23 《人文與社會》學報第三卷第二期 二○一三年六月 頁 23-39 義守大學通識教育中心
日本村山內閣在阪神大地震中的危
機管理
∗
吳明上
義守大學大眾傳播學系教授
臺灣
摘 要
「阪神大地震」是日本戰後的重大天然災害，不僅造成大量的民 眾傷亡，甚至摧毀了日本國民長久以來引以為傲的生活安全神話，進 而促使日本政府開始重視「危機管理」。2011 年 3 月 11 日的「東日本 大地震」發生後，相對於執政黨民主黨菅直人首相的危機管理，「阪神 大地震」當時執政黨社會黨村山富市首相的危機管理再度受到注意與 討論。本文先行討論「阪神大地震」與日本政府重視危機管理之間的 因果關係，接著說明村山首相的災害危機管理問題，最後嘗試著將菅 直人首相與村山首相的作為進行比較論述。關鍵詞：阪神大地震、東日本大地震、村山政府、菅直人政
府、危機管理。
∗ 本文曾於 2011 年 11 月 11 日發表於中山大學日本研究中心舉辦之「東日本大震災 與非傳統性國家安全」國際學術研討會，並依評論人評論意見修改而成。 投稿日期：2012.05.15；修改日期：2012.12.18；刊登日期：2012.12.2724
Great Hanshin Earthquake
Wu, Ming-Shan
Professor, Dept. of Mass Communication
I-Shou University
Taiwan
Abstract
The Great Hanshin Earthquake is one of the major natural disasters in post-war Japan. The earthquake caused a large number of casualties, destroyed Japanese myth of life safety, and urged Japanese government to attach importance to crisis management. After the Eastern Japan Great Earthquake on March 11, 2011, Democratic Prime Minister Kan’s crisis management capacity was questioned and compared to Socialist Prime Minister Murayama’s performance during the Great Hanshin Earthquake. This article first discusses why Japanese government paid attention to crisis management after the Great Hanshin Earthquake, and then analyzes how Prime Minister Murayama managed the disaster. Lastly the author also compares the policy differences between the period of Prime Minister Murayama and Kan.
KEY WORDS: Great Hanshin Earthquake, Eastern Japan Great Earthquake, Murayama cabinet, Kan cabinet, crisis management
壹、前言
「阪神大地震」1 是日本戰後首度造成大量民眾生命與財產損失的 重大天然災害。地震發生後，日本政府開始重視「危機管理」，同時危 機管理也成為學術研究的重要領域。本文首先探討日本政府開始重視 危機管理的原因，其次敘述阪神大地震的發生，並論述村山內閣的危 機管理問題，最後嘗試將村山首相的因應與「東日本大地震」2 時菅直 人首相的因應進行比較分析。貳、日本政府開始重視危機管理的原因
危機管理的首要之務是預防危機於未然，若是危機已然發生，則 迅速解決。日本政府從 1995 年之後，才開始體認到危機管理的重要性， 主要的原因有二：一為政治層面上「五五年體制」的瓦解；二為阪神 大地震的發生。 首先，關於政治層面上「五五年體制」瓦解的方面。所謂的「五 五年體制」是指 1955 年 11 月，自由民主黨（以下簡稱自民黨）成立後， 與日本社會黨（以下簡稱社會黨）展開為期長達 38 年的政治對立態勢， 此期間正好與美蘇冷戰期間重疊，是分析戰後日本政治、外交、防衛 問題的重要背景。3 「五五年體制」期間（冷戰期間），在美日安全保 1 1995 年 1 月 17 日地震發生當時，氣象廳根據命名的規定，將地震命名為「平成七 年（1995 年）兵庫縣南部地震」，《每日新聞》早氣象廳一步，取名為「阪神大 震災」，其他媒體則紛紛跟進。而《朝日新聞》、《日刊スポーツ》則稱為「關西 大震災」、『讀賣新聞』稱為「關西大地震」，對於地震的稱呼出現混亂的現象。 日本政府有感於地震規模的強大，以及爾後的復建，需要對地震有個統一的稱呼， 因此參酌「關東大震災」的前例，以及淡路地區受災最嚴重的狀況，內閣會議從 2 月 14 日開始使用「阪神・淡路大震災」的名稱，接著 2 月 24 日成立了「阪神・淡 路大震災復興基本方針暨組織法律」（阪神・淡路大震災復興の基本方針及び組織 に関する法律）後，「阪神・淡路大震災」遂成為公定的稱呼，並沿用至今。本文 沿用日本的政治用法，將之稱為「阪神大地震」。 2 2011 年 3 月 11 日的地震發生後，各個媒體在報導地震新聞時，對於地震名稱並未 統一，出現混亂的現象。例如《朝日新聞》、《時事通訊社》、《東京電視台》均 使用「東日本大震災」，讀賣新聞使用「東日本巨大地震」，而 NHK、「日本紅 十字會」則使用「東北關東大震災」，河北新報則使用「3.11 大震災」。同一媒體 出現因時間不同使用不同的名稱，例如，每日新聞原使用「東北沖大地震」，14 日開始則改為「東日本大震災」，《共同通信社》原使用「東北・関東大地震」， 翌日則改為「東日本大震災」。日本政府在 2011 年 4 月 1 日的內閣會議上，為了 救災的順利進行，決議統一使用「東日本大震災」一詞，爾後的媒體則大致採用此 名稱。 3 森一貫（1995）。〈日本型政治システムの変容〉，《帝塚山短期大学紀要》，第障條約的架構下，日本的國家安全受到美軍的保護，自衛隊的防衛力 量也在此架構下建立起來。4 同時，執政的自民黨主張美日安全保障條約與自衛隊合憲，而主 要的在野黨社會黨則主張美日安全保障條約與自衛隊違憲，因此美日 安全保障條約應該立即廢除，自衛隊則應解散。 在自民黨與社會黨的尖銳對立下，特別是 1970 年代興起的革新勢 力（擁護社會黨主張的力量總稱），逐漸掌握地方政府的治理權。因為 否定自衛隊的合法性與正當性，故而在該地方政府實施災難救助演習 時，未曾邀請自衛隊協同演習救災。5 而依據自衛隊法第八十三條第一 項的規定，自衛隊不能主動出動救災，必需接受地方政府的邀請，方 能出動救災。阪神‧淡路大地震災情最嚴重的兵庫縣當時的知事便是 親革新勢力的人士貝原俊民（1986 年 11 月 24 日～2001 年 7 月 31 日， 連續當選四任兵庫縣知事）。 「五五年體制」瓦解之後，社會黨等革新勢力對於自衛隊的政策 立場出現了重大的轉變。自民黨於 1993 年 7 月的眾議院選舉中，因失 去過半數的議席而下台，繼之而起的是政權壽命短暫的細川護熙內閣 與羽田孜內閣，1994 年 6 月 30 日出現社會黨與自民黨合作的聯合政 權，冷戰期間的二大宿敵攜手合作，堪稱日本政治史上的特異例子。 再者，自民黨與社會黨的聯合政權是以社會黨委員長村山富市為內閣 總理大臣的政權。 社會黨在執政的現實狀況下，逆轉了冷戰期間對於美日安全保障 條約與自衛隊的政治立場，改為承認美日安全保障條約與自衛隊合 憲。在社會黨政策的大逆轉下，既往極力避免碰觸禁忌的政治氛圍逐 漸改變，日本國民對自衛隊的觀感也大幅改變。例如，在阪神‧淡路 大地震及同年三月發生的「東京地下鐵沙淋毒氣事件」中，日本國民 均極力期待自衛隊與警察能扮演更大的功能。6 32 号，頁 30。 4 神島二郎（1985）。《現代日本の政治構造》（東京：法律文化社），頁 143-230。 北岡伸一（1995）。《自民党：政権の 38 年》（東京：読売新聞社）。 5 田中伯知（1996）。〈阪神大震災と自衛隊の出動〉。《自由》，第 38 卷第 6 号, 頁 54-65。 6 志方俊之（1995）。〈危機管理の理念と実際〉。《新防衛論集》，第 23 卷第 2 号， 頁 1-2。
其次，關於阪神‧淡路大地震方面。冷戰期間，日本的安全受到 美國的保護，加上日本因而得以將主要的國家能量用來發展經濟與技 術，日本的國力因而大幅度地成長，國民的生活亦獲得改善。在阪神‧ 淡路大地震之前，戰後日本的國民未曾面臨重大的天然事故，在安居 樂業的環境中，各種「安全神話」因應而生。但是，阪神‧淡路大地 震震垮了日本國民生活的「安全神話」。例如，在地震中，高架高速道 路的橋柱從根部折斷，以致於高度道路橫躺在地上；兵庫縣內亦有八 處的新幹線橋墩崩落。新幹線是日本經濟發展的動脈，也是「交通安 全神話」的主角。7 再者，緊接著同年 3 月 20 日發生了歐母真理教策 動的東京地下鐵沙淋毒氣的恐怖攻擊事件。短時間內發生二起嚴重影 響國家經濟與安全，以及危急國民生命財產的重大災難與事件，日本 的生活安全神話受到挑戰，「危機管理」的需求因應而生。
參、阪神大地震的發生與村山內閣的因應
一、阪神大地震的發生
1995 年 1 月 17 日清晨 5 點 46 分，日本兵庫縣南部的淡路島北部 發生芮氏 7.3 級的地震，兵庫縣周邊的大阪府、京都府亦受到嚴重的打 擊，震央附近的神戶市的災情特別嚴重。阪神大地震造成死亡人數 6,434 名、受傷人數 43,792 名，受到毀損的住宅超過 24 萬棟，而避難人數最 多時達到 31 萬名。在戰後以來的地震中，雖然阪神大地震的強度不及 南海地震的芮氏 8.0，但是受到損害的程度卻遠遠超過南海地震，也超 過被稱為戰後大地震的福井地震。 阪神大地震的型態不同以往，是屬於都市型的地震，而且隨著經 濟的發展及交通的便利，人口大量地往都市集中，加上阪神大地震是 上下垂直型的地震，以及地震發生的時間是清晨，大部分市民仍在睡 夢中，均是造成大量民眾死亡及嚴重經濟損害的主要原因。地震的發 生震驚了日本及世界各國，而世界各國亦伸出援手，紛紛加入救援行 列。 7 黒田展之（1997）。〈阪神大震災と非常立法・危機管理〉。《法と政治》，第 48 巻第 1 号，頁 80。表一：日本戰後大地震比較表 南海地震 福井地震 阪神大地震 東日本大地震 發生時間 1946.12.21 1948.6.28 1995.1.17 2011.3.11 震央 紀伊半島 四國沿海 福井縣 兵庫縣淡路島 東北福島縣近 海 地震規模 芮氏 8.0 芮氏 7.1 芮氏 7.3 芮氏 9 級 死亡人數 1,443 名 3,769 名 6,434 名 15,628 受傷人數 3842 名 22,203 43,792 名 5,699 名 （失蹤 4,823 名） 住宅毀損 39,118 棟 51,851 棟 超過 24 萬棟 超過 23 萬棟 （49 萬戶以上 淹水） 資料來源：筆者自行整理。
二、村山內閣的管理危機
阪神大地震發生後，當時的首相村山富市在第一時間的作為遲緩 或不作為，受到各界嚴厲的譴責。例如，日本三大經濟團體之一的「日 本商工會議所」會長稻葉興作變指出：「日本政府對於非常時期的對應 明顯不足。政府在（阪神大地震）第一時間上的資源動員，不論是數 量或質量，均明顯不足。國家的最高領導者必需發揮更強大的領導能 力，希望總理大臣能夠更強勢。」8 阪神大地震初期，不論是政府內部的情報傳遞、中央救災單位的 調整，或是自衛隊的出動等方面，均出現鬆動、混亂與遲緩的狀況。（一）政府內部情報傳遞的遲緩
阪神大地震發生的時間是 1995 年 1 月 17 日的凌晨 5 點 46 分，大 多數的兵庫縣民仍在睡夢中。地震發生後，各地區的地震測量資料立 即經過大阪管區的氣象台，傳送到位於東京大手町的氣象廳。日本放 送協會（NHK）與民間電視傳播網在與氣象廳的連結下，立即播出地 震的消息。筆者當時在日本京都大學留學，地震發生時，也身在京都。 筆者也從睡夢驚醒，打開電視機收看 NHK 晨間新聞時，出現新聞主播 播報新聞時發生劇烈震動，記者在恐慌中仍然繼續播報新聞的畫面； 接著不久，新聞畫面便出現道路寸斷、房屋倒塌、災區數起火災的直 昇機鳥瞰畫面。 8〈危機管理に「もっと指導力を」稲葉日商会頭が村山首相を批判〉，《讀賣新聞》， 1995.1.24，版 9。然而，依照媒體的追蹤調查發現，地震當天早上，村山首相與石 原信雄官房副長官從自家的電視新聞得知地震的發生，但並未立即採 取任何的緊急應變措施。村山首相採取的作為僅止於 6 點 30 分指示擔 任政務的秘書官進行情報的收集，並於 7 點鐘時，在首相官邸聽取秘 書官對於地震的報告。村山首相當天的行程，也依照既定的規劃進行。9 表 二 ： 地 震 當 天 村 山 首 相 的 行 程 時間 行程內容 09:20 官邸召開每月定期的經濟關係閣僚會議 10:04 召開內閣會議 10:38 內閣會議結束 10:39 會見河野洋平外務大臣、玉澤德一郎防衛廳長官、五十嵐廣三官房長官 11:04 二十一世紀地球環境懇話會 11:32 會見河野外務大臣、武村正義大藏大臣、五十嵐官房長官 12:06 政府暨執政黨首腦聯絡會議 14:04 會見政治組織自由聯合柿澤弘治、栗本慎一郎、石井紘基等眾議員 14:07 會見河野外務大臣、武村大藏大臣、五十嵐官房長官、園田博之及石原信雄 等二位副官房長官 15:05 召開兵庫縣南部地震之災害緊急對策會議 13:30 會見美國統合參謀本部長、美國駐日大使等人士 13:52 會見沖繩縣知事大田昌秀、五十嵐官房長官 17:06 會見「世界思考會京都座會」的加藤寬等名譽教授 17:30 會見井上裕自民黨參議員 17:33 返回官邸 資料來源：〈首相の一日〉，《讀賣新聞》，1995.1.18，版 2。 在 9 點 20 分的每月定期的經濟關係閣僚會議中，五十嵐官房長官 曾當面要求小澤潔國土廳長官立即前往現地視察，但是小澤國土廳長 官以「已經另有行程」回絕，而會議主持人村山首相亦未有積極的指 示。 此後直到在中午召開的「政府暨執政黨首腦聯絡會議」中，獲知 死亡人數超過二百名時，才出現無法置信的驚恐，然後又過了三小時 候，才在下午 3 點 5 分召開的「兵庫縣南部地震之災害緊急對策會議」 中，指示當地的瀧實消防長官盡力救助，並在會後的記者會中表示將 會盡力救災。10 從以上的現象顯示出，日本政府在地震發生近十小時後，仍然無 9 〈危機管理体制の危機（上）安全神話崩壊 無防備「近畿」で限界露呈〉，《讀賣 新聞》，1995.1.22，版 2。 10 〈兵庫県南部地震 首相官邸は終日の緊張〉，《讀賣新聞》，1995.01.18，版 4。
法掌握到確實的災情，更遑論採取適當的應變措施。而且村山首相聽 取第一次關於地震的報告是當天上午七點半，從五十嵐官房長官獲知 的。而石原信雄副官房長官雖然在六點時得知地震消息，但是在七點 半步出官邸時，沒有任何作為。顯見村山內閣各部會的螺絲出現嚴重 的鬆動現象。
（二）中央調整的混亂
村山首相意識到地震災害的嚴重性後，於當天下午 1 點 5 分召開 「兵庫縣南部地震之災害緊急對策會議」，並於當天下午 6 點 30 分成 立全部閣員參加的「兵庫縣南部地震對策閣僚會議」，緊接著於同月 19 日將「兵庫縣南部地震對策閣僚會議」升格為「兵庫縣南部地震緊急 對策本部」。11 本部長為村山首相，副本部長為小澤潔國土廳長官及五 十嵐廣三官房長官，成員包含所有的內閣大臣，同時於當晚上在首相 官邸召開第一次的會議。 然而，「緊急對策本部」設置之前，已經依照「災害對策基本法」 設立了「非常災害對策本部」（原名：「平成七年兵庫県南部地震非常 災害対策本部」），並依照規定以國土廳長官為本部長，統籌災害救援 任務，村山首相亦指示務必展開迅速之救援任務。12 大規模災害的救援需要的是強力且一元性的救災指揮系統，然而 卻出現二個中央層級的救援單位，產生架屋重疊現象。「災害基本對策 法」第二章第三節第二十三條規定，當災害達到相當的規模時，首相 得依照內閣設置法第四十條第二項的規定設置「非常災害對策本部」。 「緊急對策本部」設置時，五十嵐官房長官以「對國家經濟及福 祉造成重大影響的異常且嚴重災害」為由，表示「緊急對策本部」不 適用「災害對策基本法」。然而，新進黨黨魁海部俊樹指出，若是緊急 對策本部沒有法律的依據，不容易發揮強大的領導能力。緊急災害對 策本部在國會休會期間，只需政令即可擁有以下二個權限：一為得限 制生活必需品的配給，二為為了安定國民生活得管制物價。但是，石 原副官房長官認為，在民主主義國家中，對具有強大權限單位的設置 11 〈兵庫県南部地震 政府が救援具体策を決定 生活全般対象に緊急対策本部設 置〉，《讀賣新聞》，1995.1.19 夕刊，版 2。 12 〈政府が兵庫県南部地震対策本部を設置 村山首相、「迅速な対応」指示〉，《讀 賣新聞》，1995.1.17 夕刊，版 2。應該採取謹慎保守的立場，國土廳幹部也贊同此意見。因此，「緊急對 策本部」並非依照「災害基本對策法」設置，是政治性的臨時單位。
（三）自衛隊出動的遲緩
地震發生當天，「自衛隊到底在做什麼？」的抱怨與譴責的電話湧 進防衛廳。雖然，地震發生後的幾分鐘內，伊丹營區的第 36 普通科聯 隊立即出動，前往阪急伊丹車站附近展開救災任務。但是，此救災行 動是根據自衛隊法第八十三條第三項「防衛廳設施附近的災害」，不需 等待地方政府的要求才出動。因此，第 36 普通科聯隊或其他自衛隊， 並未前往災情最嚴重的神戶市中心。因為依據自衛隊法第八十三條第 一項的規定，當發生天災地變或其他災害時，為了確保民眾的生命與 財產，都道府縣知事或政令指定者得要求防衛大臣出動自衛隊。然而， 駐紮在神戶市附近的自衛隊雖然已經進入待命狀態，但是在沒有接到 地方首長的要求下，並未在第一時間主動出動救災。 自衛隊出動救災是在地震發生後 4 小時的當天上午 10 點，兵庫縣 知事才要求陸上自衛隊出動救災，駐囤在姬路的陸上自衛隊立即出動 250 名自衛隊員救災。13 當天中午，在災害當地視察的新黨先驅議員高 見裕一，眼見災害情況嚴重，親自打電話到首相官邸，要求加派自衛 隊前往救災，但是遭到首相回以「小題大作」而拒絕。晚上 7 點 50 分， 兵庫縣知事進一步要求海上自衛隊救災，晚上九點再要求航空自衛隊 加入救災行列。顯然村山首相無法第一時間掌握災害的嚴重性，導致 自衛隊救災動作的遲緩。總括自衛隊出動的遲緩主要有三個原因： 第一是法制上的限制。亦即自衛隊法第八十三條第一項的規定， 若無地方政府首長的要求，自衛隊無法「主動」出動。 第二是地方主政的革新勢力對自衛隊抱持著冷戰時代的警戒心 態。冷戰期間，革新勢力將自衛隊視為武裝力量，是違憲的組織，主 張應該立即解散，因此對自衛隊的態度是：如何限制自衛隊，而非如 何利用自衛隊。新進黨黑柳明參議員便明確地指出，自衛隊出動的遲 緩，與社會黨對自衛隊違憲的根深蒂固的想法有關。14 13 〈兵庫南部地震ドキュメント〉，《讀賣新聞》，1995.1.21，版 2.。 14 〈「危機管理」答弁で村山首相、社会党内の空気に配慮 「自衛隊中心」警戒 強く〉，《讀賣新聞》，1995.1.25，版 3。第三是參酌日本以往的地震經驗，自衛隊擬定的地震救災派遣計 畫以南關東、東海地區為主，並未訂定近畿地區（兵庫縣、大阪、京 都、和歌山等地區）的救災計畫。前防衛研修所防衛部長桃井真便指 出，危機發生前，必須想定所有的可能發生狀況，如阪神大地震規模 的災害，僅警察單位是不足的，自衛隊亦必須加入。但是，不僅自衛 隊平時未加入防災演習，亦未被要求出動救災，就此二方面而言，可 謂為「人為災害」。15 事實上，中曾根康弘首相曾於 1984 年 7 月，曾 經命任中西一郎為國務大臣，針對大規模災害、劫機等危機事件，研 究如何強化內閣的統合功能及因應的能力，「危機管理等特命擔當室」 亦曾將研究結果作成建議報告書，但是四個月後，隨著內閣改組，危 機管理大臣及「危機管理等特命擔當室」被裁撤，報告書的建議亦遭 到擱置。其主要原因是社會黨等在野黨的批評，以及國民的共識尚未 成熟。16 經過阪神大地震的教訓後，自衛隊出動救災的權限從原先的都道 府縣知事外，擴充到了市町村長、警察署長等，以期強化救災的時效 性。
肆、地震的危機管理比較：村山首相 VS.菅直人
首相
日本的東北地方於 2011 年 3 月 11 日發生芮氏規模 9.0 級的地震， 是觀測史上規模最大的地震，伴隨著海嘯的發生，以及核能電廠的事 故，日本的災情相當嚴重。儘管日本的災民因井然有序的秩序受到世 界各國的讚賞與肯定，然而，民主黨菅直人首相的救災行動與措施， 卻受到各界的嚴厲批評。「東日本大地震」屬於複合式的災害，自然 無法與「阪神大地震」相提並論，然就危機管理的角度而言，當下日 本政府的緊急應變措施仍能作為研究分析的比較對象。以下從「復興 基本法的制定」及「地震對策擔當大臣的任命」等二個面向，來分析 前後二個政權的危機管理措施。一、復興基本法的制定
15 〈「危機管理体制の危機」（上）安全神話崩壊 無防備「近畿」で限界露呈〉，《讀 賣新聞》，1995.1.22，版 2。 16 〈「危機管理体制の危機」（下）急がれる再構築 自衛隊活用は不可欠〉，《讀 賣新聞》，1995.1.23，版 2。地震發生後，日本政府為了救災與災後的重建，通過復興基本法， 作為法源的依據。村山政權在「阪神大地震」之後的 1 個月又 5 天， 於 1995 年 2 月 22 日便通過了「阪神大地震復興基本法」，17 而菅直 人政權卻花了 3 個月又 9 天的時間，於 2011 年 6 月 20 日才通過「東 日本大震災復興基本法」。18 嚴重的天然災害發生之後，救災與復建過程需要有效率的政策作 為，以利減輕災民的痛苦，以及迅速重建災區的生活設施與經濟活動。 但是，為何二個政權的立法效率產生如此巨大的差異？ 從政權的權力結構來看，村山政權是社會黨、自民黨、先驅新黨 等三政黨的聯合政權，在眾議院的席次上，社會黨 70 席，自民黨 223 席，先驅新黨 13 席，總計 306 席，超過總席次 511 席的半數。而參議 院的席次方面，自民黨 107 席，社會黨 71 席，先驅新黨沒有席次，執 政聯盟的總席次為 178 席，也超過總席次 252 席的半數。19 其次，村 山富市首相雖然是社會黨的委員長，但是聯合政權的執政聯盟自民黨 不僅是執政聯盟的最大政黨，也是眾議院的最大政黨，自民黨既然身 為執政聯盟的一員，對推動賑災的復興基本法案自然責無旁貸。事實 上，當時社會黨尚無執政經驗，重大政策決定的主導權實際上掌握在 自民黨手上。20 因此，復興基本法在執政聯盟的合作下，順利在眾議 院與參議院通過，並成為法律。 相對地，菅直人政權是雖然是民主黨與國民新黨的聯合政權，但 是民主黨位居絕對的優勢。民主黨在眾議院的 480 席中，佔有 308 席， 國民新黨只有 3 席。然而，雖然民主黨在眾議院遠遠超過半數的 240 席，在參議院的總席次 242 席中，卻僅擁有 106 席，雖然是參議院的 最大黨，但是並未過半數，出現「扭曲國會」的現象，有礙於政策法 案的順利通過。事實上，在朝野政黨對復興基本法的構想出現差異的 狀況下，立法過程更是多有曲折。 復興基本法構想的差異主要是在於復興主體組織的主張。民主黨 17 〈阪神・淡路大震災復興本部が初会合<〉，《讀賣新聞》，1955.2.25 夕刊，版 3。 18〈復興基本法が成立…復興相任命へ〉，《讀賣新聞》，2011.6.21，版 2。 19 河崎曾一郎（2007）。《選挙協力と無党派》（東京：NHK 出版社），頁 251。 20 外交政策決定要因研究会（1999）。《日本の外交政策決定要因》（東京：PHP 研 究所），頁 70-108。
主張仿照阪神大地震時的經驗，成立「復興對策本部」（首相為首， 所有閣員參加），負責救災與復建的企劃與法案的提出，而自民黨主 張成立「復興再生院」，除了救災與復建的企劃與法案的提出外，加 上負責法案的執行。民主黨重視「政治主導」（排除官僚）的原則， 而自民黨則重視集結「官僚力量」，二者差異顯著。而公明黨則主張 成立以復興擔當相為中心的「復興廳」，功能與自民黨相同，統籌救 災與復建的企劃、法案的提出與執行。然而，依據「災害基本對策法」 已經成立了「對策本部」，負責事務與「復興院」重疊。21 朝野政黨 經過了二個半月，到了同年 6 月 1 日對於差異才取得基本的共識。 除了復興基本法的差異外，菅直人首相的政治操作也是造成立法 過程延宕的主要原因。地震發生後，菅直人首相親電自民黨總裁谷垣 禎一，希望成立朝野合作的「大聯合政府」，以克服國難。自民黨希 望先進行水面下的政策調整，先取得政策的共識，但是菅直人首相則 率先公布與自民黨討論過「大聯合政府」的構想，引發自民黨的不信 任而受挫。22 「大聯合政府」的構想突顯出了民主黨政權對於重大災 害危機管理能力的不足，加上拙劣的政治操作，使得救災復興的過程 更加崎嶇。
二、復興大臣的任命
根據山川雄巳的研究指出，阪神大地震初期，村山政權確實因為 國土廳及官邸危機管理體制的不完備，導致首相對地震處理的遲緩。 但是，村山首相於 1 月 19 日任命小里貞利為特命的賑災擔當大臣後， 救災與復建的體系便逐漸上軌道。23 村山內閣緊接著於 2 月 10 日的內 閣會議決定成立阪神‧淡路復興委員會，22 日通過復興基本法的立法 程序，設立「阪神‧淡路復興對策本部」，法制上統一了救災與復建 的指揮系統。 相較於村山首相對小里貞利的任命，菅直人首相於 6 月 27 日才正 式任命松本龍為專任賑災大臣，時隔地震的發生過了三個多月。除了 21 岩崎忠（2011）。〈東日本大震災復興基本法の制定過程〉。《自治総研》，通 巻 394 号，頁 48-50。 22 〈復興漂流（下）外交・安保も〉，《讀賣新聞》，2011.7.28，版 2。 23 山川雄巳（1997）。〈阪神・淡路大震災における村山首相の危機管理リ-ダ-シッ プ〉。《関西大学法学論集》，第 47 卷第 5 號，頁 52。任命專任賑災大臣的時間外，被任命者的黨政經歷亦與是否能夠順利 進行賑災任務有密切的關係。 若是從小里貞利與松本龍的個人經歷來看，村山首相的用人顯然 比菅直人首相來得恰當。首先，從地方政治家經歷的有無來看。小里 貞利曾於 1959 年到 1979 年的二十年期間，連續六屆當選鹿兒島縣議 會議員，期間更曾擔任副議長及議長。小里貞利從地方政治家的經歷， 可以確實知道與體認到地方的需求，特別是發生重大天然災害時，地 方政府力有未逮的困境。 另一方面，松本龍並無地方政治家的經歷，透過僅有的中央政治 家（眾議員）經驗，容易從中央的觀點看地方，往往與地方的實際需 求有落差，亦不知道地方在救災上的極限。例如，松本龍於 7 月 3 日 才首度進入災區視察，而在 4 日與岩手縣知事達增拓也會面時，達增 知事提出組合屋的需求，松本龍表示，蓋組合屋是你的事，沒有智慧 的地方政府，中央政府不會出手相助。松本的發言被認為侮辱知事與 災民，引發強烈的不滿。24 其次，小里貞利在中央的黨政經歷也相當豐富。小里從 1979 年到 2005 年引退時，連續九屆當選眾議院議員，曾於 1990 年到 1991 年擔 任勞動大臣，同時，小里貞利於 1993 年自民黨下野期間，擔任自民黨 國會對策委員長，負責與執政黨及其他在野黨折衝政策法案，小里貞 利並於 2000 年 7 月到同年 12 月，擔任自民黨最高意思決定機關的總 務會會長。此外，小里貞利隸屬派閥宏池會（會長：宮澤喜一）的成 員，小里貞利雖然是政治家出身，但是宏池會是自民黨官僚派的大本 營，小里貞利身為宏池會的資深政治家，嫻熟官僚的思維，有助於擔 任賑災大臣時，活用巨大組織官僚的力量，順遂復建任務。 與此相較，松本龍從 1990 年到 2011 年連續七屆當選眾議院議員， 期間於 1996 年從社會民主黨（前身為日本社會黨）轉換軌道，加入（舊） 民主黨。松本龍的內閣經驗是 2010 年 9 月 17 日菅直人內閣第一次改 組時，被任命為環境大臣兼任內閣特命大臣（防災），環境大臣兼任 內閣特命大臣是史無前例的。而發生「東日本大地震」後，松本龍為 24 〈復興相発言 「知事や被災者侮辱」 県庁に電話・メール殺到〉，《讀賣新聞》， 2011.7.5，版 3 頁。
了專心賑災，辭去環境大臣的職位。松本龍黨政經歷淺，對於賑災所 需的龐大資源調度、各部會的協調，以及整合巨大官僚組織的力量， 顯然力有未逮。松本龍的任命突顯出了民主黨欠缺具有領導能力的政 治家。在松本龍視察災區的幾次失言與失態之下，受到媒體與輿論的 批評而於 7 月 5 日下台，擔任賑災大臣僅僅九天，賑災大臣由內閣府 副大臣平野達男接任。25 表三：小里貞利與松本龍的經歷比較 賑災專責大臣 小里貞利 松本龍 出生年月日 1930.8.17 1951.5.17 地方政治家 經歷 鹿兒島縣議會議員（1959～1979，連續六屆） 鹿兒島縣議會副議長（1974～1975） 鹿兒島縣議會（1975～1979） 無 國會議員 經歷 連續九屆眾議員（1979～2005） 連續七屆（1990～ 2011） 所屬政黨 自民黨 民主黨（1996 年從社 會民主黨加入民主 黨） 政黨要職 經歷 自民黨總務會長（2000.7.4～2000.12.4） 自民黨國會對策委長（1993.7.30 ～ 1994.7.4） 勞動大臣（1990.12.29～1991.11.5） 北海道開發廳長官兼沖繩開發廳長官 （1994.6.30～1995.1.20） 賑災對策大臣（1995.1.19～1995.8.8） 環境大臣兼內閣特命 大臣（防災） （2010.9.17～ 2011.6.27） 備註：筆者自行整理。
伍、結語
危機管理首重實踐，加上危機管理存在著不確定性、複雜性、威 脅性、時間的緊迫性，以及資訊的不完全性，在在考驗著政治最高領 導者的智慧與領導能力。危機管理是政府必須具備的基本能力，然而， 誠如九州產業大學名譽教授表俊一郎研究指出，危機管理體制的確立 是政府在治理上不可或缺的，但是，如何確立危機管理體制是一個重 大的難題。最大的困難點是大地震發生的頻率極低，光從日本來看， 25 〈松本復興相辞任 被災地で放言引責 就任 9 日 目首相退陣圧力一段と〉，《讀 賣新聞》，2011.7.5 夕刊，版 1。大地震的發生頻率是每 50 年，甚至 100 年才一次，若是鎖定特定的都 市，則千年才一次。為了應付發生頻率極低的大地震，中央政府或地 方政府是否會設立專門的單位，增加專門的職位，並編列專屬的預算， 是值得懷疑的。26 松本龍以賑災大臣身份在「東日本大震災復興對策 本部」成立典禮上致詞時，也表示「這是千年一次的任務！」。27 為了因應突如其來的偶發重大天然事故，危機管理體制的確立或 許是應變的方法之一。然而，從「阪神大地震」與「東日本大地震」 的賑災過程觀之，如何培養具有領導能力、統合能力的政治家，恐怕 才是更重要的課題。 26 表俊一郎（1999）〈過去の大地震に鑑み次の大地震に備えて緊急に災害対策実 施を必要とされる 4 つの項目について〉，《自然災害科学》，第 17 卷第 4 號， 頁 339-346。 27 〈復興対策本部が発足〉，《讀賣新聞》，2011.6.28 夕刊，版 2。
參考文獻
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