執行「評估、整合環保法規之合憲性、適法性及統一性」計劃〈第二期計劃〉

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(1)執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 中文摘要環境保護議題牽涉層面頗廣﹐不僅造成各種全球性問題﹐ 亦直接關係該國政治﹑經濟﹑社會﹑法律等複雜問題。基於法治國家要求 ﹐政府所採行之各項環境保護制度或措施 ﹐除須儘量達成永續發展目標外 ﹐並須符合現行有效之法規範。又環境保護法規種類及規定內容相當複雜﹐於不同領域（如水污染﹑ 空氣污染或廢棄物清理等）之環保法規 ﹐可能規定有相同之管制 (command and control)或經濟性誘因手段 ﹐ 其各自規定之用語 ﹑內容 ﹑使用之各種環境保護手段等事項 ﹐可能因立法疏失或立法技術不成熟或政策改變等因素 ﹐而發生就同一事項各有不同規定用語 ﹑內容等情事 ﹐而使實際環保行政作業上發生困擾 ﹐因此有對我國現行環境保護法規規定用語 ﹑內容及採行各項政策手段﹐予以整合使其趨於一致之必要。基於上述考量﹐ 行政院環境保護署曾於八十六年七月委託國立政治大學劉宗德教授執行「評估 ﹑整合環保法規之合憲性 ﹑適法性及統一性」計畫。此一研究計畫分成二期 ﹐第一期研究著重於建立主要判斷標準及審查流程 ﹐以供具體檢視環境法規各項規定內容之合憲性 ﹑合法性及統一性時之用。第二期研究（即本研究計畫）則以上開標準及審查流程 ﹐具體審視我國現行主要環境保護法規之合憲性 ﹑適法性及統一性 ﹐以提供主管機關執行法規或於將來擬制 ﹑修法規時之參考。整體而言 ﹐本研究計畫主要內容包括如下各項﹕ 1.提出檢視環境法規合憲性之判斷標準及主要檢索流程。 2.提出檢視環境法規合法性之判斷標準及主要檢索流程。 3.提出檢視環境法規之統一性判斷標準及主要檢索流程。 4.基於研究成果 ﹐ 除提出「疑似違憲 ﹑ 違法或不統一之環保法令目錄」外﹐並對環保主管機關提出建議﹐包括﹕ ( 1 ) 訂定「環保法規合憲性 ﹑適法性及統一性評估整合作業業務分派暨權責劃分標準」﹐以使有關機關能持續檢.

(2) 中文摘要. 討環保法規之合憲性 ﹑適法性及統一性問題。 (2)建立「環保法規合憲性﹑適法性及統一性監視制度」﹐使全民參與監督環保法規之合憲性﹑適法性及統一性。.

(3) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 研究成果報告摘要環境破壞與環境污染 ﹐為高度產業化社會必然發生之現象 ﹐以往我國為維持高經濟產業發展政策 ﹐長期忽略自然環境與生活環境之保護 ﹐無節制地開發與建設 ﹐導致台灣地區環境遭受前所未有之污染與破壞 ﹐各種環境問題層出不窮 ﹐環境保護乃成為當前國家法制建設最重要之課題。因此 ﹐一九八七年八月二十二日行政院環境保護署成立後 ﹐即致力於環境法規之建制工作﹐預期達成以環境基本法為頂點之環境保護法律體系。然截至目前為止 ﹐由於充斥各種不利因素之情況下 ﹐我國環境保護工作進展 ﹐一直相當遲緩 ﹐加以偏重經濟與科學技術發展 ﹐以及人民長期欠缺環境保護意識之結果 ﹐各項法制建設 ﹐仍多屬於消極之公害防制 ﹐欠缺整體性環境保護規劃 ﹐且各種環境保護手法仍以規制性手法為主。因此政府各項相關環境保護措施 ﹐其涉及人民權益事項者 ﹐不勝枚舉。此於人民權利意識高漲之今日 ﹐此類環境保護法規 ﹑措施是否符合法治主義之要求 ﹐乃為亟待檢討之課題。因此 ﹐行政院環境保護署曾於八十六年七月委託國立政治大學劉宗德教授執行「評估 ﹑整合環保法規之合憲性 ﹑適法性及統一性」計畫 ﹐目前已就整體環境法規合憲性 ﹑合法性及統一性之主要判斷標準及檢索流程 ﹐獲有初步成果。然此畢竟仍係就整體環保法規所為概略性整理研究 ﹐對於實際執行各項個別環境法規時 ﹐其合憲性 ﹑適法性及統一性 ﹐並未進一步觸及 ﹐爰以前次研究成果為基礎 ﹐進一步檢討個別環保法規﹐乃有本第二期計畫之提出。茲將本次報告研究成果 ﹐依據主要審查項目，摘要如下 ﹕. 第一節. 環保法規之合憲性、適法性及統一性審查. 一﹑權力分立與權限劃分部分此一部分 ﹐除應注意憲法或組織法之有關規定外 ﹐另如最近公布施行之台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例 ﹑地方制度法等 ﹐關於中央與地方職掌 ﹐均有變動 ﹐於現行其他相關環境專業法規（如噪音管制法第三條 ﹑第四條 ﹑第五條 ﹑第二十一條等）修正前 I.

(4) 研究成果報告摘要. ﹐有關其涉及組織權限規定部分 ﹐應如合與地方制度法等法律做一妥適調整 ﹐必須進一步檢討。此一中央與地方權限劃分問題 ﹐同樣亦出現於各專業環境法律之施行細則中。其次關於憲法第八十六條第二款規定之專門職業及技術人員執業資格應經考試院依法考選銓定之問題。八十七年五月八日司法院大法官曾作成釋字第四五三號解釋 ﹐就商業會計法第五條第四項授權中央主管機關認可商業會計記帳人之資格部分 ﹐認為商業會計記帳人屬憲法第八十六條第二款之專門執業及技術人員 ﹐而宣告違反憲法規定。則本號解釋對於現行若干環境保護專業人員之管理﹐ 發生何種影響﹐亦有檢討餘地。茲整理說明此一部分結論如下﹕ ㈠ಔᙃፓ᏾ᆶӦБԾ‫ݯ‬ 例如依八十七年十二月二十八日公布之「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第四條第五項授權訂定之「行政院環境保護主管法律及中央法規配合台灣省政府功能業務與組織調整表」（以下稱「功能業務與組織調整表」）（以八十八年六月三十日台環 (88)第二五四四０號令公布 ﹐ 並自同年七月一日生效）﹐固就台灣省或省政府主管或執行事項 ﹐得以命令予以調整。惟此係指相關法律未修正前之過渡措施 ﹐若相關法律業已修正 ﹐解釋上自不能再依該命令劃分中央與地方權限。茲說明如下﹕ 1 . 據此 ﹐地方制度法已於八十八年一月二十五日公布實施 ﹐且空氣污染防制法亦已於同年月二十日修正通過 ﹐則有關空氣污染防制事項之權限劃分 ﹐自應依上開二法律 1 解決﹐自無再依上開命令之劃分調整之理。因此﹐上. 1. 亦即﹐除於各專業環保法律中有特別規定者外﹐其有關中央與地方權限之調整﹐至少應儘量考慮地方制度法第二十一條（跨二以上地方自治團體之事項﹐由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理. II.

(5) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 開功能業務與組織調整表中 ﹐就空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法第二條第一項 ﹑第三條 ﹑第四條 ﹑第五條第一項 ﹑第三項 ﹑第七條第二項 ﹑第十條及第十一條中原規定台灣省或台灣省政府之權限部分﹐予以調整劃分者﹐ 顯然不當。同理 ﹐廢棄物清理法已於八十八年七月十四日修正公布 ﹐惟其原舊法第三十五條授權省主管機關擬定施行細則之規定 ﹐並未隨同修正而仍保留 ﹐則解釋上應認為立法者仍授權省訂定施行細則 ﹐就此點而言 ﹐前開功能業務與組織調整表將前開第三十五條之權限劃歸中央主管機關訂定之規定 ﹐應認已與廢棄物清理法牴觸。 2.於地方制度法公布施行後 ﹐依同法第三十條 ﹑第四十三條規定﹐無論係自治事項抑或委辦事項﹐自治條例若無其他法律之授權或依據﹐均不得牴觸憲法﹑法律或法律授權訂定之命令。準此﹐原水污染防治法第七條第二項以及放流水標準第六條關於省主管機關得擬定個別較嚴之放流水標準之規定﹐其後於功能業務與組織調整表中﹐改由縣市訂定者﹐其單純以法規命令（即調整表）之規定﹐而使縣市訂定之命令（各縣市放流水標準）得以牴觸中央法規（中央放流水標準）者﹐是否符合上開地方制度法之規定﹐存有疑問。㈡ࡼՉಒ߾ᆶ៾ज़Ⴤϩ 關於各專業法律有關中央與地方權限劃分問題 ﹐我國行政慣例上 ﹐向來係於施行細則中予以具體明定 ﹐此一做法 ﹐嚴格而言 ﹐未盡符合地方自治之要求 ﹐且於該施行細則有關權限劃分之規定 ﹐與地方制度法及其相關法規發生衝突時 ﹐如何處理 ﹐亦容易產生問題。. ）及第二十二條（涉及中央或其他自治團體之權限之事項 ﹐由內政部會商相關機關擬定施行綱要﹐報行政院核定）規定﹐為其程序上基本要求。. III.

(6) 研究成果報告摘要. ㈢Ӛᅿᕉნ஑཰‫ೌמ‬Γ঩ϐᆅ౛ᆶᏦ‫ݤ‬ಃΖ˺ϤచಃΒීϐ ஑ߐᙍ཰Γ঩ၗ਱ϐԵᒧሑ‫ۓ‬ 水污染防治法第二十一條 ﹑空氣污染防制法第三十二條第三項及毒性化學物質管理法第十六條第二項 ﹐關於環境保護專責人員之管理﹔環境用藥管理法第十七條第二項關於環境用藥專業技術人員之管理等規定 ﹐依釋字第四五三號解釋之精神 ﹐是否已侵害考試院依前開憲法規定之權限﹐非無疑義。㈣‫ځ‬д‫ە‬ឦԾ‫ݯ‬٣໨ϐୢᚒ 例如﹕ 1 . 空氣污染防制法第五條 ﹑第六條關於空氣污染防制區之劃定 ﹐一律改由中央劃定並公告 ﹐是否符合地方自治之精神﹐有進一步檢討必要。 2 . 同理 ﹐空氣污染防制法第五條第三項關於空氣品質標準規定由中央主管機關訂定 ﹐而排除各級地方主管機關訂定權限之部分﹐亦與地方自治精神有違。二﹑環保法規合憲性部分按有關個別環境法規之合憲性問題﹐整體而言﹐主要有如下問題﹕ ㈠ၴᏦᅪကϐ΋૓‫܄‬ᇥܴ 1.授權明確性原則之違反此一情形﹐主要導因我國立法者習慣以概括授權方式﹐授權行政機關訂定相關行政命令而衍生。此外﹐我國授權法律之規定﹐ 普遍過於粗糙 ﹐就授權之目的 ﹑內容及範圍等事項 ﹐往往無法自授權法律本身得知 ﹐縱觀察整體法律之規定 ﹐亦未必能獲致清晰觀點。此一問題﹐於將來修正相關法律時﹐應儘量予以修正配合。其次﹐於司法院大法官已對某一事項之授權明確性要求﹐已有具體說明者 ﹐有關法律之規定 ﹐自應符合其要求。例如 ﹐ 有關基於污染者付費原則 ﹐而對各種污染源徵收特別公課之部分 ﹐釋字第四二六號解釋要求關於其徵收目的﹑對象﹑用途﹐應以法律定隻﹐ 如授權以命令規定者 ﹐其授權應符合具體明確之標準 ﹐又關於徵收 IV.

(7) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 費率類別 ﹑支出項目等 ﹐因涉及地方政府之權限 ﹐考量如何因地制宜 ﹐逕以法律為必要之規定。基於本號解釋 ﹐空氣污染防制法就該空氣污染防治費之徵收問題 ﹐並已改於法律中予以明定（第十六條至第十九條）﹐則其他相關法律 ﹐例如水污染防治法關於水污染防治費之規定﹑廢棄物清理法關於廢棄物回收清除處理費之規定等﹐ 將來修正時﹐自宜為適當修正使其符合上開解釋之要求。又最近釋字第四八八號解釋﹐將授權明確性原則之要求﹐擴張及於相關程序及司法救濟途徑之明確性問題 ﹐其爾後發展亦值得留意。 2.處罰（罪刑）法定原則之違反就環境行政手法之類型言﹐規制性手法無論係就我國抑或其他國家 ﹐均為最被廣泛運用者。因此 ﹐此類法律既涉及人民權益事項 ﹐其規定基於法律明確性原則 ﹐自應儘量舉體明確 ﹐以免發生適用上之疑義。尤其於對人民違反行政法上義務 ﹐而欲施以一定之制裁時 ﹐不僅各該規制法規之構成要件內容 ﹐就該應負處罰責任之人為何而言﹐更應具體明確明定﹐以符合處罰法定原則。就此而言﹐ 我相關環境法律之規定是否符合此一要求﹐普遍存有疑義。亦即﹐ 各環境法律普遍以例如開發單位 ﹑公私場所 ﹑工商廠（場）等概念為規制對象 ﹐而上開概念雖個別法律中有進一步規定其內容 ﹐然因該單位或場所並非有權利能力之人 ﹐不具有法律上人格 ﹐無法成為處罰之對象 ﹐則各環保法律中以類似上開單位或場所為處罰對象者 ﹐究竟應以何人為處罰對象 ﹐即有不明確情形。就此點而言 ﹐我現行環境法律之規定 ﹐實宜配合修正。亦即 ﹐或於各該概念之定義中 ﹐明定其應負責任之人 ﹐或於各該處罰條文中 ﹐明確規定 ﹐ 始符合處罰法定原則之要求。 3.禁止溯及既往原則之違反此一情形 ﹐主要係因人民環境污染行為 ﹐通常具有持續性質 ﹐因此 ﹐凡相關環境法規有修正或變更時 ﹐對於修正或變更生效後之規定 ﹐通常亦適用於其嗣後之排放污染行為（不真正溯及既往）。然問題在人民為符合相關排放污染標準或其他規制義務 ﹐往往須投注相當人力 ﹑物力與財力 ﹐以改善其生產設施或設置或增修相關防污設備或措施 ﹐就此情形 ﹐如相關環境. V.

(8) 研究成果報告摘要. 法規發生變動者 ﹐如適用其各該新法規者 ﹐有違反人民信賴或過渡侵害人民財產權之虞。就此一問題﹐我國少數環境法律﹐ 固然已有若干過渡措施規定 ﹐然整體而言 ﹐此一情形 ﹐仍普遍存在。此種溯及適用情形﹐是否妥適﹐固應就具體個案檢討﹐ 而非一律視為違反法律不溯及既往原則﹔然基於釋字第四六五號解釋之精神 ﹐其合憲性仍非無疑義。就此點而言 ﹐解決之道 ﹐除儘量於各專業法律中予以具體明定外 ﹐技術上 ﹐似可考慮與各項經濟性誘因配合 ﹐以達實際上溯及適用之效果。換言之﹐對於新舊污染源﹐視其所排放污染物對環境影響之大小﹐ 於經濟上予以差別處理 ﹐使其邊際污染防制成本低於邊際污染排放成本﹐當能達成類似功能。㈡ၴᏦᅪကϐঁձ‫ڀ‬ᡏ‫ݤ‬зೕ‫ۓ‬ϐᇥܴ 1.應以法律規定之事項例如﹕ ⑴ 環境影響評估法關於完成環境影響評估後開發前 ﹐發生有情事變更情形 ﹐應如何處理 ﹐漏未規定 ﹐例如得否撤銷對原評估書之認可 ﹑抑或要求重為環境影響評估或得修改原審查結論等 ﹐涉及開發單位之權益 ﹐應於法律中予以明定。 ⑵「土壤處理標準」因直接涉及人民權益 ﹐宜於法律中予以明定或有授權規定。 2.宜以法律規定之事項例如﹕ ⑴ 關於環境保護工程業之管理 ﹑環境團體之設立許可及監督 ﹐目前均以命令加以規範 ﹐例如環境保護工程業管理規則 ﹑環境保護財團法人設立許可及監督準則等。就該等命令言 ﹐涉及是否無法律之授權或依據而侵害人民權益之問題（即命令之適法性問題）﹐然就上開營業或團體之管理﹐相對於環境保護之重要性言﹐則涉及是否宜有單獨法律或法律授權訂定管理法規之問題（即合憲性問題） VI.

(9) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 。 ⑵關於環境影響評估之對象事業﹑評估項目﹑實施主體﹑ 評估程序等事項 ﹐除環境影響評估法之部分規定外 ﹐目前均分別規定於開發行為環境影響評估作業準則 ﹑政府政策環境影響評估作業準則等行政命令 ﹐鑒於此類事項之重要性 ﹐以及其所牽涉各機關權限調整與各方利益衝突範圍之廣泛與複雜性而言 ﹐似有於法律中進一步詳細規定之必要。此一問題 ﹐若同時考量現行上開命令之內容 ﹐多屬程序性規定 ﹐其是否構成行政程序法之例外規定（同法第三條第一項參照）﹐以及是否符合釋字第四八八號解釋之精神時﹐上開事項﹐有於相關法律進一步明確規定或為更詳細之授權之必要。 ⑶現行水污染防治法施行細則中有關污泥之管理部分﹐涉及人民權益﹐宜於法律中明定或授權。同理﹐關於廢棄土石方處理問題﹐似亦宜廢棄物清理法中進一步明定。 3.違反法明確性原則疑義部分 ⑴ 環境影響評估法第七條第三項所規定之「許可」﹐究指「目的事業主管機關之許可」抑或指「環評主管機關之許可」﹐並不明確。 ⑵環境影響評估法第十四條第一項關於環境影響評估說明書未經「完成審查」不得為開發行為許可之規定 ﹐是否指經依同法第七條第二項作成審查結論即為完成審查 ﹐若聯結同法第七條第三項所稱許可係指「目的事業主管機關之許可」而言時﹐則何謂「完成審查」﹐其意義亦不明確。 ⑶ 水污染防治法第八條規定污泥應「妥善處理 ﹐不得任意放置或棄置」﹐以及同條及第二十八條第二款規定之「污泥」之意義如何 ﹐因均涉及適用同法第三十八條 ﹑第四十九條處罰規定 ﹐而具有強制性 ﹐故上開條文之規定 VII.

(10) 研究成果報告摘要. 應避免過於籠統（如第八條）或有於必要立法明定其意義（如污泥之定義）。 ⑷水污染防治法第十八條關於授權中央主管機關訂定事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法之規定 ﹐ 其授權目的﹑內容及範圍均欠缺明確。 4.違反制度目的部分例如 ﹐關於污染防制（治）費等特別公課 ﹐應符合污染者付費原則及專款專用原則 ﹐業經釋字第四二六號解釋在案 ﹐則空氣污染防制法第十八條第一項第三款 ﹑第十款關於污染防制費支用項目之規定﹐是否符合污染者付費原則﹐值得商榷。 5.違反平等原則部分例如空氣污染防制法第十九條第一項關於對固定污染源空氣污染防治費之減免及獎勵之規定 ﹐不及於對移動污染源之減免或獎勵﹐似有違反平等原則之疑義。三﹑環保法規之適法性部分關於環保法規之適法性﹐主要集中於授權與否﹑如何授權﹑ 授權目的 ﹑內容等事項 ﹐應如何判斷問題。就有關命令而言 ﹐主要即指是否已經授權 ﹑其訂定是否符合授權方式 ﹑其內容是否符合授權之目的﹑範圍等問題。亦即﹕ 如個別法律中之授權規定 ﹐ 係如「 ××施行細則」 ﹑ 「 ××組織規程」 ﹑ 「 ××辦事細則」 ﹑ 「 ××排放標準」 ﹑ 「 ××收費辦法」等方式者 ﹐一般容易判斷是否已有授權。此時 ﹐其主要問題並非在於有無授權 ﹐通常係在該基於授權訂定之法令 ﹐其訂定方式是否符合授權母法規定之方式（如組織 ﹑程序 ﹑名稱等）﹐以及該命令之內容是否符合授權目的與範圍（適法性審查）。其中 ﹐尤其關於法令訂定之方式（如應否會商 ﹑會同其他機關而訂定或應否送上級機關備查等）是否符合授權母法之規定﹐最容易發生問題。再者，個別授權法律中並無明確之授權，僅規定 ××事項應符合相關主管機關之「規定」者。關於此一部分 ﹐是否應認為已有法律 VIII.

(11) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 之授權 ﹐頗有疑問 ﹐實務做法亦不一致。就法律本身用語言 ﹐雖僅規定某一事項應符合主管機關之「規定」﹐解釋上固得認為立法者對於該等事項 ﹐因屬涉及人民權益之事項 ﹐而有授權行政機關訂定法規命令之意思﹙ 是否符合授權明確性要求則為另一問題 ﹚﹐從而宜以符合中央法規標準法之命令形式為之 ﹐以免行政部門藉以規避立法機關監督，惟實踐上未盡然符合此一要求。又其若非以法規命令形式出之 ﹐縱其性質認為仍屬職權命令或行政規則之一種 ﹐姑不論其是否符合立法者之意思 ﹐就對之所為合憲性 ﹑適法性審查而言 ﹐即須受更嚴格之審查。茲整理說明此一部分結論如下﹕ ㈠ำ‫ׇ‬፾‫܄ݤ‬೽ϩ 1.法規生效日期之程序瑕疵例如﹐依「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第四條第五項訂定之「行政院環境保護主管法律及中央法規配合台灣省政府功能業務與組織調整表」﹐其發文日期暨字號為八十八年六月三十日以台 (88) 環字第二五四四０號令﹐規定生效日期為八十八年七月一日﹐而該命令刊登公報日期為八十八年七月二十一日﹐其關於法令之生效 ﹐顯然未考慮到達主義之要求。 2.命令訂定程序問題例如﹕ ⑴如關於土壤處理標準之訂定﹐依事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第二十四條﹐原規定由省主管機關會商目的事業主管機關擬定﹐其後於功能業務與組織調整表改由中央主管機關辦理﹐而無須會商相關目的事業主管機關﹐就其訂定程序刪除目的事業主管機關之參與部分﹐ 是否妥適﹐非無疑問。 ⑵又如關於空氣品質標準之訂定，係由中央主管機關會商有. IX.

(12) 研究成果報告摘要. 關機關後訂定（空污法第五條第二項） ﹐ 然關於符合空氣品質標準之研判準則 ﹑空氣品質監測之標準方法 ﹐解釋上亦宜由中央主管機關會商有關機關訂定 ﹐然上開標準第四條及第五條卻一律規定由中央主管機關訂定 ﹐此不無程序上瑕疵。㈡‫ݤ‬ೕु‫៾ۓ‬ज़ୢᚒ 例如： 1.無權限 ⑴關於土壤處理標準應由何機關訂定﹐水污染防治法並無明確規定﹐準此﹐事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第二十四條規定由省主管機關會商目的事業主管機關擬定者（其後於功能業務與組織調整表改由中央主管機關辦理）﹐其命令訂定權限係依何種標準決定﹐即有疑問。換言之﹐就現行「土壤處理標準」言﹐其訂定係屬無權限。 ⑵環境檢驗測定機構管理辦法之授權依據﹐嚴格而言﹐僅有空氣污染防制法及水污染防治法二法律﹐故其規範內容應不能包括空污法及水污法以外之其他各項環境檢驗業務。準此﹐本辦法之規範內容如涉及空污法及水污法以外之事項者﹐例如同辦法第九條第一項﹐即有逾越授權目法規範範圍之虞。 ⑶又如關於毒性化學物質之運作﹐嚴重涉及人民之生命﹑身體﹑健康﹐基於對因毒性化學物質運作致上開權益受損之無辜第三人﹐自設計一套完善而周全之保障制度﹐例如強制投保第三人責任保險屬之。惟因強制投保第三人責任保險﹐係直接侵害或限制人民權利或課予義務﹐應有法律之依據或授權始得為之。準此 ﹐「運作毒性化學物質強制投保第三人責任保險實施要點（八十八年三月三十一日）」﹐並無法律之依據或授權﹐顯然違法。. X.

(13) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 2.違反再授權禁止原則例如﹐「機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗測定機構管理辦法」係依「交通工具排放空氣污染物檢驗及處理辦法」第三條第三項及「機動車輛噪音管制辦法」第三條第二項授權訂定﹐屬於再授權訂定之命令。於此一再授權之情形﹐除原（第一次）被授權訂定命令之機關與再（第二次）被授權訂定命令之機關均相同者外﹐原則不得為再授權。按空氣污染防制法第三十八條授權訂定之「交通工具排放空氣污染物檢驗及處理辦法」以及噪音管制法第九條第三項授權訂定之「機動車輛噪音管制辦法」﹐均明定由「中央主管機關會同交通部訂定」﹐然其後經再授權訂定之「機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗機構管理辦法」卻僅由中央主管機關訂定﹐因此﹐有關空氣污染檢驗及處理辦法第三條第三項及機動車輛噪音管制辦法第三條第二項之再授權規定﹐顯與再委任禁止原則有違﹐而據上開再授權規定訂定之機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗機構管理辦法﹐則有權限上之瑕疵。 3.非授權依據例如﹕ ⑴環境檢驗測定機構管理辦法第一條明定其授權依據除空氣污染防制法第二十二條第二項及水污染防治法第二十二條第二項外﹐尚包括「行政院環境環境檢驗所組織條例」第二條。其中關於以環保署環檢所組織條例為授權依據部分 ﹐顯然不當。 ⑵固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理要點以空氣污染防制法第二十一條第三項作為訂定依據之一﹐顯然不當。 ⑶水污染防治法施行細則第四十七條第二項關於預鑄式水污染防治措施審查作業規範之規定﹐其授權依據應為建築技. XI.

(14) 研究成果報告摘要. 術規則﹐而非水污染防治法。 4.變更授權權限如水污染防治法施行細則第四十七條第一項規定﹐除侵犯中央建築主管機關及其他目的事業主管機關之法定職權外﹐亦有變更原來母法所授權之機關之嫌。㈢ ‫ ݤ‬ೕ ‫ ڮ‬з ၻ ຫ ௤ ៾ ҆ ‫ ܈ ݤ‬ቚ ӈ ҆ ‫ ܌ ݤ‬ค ज़ ‫ ڋ‬Ȁ‫ ܈‬ᙍ ៾ ‫ ڮ‬з ‫ ܈‬Չ ࡹೕ߾ೕጄ٣໨‫܈‬ϣ৒ᔈԖ‫ࡓݤ‬ϐ٩Ᏽ‫܈‬௤៾ 例如﹕ 1.環境檢驗測定機構管理辦法第十六條第一項 ﹑ 機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗機構管理辦法第十五條第一項 ﹑ 環境保護工程業管理規則第二十條 ﹑ 環境影響評估法施行細則第四十一條關於行政檢查之規定﹐應有法律之依據或授權始得為之。 2.應否或如何規範 ﹐授權母法無明確規定 ﹐致生是否逾越授權母法規定之嫌疑者﹕ ⑴關於環境影響評估法施行細則第十四條規定提出替代方案重新送審時﹐要求不得與原審查認定不應開發之理由牴觸部分﹔ ⑵同施行細則四十二條規定「開發期限之限制」部分﹔ ⑶空氣污染防制法施行細則第三十八條至第四十條有關復工時之試車義務 ﹑水污染防治法施行細則第二十三條﹑第六十七條之試車計畫或試車評鑑義務等規定﹔ ⑷同法施行細則第四十七條第四款關於得剝奪同法第六十五條限期改善期限利益之事由﹔ ⑸空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法附件三﹑附件四關於得禁止各級學校﹑幼稚園及托兒所戶外活動或停課之規定﹔ XII.

(15) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. ⑹水泥業空氣污染物排放標準第六條關於煙囪最低高度之限制﹔ ⑺關於公私場所固定污染源申請空氣污染防制費減免辦法第九條第二項關於申請減免而有虛偽記載者五年內不得再申請硫氧化物除去效率核定之規定﹔ ⑻公私場所固定污染源排放空氣污染物總量及濃度許可管理要點第三點關於申請排放總量及濃度許可之資格限制規定 ﹔ ⑼水污染防治法施行細則第十七條﹑第十八條第一項關於事業設立或變更時﹐於應先檢具水污染防治措施計畫經地方主管機關審查核准之事業種類﹑規模及範圍等事項﹑同施行細則第二十八條關於應依同法第十四條申請污水排放許可證之污水下水道種類等規定﹔ ⑽水污染防治法施行細則第四十八條第一項規定之申報勘驗義務﹔ (11)事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第二條第二款關於「視為稀釋」之規定﹑第八條第四款關於設置獨立專用電表義務﹑第二十條關於可採行土壤處理之事業﹑ 第二十三條關於土壤處理系統之許可要件﹑第二十四條第二項關於土壤處理標準之授權﹑第二十七條關於採樣義務 ﹑第五十四條關於廢污水繞流排放禁止義務之規定﹔ (12)廢污水排放收費辦法第十一條第三項關於得委託自來水機構或其他機構協助代收水污染防治費部分﹔ 等﹐授權母法均無明確規定﹐有逾越授權母法之嫌。 3.無法律依據而有制裁規定 ⑴環境保護專責單位或人員設置及管理辦法（本辦法基於空 XIII.

(16) 研究成果報告摘要. 污法﹑水污法及毒物法之授權訂定）第二十二條關於對廢水處理專責人員違法法定義務得撤銷合格證書之規定部分 ﹐逾越水污染防治法第二十一條之授權。 ⑵環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第二十二條第一項第四款﹑環境用藥專業技術人員設置管理辦法第十八條第向第四款後段﹐將「其他違反有關環境保護法規規定﹐ 情節嚴重者」﹐列為撤銷專責人員合格證書情形之一﹐亦欠缺法律之明確授權﹐而與釋字第四三二號解釋意旨有違。 4.無法律之依據而限制或增加人民義務 ﹕ 例如 ﹐ 水污染防治法第四十五條規定﹐關於增列未管制項目之申報義務或增加已管制項目之檢測﹑記錄及申報頻率之規定﹐顯無法律之依據而限制人民權益。 5. 環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第二十二條第二項 ﹑環境用藥專業技術人員設置管理辦法第十八條第二項 ﹑環境檢驗測定機構管理辦法第二十一條第二項 ﹑機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗機構管理辦法第二十一條第二項規定 ﹐無法律之授權而限制人民之工作權。 6 . 環境檢驗測定機構管理辦法第二十條至第二十二條 ﹑機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗機構管理辦法第二十一條第一項 ﹑環境保護工程業管理規則第二十四條第一項﹐無法律之依據或授權﹐而訂定制裁性條款。 7 . 關於營業或機構之設立條件 ﹐或各種專業人員資格之限制﹐如無法律之依據或授權﹐其限制應符合規範目的。準此 ﹐機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗機構管理辦法第三條關於檢驗機構設立條件之限制 ﹑環境工程業管理規則第六條第一項 ﹑第七條第一項關於環境保護工程業設立條件之限制 ﹑環境保護財團法人設立許可及監督準則第六條關於環境保護財團法人之設立條件等規定﹐ XIV.

(17) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 是否符合規範目的﹐均有進一部檢討必要。 8.關於經處以限期改善命令後 ﹐ 其是否完成改善 ﹐ 除法律已有明文規定者外 ﹐以其是否提出完成改善報告或其他證明文件並經檢查合格為判斷標準部分 ﹐例如 ﹐環境影響評估法施行細則第四十五條第一項 ﹑水污染施行細則第六十四條 ﹑第六十五條 ﹑噪音管制法施行細則第二十一條 ﹑飲用水管理條例施行細則第十七條等規定 ﹐有增列法律所無限制之虞。此外 ﹐其上開完成改善報告或其他證明文件之提出義務 ﹐縱有法律之明文規定 ﹐於適用上亦容易發生一事二罰之疑慮 ﹐例如空氣污染防制法第六十四條第一項及同法施行細則第四十二條 ﹑第四十三條規定等。㈣ၴϸѳ฻চ߾೽ϩ 例如﹕ 1. 環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第十二條第四項關於二以上事業共同設置專責單位或人員之規定部分 ﹐其設置之員額與一般單獨設置之情形無異 ﹐似未盡符合公平。 2.中央主管機關依各業別 ﹑ 設施或污染物項目或區域 ﹐ 而訂定之不同排放標準 ﹐縱有法律之依據或授權 ﹐如空氣污染防制法第二十條 ﹐亦非當然認各該不同排放標準所致差別待遇為法律當然允許 ﹐仍須個別檢討其是否符合平等原則及規範目的等之要求。 3. 交通工具排放空氣污染物檢驗及處理辦法第十條第三項關於使用中車輛未依規定定檢或定檢不合格之交通工具﹐分別該車輛是否為機器腳踏車而異其適用法規﹐ 顯與平等原則有違。 4. 空氣污染防制費收費辦法第十一條關於固定污染源空氣污染防制費低於一百元免徵之規定 ﹐宜有法律之依據 XV.

(18) 研究成果報告摘要. ﹐且其排除適用於移動污染源之情形 ﹐亦與平等原則有違。㈤ၴϸ‫ܴݤ‬ዴ‫܄‬চ߾ 例如﹕ 1 . 空氣污染防制法施行細則第四十七條第八款所謂「其他經交通主管機關規定之事項」﹐除發生是否違背法明確性原則之疑慮外﹐亦有權限不當聯結之問題。 2. 公私場所固定污染源空氣污染減量獎勵辦法第六條第三項關於經累計儲存之減量額度 ﹐得「抵減其空氣污染物排放量」之規定 ﹐究何所指 ﹐未臻於明確 ﹐其適用結果﹐可能亦與逐步削減排放總量之規範目的不符。㈥ၴϸ‫ݤ‬ೕόྉϷࡽ۳চ߾ 例如﹕ 1 . 環境保護工程業管理規則第二十七條規定 ﹐欠缺法律之依據或授權而有溯及適用之效果﹐有違法之虞。 2 . 空氣污染防制法施行細則第十七條 ﹑第十八條關於自動監測設施之設置或連線義務具有溯及適用效果 ﹐恐有逾越同法第二十一條規定之適用範圍之嫌。 3 . 各種排放標準之溯及適用問題 ﹐例如固定污染源空氣污染物排放標準溯及適用於既存污染源部分 ﹑廢棄物焚化爐空氣污染物排放標準第八條附表依 ﹑附表二 ﹑第十一條 ﹑廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準第五條 ﹑第十條 ﹑以及各種逐年逐批公告加嚴之排放標準等 ﹐均發生得否以及應如何溯及既往等問題。㈦ၻຫೕጄҞ‫ޑ‬ 例如﹕ 1. 環境保護財團法人設立許可及監督準則第十七條第三 XVI.

(19) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 款規定 ﹐容易對環境保護財團法人造成過渡干預 ﹐而逾越原規範目的。 2. 水污染防治法施行細則第十六條關於水污染防治費優先用於下水道建設部分 ﹐是否符合同法第十一條第一項規定之專款專用之要求 ﹐存有疑義 ﹐且亦有牴觸污染者付費原則之虞。 3. 廢污水排放收費辦法第九條關於家戶之水污染防治費規定採依自來水量乘以公告單價計算 ﹐與污染者付費原則未盡相符。四﹑環保法規之統一性部分關於環保法規之統一性審查標準 ﹐如前所述 ﹐仍以各個環境法制手法為基本單位﹐包括法規本身之形式上統一性判斷﹐ 手法目的 ﹑結構之統一性判斷 ﹐以及類似手法彼此間之整合與分離。亦即﹕ ㈠‫ݤ‬ೕҁ‫ي‬ϐ‫׎‬Ԅ΢಍΋‫܄‬ղᘐ 關於此一部分之統一性問題 ﹐最為單純 ﹐一般而言 ﹐若將各環境領域之具體環境手法予以臚列整理 ﹐即可獲知各相同手法間其形式上是否統一。例如﹕ 1. 空氣污染防制法第六條第五項關於污染物排放量規模以及二 ﹑三級防制區污染物容許增量限制 ﹐規定由「中央主管機關訂定」﹐而同法第八條第五項關於第二項之污染物容許增量限值及第二、三項污染物排放量規模﹐ 則規定由「中央主管機關會商有關機關定之」﹐鑒於二者於制度功能上具有關聯性 ﹐故前開二條文之規定 ﹐存有不統一之處。 2 . 空氣污染防制法第三十二條第三項 ﹑水污染防治法第二十一 XVII.

(20) 研究成果報告摘要. 條以及毒性化學物質管理法第十六條第二項關於環保專責單位或人員設置及管理辦法之授權規定﹐並不統一。且於毒性化學物質管理法僅有專業技術管理人員﹐而無專責單位之規定﹐亦與空氣污染防制法及水污染防治法之規定不一致。 3 . 環境影響評估法第七條及第二十二條規定之用語 ﹐未盡一致。 4. 環境影響評估法施行細則第三十六條關於變更替代方案是否為本法第十六條第一項所稱變更原申請內容之問題 ﹐規定若係發生於環境影響說明書者 ﹐則為變更原申請內容 ﹐反之 ﹐若係發生於環境影響評估書者 ﹐則否。此二者間顯然存有不一致情形。㈡Ћ‫ݤ‬Ҟ‫ޑ‬ȁ่ᄬϐ಍΋‫܄‬ղᘐ 關於手法之目的 ﹑結構之統一性判斷 ﹐包含環保手法之目的 ﹑運用之行政措施種類與行為形式 ﹑程序 ﹑各措施彼此間之關係。換言之﹐其判斷標準主要在於同一類型之各該手法間﹐ 得藉對其目的 ﹑可能行為形式 ﹑以及組合運用情形 ﹐以判斷其統一性問題。例如﹕ 1 . 依功能業務與組織調整表之規定 ﹐將水污染防治法第九條有關總量管制之實施及總量管制方式之擬定 ﹐改由縣市主管機關管制或擬定。惟同為總量管制手法 ﹐依空氣污染防制法第八條至第十條之規定 ﹐卻主要為中央主管事項 ﹐縣市原則應依中央擬定之總量管制計畫訂定空氣污染防制計畫執行之。二者顯然存有不統一之處。 2 . 環境影響評估法第七條第二項規定之「環境影響評估說明書審查結論之公告制度」﹑第三項規定之「公開說明會制度」﹑同條項規定與同法施行細則第十七條規定之. XVIII.

(21) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 「第七條第三項之許可」之意義 ﹑同法施行細則第四十三條關於「審查結論之內容」之規定等 ﹐是否均指向於同一制度性功能 ﹐是否彼此矛盾致使各自規定之功能或實效有所減損等問題﹐均有檢討必要。㈢ᜪ՟Ћ‫ݤ‬۶Ԝ໔ϐ᏾ӝᆶϩᚆ 關於環保手法彼此間之整合與分離問題 ﹐一般而言 ﹐若基於同一目的 ﹐就同一事項之某一環保手法 ﹐被普遍運用各環保領域者 ﹐即可考慮是否予以整合為一。亦即 ﹐類似手法應如何整合 ﹐應考量其手法種類與結構之同一性 ﹑手法目的之同一性 ﹑適用範圍之普遍性﹑以及整合規定之理論上可能性等因素﹐ 加以觀察。 1 . 環境保護專業人員與環境用藥專業技術人員二者 ﹐性質上類似 ﹐ 可考慮予以整合於同一管理辦法中。 2 . 關於環境檢驗測定工作 ﹐目前訂有環境檢驗測定機構管理辦法一種 ﹐以資適用 ﹐然解釋上 ﹐僅能適用於有關公氣污染防制與水污染防治之環境檢驗測定工作。對此﹐ 可考慮同時納入毒性化學物質管理法第二十三條第二項﹑飲用水管理條例第十二條第二項之檢驗測定業務﹐ 制定統一之環境檢驗測定機構規範辦法。. XIX.

(22) 研究成果報告摘要. 第二節. 建議. 基於本次有關環保法規合憲性 ﹑適法性及統一性評估整合研究成果 ﹐除列舉若干有違憲 ﹑違法或不統一之個別具體規定外 ﹐鑒於環保法規之合憲性 ﹑適法性及統一性問題 ﹐無論於現行整體環保法令抑或於將來擬制（訂 ﹑修）定相關環保法令時 ﹐均具有理論上與實踐上重要性。因此 ﹐為使此一環保法規之合憲性 ﹑適法性暨統一性問題 ﹐得以被經常顧及 ﹐以使整體環保行政趨於流暢無阻礙或無所瞻前顧後 ﹐故於前述研究基礎上 ﹐擬提出下列建議﹐亦即建立「環保法規合憲性﹑適法性及統一性評估整合作業業務分派暨權責劃分標準」以及「環保法令合憲性 ﹑適法性及統一性監視制度」二者。前者主要為關於環保法規於規劃 ﹑草案乃至執行階段 ﹐各相關主管機關及執行機關 ﹐應如何隨時配合其組織權限或業務實施 ﹐進行環保法規之合憲性 ﹑適法性及統一性評估整合作業問題 ﹔ 後者主要為除由行政機關就現行或將來擬制（訂﹑修）定之環保法令﹐隨時進行檢討評估外 ﹐為使相關環保法規之規定 ﹐其合憲性 ﹑適法性及統一性問題獲致更完善且具說服力之解決 ﹐而建立由各污染源（主要為受規範對象之產業）﹑環境保護團體﹑以及一般民眾參與提供意見之監視制度。茲說明如下﹕ 一 ﹑建立「環保法規合憲性 ﹑適法性及統一性評估整合作業業務分派暨權責劃分標準」有關環保行政組織權責與業務範圍之劃分 ﹐可分為垂直劃分與水平劃分二種。前者 ﹐例如中央與地方之組織與權責劃分 ﹔ 後者尚可分為機關內部之水平組織與業務範圍劃分（如環保署內之各業務單位）﹐與不同機關間之水平組織與權責劃分（如環保署與農委會﹑經濟部﹑交通部﹑營建署等機關中涉及（實質）環保行政業務部分）。因此 ﹐以中央主管機關之環保署而言 ﹐欲建立「環保法規合憲性 ﹑適法性及統一性評估整合作業業務分派暨權責劃分標準」﹐宜分別上開組織權責與業務範圍之不同結構﹐而設計﹐亦即﹕ ㈠ύѧᆶӦБ཰୍ϩࢴᄤ៾ೢჄϩȐᕉߥ࿿‫܈‬ϣࡹ೽಍ᝢȑ. XX.

(23) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 1 . 首先 ﹐於此一部分因於各專業環保法令多有關於中中央與地方主管機關之權限劃分規定 ﹐以及地方制度法第二十二條有關中央地方權限劃分事項解決方式之規定 ﹐故宜分別情形由環保署或內政部為統籌調整。 2.就業務分派問題言 ﹐ 中央於實施政策規劃 ﹑ 法律及中央法令之制（訂﹑修）定等業務﹐以及地方於制（訂﹑修）定相關地方法令或執行環保業務時 ﹐如發生與中央與地方權限劃分之爭議問題者 ﹐宜將各相關爭議及牽涉條文規定予以提報或函告環保署或內政部予以統一彙整﹐ 並分別依據相關規定邀集相關各級機關會商 ﹐或依地方制度法之規定解決 ﹐並將相關結論彙整納入「環保法規合憲性﹑適法性及統一性初步結論」中。㈡ύѧ࣬ᜢ೽཮ϐ཰୍ϩࢴᄤ៾ೢჄϩȐՉࡹଣ಍ᝢȑ 中央各相關部會涉及環保業務者 ﹐其業務分派暨權責劃分 ﹐宜由行政院統籌。亦即 ﹐例如關於環境影響評估制度與都市計畫﹑開發計畫﹑產業政策﹑農業政策等問題﹐發生衝突或不一致問題時 ﹐由行政院召集各相關部會會商解決 ﹐並將結論納入「環保法規合憲性﹑適法性及統一性初步結論」中。其中﹐ 尤其關於各部會主管法令與環保法令之整合調整問題 ﹐應為其重點所在。㈢ᕉߥ࿿ϣ೽཰୍ϩࢴᄤ៾ೢჄϩȐᕉߥ࿿಍ᝢȑ 1 . 有關環保署內部業務分派暨權責劃分問題 ﹐由環保署統籌﹐就環保署內部各業務單位主管法令發生有合憲性﹑ 適法性及統一性問題時 ﹐先函知部內法規會或訴願會表示意見 ﹐並由法規會彙整 ﹐其有重大違憲 ﹑違法疑義或應由署長調整統一性問題者 ﹐由署長召集各業務單位開會決定 ﹐並將結論納入「環保法規合憲性 ﹑適法性及統一性初步結論」中。 2.又關於各項基本法律 ﹐ 例如行政程序法 ﹑ 行政執行法 ﹑ 訴願法 ﹑行政訴訟法等規定 ﹐與各專業環保法令發生有. XXI.

(24) 研究成果報告摘要. 互相牴觸或規定不統一情事者 ﹐宜各業務單位分別或由法規會統一致函其他機關或部會（例如關於行政執行法與行政程序法部分向內政部 ﹑訴願法部分向行政院 ﹑行政訴訟法部分向司法院）徵詢法律意見後 ﹐除關於應受其他部會法律意見之拘束者（如行政院關於訴願法規定之法律意見）外 ﹐各該其他機關意見經彙整後 ﹐仍宜由署長召集相關業務單位決定署內意見後 ﹐提報行政院整合。 3.再者 ﹐ 關於各業務單位主管法令彼此間之不整合問題 ﹐ 例如關於污染防制費 ﹑規制方式 ﹑制裁方式 ﹑強制執行方式等環境行政手法之整合問題。首先 ﹐應先由各業務單位就其主管法令 ﹐提出法令架構及主要環保手法內容（如廢棄物清理法令基本架構及主要廢棄物清理手法）於法規會 ﹐由法規會就各業務單位中所使用之各種環境手法中性質上具有類似性者 ﹑法令用語 ﹑授權或程序規定 ﹑執法方式等事項中有不統一者 ﹐並同因各相關文獻資料認為有不統一之環保法令部分 ﹐予以整理 ﹐提出初步意見﹐報請署長召集相關業務單位協調整合。 4 . 最後 ﹐法規會應儘量蒐集現行有關環保法令已經司法院大法官 ﹑各級法院或各部會訴願委員會訴願決定 ﹐作成之最終或確定意見﹐就其中認為有違憲﹑違法疑義者﹐ 予以彙整 ﹐納入「環保法令合憲性 ﹑適法性及統一性結論」中。二﹑建立「環保法規合憲性﹑適法性及統一性監視制度」此一環保法規之合憲性 ﹑適法性及統一性監視制度 ﹐主要包括各污染源 ﹑環保團體 ﹑學者專家及一般人民對於環保法規之合憲性 ﹑適法性及統一性監視制度。此一監視制度 ﹐主要藉由下列途徑予以建立﹕ 1.各污染源 ﹑ 環保團體 ﹑ 學者專家及一般人民之參與環保行政決策或決定程序。尤其應儘量擴大上開私人參與環保法規之制（訂﹑修）定作業﹐以使能廣泛各方意見﹐ XXII.

(25) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 使環保法規規定之內容 ﹐儘量符合憲法 ﹑相關法律之規定 ﹐且使各法規規定內容與執法模式（風格）能趨於統一。 2.其次 ﹐ 尚須建立透明而公開之環境資訊公開制度。此為有關建立污染源 ﹑環保團體 ﹑學者專家及一般人民監視制度之重要前提要件。 3.再者 ﹐ 為使污染源 ﹑ 環保團體 ﹑ 學者專家及一般人民習於參與環保行政政策與決定之形成 ﹐相關環境保護教育與啟發制度之建立 ﹐亦屬重要 ﹔ 另尤其於環保團體部分 ﹐鑒於其於環保行政上之重要地位 ﹐更應儘量扶植其設立或建立其完善成長環境。. XXIII.

(26) 研究成果報告摘要. XXIV.

(27) ABSTRACT The environmental protection issues involve multifaceted and varied aspects, which not only cause various global problems, but also concern the complex political, economic, social, and legal ones within individual State directly. The environmental protection measures and strategies adopt by the Government have to achieve the goals of sustainable development and the Rule of Law Principle in the same time. Nevertheless, the patterns and content of environmental protection laws are so complex that there may be the same command-and-control or economic incentive instrumentalities in the different spheres, such as water pollution, air pollution, or the waste disposal. Because of the negligence in the legislative processes or the change of policies, there are different legal terms and content within the same matter. Since there are such confusions in environmental protection administration, it is necessary to integrate the legal terms, contents, and various policy instrumentalities of current environmental protection laws. Base upon the considerations mentioned above, the Environmental Protection Agency has been contracted with National Chengchi University Professor Zong-De Liu, sponsored him to process a research project as “Evaluating and Integrating the Constitutionality, Conformity to the Statutes, and Consistency of Environmental Laws”. This project is of two stages. The goal of the first stage is to establish the primary criteria and the evaluating process. The second stage (This Project) employs the criteria and evaluating process established in the first stage to review the specific environmental provisions’ constitutionality, conformity to statutes, and consistency. The outcome of this research project shall provide the environmental protection agencies significant reference when they are going to execute, draft or amend relevant environmental laws. － 1－.

(28) This Project’s primary content includes the following points: 1.. To propose the criteria and primary investigating processes to review the constitutionality of environmental laws.. 2.. To propose the criteria and primary investigating processes to review whether the environmental laws conform to statutes.. 3.. To propose the criteria and primary investigating processes to review the consistency of environmental laws. 4.. To propose an “Index of environmental laws which is arguably with the defects of unconstitutionality, unconformity to statutes, or inconsistency”, and make several suggestions to the environmental protection agencies, which include: issuing a “Standards to allocate the authorities and duties among agencies to evaluate the constitutionality, conformity to statutes, and consistency of environmental laws” upon which the agencies can review the environmental laws constantly; establishing the “Surveillance System to the constitutionality, conformity to statutes, and consistency of environmental laws” which can make all citizens participate to monitor the environmental laws.. － 2－.

(29) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 目. 次. 中文摘要研究成果報告摘要英文摘要第一章. 前言 ....................................................................... 1. 第一節第二節第三節. 研究緣起與目的 ..................................................... 1 預計研究成果 ........................................................ 1 研究方法與步驟 ..................................................... 2. 第四節第五節第六節. 研究計畫架構 ........................................................ 4 研究範圍劃定與期末報告內容 ................................. 5 前期計畫成果整理 ................................................. 9. 第二章. 環境議題與法治主義 .............................................. 15. 第一節環境保護之基本理念 ............................................ 第二節環境保護之主要法律原則 ..................................... 第三節實踐成效與環境手法之關聯 .................................. 第四節行政法制之影響 ................................................... 環保法規（合憲性﹑適法性）特別審查基準與流程第五節之整合 ...................................................................... 第六節小結 ................................................................... 第三章第一節第二節. 15 35 37 38 53 58. 個別環境保護法規之合憲性 ﹑ 適法性審查㈠ ..................... 59 概說 ................................................................... 59. 權力分立與權限劃分 ............................................ 60 一 ﹑行政院環境保護署主管法律及中央法規配合台灣省政府功能業務與組織調整整理表 60 二 ﹑ 各施行細則有關中央與地方權限之劃分規定 66 三 ﹑ 各種環境專業技術人員之管理 67. 第四章. 個別環境保護法規之合憲性 ﹑ 適法性審查㈡ ..................... 69 i.

(30) 目. 次. 第一節形式審查標準概說 ............................................... 69 第二節個別環保法規之合憲性審查 .................................. 71 一 ﹑ 一般合憲性概說 71 二 ﹑ 環境保護工程業之管理 73 三 ﹑ 環境保護財團法人設立許可及監督 73 四 ﹑ 環境影響評估法第七條 74 五 ﹑ 環境影響評估與情事變更 76 六﹑開發行為環應影響評估作業 77 七﹑空氣污染防制法第五條至第七條 79 八 ﹑ 空氣污染防制法第十八條 83 九 ﹑ 空氣污染防制法第十九條 86 十﹑水污染防治法第八條 86 十一 ﹑ 水污染防治法第十一條 89 十二 ﹑ 水污染防治法第十八條 90 十三 ﹑ 水污染防治法第二十四條第二項 91 十四 ﹑ 土壤處理標準 91 第五章. 個別環境保護法規之合憲性 ﹑ 適法性審查㈢ ..................... 93. 第一節概說 ................................................................... 93 第二節個別環保法規之適法性審查 .................................. 95 一 ﹑環境保護專責單位或人員設置及管理辦法（八十八年七月二十一日） 95 二 ﹑環境用藥專業技術人員設置管理辦法（八十七年八月二十六日） 101 三 ﹑ 病媒防治業管理辦法（八十八年六月二十九日） 10 3 四 ﹑環境檢驗測定機構管理辦法（八十八年三月二十四日） 105 五 ﹑機動車輛排放空氣污染物及噪音檢驗機構管理辦法（八十七年六月十日） 110 六﹑環境保護工程業管理規則（八十五年八月十四日） 115 七 ﹑環境保護財團法人設立許可及監督準則（八十七年九 ii.

(31) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 月三十日） 119 八 ﹑ 環境影響評估法施行細則（八十八年九月八日） 112 九﹑空氣污染防制法施行細則（八十八年八月十一日） 127 十 ﹑空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法（八十二年八月二日） 140 十一﹑空氣品質標準（八十一年四月十日） 142 十二 ﹑固定污染源空氣污染物排放標準（八十三年四月二十日） 144 十三﹑水泥業空氣污染物排放標準（八十八年四月七日） 147 十四 ﹑交通工具排放空氣污染物檢驗及處理辦法（八十八年八月十一日） 148 十五 ﹑空氣污染防制費收費辦法（八十八年五月二十六日） 150 十六 ﹑公私場所固定污染源申請空氣污染防制費減免辦法（八十八年四月十四日） 153 十七 ﹑公私場所固定污染源空氣污染減量獎勵辦法（八十八年四月十四日） 155 十八 ﹑固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理要點（八十八年三月十六日） 158 十九 ﹑公私場所固定污染源排放空氣污染物總量及濃度許可管理要點（八十八年三月十二日） 159 二十﹑水污染防治法施行細則（八十七年八月十二日） 160 二十一 ﹑事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法（八十六年三月五日） 175 二十二﹑土壤處理標準（八十八年六月二十九日） 177 二十三 ﹑廢（污）水排放收費辦法（八十七年六月三十日） 1 79 第六章. 個別環境保護法規之統一性審查 .................................... 187 iii.

(32) 目. 次. 第一節概說 ................................................................. 187 第二節個別環保法規之統一性審查 ................................ 187 一 ﹑ 空氣污染防制法第五條至第八條 188 二 ﹑空氣污染防制法第三十二條 ﹑水污染防治法第二十一條 ﹑ 毒性化學物質管理法第十六條 191 三 ﹑ 環境用藥專業技術人員設置管理辦法 193 四 ﹑ 環境用藥專業技術人員設置管理辦法第七條 194 五﹑環境檢驗測定機構管理辦法 195 六 ﹑ 環境影響評估法施行細則第六條 ﹑ 第十九條 197 七 ﹑環境影響評估法施行細則第十七條 ﹑第十八條 ﹑第四十三條 199 八 ﹑ 環境影響評估法施行細則第三十六條 202 九 ﹑ 空氣污染防制基金收支保管及運用辦法 203 十 ﹑ 固定污染源設置變更及操作許可辦法第十八條 204 十一 ﹑空氣污染防制法第二十條 ﹑廢棄物焚化爐空氣污染物排放標準第一條 ﹑ 第十二條 205 十二 ﹑ 廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準第一條 207 十三 ﹑固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理要第一點 209 十四﹑固定污染源自行或委託檢測頻率及申報管理要點 210 十五 ﹑公私場所固定污染源排放空氣污染物總量及濃度許可管理要點 210 第七章. 結論與建議 .................................................................... 213. 結論 ................................................................. 213 第一節一﹑權力分立與權限劃分 213 二﹑環保法規合憲性部分 215 三 ﹑ 環保法規之適法性部分 219 四 ﹑ 環保法規之統一性部分 228 第二節建議 ................................................................. 231 一、建立「環保法規合憲性 ﹑適法性及統一性評估整合作業業務分派暨權責劃分標準」 231 iv.

(33) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 二﹑建立「環保法規合憲性﹑適法性及統一性監視制度」 233 附錄 ............................................................................................. 235. v.

(34) 目. 次. vi.

(35) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 第一章!!前言! 第一節. 緣起與目的. 環境破壞與環境污染﹐為高度產業化社會必然發生之現象﹐ 以往我國為維持高經濟產業發展政策 ﹐長期忽略自然環境與生活環境之保護﹐無節制地開發與建設﹐導致台灣地區環境遭受前所未有之污染與破壞﹐各種環境問題層出不窮﹐環境保護乃成為當前國家法制建設最重要之課題。因此﹐一九八七年八月二十二日行政院環境保護署成立後﹐即致力於環境法規之建制工作﹐預期達成以環境基本法為頂點之環境保護法律體系。然截至目前為止 ﹐由於充斥各種不利因素之情況下﹐我國環境保護工作進展﹐一直相當遲緩﹐加以偏重經濟與科學技術發展﹐以及人民長期欠缺環境保護意識之結果﹐各項法制建設﹐仍多屬於消極之公害防制 ﹐欠缺整體性環境保護規劃﹐且各種環境保護手法仍以規制性手法為主。因此政府各項相關環境保護措施﹐其涉及人民權益事項者﹐不勝枚舉。此於人民權利意識高漲之今日﹐此類環境保護法規﹑措施是否符合法治主義之要求﹐乃為亟待檢討之課題。對此 ﹐行政院環境保護署曾於八十六年七月委託國立政治大學劉宗德教授執行「評估﹑整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫﹐目前已就整體環境法規合憲性﹑合法性及統一性之主要判斷標準及檢索流程﹐獲有初步成果。然此畢竟仍係就整體環保法規所為概略性整理研究 ﹐對於實際執行各項個別環境法規時﹐其合憲性﹑適法性及統一性﹐並未進一步觸及﹐爰以前次研究成果為基礎﹐進一步檢討個別環保法規﹐乃有本第二期計畫之提出。. 第二節. 預計研究成果. 基於上述觀點 ﹐本研究計畫即在於檢討現行個別環境保護法 1.

(36) 第一章. 前言. 規之合憲性﹑適法性及統一性﹐以作為將來擬定﹑整合及執行法規時之參考﹐並預計達成如下之成效﹕ 1.提出檢視環境法規合憲性之判斷標準及主要檢索流程。 2.提出檢視環境法規合法性之判斷標準及主要檢索流程。 3.提出檢視環境法規之統一性判斷標準及主要檢索流程。 4.將上述判斷標準及主要檢索流程 ﹐ 併同下述業務分派暨權責劃分標準﹐由環保署製成「環保法令檢索工作手冊」﹐ 供內部各業務單位具體作為執行依據。 5.就環保署各業務單位於新制定或執行環保法令 ﹐ 發生有違憲﹑違法或與本機關其他單位或他機關之見解有衝突時﹐ 如何依據上述判斷標準與檢索流程﹐擬定處理方案或進行見解整合﹐提出「環境法規合憲性﹑合法性及統一性評估整合作業業務分派暨權責劃分標準」。 6.就現行環境法規 ﹐ 分門別類 ﹐ 依據上述判斷標準 ﹐ 逐項逐條檢視其合憲性﹑合法性及統一性﹐作成「違憲﹑違法﹑ 不統一環保法令目錄」﹐供各本署各單位參考。 7.對於上述有違憲 ﹑ 違法或不統一環保法令 ﹐ 按其解決方式之差異﹐予以分類﹐並提出解決建議﹐交由各相關單位據以執行。 8.提出「環保法令合憲性 ﹑ 合法性及統一性」監視制度架構。. 第三節. 研究方法與步驟. 一﹑研究方法 2.

(37) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 由於環保法令多如牛毛 ﹐且其合憲性 ﹑適法性及整合性研究計畫﹐所涉及問題層面廣泛﹐故本研究計畫雖以前次執行計劃所得通盤性﹑概略性之成果為基礎﹐然因係就現行「行政院環保署有關業務法規」（其他相關業務機關主管法規﹐尚難以列入檢討）﹐儘可能逐條檢討其合憲性﹑適法性﹐並做整合。因此﹐研究方法除採一般文獻分析外﹐對於現行環保法令之整理﹑檢索﹑統計分析﹐更為主要研究方式。茲進一步論述如下﹕ ㈠Ў᝘ϩ‫݋‬೽ϩ! 蒐集﹑整理﹑分析國內相關法規﹑政府出版品﹑博碩士論文﹑學術著作及期刊論文等文獻。蒐集﹑整理﹑分析國外有關法規﹑政府出版品﹑學術著作及期刊論文等文獻。㈡ᔠ઩಍ी೽ϩ! 1.蒐集 ﹑ 整理現行環境保護法規及其各項函釋 ﹑ 司法解釋與裁判。 2.就各執行項目分類 ﹑ 整理有關法規 ﹐ 並就疑似違憲 ﹑ 不適法或不統一之部分﹐予以分析整理。二﹑研究步驟由於本研究計畫係在承接前次執行成果之基礎上 ﹐就個別環境法規﹐逐條檢討其合憲性﹑適法性及統一性。故涉及問題層面進一步擴大﹐且有關研究項目更為複雜而瑣碎﹐故第二期計畫全部時程預計以壹年達成。其主要執行步驟如下﹕ 1.整理現行個別環保法令所規定之各種環境行政手法（如規. 3.

(38) 第一章. 前言. 制性﹑誘導性﹑事業性等手法）及其所可能採用之行為形式（如行政計畫﹑行政命令﹑行政處分﹑事實行為或行政契約等）。 2.縱向分析不同位階環境法規間 ﹐ 是否發生有抵觸憲法或法律上一般原理原則之疑慮﹐例如﹐法律保留原則﹑比例原則﹑授權明確性原則等。 3.橫向分析同一位階環境法規彼此間 ﹐ 是否發生有規範重複 ﹑互相牴觸﹑或規範方式或強度不一致之情形。 4.分析檢討上開各種行政手法 ﹑ 行為形式與個別環境保護法規間之關聯性﹐例如是否符合法規範目的﹐其實效性如何 ﹐各種手法或行為形式之命令﹑強制程度與人民權益限制強度關係﹐各種行政手法相互間之優先劣後順序關係（如罰鍰與罰金之選擇）等。 5.對於發生違憲 ﹑ 違法或不統一疑慮之個別環保法規 ﹐ 作成目錄﹐並統計分析其主要侵害之人民權益種類﹑侵害態樣。 6.對於一般通則性法規 ﹐ 例如已制定通過之行政程序法 ﹑ 行政執行法﹑政府採購法等﹐以及即將制定之政府資訊公開法等﹐此類法規與現行個別環保法令間之整合問題﹐如有可能﹐亦盡量予以一併檢討分析。. 第四節. 研究計畫架構. 本執行計畫參酌現行環境保護工作之實際需要以及實際工作之進度﹐本研究計畫架構暫訂如下﹕ 第二期執行計畫架構 4.

(39) 執行「評估整合環保法規之合憲性﹑適法性及統一性」計畫. 一﹑計畫緣起﹑範圍﹑方法與步驟! 二﹑個別環境保護法規之合憲性﹑適法性及統一性概說! 三﹑個別環境保護法規之合憲性﹑適法性及統一性審查! 2/環境保護組織法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 3/環境影響評估法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 4/空氣污染防制法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 5/水污染防治法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 6/噪音污染管制法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 7/廢棄物清理法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 8/毒化物管理法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 9/飲用水管理法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! :/公共環境衛生法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 21/公害糾紛處理法規之合憲性 ﹑ 適法性及統一性 ! 22/環保法規與其他關係法規之整合 ! 四﹑結論與建議! 附錄. 第五節. 研究範圍劃定與期末報告內容 5.

(40) 第一章. 一. 前言. 研究範圍之劃定. 由於環境保護法令其合憲性 ﹑合法性與統一性之檢討 ﹐涉及範圍領域極為廣泛﹐就法律學層次而言﹐不僅關係憲法﹑行政法與民事﹑刑事等法律學門﹐且因環保議題具有國際化性質﹐故其相關法制發展﹐亦帶有濃厚國際法色彩。因此﹐自何種角度切入檢討本研究議題﹐即直接影響環保法令其合憲性﹑合法性與統一性研究。有鑒於此﹐如何劃定本項研究範圍與其研究切入角度﹐ 有預作說明之必要。因本研究主題在於檢討環境法規之合憲性 ﹑合法性與統一性 ﹐故研究核心應集中於如何自憲法﹑行政法之學理與實踐為基礎 ﹐檢討我國環境法規。基於此一觀點﹐以我國現行環境法體系下 ﹐所涉及之法規﹑各該法規內容所涉及之各種行政行為形式（如命令﹑處分﹑行政指導等）與得利用之各種環境行政手法﹐當為主要檢討對象。至於﹐比較法上各國環境法之理論﹑實務發展﹐ 乃至國際環境有關條（公）約等文件中﹐涉及環境法理論﹐則非主要對象﹐惟基於下列理由﹐仍於各相關聯之處﹐予以儘量檢討並納入說明。亦即﹕ 環境法學有國際化發展之傾向﹔ 我國環境法仍傾向於公害管制立法 ﹐未制定如環境保護基本法此種具有環境憲法性質之法律 ﹐故行政或司法實務少有考量環境法所具有之特殊學理者而為判斷者 ﹐亦即有關是否侵害人民基本權益等合憲性﹑合法性判斷﹐少有納入環境因素或學理之考量者。因此﹐ 有關國際環境法或比較環境法之發展﹑學理（例如環境權之概念與內涵﹑永續發展理念﹑環境議題之民眾參與等）﹐雖非本研究之對象﹐然對如何檢視我國環境法規之合憲性﹑合法性﹐提供符合環境法學之判斷標準﹐具有修正我國立法﹑行政﹑司法實務之作用。二. 期末報告內容如前所述 ﹐本計畫係立於前計畫之研究基礎上 ﹐延續進行環 6.