混亂，責、權、 利不統一。更重要的是，相關法律對街道辦的權責範圍缺乏明確規定，因此街 42 包括地方政府及其黨組織、街道辦事處及其黨組織、居民委員會、社區中介組織、營利組織、非營利組 織、業主委員會以及社區居民。 43 吳瑞財，「多中心治理視野下的社區治理模式初探」，頁 117。 44 何海兵，「我國城市社區管理體制的主要問題及其改革走向」，上海行政學院學報（上海），第 8 卷第 2 期（2007 年 3 月），頁 56-57。
道辦往往難以依法行政，大量地「以行政代替法律」或越權管理。同時，職能 擴充後的街道辦既承擔行政職能，又承擔經濟和社會管理職能，但因其經費來 源、績效與經濟職能有關，主要精力聚焦於經濟層面之餘，往往忽略了社會管 理的工作。 其次，街道辦與市、區政府職能部門之間存在著「條塊」方面的矛盾。上 海模式雖調整「條塊關係」，但長期沿襲下來的「條條統治」依然是支配城市行 政機器運轉的主導思維方式，「條條」能指揮「塊塊」，而「塊塊」卻監督不了 「條條」，雙重管理實際上發揮不了作用。上海模式應以是「以塊為主、條塊結 合、條包塊管」，但在實際工作中往往是「條管塊包」。市、區政府的職能部門 經常將任務推給街道辦，但「下任務不下權」、「下事情不下錢」，於是街道辦承 擔了大量工作，卻往往吃力不討好，只能揹「塊」的過而無法沾「塊」的功。 再 者， 街 道 辦 與 社 區 居 委 會 之 間 存 在 著 矛 盾。「 兩 級 政 府、 三 級 管 理 」 的 體制強化街道辦的管理職能，在社區管理中 產生明顯的行政化傾向，街道辦成 為社區管理的唯一主體，而處於街道辦行政領導之下的居委會卻在很大程度上 缺乏自主權。加上街道辦的財政撥款是社區服務的主要資源，因此居委會的社 區服務活動只能以街道辦的指示為主，而不能按照居民的自主意願安排社會服 務。結果街道辦與社區居民之間無法形成良好互動，社區居民對社區發展的參 與熱情不高。 「瀋陽模式」的缺點：首先，機構設置機械模仿政權機構設置，小小的社 區就設置三個自治組織，加上其他群團性組織，機構過多，不符合精幹高效的 原則。其次，議事會能否作為社代會的常設機構，尚待嚴密的法理論證。社代 會與議事會的功能重疊，議事會的功能，社代會均可行使，若硬要增設議事會 作為剛性組織，容易使社代會的功能萎縮，失去作為權力機構存在的組織功能 和定位，按照瀋陽模式建構的社區，在實際運作上，社代會的作用發揮非常有 限，不能不說與此有關。再者，三個自治組織均為間接選舉產生，居民直接參 與社區民主和社 區選舉的機會較小，很大一部分居民失去行使民主的機會，得 不到民主意識的薰陶，不利於提高其民主參與意識。而仿效瀋陽模式的「江漢 模式」亦有類似缺陷。45 45 胡宗山，「經驗與理念—當前全國社區建設的概況、經驗與思考」，2011 年 8 月 11 日下載，《瀋陽社區 網》，http://www.sysq.org/portal.php?mod=view&aid=57。
學界在探索社區建設的討論與爭論中，均從強調大陸本土特色以及援引歐 美學理研究的兩個不同視野出發，研究建議或成果一般存有兩種取向： 一、 主要從強化基層社會管理的角度出發，這是一種著眼於基層政權重建、以 行政為導向的觀點，將「社區制」看作加強政府對基層社會控制的一種替 代工具，強調「後單位社會」街道辦實際上已承擔一級行政政府的職能， 但 無 相 應 的 行 政 權 力 授 予，「 權 責 不 一 」 進 而 限 制 街 道 辦 於 地 區 整 合 的 能 力。 據 此， 此 取 向 思 路 在 於： 政 府 權 力 重 心 下 移， 將 社 區 內 各 種 社 會 組 織、企事業單位、居民群眾等資源整合起來，在街道辦的引導下，共同推 動社區發展。 二、 主要援引歐美學理，從國家與社會的關係來研判社區制的實踐。在市場經 濟體制之下，原來「大政府、小社會」邏輯之下的全能主義式政府管理體 制 已 難 運 用。 據 此， 強 調 建 構「 小 政 府、 大 社 會 」 的 模 式， 轉 變 政 府 職 能， 政 府 管 該 管 之 事， 不 該 管 以 及 無 法 管 的 事 務 就 交 給 社 區 自 我 管 理。 街道政府由對上負 責轉為服務於社區居民，充分培育社區內的社會仲介組 織，走向社區自治。換言之，這是一種著眼於社區共同體形成、以自治為 導向的觀點，思路在於：強調社區動員、居民參與和社區自治。 若依此兩種取向觀察社區制的實踐經驗，大致出現三種型態，即行政型、 自 治 型 和 混 合 型（ 半 行 政 半 自 治 ）。 行 政 型 的 特 色 是 在 政 府 部 門 中 設 立 專 門 的 社區管理機構。自治型的特色則在於政府行為與社區行為分離，政府的社區發 展規劃往往由有關部門專項撥款，透過社區的配合予以實施。混合型的特色則 是政府對社區工作和社區建設加以規劃、指導與經費的撥給，但政府對社區的 干預是寬鬆，社區工作建設以自治為主。以大陸各地的社區制實踐結果觀察， 並無完全自治型模式，上海模式屬於行政型，瀋陽模式、江漢模式傾向於自治 型，而江漢模式更具混合型的特色。46 然 而， 無 論 是 政 府 主 導 型 的 上 海 模 式， 還 是 社 區 自 主 性 的 瀋 陽 模 式， 抑 或是介於兩者之間的混合型的江漢模式，都是國家自上而下制度安排的一個具 體樣板，從一開始就只是作為國家行政管理的管轄區而存在。從黨國政權菁英 的角度來說，社區建設的出發點，首先在於透過社區制替代已經解體化的單位 46 何海兵，「我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區制」，頁 60-61。
制，以更好地管理和整合基層社會，解決改制所帶來的諸種結構性問題，強化 整個政權的統治穩定；其次的目標，才是在日益分化與疏離的城市社會中建立 起人民的地域社會共同體。47 社區建設從頭迄今一直由國家所主導的，自是服 膺於黨國的優位理性選擇。 從「 治 理 」 理 論 來 看， 自 治 型 態 雖 然 是 價 值 上 期 待 基 層 民 主 的 學 者 所 追 求，但實際上，如何處理行政權力依舊是個關鍵問題，對行政化傾向的擔憂並 非如此就能簡單消除。進言之，建立以自我管理為目標的社區新體制，並非增 加一個行政層次，再度成為街道辦的辦事處，形成「政府辦社區」的局面。尤 其當前大陸基層公民社會的現實在於是一種典型的政府主導型的公民社會。48 政府仍是城市社區最大最強的治理主體，社區的各項事務基本上都在政府的控 制之下，政府外的社會力量如社區法定組織與民間組織等都還很弱小，有的依 賴性強，有的發育不全，在與政府的博弈中依舊處於劣勢，社區自治程度尚屬 萌芽階段：49 一、 在社區中，除了成熟的黨政組織之外，其他社會組織仍然缺乏足夠的資源 與權威，換言之，尚未具備足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事 務。究其原因，主要是：（一）對民間社會組織認識不夠，政府習慣包辦一 切。雖然大陸大力推行政府購買服務的形式，但提供服務的社會組織要麼 是街道自辦，比如助老服務社、社工站、志願者協會等，要麼是已被納入 街道既有管理體制之內，比如法律服務社、家政服務社、商會等，這些社 會組織資源不多、能力欠缺、獨立性不足，嚴重依賴街道辦事處。（二）政 府對民間社會組織信任不足。中共政權在社區管理中更為重視的乃社會穩 定，對社區服務的效率與效益反而並無急迫性，據此自是對民間社會組織 的發展保持高度的敏銳與警惕。 另一方面，居民也缺乏社區意識，社區參與程度低。由於社區建設全面啟 動的時間不長，居民還未擺脫單位體制的影響，只把社區當成居所，並無 很強的歸屬感和認同感。另外，行政化的社區管理方式使得居民的政府依 47 吳瑞財，「多中心治理視野下的社區治理模式初探」，頁 116。 48 王芳，「公民社會發展與我國城市社區治理模式選擇」，頁 70-71。 49 蔡冬峻，「和諧社區治理中的政府角色轉變」，中共中央黨校學報（北京），第 14 卷第 2 期（2010 年 4 月），頁 77-79；陳朋，「從任務型自治到民主合作型治理：構建合理的城市街居治理體制－上海市 35 個 街居調研的案例啟示」，理論與改革（成都），第 6 期（2009 年），頁 66-69；何海兵，「我國城市社區管 理體制的主要問題及其改革走向」，頁 56-57；何海兵，「中國城市社區治理模式：比較與分析」。
賴心理有增無減，自治觀念、參與觀念淡薄。由於社區與街道在地域區劃 上的重疊，不少社會成員以及黨政官員根本認定，社區管理不過就是街道 或居委會管理的範圍擴大、內容擴展與權限增大而已。換言之，改革開放 前對社會生活的行政管理模式在社區建設中仍大量存在。在街道和居委會 的全面管束下，居民不僅缺少參與社區事務決策和管理的途徑，亦早已習 慣於事無巨細地直接找政府、尋求政府的幫助、等待政府的安排，缺乏參 與社區活動的積極性。社區意識不強的結果，將導致社區治理由下至上的 動力不足。 二、 公部門依舊掌握過多的資源，仍是社區管理中最主要的主體，在無約束的 情境下，要讓公部門主動分享甚至過渡管理權力於其他行為者，顯得相當 困難。尤其利益的驅動刺激，將使公部門易於看見其與社會之間的張力， 相對忽視兩者之間的合力。如此一來，城市社區治理實踐中，就經常出現 政 府「 越 位 」、「 錯 位 」、「 缺 位 」 的 現 象。 瀋 陽 模 式 就 經 常 存 有 政 府「 越 位」、「缺位」 問題，如「以政代社」；自覺或不自覺地將非政府的社會組織 作為依附於政府身上的附屬單位或下屬單位；大多數基層政府及其官員尚 不懂得或不習慣或不善於對社區自治性組織進行政策上的指導；對非政府 的社會中介服務機構、專業化的社會工作機構等第三部門社會組織的培育 還不到位等。在上海模式中，街道辦事處以前的下派任務繼續要居委會承 擔，「上面千條線，下面一根針」的局面沒有改觀，並將居委會主任作為事 業單位編制，並公開招聘非本社區的人員來擔任，社區的行政性負擔相當 重。在江漢模式實踐中，時有耳聞政府職能部門在社區設立辦事機構和人 員，直接侵占社區的辦公空間與財政空間。由於黨政組織的過於強大，導 致居委會群眾性自治組織的地位被虛化。居委會過分依賴於街道辦事處等 政府組織，使得其自治功能得不到實現，不能真正體現居民的主體意識以 及參與意識，因而也就很難贏得居民的認同，社區的公共資源也就得不到 有效的整合。而社區中的其他社會中介組織則 缺乏足夠的資源和權威無足 夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務。 整 體 而 言，「 治 理 」 理 論 於 大 陸 城 市 社 區 的 實 踐 尚 有 極 大 的 觀 察 與 討 論 空 間。若從歐美學界的現代化理論或公民社會理論所期待的治理發展來看，大陸 當前的社區治理實踐成果雖有雛形但仍任重道遠。雖是如此，未來仍可預期，
