台灣民主治理機制鞏固之研究---權力轉換與文官中立---態度、可信承諾、與政務/事務人員關係

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

台灣民主治理機制鞏固之研究--權力轉換與文官中立：態

度、可信承諾、與政務/事務人員關係(第 2 年)

研究成果報告(完整版)

計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 96-2414-H-004-037-SS2 執 行 期 間 ： 97 年 08 月 01 日至 98 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學公共行政學系 計 畫 主 持 人 ： 陳敦源 共 同 主 持 人 ： 黃東益 計畫參與人員： 碩士級-專任助理人員：呂季蓉 報 告 附 件 ： 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢

中 華 民 國 98 年 12 月 17 日

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

權力轉換與文官中立：態度、可信承諾、與政務/事務人員關係

Power Transfer and Bureaucratic Neutrality:

Attitudes, Credible Commitment, and Political/Career Relationships

計畫類別：■個別型計畫

□整合型計畫

計畫編號：NSC-96-2414-H-004-037-SS2

執行期間：2007 年 08 月 01 日至 2009 年 07 月 31 日

計畫主持人：陳敦源 國立政治大學公共行政學系副教授

共同主持人：黃東益 國立政治大學公共行政學系副教授

本成果報告包括以下應繳交之附件：

■ 赴國外出差或研習心得報告一份

□ 赴大陸地區出差或研習心得報告一份

□ 出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份

□ 國際合作研究計畫國外研究報告書一份

執行單位：國立政治大學公共行政學系

中

華

民

國

98 年 12 月 15 日

一、中英文摘要

公共行政理論與實務常久以來面對政 治與行政價值間的交互影響，在理論上被 稱為「政治行政二分」、「價值衝突(或競 逐)」甚至是「認同問題」，這是公共行政 學門的核心關懷；然而，實務上從文官的 行為面來看，這些價值衝突卻被簡化成為 單一的「中立」概念，彷彿政治行政價值 衝突可用中立倫理取代，事實上，就從理 論上來看，中立倫理有強烈的「政治行政 二分傾向」，與主流理論的「調和」論調 有相當大的距離，到底在文官的認知與行 動之間，能否有符合理論與實務預期的聯 接，還是行政理論與實務在這個問題上， 是完全脫鉤的？ 本文藉由 2008 年台灣政府文官調查 (TGBS)中，同時收集來的包括認知與行為 面的資料，來回答這樣一個問題。認知面 的資料主要是以 Aberbach, Putnam and Rockman (1981)所發展出來的關於「方案 承諾」以及「政治容忍」兩個量表，展現 文官在行政責任以及政治回應性的價值認 知，另外一方面，行為面的資料，作者統 整近年對於文官中立性的經驗研究文獻， 詢問台灣文官與政治菁英的接觸頻率，以 及他們在遇見包括順服、無名、黨派等政 治行政介面的問題時的行為反應。 本研究的結論如下：其一、影響中立行為 最關鍵的認知是對民眾的回應性，專業責 任與政治人物回應性次之，課責任知殿 後；其二，人民的民主回應與政治人物的 民主回應對中立行為是相衝突的認知；其 三，專業責任的認知，協助文官在與政治 人物接觸中保持中立行為；其四，順服行 為是文官中立行為中的「負向」條件，但 受到人民民主回應的制約。 關鍵字：政治行政二分、價值競逐、方案 承諾、政治容忍、文官中立性、台灣政府 文官調查 Abstract

The research in PA has long been troubled by its “value-conflicting”background. From the beginning, the idea of

“politics/administration dichotomy”is a good example of this conflict. Recently, the idea of neutrality has been raised in

promoting administrative ethics within the democratic society. There is a strong connotation of “politics/administration dichotomy”behind the idea. This renewing interest with neutrality is obviously

conflicting with the mainstream perception about the reconciliation between

democracy and administration. In this research, we use 2008 TGBS to regress bureaucrats’perception with their behavior in order to explore the way and the

direction of this reconciliation occurred in the bureaucracy in Taiwan. The result shows that the value of responsiveness is splitting between responding to ordinary citizen and to political masters. And, the more a bureaucrat believes in professional responsibility the more he or she behaves neutrally. Last, obedience to political master has a negative impact on

bureaucrat’s neutral behavior, however, this negativity is conditioned by

bureaucrat’s belief in responsiveness to the general public.

Keywords: Politics/Administration Dichotomy; Competing Values; Programmatic Commitment; Political Tolerance; Bureaucratic Neutrality; Taiwan Government Bureaucratic Survey (TGBS)

二、研究緣起

公共行政理論與實務長久以來面對政 治與行政價值間的交互影響，在理論上被 稱為「政治行政二分」、「價值衝突」甚

至是「認同問題」，這是公共行政學們的 核心關懷；然而從文官的行為面來看，這 些價值衝突卻往往被簡化成為單一的「中 立」或是「中立能力」的概念，彷彿政治 行政價值衝突可以用法律或是團體行為所 導引的中立倫理所解決，事實上，論者往 往忽略公共行政的中立行為的改革，主要 是官僚複雜環境中的行動選擇，也就是處 在價值競逐的環境中官僚的認知行動，這 種由認知導引的中立行動，是從官僚個人 的價值認知，加上環境與個人特質等因素 共同影響的結果，到底官僚的認知與行動 之間，能否有符合理論與實務預期的聯 接，還是行政理論與實務在這個問題上， 是完全脫鉤的？本文意圖藉由 2008 年台 灣文官調查的資料，第一手來觀察價值競 逐環境下的官僚中立行為的影響圖象，作 為實務上未來教育訓練與行政改革的「循 證基礎」(evidence based)。 (一) 研究目的 台灣公共行政學界在第一次政黨輪替 的研究，多是從制度改革的規範性的觀點 出發1，尚未從政務官以及事務官對應的角 度，以經驗研究來捕捉台灣政黨輪替前 後，治理結構變動的真實內涵，事實上， 對身處行政部門內部的政務或是事務人員 而言，他們最想了解的是台灣民主政治權 力轉換到底對於工作環境產生什麼策略性 的意義？而這種全新的情勢對於政務與事 務人員目標達成，可能的機會與限制又何 在？兩者間在這個過程中所可能產生的摩 擦以及行動規範又是什麼，因此，本研究 所要經營的重點，是權力轉換與「文官中 立」（bureaucratic neutrality）之間關係對 於台灣民主治理機制鞏固（the

consolidation of democratic governing mechanism; 本整合研究總計劃的主題）的 意義，台灣個案給予研究者一個重要的機 ____________________________________ 1 _{考試院於民 89 年 9 月初所舉辦的「政治變遷與} 文官體制」研討會，就有台灣八位學者針對政黨輪 替之後的文官體制提出相關論文，計有江岷欽 （2000）、蔡良文（2000）、江明修（2000）、江 大樹（2000）、紀俊臣（2000）、施正峰（2000）、 張世賢（2000）、高永光（2000）。 會，觀察民主治理鞏固的過程中，具有古 老官僚文明並行政獨大傳統的轉型國家， 如何區辨並重構民主政治與公共行政最重 要的環節--「政務與事務人員關係」，本 研究將先從兩者間互動本質的認識出發， 從過去的研究以及理論中萃取可以作為經 驗研究的內容，再藉由政務與事務人員個 別面訪調查資料的蒐集，逐一回答文官中 立的理論與實務問題。 (二) 文獻回顧 學者Herbert Kaufman在觀察美國歷年 行政改革，統整提出三個文官制度改革的 競逐價值，包括代表性 （representativeness）、中立能力（neutral competence）、以及行政領導（executive leadership），成為我們尋找行政改革的起 點，我們可以規約成下面四點。 首先，行政改革最重要的價值衝突是 來自於由民眾意見而來的代表性價值，以 及從文官而來的專業價值，這兩個衝突的 價值，以政務領導價值從中連結。再者， 民主價值在這個競逐模型中，是被放在從 上到下逐層課責的方式，達到自己的目 的；接著，官僚體系在民主政體當中最主 要的價值，就是其中立能力，也就是其專 業的發揮，平衡民主決策中政策資訊的不 充足；最後，這個價值競逐的模型中，三 種制度機制是運作的關鍵，代表性價值從 偏好聚合的制度形成，藉由政務系統，以 層級節制的命令系統，遂行政務領導價 值，而最後，文官體系的中立能力價值， 在政務領導的價值統馭之下，必須受到相 關法令的保護，也就是所謂的文官制度， 以取得民主與專業的平衡。 從以上價值競逐模型中，可了解到文 官的三個非常重要的價值，「回應性」 （ responsiveness ） 、 「 課 責 」 （ accountability ） 以 及 「 責 任 」 （responsibility）。這也是文官在中立能力 上必須要平衡的三個面向。但是在三個面 向之下，必須討論的是此三面向中，文官 在公共利益與專業主義的價值衝突問題。 這也是文官所面臨到最困難的工作習題。

一、 公共利益與專業主義的價 值衝突問題 從學術的角度來看，要直接定義公共 利益並不容易，經濟學者最常使用的巴瑞 多最適的觀點(Pareto optimality)，是「如 果不能找到更好的，就是現狀」的保守觀 點，然而，我們不能假設公共利益存在， 再來要求事務人員遵行之，事實上，公共 利益在政策決定上的複雜程度，常常超乎 想像，學者 Herring(1936)在六十年前就指 出官僚決策必須面臨複雜的「平衡政經勢 力」的工作，而公共利益就是作這樣決定 時的一些標準，至於哪種標準在什麼時刻 應該強過另一種標準，則是不折不扣的「價 值困境」(value dilemma)，在這樣的困境 之下，學者 Cooper(1998)的「個人倫理決 策模型」(individual ethical decision-making model)就顯得十分重要，這種決策常常是 在官僚擁有「裁量權」(discretion; Schubert, 1957)的時刻發生的，這也是行政倫理從 「內部控制」的角度，來防止公共利益受 到傷害；然而，在真實的公共政策決策當 中，如果我們深入官僚政治的核心，可以 發現以多元主義(pluralism)為基礎的「利害 關 係 人 參 與 」 (stakeholder participation; Leach, Pelkey and Sabatier, 2002)才是最主 要 的 決 策 模 型 ， 公 共 利 益 在 實 務 上 是 Herring 口中的社會政經勢力的均衡結果。 我們假設公共利益與政治上司的利益 是一致的，政治上司選擇官僚的議題就會 成為單純專業能力的要求，也就是說，專 業能力越強，就越能協助政治上司達成任 務，一方面幫助政治上司成功地延續政治 生命，一方面也完成公共利益；然而，這 並非真實的運作狀況，真實的情況是，文 官的專業與政治上司政治生命延續的目的 之間，通常都會產生大小不等的衝突，簡 單而言，一個在專業上為「全民服務」的 文官，與一個在政治上必須運用執政資源 鞏固自己政治勢力的政治上司，常常可能 在政策議題上出現重大歧異，這個時候， 政治上司對於文官的選擇，就不只是專業 能力而已，因為即便文官有專業能力，也 可能因為政治上司所要的與文官心中的公 共利益衝突，而得不到文官全心的推動。 反過來說，所謂的「中立能力」(neutral competence)，事實上是一種為著維繫公共 利益而努力的文官專業能力，它不單單包 括在專業上「使命必達」的能力，還包括 為維繫公共利益而存在的整體政策判斷能 力，也就是說，中立能力意指文官能夠判 斷政治上司的命令是否違反某些實質或是 程序上的公共利益要求。這樣看來，政治 上司在選擇政治任命人員的時候，就會面 臨選擇「專業的人還是政治忠誠之人」的 困 境 ， 也 就 是 所 謂 「忠誠 -能力」取捨 (Loyalty-competence trade-off; Edward, 2001)。 學者 Hugh Heclo(1975)認為，政治上 司應該要儘量尋找具有專業能力的政治任 命人員，才能讓官僚體是產生「中立能 力」，這樣做的好處，一方面可以讓民選 政治人物與官僚之間的關係緩和，也讓民 選政治人物處理政策議題的能力增加，另 一方面，從專業上延續官僚體系的知識體 系，同時讓國家不因為政黨輪替而失去連 續性；然而，學者 Terry Moe(1993)則有不 同的看法，他認為，官僚體系有自主性， 會抗拒變革，更會與許多利益團體長期掛 勾，總統必須使用人事任命權任命越多對 自己忠誠的人越好，並且將決策權力集中 在白宮政治任命人員的手上，總統才有可 能 做 事 ， 這 樣 的 看 法 在 美 國 人 事 官 員 Robert Maranto(1998)的眼中並非什麼「邪 惡」的事，因為民選政治人物本來就負有 改造政府的任務，不然前一任的人怎麼會 被換掉？ Maranto 甚至從各個角度為「分贓制」 提出辯解，認為這才是好的民主與官僚的 運作體制。但是，Maranto 的論述可能忘 記了，「分贓制度」常常會成為政府績效 不彰的代罪羔羊，這也就是政黨可能輪替 的根本原因，輪替之後，新上來的政黨會 以分贓制度為改革對象，如此才會有官僚 自主改革的產生。而已下將談論本研究中 的主題-「行政中立」，這也是台灣行政學 界回應民主化最核心的概念，也是過去十 餘年人事行政實務界推動最積極的一個概 念。

二、 行政中立的意義 學界對於行政中立的問題，大多聚焦 在其定義、內涵、及法制化問題，而理論 上也是著重在行政倫理、公法、以及比較 行政的角度 (請參許濱松,1996; 施能傑, 1992; 林文益, 1992; 邱華君, 1994; 陳德 禹, 1992; 蔡良文, 1996 等)，主要探討民主 化變遷之下，台灣官僚體系改革的議題， 而國外對於民主轉型與官僚體系的研究， 有 針 對 行 政 中 立 的 概 念 進 行 探 討 (Asmerom and Peis, 1996; Baker, 2001; Wiatr, 1995)，也有從行政改革的角度探討 政務與事務人員的關係(Peters and Pierre, 2001)，當然，研究美國民主行政的學者， 也從「中立能力」(neutral competence)的角 度，討論官僚體系在政治環境中的角色變 遷 (Heclo, 1975; Kaufman, 1992; Miller, 1994; Moe, 1985a; Rourke, 1992; Vinzant, 1993; West and Durant, 2000)。

然而，行政中立的意義在學界有不同 的說法。如果從公務人員行政中立法草案 第三條「公務人員應嚴守行政中立，依據 法令執行職務，忠實推行政府政策，服務 人民」當中了解行政中立的意義，我們會 陷入一個套套邏輯(tautology)。如果再檢視 草案當中的內容，可以發現草案主要規範 了公務人員的「人」與政黨活動的界限， 但是對於政策上政治上司執意推動討好自 家選民的政策，公務人員如何做到為公共 利益服務、客觀、公正，似乎並未給予重 視，換句話說，即便該法通過，面對政治 上司違背公共利益的作為，公務人員有何 「誘因」(incentive)去獨自堅守行政中立？ 「行政中立」從規範性的層面討論， 離不開將前一節當中所謂「價值抉擇」的 問題交給每一個官僚，然而，如果從政策 的角度，對行政中立作制度性的詮釋，我 們可以將之視為一種：「官僚體系在政策 空間(policy space)中向政務系統『說不』 (say not)的誘因結構」。 也就是說，官僚體系從民主的角度必 須服膺政治上司的領導，完成向上級負責 (accountability) 的要求，另一方面又必須 謹 守 公 共 利 益 的 原 則 ， 負 起 責 任

(responsibility; Levine, Peters, and Thomson, 1990)，也就是說，當向上級負責與責任之 間沒有政策衝突，政務與事務關係單純， 但是，當兩者發生衝突，官僚必須有「勇 於任事」的誘因結構，才能真正落實行政 中立2_。 綜合以上所言，如果我們套用 Levine, Peters and Thompson（1990: 188-190）對 於行政與民主之間問題的三個面向來比 較 ， 代 表 性 價 值 就 是 「 回 應 性 」 （responsiveness）的面向，政務領導就是 「課責」（accountability）的面向，而中 立能力則是屬於「責任」（responsibility） 的面向。這三者之間的糾葛，正可以具體 描繪 Kaufman 價值競逐模型的內涵，事實 上，這個價值競逐的模型，與 Aberbach, Putnam, and Rockman 的態度問卷中的三 個面向也有所連結。

三、 對於政治菁英政治態度調查

而根據以上的討論後，本文將以上重 要理論概念落實在本次的研究調查中，是 依循 Joel Aberbach, Robert Putnam, and Bert Rockman（1981）等對於政治菁英政 治態度調查的一系列研究，他們的研究有 一個基本的假定，就是菁英們（政治與行 政菁英）的政治態度、價值與認知，對於 國家回應社會變遷需求的方案選擇，有重 大的影響，因此，收集一國菁英們的集體 政治態度，可以讓研究者從中得知政府決 策過程、菁英們如何分析政策、與他們主 觀認知對於國家發展願景的塑造等的訊 息，這個研究架構，也被行政學界引用， 來研究行政菁英政治認知與行政改革的關 係（Gregory, 1991）；然而，這個架構在 民主鞏固的議題上應用的能量，卻未見開 ____________________________________ 2_{我國公務人員保障法當中，有這樣的一個內容，} 頗能展現官僚與其政治上司間這樣的一種互動關 係：<公務人員保障法第十七條> 公務人員對於長 官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命 令違法，應負報告之義務；該管長官如認其命令並 未違法，而以書面下達時，公務人員即應服從；其 因此所生之責任，由該長官負之。但其命令有違反 刑事法律者，公務人員無服從之義務。前項情形， 該管長官非以書面下達命令者，公務人員得請求其 以書面為之，該管長官拒絕時，視為撤回其命令。

發，雖然有學者從行政文化的角度來研究 政權轉型與行政菁英的政治態度間的關係 （Schroter and Rober, 1997），更早也有測 量官僚人員對民主政治的看法（Wynia, 1974）。 雖然 Aberbach 等人對於價值到行動 到結果之間的關係仍然持保留態度（1981: 24-45），但是，這些資料仍然有助於我們 了解包括民主機制建構的問題，尤其是行 政改革這種目標是自己的政策作為，從菁 英自我的認知中可以更直接了解改革的過 程 與 成 效 ， 著 名 的 民 調 學 者 Philip Converse（1964: 255）曾經說，菁英決策 的 長 河 可 以 用 一 種 「 理 念 歷 史 」 （ the history of ideas）的方式來探索，這種探索 的內涵，就是對以認知與態度調查，找出 社會心理集體存在的某種「信念系統」 （belief system）。

本 研 究 將 Aberbach, Putnam and Rockman 研究中態度調查的部份為基礎， 包括政治容忍（Tolerance of Politics, TP）、 方 案 承 諾 （ Programmatic Commitment, PC）、以及菁英統治（Elitism Index, EI） 為主，這個研究政治菁英的態度的調查， 進行了許多美國以及跨國的研究，包括美 國 國 內 （ Aberbach, 1990; Aberbach and Rockman, 1976, 1978; Aberbach, Derlien, Mayntz, and Rockman, 1990; Aberbach, Rockman, and Copeland, 1990）英國、德國 與義大利（Putnam, 1973）； 德國與美國 （Aberbach, Derlien, Mayntz and Rockman, 1990）; 日本與美國（Aberbach, Krauss, Muramatsu and Rockman, 1990）；以及澳 洲與紐西蘭（Gregory, 1991）等。 這些研究主要的結論有下面三端：其 一，官僚體系在不同價值的層面所展現出 來的跨國差異，可以顯現該國在民主與行 政發展上的不同階段；其二，政策的起源 官僚體系的確扮演重要的角色，然而政治 人物在進行利益匯集以及利益衝突管理 上，扮演較為重要的角色；其二，政治人 物的回應性與官僚體系的專業性都是決策 體系所需的元素，良好的政治人物與官僚 體系關係，Aberbach 等稱為「有創造力的 對話」（creative dialogue, 1981: 260），有 助於民主治理的績效。

三、結果與討論

本文是來自國科會 2008-2009 所 補助的「台灣民主治理機制鞏固之研究之 子計劃一：權力轉換與文官中立：態度、 可信承諾、與政務/事務人員關係」一案， 以下將簡述執行過程，並從其台灣首次全 國性文官調查的執行經驗中，作為未來更 廣泛研究的參考。 一、 文官意見調查的執行過程 本文為台灣公共行政研究史上第一次 全國性官僚體系的面訪問卷調查，在調查 議題上採取開放的跨域處理方式，將多位 學者對於文官議題所關切的面向放入本次 的文官意見調查中，並非是僅單一題的全 國意見調查3_{，並且問卷包含了許多不同的} 變項4_。 問卷的規劃由該計劃主持人陳敦源副 教授，協同主持人黃東益副教授，以及詹 中原教授、蕭乃沂助理教授，東吳大學政 治系蔡秀涓副教授及研究案的助理群們共 同規劃而成，問卷規劃總共歷經 4 個半 月，為 20070701 開始規劃到 20080115 才 宣告完成5_。 二、 調查抽樣設計 本研究以全國的政府文官為母體，採 用面訪受訪者的方式進行問卷。以下說明 ____________________________________ 3 _{意見調查的內容主要在瞭解我國一般行政機關} 的正式編制文官，在文官個人的基本背景與內心價 值中，在政府行政運作上的組織人際信任、專業責 任與資訊網路化，與政治場域上的政治回應與中立 及倫理認知等方面主題的認知、態度、與行為。 4 _{問卷構面包括個人基本價值、個人基本資料、專} 業導向認知、民營化政策與電子化政府、倫理認知 與行為、組織信任、政治中立、政治回應認知，以 及政府績效產出。 5 _{在整個研究過程中，關於訪員及督導的招募培訓} 上，共有來自全台各地的大學生及研究生共 82 位 擔任訪員，並由政大公行系碩博班研究生 18 位擔 任督導。

母群定義及訪問範圍與抽樣方式： 1. 母體定義及訪問範圍 以台灣地區各縣市政府層級中經過國 家考試而成為公務人員者為本次大型調查 的母體6_{。本研究的主要訪問對象為中央政} 府機關各部會、各縣市政府，及各鄉鎮市 區公所公務人員。 2. 抽樣設計 本調查的抽樣設計將「全國公務人力 資料庫」中之四大類政府機關為：(1)行政 機關（不含軍職人員）、(2)公營事業（生 產、交通、金融）機構、(3)衛生醫療機構、 與(4)公立學校（不含教師）之公務人力共 計 335,274 人，其中編制於第一大類行政 機關之公務人力共有 216,422 人，本研究 以一般行政機關並去除警察機關（因考量 其特殊的任務屬性與大量人數）之 130,559 位具備簡任、簡派、薦任、薦派、委任、 委派官等之公務人員（即所謂正式編制文 官）為研究母體，依據政府層級（中央、 地方政府）與官等（簡任簡派、薦任薦派、 委任委派，以下簡稱簡任、薦任、委任） 等兩個分層，採分層隨機抽樣方式分配受 訪樣本。 並考量訪問失敗的可能，參考洪永泰 （2004）所提出的膨脹樣本（或擴充樣本） 的概念，事先將總抽樣人數按比例膨脹為 預定有效樣本數 2,000 人的 4 倍（8,000 人），並以其比例7_{於各層次中抽出對應樣} 本數而組成所有受訪樣本。 ____________________________________ 6 _{不過，本研究的文官範圍並不包括國軍、國營事} 業、公立醫院、及公立學校人員。 7_{以中央政府簡任簡派層為例，先將總數 6,843 位中} 央政府簡任簡派人員以隨機亂數抽出 419 位即為 膨脹樣本，此 419 位受訪者中的前 105 位即為原始 樣本，當原始樣本受訪者在調查過程中：(1)經訪員 三次電話聯絡失敗、(2)電話聯絡訪問時明確拒絕受 訪、(3)訪問當場拒絕或因故完成填答、或(4)訪問 結束後經查核填答內容判定為無效問卷時，則由隨 機流水號中的次一位受訪者替補，並交由對應地理 轄區督導通知其訪員進行訪問。 三、 意見調查的問卷回收率 經過上述抽樣設計與訪問流程後，自 2008 年 1 月 24 日至同年 3 月 14 日（特意 於總統大選前一週結束），所有經過本研 究訪員接觸的受訪者共 3,042 位，經資料 登錄與過濾整理後共有 1,962 份成功樣 本，有效回收率為 64.5%，其餘 1,080 份 則為失敗樣本。 四、 依變項的三個模型架構與 回歸分析的探討 從以上分析，本研究的依變項為文官 中立行為面上的「順服行為」、「無名行 為」與「非黨派行為」。自變項為文官態 度認知面上的「民主回應(政治人物)」、 「民主回應(人民)」、「專業責任」、「課 責認知」、「政治人物接觸」，以及個人 基本變項（區域別、官等別、主管別、政 黨認同傾向、年齡、性別）。並且將個人 變項中的（區域別、主管別、政黨認同傾 向、性別）進行虛擬變項的處理8_。 分別將三個不同的依變項跟自變項間進行 敘述統計9_{、相關分析以及單一迴歸以及多} 元迴歸分析（包含中介變項的確立10_）等 檢測。 最後的結論有下面四項：其一、影響 中立行為最關鍵的認知是對民眾的回應 性，專業責任與政治人物回應性次之，課 責任知殿後：統計上來看由於對於民眾的 回應性三個模型都是顯著的狀態，代表公 務人員中立行為，事實上與民主回應(人民) 的關係是最為強烈的。 ____________________________________ 8 _{區域別(0 代表中央、1 代表地方)、主管別(0 代表} 主管、1 代表非主管)、政黨認同傾向(0 代表泛綠、 1 代表泛藍)、性別(0 代表男性、1 代表女性)。 9 _{可參見附錄。} 10_{為了榷定模型中的中介效果是否存在，藉由中介} 變項比須滿足三個條件加以確立，(1)在自變項對中 介變項的迴歸模式中，自變項對中介變項有顯著影 響；(2)在自變項對依變項的迴歸模式中，自變項對 依變項有顯著影響；(3)當把中介變項加入自變項與 依變項的迴歸模式中後，中介變項對依變項有顯著 影響，並且如果原本自變項的顯著效果變成不顯 著，就可確立為「完全中介效果」，如果原本自變 項的顯著效果仍顯著，但其標準化迴歸細數下降 了，就可確定「部分中介效果」的成立。將組織權 力視為依變項，性別視為自變項，做簡單迴歸分 析，而分析結果為在 95％信心水準下， P=0.045<0.05，有其顯著影響；條件通過。

其二，人民的民主回應與政治人物的 民主回應對中立行為是相衝突的認知：在 「非黨派」與「無名」兩種中立行為上， 這兩種回應性本質上應該是衝突的，雖然 兩者均屬於中立性的表現。但是我們可以 從模型中看出，文官在專業責任與民主回 應(人民)，卻在此兩個不同本質的中立行 為表現是同方向的（事實上在三種文官中 立行為中都是同方向的），因此在整個政 治/行政互動的介面中，運用專業責任及民 主回應性，維持政治/行政天秤上的平衡， 文官在理念上可將公共利益的回應當作是 專業責任的一環，並藉以維持住中立的行 為表現。 其三，專業責任的認知，協助文官在 與政治人物接觸中保持中立行為：「政治 人物接觸」的頻率對黨派與無名都有負面 影響，意指與政治人物接觸越頻繁，中立 行為就越不容易出現；但是，這兩項的影 響都必須經由「專業責任」的中介，也就 是說，如果文官與政治人物的接觸中，能 夠維繫文官在政策上的專業認知，就能夠 減弱接觸中對中立行為的上的負面影響， 因此，文官的專業責任的認知，是其與政 治人物交往但能維繫中立行為的重要中介 因素。 其四，順服行為是文官中立行為中的 「負向」條件，但受到人民民主回應的制 約：人民的民主回應在文官的中立行為 上，只有與順服行為相衝突，表示文官在 順服的行政中立作為上，需要將民眾的期 待放在價值思想中，另一方面來說，文官 順服行為與人民的民主回應間的相反影 響，代表回應人民的需要是不能從消極的 順服中獲得，因此中立不能是隨風飄流， 必需對人民的需要有主動的精神。

四、計畫成果自評

(一)本研究對國內學界有下列三方面的助 益： 其一，本研究進行國內第一次面訪文官調 查，有助於往後台灣公共行政學門研究政 策發展的資料分析。 其二，本研究對於台灣環境中政治與行政 關係的分析，做出貢獻，況且本研究計畫 的執行結果，由於理論的可跨國比較性， 可以利用來與國際學界接軌。。 其三，本研究對於行政改革的實務性議 題，將可以提供具有證據基礎的政策資 訊。且文官中立與政治環境的關係，一直 為國內的學界所忽視，本研究可彌補國內 學界對於此一研究領域的缺憾。。 (二) 未來後續研究內容： 其一，強化文官調查問卷的信度與效度， 繼續尋找台灣個案下的各種可能研究的標 的。 其二，思考如何將組織因素納入研究範 圍，以文官個人行為作為分析單位的研 究，解釋力需要組織因素的加強。 其三，更多的研究經費應該投入量化分析 的資料庫建立，包括政見資料、立法院審 議內容資料、以及報紙公共政策報導資 料，作為綜合判斷台灣官僚體系在民主治 理環境中演化的基本資料。

五、參考文獻

(一)中文方面 1. 林文益。1991。〈公務人員行政中立之 研究〉，台北：政治大學公共行政學系 碩士論文。 2. 邱華君。1994。〈從考試權獨立觀點論 我國公務人員保障制度〉，台北：中國 文化大學中山學術研究所博士論文。 3. 許濱松。1996。〈英美公務人員政治中 立之研究：兼論我國公務人員政治中立 應有的作法〉。《文官體制之比較研 究》，彭錦鵬主編。台北：中央研究院。 4. 施能傑。1992。〈落實文官中立的理想： 人事管理政策的觀點〉，紀念張金鑑教 授九秩誕辰行政學術研討會，台北：政 大公企中心。 5. 陳德禹。1992。〈文官行政中立的理論 與實際〉，紀念張金鑑教授九秩誕辰行 政學術研討會，台北：政大公企中心。

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38(Winter): 80-89.

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33. Wynia, B. L. (1974) “Federal Bureaucrats’Attitude toward Democratic Ideology.”Public

附錄一：赴國外出差或研習心得報告：ASPA 年度研討會報告(2009/3)

Delving into the Mystery of Neutrality Ethic in a Consolidating Democracy: A Preliminary Exploration from the Taiwan Government Bureaucrat Survey (TGBS) in

2008

Don-yun Chen, Ph.D. Associate Professor

Department of Public Administration National Chengchi University, Taipei, TAIWAN

[email protected]

Tong-yi Huang, Ph.D. Associate Professor,

Department of Public Administration, National Cheng-chi University, Taipei, TAIWAN

[email protected]

Hsiu-chuan Tsai, Ph.D. Associate Professor Department of Political Science Soochow University, Taipei, TAIWAN

[email protected]

Chih-kai Chang Ph.D. Student

Department of Public Administration National Chengchi University, Taipei, TAIWAN

Abstract

For many democratizing nations, the establishment of the neutrality ethic in bureaucracy is crucial to stabilizing democratic competition and promoting governing effectiveness.

However, for external or internal reasons, it is very difficult to detect how the neutrality ethic emerges and what are the believed substances of it are in bureaucrats' minds. For both

research and practical purposes, we treat Taiwan as a critical case to answer the previous questions for the following reasons. First, if the emergence of the neutrality ethic can be attributed to imposed trainings (internal) and party turn-over (external), both elements have just presented in the Taiwanese case. We can test both arguments and their relative

importance in one case study. Second, Taiwan’s bureaucratic system presents a high continuity before and after democratic transition. We can observe the change within one survey by using the cohort analysis. Lastly, because there is a very rigid examination system in recruiting civil servants in Taiwan, it is relatively easy to identify who are bureaucrats and conduct a bureaucrat survey. By using the data from the first national survey (Taiwan Bureaucrat Survey, TBS) sponsored by the National Science Council, we try to answer the following research questions.(1)Whatarethesubstancesofbureaucrats’neutrality ethicin Taiwan? (2) How can the attitudinal differences among bureaucrats be explained by seniority, rank, gender, and other explanatory variables? (3) Do external party turn-over or internal trainings contribute more to the change of neutrality ethic in Taiwan?

Keywords: Bureaucratic Attitude; the Neutrality Ethic; Democratic Consolidation; Taiwan Government Bureaucrat Survey (TGBS)

@ Explain how your proposal fits the conference theme

The establishment of neutrality ethic in bureaucratic system is one of the most important governing issues in newly democratizing countries. However, very little research has been done and the outcome of this research can be useful to countries around the world other than the industrialized democracies to meet their diverse needs on their efforts to build effective governing bodies.

投影片 1

Delving into the Mystery of Neutrality Ethic

in a Consolidating Democracy: A

Preliminary Exploration from the Taiwan

Bureaucrat Survey (TBS) in 2008

Don-yun Chen Tong-yi Huang Chia-ying Lu Chih-kai Chang

Dept. of PA, National Chengchi University 2009 ASPA at Miami, USA

投影片 2

“Loyalty is a fine quality, but in excess it fills

political graveyards.”

Neil Kinnock（1942~）

投影片 3

Introduction



A Living example of Taiwan

: The Former Bureau of

Investigation (FBI) director-general Yeh Sheng-mao (葉盛茂) was sentenced to ten years prison terms by court of finding Mr. Yeh guilty of leaking confidential information from the Egmont Group to his former boss, former president Chen Shui-bian (陳水扁) .

However, Mr. Yeh denied that he was trying to protecting his position to leak the information. He said that “I thought that it was only ordinary information for president to know.”



Comments

: Serving the nation is equal to serving the leader in non-democratic era, but after the party turn-over in Taiwan, for

bureaucrats, to serve the nation is beginning to be separated from serving the “temporary”leader.Neutralityis beginning to be an important ethical value for bureaucrats in appointees/bureaucrats relations！

投影片 4

What is Bureaucratic Neutrality?

 Various Terms used: Neutral competence (Heclo, 1975),

Political neutrality (Kemaghan, 1976), Impartiality (Rothstein and Teorell, 2008), Administrative neutrality (used only in Taiwan)…

 Conflicting Values: It is said that the civil service is “above politics”(Miller, 2000) where civil servants should be non-partisan,obedient, andanonymous. However, they should be politically responsive and accountable to politicians at the same time. Although neutrality can be politically optimal in strategic term (Huber, 2007), it is also an ethical dilemma within

democratizing state as well as democratic states (Mengistu and Vogel, 2006). It is called “the neutrality ethics.”

 Six components (Kemaghan, 1976): (1)politics and

administration, (2) political patronage, (3)political activity, (4) public comment, (5) anonymity and ministerial responsibility, and (6) permanency in office.

投影片 5

Research Strategies

 Objects: The scope of neutrality ethics is too broad. In this research,

we focused on the politician/bureaucrat relations from bureaucrat’s viewpoint.

 Definition: Adopting the non-partisan, obedient, and anonymous as

neutrality ethics.

 Styles: In the past, most research are non-empirical and a few have

surveying a small group of local government. This research has collected a representative sample of Taiwan’s local

governments.(Pullin and Haidar, 2003; Maranto and Skelley, 1992)

 Questions: In the past, the questions were about the content of

neutrality ethics and how bureaucrat (and politicians) have opinion on them. In this research the behavioral realities are the key dependent variables.

 Modeling: Using Multi regression as statistical tool to decode the

information behind the data.

投影片 6

The Research Questions



1. How can the attitudinal and behavioral

differences among bureaucrats be explained by

seniority, rank, gender, and other explanatory

variables?



2. What are the substance of neutrality ethics in

Taiwan’

s local bureaucrats?



3. Do party turn-over contribute to the

difference of neutrality ethic in Taiwan?

投影片 7

Methodology: Surveying Bureaucrats



Project Name: TBS (Taiwan Bureaucrat Survey)

sponsored by National Science Council



Population: Civil servants at the local government of

Taiwan (excluding military personnel, medial

personnel, school teachers, and employees of stated

owned enterprises.)



Time: January to March 2008



Type: Face to face interview



Total Sample: 935, weighted with local governments.

投影片 8

Variable Defined (I)



Dependent Variable:

 1. BE(1Q): Evaluation of Politicians/Bureaucrats Relations (6 point scale; attitude)

<1.Very Good-2.Good-3.A Little Good-4.A Little Bad-5.Bad-6.Very Bad>

 2. BP(4Q;V-0.44): Parisian Actions (5 point scale; behavior)

 3. BO(3Q;V-0.79): Obedient Actions (5 point scale; behavior)

 4. BA(3Q;V-0.72): Anonymous Actions (5 point scale;

behavior)

投影片 9

Variable Defined (II)



Independent Variables



Values:

 PT(5Q; V-0.82) : Political Tolerance (ARP, 1981; 6

point scale)

 ET(5Q; V-0.97) : Elitism (ARP, 1981; 6 point scale)



Personal Characteristics:

 GD:Gender(1M/0F); PS: Partisanship (1/0); Age

(Conti.); MG: Manager (1/0)

 PCF: Politician Contact-frequency(7 point scale)



Structural

 TURN: Party turn-over (1-at least once/0)

投影片 10

投影片 11

 Value: Bureaucrat’s value of Political tolerance will have a positive effect on his or her evaluation of the P/B relations. However, his or her value of elitism has no effect on any of the evaluation and behaviors.

 Characteristics:

 GD (Gender) : The most influential factor. Statistical significant in all

four models. A male bureaucrat will evaluate the P/B relations less than female one. He also will be more partisan, less obedient and anonymous in his behavior.

 PCF (Politician-contact-frequency) : The more a bureaucrat contacts

with politicians the more he or she will evaluate the P/B relations positively. He or she will also behave less partisan and more anonymous.

 PS (Partisanship) : A bureaucrat with a political preference will have

more partisan behaviors. Also, he or she will be more obedient.

 Age : The older the bureaucrat, the more positive he or she is to evaluate

the P/B relation.

 MG (Manager) : A bureaucrat in a manger position will evaluate the

P/B relation more positively. Also, he will behave more anonymously.

投影片 12

Result (II): Identify Intervening Variables

BP PCF GD PS BA BO

--

-Using Model II to identify intervening variables:

1. BO is partially intervening between PCE and BP, PS and BP. 2. BO and BA are perfect intervening variables between GD and

BP.

+

+

投影片 13

Result (III)

 The structural factor of party turn-over has no systematic effect on the difference of attitudes and behaviors among local bureaucrats.

 One interesting finding:

 If TURN is continuous (0-1-2-3), it is negatively related to PCF.

 Several possibilities of this results:

 1. Wrong Model: Statistical model need to be change into two-level model with adding more structural variables.

 2. Mobility of Bureaucrats: Bureaucrats can move all around Taiwan.

 3. Better Measurement: Need better measurement for party turn-over.

投影片 14

Conclusion

 1. Gender and neutrality: Gender is an important factor influencing neutrality ethics in P/B relations. However, its influence on PS can be perfectly intervened by BO and BA. That is to say, male is more partisan can be better explained by their activities of non-faceless and disobedient behaviors.

 2. Value Conflict and Neutral Behaviors: PT and ET have little systematic influences on bureaucrat’s behavior might be explained that there is a more complicated relationship between ethical values and actions. It might be the case that the “conflicting values approach”to neutrality ethics is not sufficient to guide behaviors in a complex world.

 3. Non-faceless Bureaucrat and Partisan Activities: According to model IV, the more PCF the less BA. However, the less BA means a less partisan activities. It might be the reason thattransparentbureaucratic system is necessary to be politically impartial.

 4. System Factors and Neutral Behaviors: There is no statistical

significant relations between TURN and all the B’s. More efforts are needed to uncover whether democratic institutions do not have systematic supports for bureaucratic neutrality.

投影片 15

Thanks for

Thanks for

Your Attention

Your Attention

投影片 16

References

 Aberbach, Joel D., R. D. Putnam, and B. A. Rockman, (1981) Bureaucrats & Politicians in

Western Democracies, Cambridge, MA: Harvard University Press.

 Heclo, H. (1975) “OMB and the Presidency –the Problem of ‘Neutral Competence.’”Public

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 Huber, Gregory. (2007) The Craft of Bureaucratic Neutrality. New York: Cambridge University Press.

 Kemaghan, Kenneth. (1976) “Politics, Policy and Public Servants: Political Neutrality Revisited.”Canadian Public Administration, 19(3): 432 –456.

 Maranto, R. and Skelley, B.D. (1992), “Neutrality: An Enduring Principle of the Federal Service”American Review of Public Administration, 22(3): 173-87.

 Mengistu, Berhanu; Vogel, Elizabeth. (2006) “Bureaucratic Neutrality among Competing Bureaucratic Values in an Ethnic Federalism: The Case of Ethiopia.”Public Administration

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 Miller, Gary. (2000). “Above Politics: Credible Commitment and Efficiency in the Design of Public Agencies,”Journal of Public Administration Research and Theory 10: 289-327.  Pullin, Len and Ali Haidar. (2003) “Managerial Values in Local Government –Victoria,

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And Institutions, 21(2): 165-190.

 Ridley, F. F. (1986) “Political Neutrality, the Duty of Silence and the Right To Publish in the Civil Service”Parliamentary Affairs, 39: 437-448.

1

赴國外出差或研習心得報告：ASPA 年度研討會報告(2009/3)

Delving into the Mystery of Neutrality Ethic in a Consolidating Democracy: A Preliminary Exploration from the Taiwan Government Bureaucrat Survey (TGBS) in

2008

Don-yun Chen, Ph.D. Associate Professor

Department of Public Administration National Chengchi University, Taipei, TAIWAN

[email protected]

Tong-yi Huang, Ph.D. Associate Professor,

Department of Public Administration, National Cheng-chi University, Taipei, TAIWAN

[email protected]

Hsiu-chuan Tsai, Ph.D. Associate Professor Department of Political Science Soochow University, Taipei, TAIWAN

[email protected]

Chih-kai Chang Ph.D. Student

Department of Public Administration National Chengchi University, Taipei, TAIWAN

2

Abstract

For many democratizing nations, the establishment of the neutrality ethic in bureaucracy is crucial to stabilizing democratic competition and promoting governing effectiveness.

However, for external or internal reasons, it is very difficult to detect how the neutrality ethic emerges and what are the believed substances of it are in bureaucrats' minds. For both

research and practical purposes, we treat Taiwan as a critical case to answer the previous questions for the following reasons. First, if the emergence of the neutrality ethic can be attributed to imposed trainings (internal) and party turn-over (external), both elements have just presented in the Taiwanese case. We can test both arguments and their relative

importance in one case study. Second, Taiwan＇s bureaucratic system presents a high continuity before and after democratic transition. We can observe the change within one survey by using the cohort analysis. Lastly, because there is a very rigid examination system in recruiting civil servants in Taiwan, it is relatively easy to identify who are bureaucrats and conduct a bureaucrat survey. By using the data from the first national survey (Taiwan

Bureaucrat Survey, TBS) sponsored by the National Science Council, we try to answer the following research questions. (1) What are the substances of bureaucrats’ neutrality ethic in Taiwan? (2) How can the attitudinal differences among bureaucrats be explained by seniority, rank, gender, and other explanatory variables? (3) Do external party turn-over or internal trainings contribute more to the change of neutrality ethic in Taiwan?

Keywords: Bureaucratic Attitude; the Neutrality Ethic; Democratic Consolidation; Taiwan Government Bureaucrat Survey (TGBS)

@ Explain how your proposal fits the conference theme

The establishment of neutrality ethic in bureaucratic system is one of the most important governing issues in newly democratizing countries. However, very little research has been done and the outcome of this research can be useful to countries around the world other than the industrialized democracies to meet their diverse needs on their efforts to build effective governing bodies.

3

投影片 1

Delving into the Mystery of Neutrality Ethic

in a Consolidating Democracy: A

Preliminary Exploration from the Taiwan

Bureaucrat Survey (TBS) in 2008

Don-yun Chen Tong-yi Huang Chia-ying Lu Chih-kai Chang

Dept. of PA, National Chengchi University 2009 ASPA at Miami, USA

投影片 2

“Loyalty is a fine quality, but in excess it fills

political graveyards.”

Neil Kinnock（1942~）

4

投影片 3

Introduction

†

A Living example of Taiwan

: The Former Bureau of

Investigation (FBI) director-general Yeh Sheng-mao (葉盛茂) was sentenced to ten years prison terms by court of finding Mr. Yeh guilty of leaking confidential information from the Egmont Group to his former boss, former president Chen Shui-bian (陳水扁) .

However, Mr. Yeh denied that he was trying to protecting his position to leak the information. He said that “I thought that it was only ordinary information for president to know.”

†

Comments

: Serving the nation is equal to serving the leader in non-democratic era, but after the party turn-over in Taiwan, for

bureaucrats, to serve the nation is beginning to be separated from serving the “temporary” leader. Neutralityis beginning to be an important ethical value for bureaucrats in appointees/bureaucrats relations！

投影片 4

What is Bureaucratic Neutrality?

† Various Terms used: Neutral competence (Heclo, 1975),

Political neutrality (Kemaghan, 1976), Impartiality (Rothstein and Teorell, 2008), Administrative neutrality (used only in Taiwan)…

† Conflicting Values: It is said that the civil service is “above

politics” (Miller, 2000) where civil servants should be non-partisan,obedient, andanonymous. However, they should be politically responsive and accountable to politicians at the same time. Although neutrality can be politically optimal in strategic term (Huber, 2007), it is also an ethical dilemma within

democratizing state as well as democratic states (Mengistu and Vogel, 2006). It is called “the neutrality ethics.”

† Six components (Kemaghan, 1976): (1)politics and

administration, (2) political patronage, (3)political activity, (4) public comment, (5) anonymity and ministerial responsibility, and (6) permanency in office.

5

投影片 5

Research Strategies

† Objects: The scope of neutrality ethics is too broad. In this research,

we focused on the politician/bureaucrat relations from bureaucrat’s viewpoint.

† Definition: Adopting the non-partisan, obedient, and anonymous as

neutrality ethics.

† Styles: In the past, most research are non-empirical and a few have

surveying a small group of local government. This research has collected a representative sample of Taiwan’s local

governments.(Pullin and Haidar, 2003; Maranto and Skelley, 1992)

† Questions: In the past, the questions were about the content of

neutrality ethics and how bureaucrat (and politicians) have opinion on them. In this research the behavioral realities are the key

dependent variables.

† Modeling: Using Multi regression as statistical tool to decode the

information behind the data.

投影片 6

The Research Questions

†

1. How can the attitudinal and behavioral

differences among bureaucrats be explained by

seniority, rank, gender, and other explanatory

variables?

†

2. What are the substance of neutrality ethics in

Taiwan’s local bureaucrats?

†

3. Do party turn-over contribute to the

difference of neutrality ethic in Taiwan?

6

投影片 7

Methodology: Surveying Bureaucrats

†

Project Name: TBS (Taiwan Bureaucrat Survey)

sponsored by National Science Council

†

Population: Civil servants at the local government of

Taiwan (excluding military personnel, medial

personnel, school teachers, and employees of stated

owned enterprises.)

†

Time: January to March 2008

†

Type: Face to face interview

†

Total Sample: 935, weighted with local governments.

投影片 8

Variable Defined (I)

†

Dependent Variable:

„ 1. BE(1Q): Evaluation of Politicians/Bureaucrats Relations (6 point scale; attitude)

<1.Very Good-2.Good-3.A Little Good-4.A Little Bad-5.Bad-6.Very Bad> „ 2. BP(4Q;V-0.44): Parisian Actions (5 point scale; behavior) „ 3. BO(3Q;V-0.79): Obedient Actions (5 point scale; behavior)

„ 4. BA(3Q;V-0.72): Anonymous Actions (5 point scale;

behavior)

7

投影片 9

Variable Defined (II)

†

Independent Variables

„

Values:

† PT(5Q; V-0.82) : Political Tolerance (ARP, 1981; 6

point scale)

† ET(5Q; V-0.97) : Elitism (ARP, 1981; 6 point scale)

„

Personal Characteristics:

† GD:Gender(1M/0F); PS: Partisanship (1/0); Age

(Conti.); MG: Manager (1/0)

† PCF: Politician Contact-frequency(7 point scale)

„

Structural

† TURN: Party turn-over (1-at least once/0)

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8

投影片 11

† Value: Bureaucrat’s value of Political tolerance will have a

positive effect on his or her evaluation of the P/B relations. However, his or her value of elitism has no effect on any of the evaluation and behaviors.

† Characteristics:

„ GD (Gender) : The most influential factor. Statistical significant in all

four models. A male bureaucrat will evaluate the P/B relations less than female one. He also will be more partisan, less obedient and anonymous in his behavior.

„ PCF (Politician-contact-frequency) : The more a bureaucrat contacts

with politicians the more he or she will evaluate the P/B relations positively. He or she will also behave less partisan and more anonymous. „ PS (Partisanship) : A bureaucrat with a political preference will have

more partisan behaviors. Also, he or she will be more obedient.

„ Age : The older the bureaucrat, the more positive he or she is to evaluate

the P/B relation.

„ MG (Manager) : A bureaucrat in a manger position will evaluate the

P/B relation more positively. Also, he will behave more anonymously.

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Result (II): Identify Intervening Variables

BP PCF GD PS BA BO

--

-Using Model II to identify intervening variables:

1. BO is partially intervening between PCE and BP, PS and BP. 2. BO and BA are perfect intervening variables between GD and

BP.

+

+

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Result (III)

† The structural factor of party turn-over has no systematic effect on the difference of attitudes and behaviors among local bureaucrats.

† One interesting finding:

„ If TURN is continuous (0-1-2-3), it is negatively related to PCF.

† Several possibilities of this results:

„ 1. Wrong Model: Statistical model need to be change into two-level model with adding more structural variables.

„ 2. Mobility of Bureaucrats: Bureaucrats can move all around Taiwan.

„ 3. Better Measurement: Need better measurement for party turn-over.

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Conclusion

† 1. Gender and neutrality: Gender is an important factor influencing neutrality ethics in P/B relations. However, its influence on PS can be perfectly intervened by BO and BA. That is to say, male is more partisan can be better explained by their activities of non-faceless and disobedient behaviors.

† 2. Value Conflict and Neutral Behaviors: PT and ET have little systematic influences on bureaucrat’s behavior might be explained that there is a more complicated relationship between ethical values and actions. It might be the case that the “conflicting values approach” to neutrality ethics is not sufficient to guide behaviors in a complex world.

† 3. Non-faceless Bureaucrat and Partisan Activities: According to model IV, the more PCF the less BA. However, the less BA means a less partisan activities. It might be the reason that transparentbureaucratic system is necessary to be politically impartial.

† 4. System Factors and Neutral Behaviors: There is no statistical

significant relations between TURN and all the B’s. More efforts are needed to uncover whether democratic institutions do not have systematic supports for bureaucratic neutrality.

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References

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