違法建築之災害管理與司法縱容制度
Disaster Management of Illegal Building and Judicial Connivance System
朝陽科技大學 營建工程系
教授 金文森 Won Sun King wsking@cyut.edu.tw
摘 要
1999 年 9 月 21 日集集大地震造成 2,415 人死亡，29 人失蹤，11,305 人受傷，51,711 間房屋全倒，53,768 間房屋半倒。為何地震時房屋建築倒塌造成如此巨大的災害? 建商是 否記取教訓以杜絕或預防災害再度發生? 本研究採用文獻回顧法及案例分析法，研究結果 發現建商是以追求極大暴利為目標，且不擇手段與市政府都市發展局、政風處等單位，官 商勾結違法建築，其潛藏的公共危險罪責，法官居然維護建商利益違法判決，檢察官亦違 法不起訴，故災害管理等於空談，震災、火災、水災等危害將一再地歷史重演。
關鍵字：災害、管理、司法
論文受稿日期：2015 年 10 月 8 日；審查接受日期：2015 年 10 月 12 日；通訊作者：金文森；E-mail：wsking@cyut.edu.tw
Abstract
There were 2415 people dead in Chi-Chi earthquake on Sep. 21, 1999. There were 29 people missing. There were 11,305 people injured. There were 51,711 buildings collapsed and 53,768 buildings partially collapsed. Why did so many buildings collapse and cause huge disaster? Did Builders learn lessons to eliminate or prevent disasters happened again? Document review method and case analysis method were adopted in this study. The research results found that Builders’ goal was to pursuit of maximum sudden huge profits. Builder was in collusion with the Department of Urban Development and Agency against Corruption in City Government unscrupulously. Buildings constructed by builders were illegally and hidden danger. Judges defend the profit of builder and decide illegally. Prosecutors violate the laws and do not prosecute. Hence, disaster management is not valid. The disasters of earthquake, fire and flood will happen repeatedly.
Keywords: Disaster, Management, Judiciary
1.前言
1997 年 8 月溫妮颱風來襲，台北縣的林肯大郡崩塌，導致 28 人死亡、50 人受傷，兩 百多戶受災戶無家可歸；受災戶曾集體提出 10 億元民事訴訟，後來部分與建商達成和解，
仍有 10 餘戶透過打官司，獲賠近兩千萬元確定。林肯大郡建商負責人李宗賢一審時被依 圖利等罪名判刑 10 年半，上訴高院後，認為他是「圖己之利」，但不構成與公務員圖利罪 共犯，改依偽造文書及業務過失致死判刑 4 年 5 月。不過，高院更二審時，李宗賢連偽造 文書部分都獲改判無罪，只剩業務過失致死罪被判刑 3 年；最高法院 2007 年再度發回高 院更審後，李宗賢因受惠 2007 年施行的減刑條例，合議庭依業務過失致死罪判他兩年、
再減為 1 年(聯合新聞網，2008)。
2010 年 2 月高等法院更四審認定，北縣府農業局水土保持課技士林英權、工務局使管 課技正許信行、建管課技士洪村統 3 人，在變更設計與申領使用執照等案中，並無檢方指 控圖利建商或登載不實等明確事證，將 3 人更三審 5 年半至 7 年徒刑，均改判無罪；農業 局技士練瑞麟因審理期間死亡，判決公訴不受理(自由電子報，2010)。林肯大郡事件 18 年了，上百場抗議與協調會讓居民身心交瘁，隨時可能崩塌的半倒區至今仍未拆。
居民期待政府用公權力介入，將山坡地旁的危險建物及早拆除，還給他們一個「安 全的家」 (聯合報，2015) 。
2.文獻探討
林肯大郡倒塌案經過兩年又發生 921 大地震，作者曾經認為我們的教育需要改善(金文 森，2007)，於是在明新學報發表「抗震教育之改善研究」的論文。後來發覺大學教育再認 真，若建商、工程師及技術工人沒有職業道德及工程倫理，大學教育也不會成功，所以在 美國土木工程學會期刋發表「改善營建倫理教育」之論文(King, Duan, Chen, and Pan, 2008)。作者等人又撰寫教科書(金文森、江政憲，2009)，期望經由課程講授提升學生工程 倫理素養。近年來發現工程倫理教育固然重要，社會責任教育同樣也很重要(金文森，2014 年 a)。可是社會責任教育的效益，抵不過檢察官的違法不起訴(金文森，2014 年 b)，企業 社會責任抵不過法官的違法判決(金文森，2014 年 c)。其實營建工程災害不斷，真實原因 是貪官污吏、官商勾結，司法不公不義(金文森，2005)，營建法規就像道路紅綠灯只是參 考而已，財團建商違反法規就如同闖紅灯一樣，公然我行我素。
3.研究方法
本研究採用下列兩種方法，簡述如下:
3.1 文獻回顧法
文獻分析法是指根據一定的研究目的或是課題，透過蒐集有關市場資訊、調查報告、
產業動態等文獻資料，從而全面地、正確地掌握所要研究問題的一種方法，蒐集內容儘量
要求豐富及廣博；再將收集來的資料，經過分析後歸納統整，再分析事件淵源、原因、背 景、影響及其意義等。本文針對相關問題進行廣泛的資料蒐集，儘可能收集並回顧先前專 家學者的卓見。再針對相關文獻進行分析與比較，以做為後續評論的基礎依據。
3.2 案例分析法
案例分析法由哈佛大學於 1880 年開發完成，後來被哈佛商學院用於培養高級經理和 管理精英的教育實踐，逐漸發展今天的“案例分析法”。案例分析法是把實際工作中的案情 經歷所出現的問題作為研究對象，再深入探討分析。從分析的案例問題中研判可能的原 因、並提出解決或改善問題的方法。
4.結果與討論
4.1 建築物高度比之限制
建築法第 4 條:「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，
供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」臺北市土地使用分區管制自治條例(以下簡稱 自治條例)第二條之一:「面積一○○○平方公尺以下不規則基地之建築物已自前、後面基地線 各退縮達四公尺以上者，免再受建築物高度比及後院深度比之限制。」本訴願案為第二次，
已於 104 年 6 月 9 日臺北市政府法務局發文字號:北市法訴三字第 10436270510 號收件。台 北市政府法務局要求都市發展局(簡稱都發局)答覆作者之疑問，都發局 104 年 6 月 18 日發 文字號:北市都規字第 10435191000 號回函，仍拒絕回答自治條例第二條之一的疑義，且將 法令解釋之責任推卸給內政部營建署。自治條例第二條之一的疑義，訴願人曾向內政部營 建署請求法令解釋，營建署於 103 年 3 月 17 日函示自治條例係由台北市政府掌管，並已 行文台北市政府移請解釋自治條例第二條之一的疑義。
自治條例第 2 條之 1 有關「建築物已自前、後面基地線各退縮達四公尺以上者」，其 前、後面各退縮 4 公尺範圍內不准有建築法第 4 條所規定之建築物。亦即建築物其前、後 面各退縮 4 公尺範圍內應該淨空，不准有建築法第 4 條所規定之建築物。訴願人請王文芳 建築師簽證說明，自治條例第 11 條住宅區內建築物之高度比不得超過一．五(詳參圖 1)。
可明顯看出 100 建字第 0049 號建造執照之建物(簡稱系爭建物)，其東側及南側各面臨寬六 公尺巷道，至多新建至高度 6 公尺×1.5=9 公尺約三層樓時，必須像金字塔一樣退縮，亦即 只准完整新建到 3 層樓，超過高度比限制之 10 層建物均屬違法。且系爭建物在兩條巷道 交叉口，屬於角地，故須像金字塔退縮兩次，詳參圖 2 模型。
但系爭建物前、後院各退縮 4 公尺範圍內，均有建築法第 4 條所規定之建築物(包括雜 項工作物圍牆、牆壁、地下室頂蓋及出入口樓梯、樑、柱、版等構造物)，詳參圖 3，故系 爭建物違反自治條例第二條之一的規定，高度比必須受到限制，不准新建至 10 樓。
都發局承辦人吳 XX 故意曲解、或拒答、或答非所問自治條例之疑義，涉嫌圖利建商，
違法超高、超大新建大樓，略奪非法暴利。公務員圖利建商後，不敢回答自治條例 10 個 疑問。但政風處同意研考會尚無發現違失情事回覆，事實上政風處包庇都發局，圖利建商 1 億 3 千多萬元。詳查系爭建物之建造執照，其工程造價成本 638 萬元，系爭建物土地成 本 3029 萬元。系爭建物建造執照核定總面積 624.62 平方公尺(=188.95 坪)，建商售價=(臺
北市中正區全新每層每坪市價至少 90 萬元)×188.95 坪=1 億 7005 萬元，扣除土地成本(3029 萬元)及工程造價(638 萬元)，建商違法新建至 10 樓淨賺暴利約新台幣 1 億 3338 萬元。
都發局承辦人已涉嫌違反貪法治罪條例第 6 條，明知違背法令，直接或間接圖自己或 其他私人不法利益。但政風處僅轉函給都發局，毫無防貪、肅貪作為。且以 103 年 7 月 30 日政風處北市政二字第 10330864300 號函表示(略以):「本案經本處查察尚無發現涉及貪瀆 不法之具體事證」。本案明顯看出都發局圖利建商，但政風處不查察貪瀆不法之具體事證，
亦不要求都發局回答自治條例疑問。本違法事項台北地檢署檢察官明知官商勾結、偽造文 書違法，但以不起訴處分。
圖 1
圖 2
圖 3
4.2 無防火時效之外牆玻璃磚擴大建築
文件 1
本案建商使用無防火時效之外牆玻璃磚，依建築技術規則建築設計施工編第 70 條防 火構造之建築物承重牆壁應具有 1 小時之防火時效。作者於 104 年 4 月 28 日案件編 號:MA201504280288 已檢附內政部營建署函示上述玻璃磚不具防火時效且未核發認可通 知書。但承辨官員利用建商偽造中國大陸防火時效僅 30 分鐘之檢驗證明文件，拒不拆除 違法玻璃磚(詳參文件 1)。2015 年 7 月 14 日建築管理工程處(簡稱建管處)、消防局，發文 字號：104.7.14 北市都建使字第 10482067000 號函表示:有關本市中正區同安街 97 巷 7 號 大樓外牆開孔、地界線退縮及外牆玻璃磚無 1 小時防火時效一事，本府消防局說明如下：
本局權管事項為消防安全設備檢查，於 104 年 6 月 11、12 日派員檢查，惟現場大門深鎖無 法進入檢查，已由轄區救災救護大隊列為重點稽查對象，如發現有違規之行為將依規定查 處。
建造執照核准之設計圖西向立面圖 A3-2-1 與使用執照核准之設計圖 A3-2-1 不同，本 案未申請變更設計建商擅自拆除西側鋼筋混凝土外牆，擴大建築玻璃磚外牆面積。依據系 爭建物建造執照設計圖西向立面圖，玻璃磚牆範圍為 200 公分 x140 公分(1~7 樓)及 200 公 分 x80 公分(8~10 樓)，其位置在於西向外牆之中上部位，除玻璃磚牆部位外，為系爭建物 之鋼筋混凝土外牆(亦即撐牆)，該玻璃磚牆底距樓地板尚有 105 公分高之鋼筋混凝土外牆，
另 該 玻 璃 磚 牆 頂 至 上 層 樓 地 板 面 尚 有 115(=360-105-140) 公 分 (1~7 樓 部 分 ) 或 120(=300-100-80)公分(8~9 樓部分)或 70(=250-100-80)公分(10 樓部分)之鋼筋混凝土外牆。
建商依法應拆除擴大之外牆玻璃磚，並補作鋼筋混凝土抗震外牆。
系爭建物現況及 101 使字第 0216 號使用執照竣工之西向立面圖號 A3-2-1，有三個開 孔，原本建造執照核准設計圖沒有三個開孔。依建築技術規則建築設計施工編第 45 條建 築物外牆開設門窗、開口，廢氣排出口或陽臺等，依下列規定：四、向鄰地或鄰幢建築物，
或同一幢建築物內之相對部分，裝設廢氣排出口，其距離境界線或相對之水平淨距離應在 二公尺以上。建商依法應自地界線退縮兩公尺。上述外牆三個開孔現況並未封閉，且繪製 於圖號 A3-2-1 西向立面竣工圖上。所謂於內側以水泥沙漿回填孔洞並非事實，且洞外繩線 仍在，建商隨時準備裝設排油煙彎管，建商必須在外牆按照建造執照核准設計圖，用鋼筋 混凝土封閉外牆三個開孔。
作者向建管處、消防局陳情，均未解決，萬一發生類似新北市八仙樂園火災、新店及 高雄氣爆等事故，外牆無防火時效將造成公共危險罪。但建管處已表明同一事由，經予適 當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者，得不予處理。本違法事項台北地檢署檢察官 明知官商勾結、偽造文書違法，但以不起訴處分。
4.3未保留法定防止地震碰撞鄰房之間隔埋下未來重大災害之隱憂
我國中央主管建築機關內政部營建署為避免相鄰建築因地震產生水平位移互相碰撞 危害生命財產安全，於下列有關法規明定，建物建造時應強制自留設間隔(簡稱「碰撞距 離」)。按「建築技術規則」建築構造編第 43-1 條第七項規定：「地震產生之層間相對側向 位移應予限制，以保障非結構體之安全。檢核層間相對側向位移所使用的地震力、容許之 層間相對側向位移角及為避免地震時引起的變形造成鄰棟建築物間之相互碰撞，建築物應 留設適當間隔之數值依規範規定。」次按授權訂定之規範，即內政 部 94 年 12 月 21 日 台內營字 第 0940087319 號令修 正自 95 年 1 月 1 日生效之「建築物耐 震設計規範 及 解說 」2.16.2 節所明定如下建築物之間隔：
「為避免地震時所引起的變形造成鄰棟建築物間的相互碰撞，建築物應自留設之間 隔，不得小於依(2-16)式計算之設計地震力作用所產生之位移乘以 0.6×1.4αy×Ra 倍。」是 相鄰兩棟建築物，如坐落同一建築基地內，應各自留設上開公式計算之間隔，即如計算得 出 11.18 公分，則相鄰兩棟建築物間之總距離應達 11.18 公分兩倍，即 22.36 公分始合於法 令規定；如係 2 宗土地之相鄰建築，則新建築物應至基地邊界自留設上開公式計算之間隔，
前揭釋義業經內政部營建署 102 年 10 月 14 日營署建管字第 1020065169 號函釋有案。
揆諸上開法令規定，主要係因應 921 日集集大地震，強制 95 年 1 月 1 日以後新建 之 建築 物 需嚴格遵 守 ，以免 釀 成重大 災 害。 財團法人國家實驗研究院 102 年 10 月 3 日國研震建字第 10206020790 號函釋：「三、上述之位移為該建築物本身在地震作用下之 變形量，並未計入鄰房於地震時所產生之位移，因此為避免相鄰建築物之碰撞，建築物間 應『各自』留設此一間距，避免建築物在大地震時因變形過大導致碰撞而發生破壞。」即 釋明上開建築物耐震設計規範之真 義。按系爭建造工程經被告核可之「結構計算書」在 第 4-15 頁，依前項法令規定所計算而得之「屋頂層碰撞距離」，即法定應各自留設之「碰 撞距離」為 11.18 公分。
次按系爭建物經被告核定之竣工圖，其中有關系爭建物南向立面圖所示，系爭建物與 原告所有鄰地之「地界線」距離為 100 公分，建商確未依該竣工圖施工，而系爭建物未與
地界線保留 100 公分之距離。而都發局依法審查該竣工圖與現場實際施工現況不相符，不 應核發使用執照。查依原審調查證據結果，系爭建物實際建造之主體位置與近鄰原告所有 土地「地界線」之距離，依卷附臺灣臺北地方法院檢察署偵辦 101 年度偵字第 12211 號案 件囑託台北市古亭地政事務所於 101 年 5 月 24 日測量結果，系爭建物距離前述地籍線僅 4 公分。綜上，依原審所調查得證據，已足以證明建商明顯未依設計圖說施工，在系爭建物 與原告土地之「地界線」之距離，僅留設 4 公分，不但未依設計圖說所示留設 100 公分，
且亦未依前揭避免鄰地建物因地震碰撞之法令規定留設。
系爭建物西側目前僅自地界線退縮 4 公分，萬一爆發地震系爭建物向西搖動位移，原 告住宅向東搖動位移，兩造建物會相互撞擊。原告老舊住宅猶如雞蛋，系爭建物猶如石頭，
屆時原告會屋毁人亡。故前揭建物「碰撞距離」留設之相關建築法令規定，事關公共安全。
最高行政法院未查並曲解法令，縱容不法，造成原告的合法權益嚴重受損，這樣的判决不 公平、不正義，也不合法。
法院堅持曲解法令率爾認定「防止地震碰撞鄰房之距離為新建的系爭建物邊緣與鄰地 現有建築物邊緣之距離」，將是中華民國建築界之大災難。今後全國縣市政府主管建築機 關、建商、建築師、技師及所有起造人、承造人全部比照辦理，不必自留設「碰撞距離」，
豈不是天下大亂。等到類似921大地震或較小規模地震爆發，必將造成惨重的人命傷亡及 大量房屋損壞。法官用本案違法判決來廢除維護國家安全的法規，其政治責任應由最高行 政法院承擔。
4.4 違法架天然氣管線
玆反駁產 台 北 市 業 發 展 局 發文日期 104 年 4 月 16 日字號：北市產業公字第 104300 19900 號答辯書之行政處分，系爭建物位於台北市中正區同安街 97 巷 X 號大樓違反相關法 規違法架天然氣管線。大台北區瓦斯股份有限公司(簡稱營利廠商)，及系爭建物所有權人 均無權同意違法施工。所有法規均未載明可明管配置天然氣管線。天然氣現在有無外洩並 未經第三公證單位出具檢測證明文件。
何況依據毒性化學物質管理法天然氣有污染環境或危害人體健康之虞，必須防制。依 據空氣污染防制法排放之空氣污染物中含有毒物質，有危害公眾健康之虞者，各級主管機 關及公私場所應即採取緊急防制措施。依據天然氣事業法第 26 條輸氣管線以埋設地下為 原則。依據消防法第 1 條為預防火災，應維護公共安全，確保人民生命財產。依據天然 氣事業災害及緊急事故通報辦法第 2 條天然氣事業因風災、水災、震災、土石流、海嘯或 其他天然災害，導致輸儲設備遭受損害。且輸儲設備會發生火災、爆炸、洩漏或其他工安 災害。
依據公害糾紛處理法第二條所稱公害係指因人為因素，致破壞生存環境，損害國民健 康或有危害之虞者。依據建築法第 1 條應實施建築管理，以維護公共安全。依據公用天然 氣事業輸配氣管線施工規範爐、灶、排氣管等直接受熱處所，應避免配管，系爭建物南北 向天然氣鐵管露天架設於訴願人一樓廚房(內有瓦斯爐、瓦斯桶、抽油煙機) 屋頂旁約 4 公 分處，每天直接受熱。
依據建築技術規則建築設備編第 79 條應設置於空心牆內，埋設於室外地面下時，埋 設深度不得小於三十公分。臺北市政府建管處是執行法規之行政單位，本案相關法令之掌 管與解釋是內政部營建署。訴願人呈請營建署解釋天然氣瓦斯管線架設之疑義，其回覆並 未同意架設於訴願人一樓廚房屋頂旁。所謂「不得埋設於建築物基礎、樑柱、牆壁、樓地 板及屋頂構造體內」，並未載明可架設圍牆上。何況埋設於基地內之室外引進管，應依下 列規定：（一）埋設深度不得小於三十公分。
會勘係依據錯誤的法規認知及無權解釋中央法規的建管處，系爭建物所有權人的私利 與營利廠商便宜行事的會議紀錄，沒有法律效力。建築基地內之室外引進供氣瓦斯管裸露 設置圍牆上，每天日曬雨淋及風吹雨打，鐵管容易腐蝕，且瓦斯容易洩露。瓦斯管也容易 被其他異物碰撞而受損，地震時若圍牆倒塌或管線相對位移變形增大，管線會扭曲破裂。
而且火災時圍牆上裸露的管線容易爆炸加速燃燒。基於上述等因素，建築法規明定瓦斯管 應設置於空心牆內，基地內之室外引進供氣瓦斯管須埋設於地面下 30 公分，以保障國民 公共安全，免於遭受違法災害。但產 業 發 展 局 承辦公務官員涉嫌圖利建商，偷工減料違 法架設天然氣鐵管。
4.5 系爭建物東側占排水溝及巷道
建商表示系爭建物東側未占巷道及排水溝，經查證建商在說謊，建商勾結市政府承辦 官員，以不實之資料蒙混會勘驗收通過。依據臺北市政府 103 年 12 月 3 日府訴二字第 10309154600 號訴願決定書，建管處拒絕訴願人申請閱覽系爭建物東側占用巷道及排水溝 之卷宗，原處分撤銷。訴願人依 103 年 12 月 10 日北市都建字第 10370801300 號建管處函，
於 103 年 12 月 24 日閱覽系爭建物東側占用巷道及排水溝之卷宗，並複製相關資料。
首 X 營造股份有限公司 101 年 5 月 25 日首字第 10049010 號信函，受文者都發局，該 函及其附件兩頁顯示，101 年 5 月 24 日法院(地檢署)僅指揮古亭地政事務所(台北市無中正 地政事務所)，測量系爭建物與鄰地本宅之間，地上建築物有無越界建築。古亭地政事務所 並未測量系爭建物東側有無占用巷道及排水溝。
X 鋼開發股份有限公司負責人毛 XX 所提供之古亭地政事務所土地複丈成果圖，並非 101 年 5 月 24 日法院(地檢署)指揮古亭地政事務所之土地複丈成果圖，該成果圖係 99 年 11 月 17 日複丈之成果圖。但負責人毛 XX 冒用不正確之成果圖，與建管處承辦人邱 XX 勾結，蒙混會勘驗收通過，詳參 101 年 6 月 6 日北市都建字第 10162897200 號都發局函及 其附件「建管處會勘紀錄表」。
按照建管處提供之建築線指示圖，根本無法判定系爭建物東側格柵垂線是否超出建築 線(即原有巷道公共排水溝之邊緣)? 按照建築線指示圖也無法判定系爭建物東側圍牆石材 等是否退縮建築線 10cm 左右。按照台中市土木技師公會鑑定報告，系爭建物東側超出建 築線 22.5 公分。台北地檢署光股侯 XX 檢察官-以 104 年度偵字第 13088 號不起訴處分。
5.結論
歷年來台灣災害不斷，有些是天災有些是人禍，即使是天災也隱藏著許多違法問題，
平時問題沒有暴露，政府官員掩護財團建商蒙混勘驗過關，濫發建造執照與使用執照，等 到地震爆發、火災、水災等災害發生，造成民眾傷亡財產損失，政府也不會全部賠償或救 濟。追根究底我國建築管理充斥官商勾結哄抬房價、官官相護，檢察官違法不起訴，法官 違法判泱，建議法務部廉政署、調查局、檢察署及司法院、監察院要徹底改革。
參考文獻
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