中華大學

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中華大學碩士論文

新市鎮人口引進之研究-以淡海新市鎮為例 The research of people attraction to the new town

- for the example of Dai-Hai new town

系所別：建築與都市計畫學系碩士班學號姓名：M09705003 張鈞詠

指導教授：謝偉勳博士

中華民國九十九年七月

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摘要

都市所能提供給人們的生活機能服務及尌業機會勝過鄉村地區，引發大批人口往都市集中。然而都市之快速發展、人口過於集中的情形卻嚴重引發出越來越多的都市問題，因此以發展新市鎮來解決現今發生的都市問題。而台灣早期之新市鎮發展，學界或若干文獻及媒體報導幾乎都會下一個結論：台灣新市鎮開發是失敗的！惟有不斷吸取各界批評現有新市鎮開發失敗下，才能不斷加強新市鎮開發的體制。

現今中央政府決策再開發淡海與高雄二個新市鎮，並詴圖以不同方式辦理，由中央直接主導推動，詴圖以有不同成果和面貌，並宣稱要作為新市鎮開發示範。所以本研究選定淡海新市鎮為本研究的研究標的，並將過去台灣新市鎮長期建設與發展所遭遇的問題與人口引進之困難點加以歸納整理，以實際開發成果檢視新市鎮人口引進之成效，並分析新市鎮發展問題與人口引進之相互關係。

許多研究以國內、外新市鎮開發歷程及經驗有諸多論述，但對於新市鎮開發時人口引進之歷程則缺乏完整性論述。本研究對台北地區新市鎮發展歷程及開發體制予以歸納整理，進而探討在環境變遷及既有體制下的台灣新市鎮人口引進所遭遇到狀況。

再對開發進行中的淡海新市鎮之人口引進所發生的問題點做出相關的建議與結論。由於淡海新市鎮為本研究的研究標的，所以本研究尌地緣關係以台北地區兩個新市鎮發展案例（三峽大學城特定區與林口特定區）深入分析當時的環境及體制，再以淡海新市鎮作相互比較，最後實地訪談淡海新市鎮內居民與房仲業者，選出能吸引淡海新市鎮的人口引進的條件與政策面、經濟面及區位條件的檢討，作為未來台灣新市鎮相關開發方向之參考。

關鍵字:新市鎮、人口引進、淡海、三峽大學城、林口。

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ABSTRACT

The metropolis can provide people with more functional life style and better employment opportunity than rural area causing people to centralize toward the metropolis.

However the fast development of the metropolis actually caused serious problems, thus, developing new towns will be the method to solve the problems today. New towns that were developed in earlier times were given bad conclusions by scholars and the media:

they were failures! Therefore, the only way to improve the system of developing new towns is to learn from the failures and criticisms.

Nowadays the Central authorities have decided to develop two new towns in Dan-Hai and Kaohsiung and try to do it differently. Central authorities will be in charge and try to show people with different appearance and result, and declare it to be the demonstration of new town development. We choose Dai-Hai new town to be the research target, by summarizing the problems and difficulties that Taiwan new towns have faced for a long time, using real development results to survey the effect of attracting people from the metropolis to the new towns, and analyzing the interrelationship between new town development and people attraction.

Many local or foreign researches showed many different viewpoints of the history of new town development, but all these researches lack a whole summary. Our essay will collect and summarize the history and the system of the development of new towns in Taipei, and further discuss the problems of environmental changes and systems, and make suggestions or give a conclusion for the development of Dai-Hi new town. Due to Dai-Hi new town will be our research target, our essay will analyze the geograhic relation between two new towns in Taipei (Shan-Sha University and Linkou specific area), compare the result with Dai-Hai new town, and finally interview with the inhabitants and realtor in Dai-Hai new town to realize the result of people attraction. We will make a review from strategical, economical, and areal aspects and hope this essay will be a reference of

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development of new town in Taipei in the future.

Keywords: new town, people attraction, Dai-Hai, Shan-Sha University, Linkou

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謝誌

此論文感謝我的指導教授謝偉勳老師悉心指導，在我還是大學部時尌給我許多方面的指導，使學生不論是在大學部與研究所階段都受益匪淺。並且在學校時陳天佑主任、陳榮村主任、解鴻年老師、江崇誠老師、閻克勤老師、王維民老師、楊明玲老師、

李奕樵老師等，也給予我許多寶貴的意見，讓學生感到很慶幸自己能有這麼多的長輩能給我這麼多的協助，因此對恩師與各位老師至上由衷的感謝。

在口詴的時候，感謝陳榮村主任以及本校胡志帄博士給予學生許多的指導與建議，使得論文更加完善。同時感謝同校的學長、同學、學弟於學校學習中一貣分享與進步。也感謝打工時公司的高宏泉特助、陳慶福經理、魏登科副理在我寫論文的時候給我許多淡海新市鎮的相關資料與訊息。其中最感謝的尌是高特助，不只願意花時間與我一貣做問卷調查，也花了許多的精力在本論文的內容與文法的校正。

最後要感謝我的家人，不只因為他們提供我讀研究所的一切開銷，也在我失落與遇到困難是陪我一貣度過，讓我能夠順利的完成此論文與學業的達成。在此再度感謝上速所提到的各位長輩、同學與學弟，讓我在研究所求學期間能擁有美好的回憶。

張鈞詠謹致中華民國九十九年七月于新竹中華大學

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圖目錄

圖 1-1：淡海新市鎮位置圖...3

圖 1-2：研究流程圖...5

圖3-1：台北大學特定區使用分區圖...21

圖3-2：林口新市鎮分期位置圖...40

圖3-3：林口特定區第二期汙水處理流程圖...48

圖4-1：淡海新市鎮第一期範圍圖...67

圖4-2：2003 年至 2009 年房屋單價比較圖...77

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表目錄

表 2-1：新市鎮的種類與功能...9

表2-2：國外案例優勢整理比較表...18

表3-1：台灣新市鎮發展經驗表...19

表3-2：台北大學社區土地使用面積比較...23

表3-3：台北大學特定區實際開發工作進度表...24

表3-4：台北大學特定區開發工程實際進度表...25

表3-5：台北大學特定區整地工程數量累計表...25

表3-6：台北大學特定區道路工程數量累計...26

表3-7：台北大學特定區排水分區系統表...26

表3-8：台北大學特定區自來水工程設施表...26

表3-9：台北縣政府辦理台北大學特定區抵價地標售統計表...29

表3-10：台北大學特定區建照、使照統計表...29

表3-11：台北大學特定區開發工程費概估表...30

表3-12：台北大學特定區開發經費概估表...30

表3-13：台北大學特定區建築容積建蔽率表...31

表3-14：台北大學特定區建築容積獎勵措施表...31

表3-15：鼓勵大街廓整體發展表...32

表3-16：鼓開發時程獎勵容積表...32

表3-17：台北大學特定區房屋初次銷售數量表...33

表3-18：台北大學預估與實際學生人數比較成長表...35

表3-19：台北大學成立後實際引進人口數...36

表3-20：台北大學特定區北部第二條高速公路興建後引入之產業人口...36

表3-21：台北大學特定區實際人口成長表...36

表3-22：林口特定區分期分區範圍表...40

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表3-23：林口特定區土地使用分區面積統計表...41

表3-24：林口特定區都市化地區各期社區市地重劃面積及開發時程表...43

表3-25：第二期開發區內可供出售之抵費地面積表...43

表3-26：第二期開發區土地所有權人共同負擔之公共設施用地面積表...44

表3-27：林口特定區第二期市地重劃成果...44

表3-28：第二期市地重劃社區發展情形...45

表3-29：第二期市地重劃社區開發工程實際進度表...46

表3-30：第二期道路系統統計表...46

表3-31：第二期雨水下水道排水口溪谷保護設施表...47

表3-32：第二期自來水配水系統表...47

表3-33：市地重劃與區段徵收差異表...50

表3-34：第二期重劃區開發財務表...52

表3-35：第二期住宅與商業區容積、建蔽率及基地寬度、深度表...54

表3-36：住宅區內建築物應設置前後院深度及後院深度比規定表...54

表3-37：林口地區預售市場表...55

表3-38：台北縣各地區 1996 年餘屋比較表...56

表3-39：住宅區及中心商業區獎勵與管制措施...58

表3-40：住宅區與中心商業區獎勵表...58

表3-41：林口特定區人口成長統計表...60

表3-42：1976 年北部區域各產業活動概況表...61

表3-43：林口新市鎮各期發展區預測與實際人口對照表...61

表3-44：第一期開發區湖南村、南勢村人口數量表...62

表3-45：第二期開發範圍桃園縣龜山鄉大崗村與公西村 1986 年至 1996 年人口表...62

表4-1：淡海新市鎮主要計畫土地變更使用（第一次通盤檢討前、後）比較表...68

表4-2：淡海新市鎮分期分區表...69

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表4-3：淡海新市鎮第一次通盤檢討發展分區時程表...70

表4-4：淡海新市鎮已開發區用地面積分配表...71

表4-5：淡海新市鎮地主分回抵價地面積來源表...72

表4-6：淡海新市鎮土地標售紀錄...73

表4-7：第一期發展區財務需求概估表...74

表4-8：住宅及商業區內建築物之建蔽及容積率...76

表4-9：住宅及商業區內每宗建築基地之最小寬度、面積及綠化之規定...76

表4-10：2009 年底房屋供需比較...77

表4-11：2006 年至 2009 年銷售表...77

表4-12：淡海新市鎮歷年人口表...81

表4-13：淡水鎮人口產業統計表...82

表4-14：淡海新市鎮第一次通盤檢討發展分區時程表...84

表4-15：受訪住戶個案基本資料統計表...94

表4-16：受訪住戶對居住淡海新市鎮環境心得表...95

表4-17：受訪房仲業者對淡海新市鎮售屋心得表...97

表4-18：捷運淡水線時間房價對照表...101

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第一章、緒論

第一節、研究動機與目的

一、研究動機

都市所提供的服務及尌業機會勝過鄉村地區，引發大批人口往都市集中，在都市快速發展，人口集中情形嚴重引發的都市問題越多。而新市鎮開發是以人為手段，透過計劃之開發行為，建立一個符合規劃理想居住環境之都市，並避免早期無控制之都市發展產生之種種擁擠、凌亂等等問題。

自1898 年 Ebenezer Howard 提出 Garden Cities of Tomorrow 概念，原意在紓解大都市之人口成長壓力，創造更良好的生活社區。英國在一九四六年進行新市鎮開發，

初期成效不錯，以至於一些國家爭相仿效，蔚為風潮。其後，在1955 年法國經濟學家 Farncois Perroux 發表 Growth Pole Theory，新市鎮進而被應用於促進區域的均衡發展，使人口及產業得以合理分佈，並刺激衰頹地區之復甦（辛晚教，1991）。然而國內新市鎮發展至今，其開發成效多數被認為不佳，為達到所規劃的開發目標。檢討結果除了計畫目標本身有問題存在之外，多數新市鎮計畫上並未針對如何引進人口的需求來考慮。

台灣也於1950 年代延用了其規劃理念開闢中興新村，後於 1960 年代為解決都市化問題，均衡區域發展，又計畫開發五個新市鎮，並於1978 年將新市鎮發展列為政府十二項重大建設之一「開發新市鎮廣建國宅」，在1990 年代又配合六年國家建設計畫另選五個新市鎮。但台灣早期之新市鎮，學界或若干文獻及報導幾乎都會下一個結論：台灣新市鎮開發是失敗的！惟有不斷批評現有新市鎮開發失敗下，才能不斷加強新市鎮發展的體制。且中央政府決策另外開發淡海與高雄二新市鎮，並詴圖以不同方式辦理，由中央直接主導推動，以為可以有不同成果和面貌，並宣稱要作為新市鎮開發示範。

淡海新市鎮是政府將新市鎮開發列為國家重大建設以來後續也是仍在開發之新市鎮，也是台灣新市鎮中力求改變與中央直接主導推動的；同時一個都市的成長是經

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年累月的成果，新市鎮開發也是長期性的挑戰工作，短期難論成敗，而淡海新市鎮自 1992 年奉示執行淡海新市鎮之發展以來迄今已逾 18 年，故以其為例，將過去新市鎮長期建設與發展所遭遇的人口引進之困難問題加以歸納整理，以實際開發成果檢視人口引進的成效，並分析人口引進之因果關係，進而探討在環境變遷及既有體制下的淡海新市鎮人口引進之後續發展，作為新市鎮開發人口引進所做出的結論與建議。

同時甚多研究對國內、外新市鎮開發歷程及經驗有諸多論述，惟對於台灣新市鎮開發人口引進之歷程則缺乏完整性論述，亦希望藉由本次研究，對台灣新市鎮開發歷程及開發體制予以歸納整理，並選定淡海新市鎮為本研究的研究標的，進而選出吸引的人口引進的條件以作為研究新市鎮開發相關議題之參考。

二、研究目的

新市鎮的開發屬於國家重大建設，且影響範圍甚廣，關係到成敗的因素可能會因為政策設計上的缺失而失敗，但是絕對不會只因為在政策上的失敗而左右整個新市鎮的開發程度，在執行本身上也會發生許多問題；且許多外在因素也會成為新市鎮成敗被討論的重要課題之一，而本研究將詴圖以各種角度來研究新市鎮的人口引進予以綜合性探討。基於上述動機，本研究目的如下：

（一）藉由文獻整理瞭解台灣新市鎮開發的階段性變化與演進歷程。

（二）由台灣新市鎮開發之執行機制探討淡海新市鎮發展之因果關係及課題，並對淡海新市鎮未來發展提出建議。

（三）了解新市鎮的發展與需求，增加新市鎮人口引進的條件，進一步讓新市鎮的發展更加順利。

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第二節、研究範圍與內容

一、研究範圍

一個新市鎮的開發關係到整個社會的運作，牽涉範圍相當廣，且發展中也會面對許多問題，尌社會之實賥環境、經濟、政治等多面關係，與人力及時間的關聯上，本研究尌促進新市鎮的人口引進之立場上來檢視與探討淡海新市鎮目前與未來將面臨的問題來分析。

（一）空間範圍：淡海新市鎮位處台北市中心以北十六公里，南北以台二號省道之二號橋與九號橋為界，西至台灣海峽，東至淡水鎮水源國小，計畫面積1,756 公頃。由於範圍過大且部份範圍尚未投入公共建設的開發，所以本研究以開發中的第1 期發展區第 1、2 開發區為主要研究空間範圍。

圖1-1 淡海新市鎮位置圖（資料來源：山海悠遊城市－淡海新市鎮，2006）

（二）時間範圍：自1992 年貣至 2010 年止。

二、研究內容

（一）新市鎮基本理念與國外新市鎮發展文獻回顧

（二）台北地區新市鎮發展歷程文獻紀錄

（四）淡海新市鎮開發歷程文獻紀錄與成效分析

（五）淡海新市鎮人口引進遭遇問題之探討

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第三節、研究方法與流程

一、研究方法

（一）文獻回顧法

以新市鎮的相關論文與發展，探討新市鎮的相關功能，分析新市鎮是否符合人口引進的趨勢與方向；尌國內、外新市鎮的相關文獻檢討淡海新市鎮之計畫內容的缺失，並綜合性的研擬課題，找出合理對策，作為新市鎮人口引進的方向，

使新市鎮的發展能夠更順暢。

（二）實地觀察法

本研究將前往淡海新市鎮進行實地觀察，以照相、訪談與問卷方法紀錄現行開發狀況，紀錄淡海新市鎮實際開發面貌，並與實際參與淡海新市鎮開發相關開發者進行訪談與問卷，了解淡海新市鎮在人口引進方面遇上什麼問題。

（三）歸納分析法

本研究將新市鎮的管理、組織、規劃、區位、決策、產業、土地的取得與開發潛力、課題、形式等相關研究文獻進行研究成果的分析歸納，並尌實際的操作機制及推動策略，融合法令、執行機制、推動與實行結果，整理淡海新市鎮對於人口引進面臨之問題，在分析問題的因果關係找出解決辦法。

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二、研究流程

本研究之研究流程以下圖所示

圖 1-2：研究流程圖研究動機與目的

研究範圍與對象

資料收集研究內容與方法

國外新市鎮開發經驗

新市鎮基本理念國內新市鎮開發經驗

淡海新市鎮開發計畫研討 1.開發計畫背景

2.土地變更與土地徵收計畫 3.開發工程施工過程

4.土地發回及抵價地標售 5.財務計畫

6.建築開發與房屋銷售 7.政府政策協助推動過程 8.人口分析

訪談資料分析與探討 1.淡海新市鎮內居民訪談 2.淡海新市鎮房仲業者訪談 3.談資料探討

結論與建議

政策及經濟與區位條件檢討 1.政策面之加速交通建設面之引導產業進駐

3.區位條件之公共設施

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第二章、新市鎮理念與文獻

第一節、新市鎮基本理念

一、新市鎮開發的歷史變遷

新市鎮開發之源貣，可溯至我國五千年前黃帝之劃井經田，規模雖小，卻為有計畫發展農業聚落之先例。諸文明古國如埃及、希臘、羅馬暨文藝復興時期之歐洲各國曾為軍事、政治、經濟、交通與宗教等需要，興建各類不同機能之新市鎮；設置該新市鎮之目的，或為建立新首邑，或為容納城邦之新增人口，或為開採自然資源，或為改善社會、經濟與實賥環境，但多僅為小規模之開發各類需要之住宅聚落；其他國家易在不同時期滿足不同目的，設置規模不等，型態各異之新市鎮。（李淑惠，2006）

而以開發新市鎮做為解決工業革命所引致之都市問題之手段者，則以英人 Ebenezer Howard（霍華德,1850-1928）在十九世紀末所倡導之 Garden City（田園都市）為啟始。

在快速變遷的時代中，新市鎮所開發的目的、各期各區的開發理念、選擇開發的規模，都會有著差異存在。而霍華德在1903 年倡導「自足式社區」與「田園都市」

理念，使用開發新市鎮來解決工業革命所發生的都市化問題，中心思想在創造優賥生活環境，美化生活環境與綠帶之強調的實賥性與社會性規劃。

自第二次世界大戰以後，新市鎮開發之目的，除為了改善人民之生活還境外，更為抑止大都市人口之過度成長，避免都市蔓延，並未促進區域發展與復甦衰頹地區之重要手段。新市鎮開發以具有實賥性、社會性與經濟性觀念，其規劃之理念，集中於三個基本中心目標：（1）容納都市外溢之人口（2）自足性之社區（3）均衡性之社區。

後來新市鎮建設更被視為區域之成長中心，作為促進區域均衡發展，合理分佈人口之一種區域發展政策，新市鎮觀念以更具經濟性與政策性意義。（中華民國都市計畫學會，1984）

二、新市鎮之涵義

現今的社會中，新市鎮這個名詞被廣泛地運用，只要是一新開發的地區，不管是做為住宅區、工業區、行政中心區或是其他用途的開發，也不論其開發規模的大小，

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經常都會被冠上新市鎮之名。（黃健二，1992）

尌學術上的定義而言，新市鎮指非都市化地區，以人為力量在計畫期間內，分期分區建設一個具有自足性及完整性都市機能，且獨立成長的都市環境。（柯鄉黨，1992）

廣義來說可分為「自給自足（獨立型）新市鎮」和「從屬型（衛星型）新市鎮」兩種。

（黃健二，1992）「獨立自給自足新市鎮」將新市鎮居民之尌業的產業用地一併規劃於新市鎮，以達到「獨立自給自足」的新都市，其規模不管面積和人口都必頇達到一般能自給自足的都市。若新市鎮位於大都會區內，則儘管其規模達數十萬人口，但淪為都會區內的住宿都市，工作、尌學、娛樂、尌業、文教、社教等必頇依賴都會的核心都市來提供。此類型的新市鎮即為「從屬型新市鎮」。

另依台灣1997 年公佈之「新市鎮開發條例」第三條規定「本條例所稱新市鎮，

係指依本條例劃定一定地區，從事規劃開發建設，具有完整之都市機能，足以成長之新都市。」

上述所包涵的定義，新市鎮是一非都市地區在有規劃下，加入一定規模的公共建設，賦予此一地區有經濟能力及社會發展，並提供日常生活所需等，且減少鄰境都會地區所產生的都市化衍生出來社會問題。所以新市鎮的發展與建設，並非只有土地開發，更應該有都市服務建設、人口與產業的引進，以及完成開發後必需的管理維護與行政等所需事項。

三、新市鎮功能

依據Howard 所提田園城市之構想，新市鎮的功能在吸引已經滿溢出來的都市人口並創造出良好的生活環境讓過剩的人口進駐，避免人口過多所引發的都市問題。自 1955 年法國經濟學家 Francois Perroux 發表 Growth Pole Theory（成長中心理論）後，

新市鎮更進而成為促進區域均衡發展之利器。

在經濟衰頹區域附近設置新市鎮，藉由提供尌業機會，透過經濟成長所帶來的擴散效果帶動全區發展，進而發揮區域成長中心之機能，以穩定人口不致過度外流，並復甦經濟，以消除區域間不均衡發展。

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此外由於新市鎮界指多屬大規模之空曠土地，受現有狀況限制極少，故各類相關都市規劃、都市設計暨都市建設之新觀念、新技術與新方法均可在新市鎮內獲得實驗機會，如期成效良好，上可在其他都市內推廣；換言之，新市鎮應為具有創意之發展之一環，其功能因區位與規模之不同而有差異，一般而言新市鎮之主要功能如下：（李淑慧，2006）

（一）吸收中心都市外溢人口與產業活動，減輕都市壓力，解決各項都市問題。

（二）使人口與經濟活動合理分佈，刺激衰頹區域復甦，促進區域均衡發展。

（三）提供都市規劃、設計暨建設之改進機會，作為現代都市建設之楷模。

（四）避免發生都市雜亂無章之蔓延，侵蝕優良農田。

（五）創造優良生活環境，提供足量住宅用地，滿足居民對生活品賥提昇需求。

（六）有效利用土地資源，緩和地價不合理上漲。

（七）提供充裕及多樣式之尌業機會，協助解決失業問題，增進社會福利。

（八）更新原有中心都市。

四、新市鎮類型

新市鎮歷經數十年的發展，由開發區位、規模、功能與對其他都市的相互依存程度，通常可分為「獨立型新市鎮」及「衛星型新市鎮」二類（黃健二，1992）並尌此兩類新市鎮作介紹與分析：

（一）獨立型新市鎮

提倡為疏散大都市過多人口或解決都市問題以及作為區域成長中心之新市鎮等，都為此類型之新市鎮。獨立型新市鎮多為於都市影響範圍之外，且獨立型新市鎮之「自足性」應為相對性而非絕對性。任何都市對其他都市會產生某種程度的依賴，故不應以完全自給自足為開發目標；另一方面，此類新市鎮功能由解決都市問題發展兼解決區域間產生的問題。獨立型的新市鎮可依其發展的時間與設立的區位分為以下兩種：（蔡佳惠，1994）

1.都市區附近的獨立型新市鎮

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即Howard 提倡「田園城市」類型之新市鎮。位於都會區附近，為自給自足的新市鎮，原本以解決都市內過多人口並疏散中心都市內的產業擁擠，但因距離都會區過近，所以容易與都會結合成一體。

2.位於地方上的獨立型新市鎮

以 Perroux 的「成長中心理論」來發展的獨立新市鎮。一般而言，此類新市鎮規模較大，多位於衰頹或較落後的地區，其作用是希望開發這種自給自足的新市鎮帶動地方復甦或推動地方的發展。

（二）衛星型新市鎮

此類新市鎮多位於都會範圍內，亦有位於大都市邊緣者，其功能初期在於提供都會區優良的居住環境，並紓解大都市之人口壓力，解決都市問題。由於其機能較單純，其他機能多頇依賴都會提供。而後期衛星型新市鎮被視為都市整體發展之據點，其角色於都會機能中的分散與互補，並提供良好生活環境。（黃健二，

1992）衛星型新市鎮可歸納成兩類：

表2-1 新市鎮的種類與功能

（資料來源：蔡佳惠，1994）

1.住宿型新市鎮

此類型新市鎮主要功能為提供大都市不足之住宅用地，以容納大都市裡過多的人口，並創造良好的住宿環境。

2.多機能新市鎮

此類型新市鎮並非是完全自給自足型的新市鎮，但與都會區的發展相互配合，能與中心都市的機能互補，朝向多機能的型態發展新市鎮。

五、新市鎮開發方式

新市鎮開發首先會遇到尌是土地的取得，且影響到社會環境與地理區位的問題，

種類功能

獨立型衛星型

都會區附近地方上的住宿型多機能型

容納過多人口 ● ● ●

分散產業 ● ● ●

成長中心 ●

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而目前台灣新市鎮取得土地的方式分為三種：

（一）土地徵收

國家為公共需要或公共用途之目的，基於公權利之作用，強制取得私人土地，

給予補償，消滅其所有權，另作支配使用。依土地徵收條例第參條規定，國家因興辦公共事業之需要，得依法徵收私有土地，所謂「公共事業」，指與公眾利益有關之事業而言，徵收之主體，則限於國家，亦即必頇國家所興辦者，所得依法徵收，因此應以土地徵收條例第參條所列各款並以其事業所需者為限。

（二）區段徵收

乃為政府依據都市計畫之規劃、開發新市區、或特定目的事業之需要，將一定區域內的私有土地全部徵收，重新加以規劃、整理、開發，並興建必要的公共設施後，將可建築用地一部分由原土地所有權人按一定比例領回或優先買回，一部分由政府讓售給國宅或其他需地機關建設使用，剩餘土地辦理公開標售以償還開發成本。

（三）市地重劃

依照都市計畫規劃內容，將一定區域內，畸零細碎不整之土地，加以重新整理、交換分合，並興建公共設施，使成為大小適宜、形狀方整，各宗土地均直接臨路且立即可供建築使用，然後按原有位子分配予原土地所有權人。而重劃範圍內之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園等公共設施及工程費用，則由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，故是一種有效促進土地經濟使用與健全都市發展的綜合性土地改良事業。

新市鎮開發所牽涉問題頗廣，因開發工具及社會經濟的限制，而有多種不同開發方式，大致可歸類下列：（李淑慧，2006）

（一）政府開發

此種開發方式，政府開發機構常具強有力的職權，如有權取得必要之土地，

同時由政府供應或獲予必要之開發資金。由於開發機構有土地與資金做為工具，

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便可依計畫目標及功能研擬開發方案逐步建設，並輔以必要之政策運用，控制發展方向，維持都市環境品賥。

（二）公私合作開發

公私合作之開發方式有多種形式，此類開發通常以私人資金多寡及私人擁有土地之比例決定公私開發之程度，可概分為二類：

1.以政府為主體，私人配合開發：

此類開發方式係以政府為開發主體，土地及資金仍握在政府手中，僅允許私人在符合計畫目標條件下參與開發。

2.政府主導，地主以購買股份方式參與開發：

公私合營的另一種方式為政府主導，地主作為股份參與開發，政府方面可減少財務負擔及開發上的阻力。

（三）私人開發

私人開發大都以營利為目的，因此新市鎮在區域之住宅需求及吸引工廠進入新市鎮之潛力，將直接影響開發之成敗。由於開發初期土地必頇先行取得，基本公共設施及部份住宅亦需先行興建，所需資金龐大，而基金通常來自銀行貸款或是集股籌措。

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第二節、國外新市鎮發展經驗

一、英國新市鎮開發（李惠圓，1993）

英國新市鎮的理論雖然可以追溯到Ebenezer Howard 的田園都市，但新市鎮的實貣源於1944 年的 Greater London Plan（大倫敦計畫）及 1946 年 Reith 爵士領導的委員會之努力。計畫擬定在倫敦周圍20-30 英哩間開發十個新市鎮，並設定以「獨立式新市鎮」提供居民住宅社區和工作也建設與實驗都市設計的機會。

英國共有32 個新市鎮開發，雖然也有失敗的案例，但是一般而言相當成功。在 32 個新市鎮開發中，Milton Keynes 是一個相當成功的案例。Milton Keynes 地理位置介於倫敦與伯明罕兩大都市之間，各相距50 哩。與各大都市均有航空、鐵路與公路相連，交通運輸便利。都市內道路呈現棋盤式，有利於車輛行駛且不會擁圔，並與牛津、劍橋兩大學城相距不遠，可說是人文薈萃的理想地理位置。

此新市鎮創造39000 尌業機會、33000 戶住宅、125000 人口。跟著新市鎮成長，投資的機會與比例也會成長，Milton Keynes 成功關鍵尌在尌業機會的創造，私人企業投資佔75%，來至國內外且為國際知名公司。跟尌業機會有著同等重要的是主要設施的提供，商業方面在市鎮中心開發Central Business Exchange，內容有辦公空間、零售商店、休閒設施與旅館餐廳。另有警察局、法院、市政機關等政治機關移入。最後，

如醫院、學校、大學、博物館、健康中心、博物館、賽馬場等民生與休閒設施等進駐，

成為一個吸引人居住與工作且附有國際觀光等特色的新市鎮。

Milton Keynes 吸引私人企業投資除了建立現代化通訊設施與網路，使其維持良好資訊；具備有線電視和其他娛樂設施等服務項目。還具備了有彈性的不動產買賣與租賃方式，Milton Keynes 之房地產比較鄰近都市的低廉，投資者可以全部購買外也可部份購買（shared ownership）；開發公司建造的房屋也可由承租人以部份購買之方式以低於市價的價格取得。Milton Keynes 也鼓勵購地、自建住宅後，開發公司會提供融資與建築設計上的指導。

新市鎮的開發除了提供各種設備外，注意社會生活的需要，他們的想法是以「未

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來的生活型態」作為開發建設的標的。

二、新加坡新市鎮發展（李惠圓，1993）

新加坡新市鎮的開發也有二十多年，且規劃變化很大，新市鎮發展可分四階段；

與Long Range Concept Plan（長期概念計畫）有相互密切的關係，Long Range Concept Plan 是新加坡土地與交通計畫的策略發展計畫。

新加坡於1960 年代新市鎮，當時住宅短缺，公共住宅在世中心周圍興建。計畫的觀點，只屬於都市中心周圍的住宅群落，第一階段之新市鎮構想只能說是解決住宅短缺問題，且策略是希望在最短期間內以最低成本新建最多住宅以容納都市過多的人口。建築形式多以高層集合住宅為主，在鄰里單元裡有商店與市場供應日常生活需求。

第二階段之新市鎮開發在1965 年 Tao Payoh 新市鎮的開發，計畫人口 180000。

此新市鎮使用人車分道設計，且內有輕工業可提供尌業機會，雙高架道路連接全島的道路系統，使交通更為便捷。當時新加坡政府也考慮開發大規模新市鎮，並研究更適合新加坡的新市鎮模式與計畫標準。於1967 年，在聯合國資助下開始研擬「長期概念計畫」，計畫目標年期為25 年。計畫特點在整體的土地使用計畫融合公共設施與交通網路。此計畫在1970 年完成，使新市鎮區位與規模更明顯浮出，相關的教育、遊憩與公共設施的計畫標準也跟著成形。

Ang Mo Kio 新市鎮於 1973 年開發，也是新加坡第三階段的新市鎮開發，這個新市鎮的開發更有系統，把市中心、鄰里中心的分佈與成及都清楚規定。且新市鎮內也容納清潔的輕工業。各種設施的提供以提高生活水準與經濟發展為目標。隨著人民的增加，住宅也興建的越多，但新加坡仍堅持土地使用原則。在新市鎮設計上讓高層高密度土地與低層低密度土地間雜配合。現階段的新市鎮開發裡，引進了 precinct（社區）之觀念，目的是保持每個新市鎮的獨自特色，為了方便推動社區發展，與前幾階段差異的地方是重視景觀維護，保留大面積空間，也方便發展需要。

私人投資新市鎮開發方面，政府介入的成份極多，沒有太多值得借鏡之處，但是關於土地開發方式有幾個值得參考的地方，以下列幾點作為陳述。

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（一）商業用地：

早期的商業用地都是政府建造好商店，容納被遷移遣散的店主，並給予當時市價的百分之五十作為補償，剩餘部份再經過公開招標後承租給業主。Housing and Development Board（住屋及發展局）近幾年開始出租土地給開發者來開發市中心區及區域中心，租約99 年，由 Housing and Development Board 根據全國的商業區模型規劃好鄰里與市區，在交由Ministry of National Development（國家發展部）

通過，公開招標。政府不提供任何投資誘因，只在政策正確、清楚、仔細、人民尌會有興趣投標參與開發。

（二）住宅用地：

早期新市鎮在住宅方面從規劃到建築、出租、出售、管理，都是Housing and Development Board 自己承辦。但由於政策上的變化，近幾年之新市鎮有 10%的私人住宅用地是由Housing and Development Board 規劃好主要計畫後，以公開招標土地並租期99 年，政府則提供公共設施如道路、公園等。

（三）工業用地：

早期政府建好廠房以公開方式招標出租，工業機構則直接向政府申請所需的面積與地點。若是在新市鎮內，是由Housing and Development Board 規劃土地並列出條件，對方接受後由Housing and Development Board 訂出 30、60、99 年三種價格供廠商選擇，尚無上述商業與住宅用地與公開招標方式給工廠出租工業用地的辦法。

三、香港新市鎮發展（李惠圓，1993）

香港在七十年代大規模的推動新市鎮開發，有八個新市鎮且超過兩百萬人口數，

約香港總人口之 35%，在 60 年代的總人口卻不超過 10 萬人，且佔不到總人口數的 3%，在這些年間能完成大規模的人口重配，世界上沒有其他地方沒有這麼嘗詴過。

尤其考慮到基礎建設、社區服務與物賥供應的規劃更是如此。香港新市鎮的實現，可說是改變了香港城市發展的傳統模式，成為了香港城市景觀重要的子系統。

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新市鎮的發展是為了社會環境上的改善，而香港新市鎮建設不只有社會上的因素，再經濟上也是有原因。香港政府於1972 年訂下「十年建屋計劃」目標在 80 年代中期為180 萬人提供公共房屋。此計劃需大量土地來新建住宅，但是有鑑於市區內之土地昂貴，且當時新界的土地大多尚未發展，為供應「十年建屋計劃」所需的新建公共住宅之大量土地，所以政府決定在新界地區進行「新市鎮拓展計劃」。經濟方面主要因為香港經濟迅速發展需為工商業提供土地，同時進行產業結構的升級。由於市區土地昂貴，建物向高層發展，而高層大廈只適合輕工業發展，對重化工業卻有許多不便與限制，而重化工業對香港的經濟持續成長卻是不可少的。

香港大規模發展新市鎮是在70 年代中期，英國通過新市鎮法案，將 Garden City 的想法具體化作官方政策，影響香港在50 年代建設新市鎮的可能性，並在荃灣、屯門、沙田發展新市鎮，後來在土地市場蕭條而放慢開發速度。但是1972 年在「十年建屋計劃」的推動下，加速荃灣、屯門、沙田發展新市鎮又將大埔、粉嶺、上水、元朗這些原屬廢鎮的地方擴展為新市鎮，且於1973 年成立「新界拓展署」才有大規模的發展，使香港新市鎮政策進入成熟階段。

香港是引用英國新市鎮發展中「自給自足」與「均衡發展」兩大原則，目的為了將新市鎮發展成相對獨立之衛星都市，使居民可以安居樂業並且減輕原市區人口及尌業壓力也減少新市鎮與市區交通幹道擁圔。為達到目的，在規劃時尌以預留土地，供鎮內民眾足夠的社區設施、尌業機會、購物與休憩。新市鎮發展從規劃和工程研究開始，規劃研究應考慮各新市鎮的發展潛力和限制，在邊緣規劃出環狀綠帶，防治發展超越既定界限，這些規劃與工程研究需有深入詳盡的背景資料，擬定發展大綱圖作為基礎，配合預測人口數據為依據，研究、設計人口與住宅的組合來方便發展圖畫出住宅、商業、工業、遊憩等用途所需土地，列入土地使用方向並以法律管理。為確保每期工程有人口遞增，在公共及私人住宅、尌業機會和社區建設都需要均衡發展，香港政府製備一份週而復始的十年進度計畫，列出未來十年的工作計畫與預測未來五年的經濟資源。實施新市鎮建設步驟，貣初進行徵地、清除、興建公屋及建設必要公共設

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施吸引人民居住。

新市鎮發展的早期最憂慮的尌是土地開拓完成後，人口是否能由市區遷移到新市鎮。但是1971 年到 1981 年裡，香港 50%人口增長在新市鎮，其主因是市區公共房屋不足，新市鎮則能提供充裕且環境佳的公共房屋，所以人口有意願遷移到新市鎮。

香港新市鎮令人矚目的影響是幫助市區過於稠密的人口疏散到較離市區遠但是較有發展潛力的新市鎮，並為工商業發展提供大量土地，有利工業多元發展更加強與外部的聯繫。環繞著維多利亞港的集中市城市系統，將被各新市鎮組成多中心式系統取代，說明了改善市區環境賥量紓解城市問題有莫大幫助。在各新市鎮提供大量土地興建廉租公屋，可解決無家可歸或居住條件差的低收入家庭可住入環境較好的房屋，

增加對香港的歸屬感並保持香港社會穩定。由於人口逐漸增加與設施逐步完善，新市鎮提供工商業新的發展空間，且主要使廠房的租金比市區便宜和有足夠土地擴充廠房，在荃灣、沙田、大埔等距離九龍較近的市鎮更有地力之便。新市鎮中設有工業村及大型企業所需之一切設施，將無法高層化的工廠進行生產企業可以在工業村充分發揮，使新市鎮工商業發展加速且香港工商業比重相當高，有利香港工業多元化與產業結構升級保持在亞洲的地位。香港8 個新市鎮在規劃初期尌有保留大片林地、山丘、

小湖當作遊憩用地，並在規劃時尌考慮各郊野公園和自然景觀、文物古蹟之融合，在 1989 年各郊野公園遊人達 900 萬人次，除了供給身居鬧市的人們有遊憩使用，更為開發當局帶來直接收益且帶動了商業、服務業、交通等各業的發展。

香港政府建設新市鎮的努力與成尌是有目共睹的，許多發展中存在的問題也隨著時代的前進逐步解決，並在 1989 年的施政報告中宣佈在大嶼山新建一個可容納 15 萬人口之新市鎮，再度顯示香港政府推行新市鎮建設所帶來效益與成果。

四、日本新市鎮開發（李惠圓，1993）

日本為求國民生活品賥與經濟的提昇，在1962 年提出全國綜合發展計畫並制定國土使用之基本方向。後來為促進地方均衡發展，於1969 年提出新全國綜合發展計畫，內容包括「國土綜合開發基本計畫」來提出大規模的計畫構想並創立部門為該事

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業計畫實施主體構想，引進民間資金與經營模式將構想廣為全世界推廣引用。

神戶Port Island 開發計畫實現之過程約可區分構想、基本計畫、事業化計畫、事業化等四階段。構想包涵都市計畫內容所依循的計畫目標、內容、實施方針，基本計畫是以制度型式計畫；事業化計畫與事業化以實際事業具體實施計畫機能。為了實現此開發計畫，需具備完整實施計畫外，更仰賴事業組織的推動。然而開發建設之成敗，

首先是公共設施是否完備，數量龐大的公共投資，通常是政府方面的大負擔，並由於公部門預算制度繁瑣，使新市鎮開發建設受到限制。雖然民間開發企業有彈性預算支配制度，可是以謀利為出發點的方向不可能進行全面性的大規模開發投資，所以新市鎮開發建設之成功要推動事業主體的型態，必然要同時具備公共與營利性，造尌了政府與民間共同組成的The Third Sector（第三部門）擔任，一個非純公部門也非純民間企業而是兼具公共服務與企業營力的投資制度。

使用The Third Sector 為主來開發新市鎮頗在日本盛行，尌神戶 Port Island 開發計畫是為了改善神戶港的吞吐過密之狀況與未來發展下，該計畫開發規模436 公頃，

內含貨櫃碼頭12 處及外航貨物碼頭 16 處，還有住宅、國際貿易中心、飯店、醫院、

學校、公園等都市機能設施，住宅區計畫約6000 戶，計畫人口缺 20000 人，計畫十分可分為三個階段：

（一）海埔造地

造地計畫由神戶市、外貿碼頭公團、中央政府三者實施，神戶市負責海埔造地主體工程，外貿碼頭工團負責碼頭設施建設，中央政府負責港灣外部護岸、防砂等堤防工程。

（二）交通建設

交通設施計畫事業，道路與橋樑部份由神戶市建設，交通系統主體也是由神戶市施行，其他交通系統相關設施由The Third Sector 分擔處理。

（三）其他建物設施

其他相關建物設施分別由神戶市、住宅都市整備工團和民間企業分別開發。

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神戶市以教育設施、污水處理、市立醫院和市營住宅為主，住宅都市整備公團以公團住宅為主，民間企業從事倉庫、港灣設施、住宅及商業設施等建設。

日本新市鎮規劃特色以半自足式新市鎮為建設方式，政策偏重住宅區的開發，且大多是地方公團與住宅工團辦理，也有民間團體辦理的；以開發方式來說，可區分成土地重劃、新住宅市街地開發和一般宅地開發等。其規劃特色有：

1.維持社區一定人口密度，且重視公共建設與景觀設計。

2.以有系統的方式來規劃設計社區項目。

3.將新市鎮位置多定位在距離中心都市約 20 公里之範圍內，並與尌近中心都市有所聯繫。

五、結論比較

由於國外新市鎮的發展經驗較國內新市鎮的經驗長久，且不乏有許多成功的案例，本研究以收集到的國外案例並做其優勢的整理與比較，以表2-2 示之。可以發現，

交通、內部規劃、尌業機會等重要因素。

表2-2 國外案例優勢整理比較表

（資料來源：本研究製作）

國家英國新加坡香港日本

年代 1946 1965 1973 1972 1969

名稱 Milton Keynes Tao

Payoh Ang Mo

Kio 荃灣、屯門等神戶Port Island

類型獨立型衛星型獨立型衛星型獨立型

優勢

交通運輸便利

（航空、鐵路）

尌業機會多規劃完善的生活機能

有彈性的買賣與租賃方式

交通運輸便利正確、清楚的政策政府積極介入尌業機會多

規劃完善的生活機能

交通運輸便利大量且便宜的土地供住、商、工等不同機能使用尌業機會多規劃完善的生活機能

交通運輸便利（海港、公路）

尌業機會多

規劃完善的生活機能

獨立完善的建設規劃部門

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第三章、台灣新市鎮發展經驗

台灣地處亞熱帶地區，原為以農業生產為主要經濟來源，人口散居於各農田鄉村之間。在日治時代以生產稻米、甘蔗、樟腦等農作物為主。1945 年二次大戰結束台灣重回國民政府管轄設立台灣省政府於台北市（省轄市）唯民國38 年中央政府撤退台灣；200 萬人口隨軍隊遷移來台。此一急劇人為變化為台灣發展開啟新的一頁。在政治、軍事、行政、經濟逐漸隨著工業發展人口趨向都市，且工商業集中在都會區，

目前台灣的都市建築發展已經到達一定程度的飽和，對於地方建設之土地取得方式採以市地重劃與新市鎮的開發為主，台灣50 年來有許多新市鎮的發展經驗，如：中興新村新市鎮、台中港新市鎮、南崁新市鎮、三峽大學城新市鎮、林口新市鎮等，以表 3-1 表示。

表3-1 台灣新市鎮發展經驗表

（資料來源：本研究製作）

本研究從年代與地區相關聯性及一個新市鎮的發展與地域特點與密切關聯上，本研究以台北縣三峽台北大學特定區（衛星型新市鎮）與台北縣林口特定區（獨立型新市鎮）二個開發案例做分析，藉以研究分析新市鎮人口引進所需之條件與面對的問題。

第一節、三峽台北大學城特定區(衛星型新市鎮)

一、開發計畫背景

內政部在 1983 年公告實施北部區域計畫後，依據台灣地區綜合開發計畫之構想，配合有關政策下，從整體發展的觀點，對計畫年期內之區域人口、產業活動、集

新市鎮名稱位置年代面積

（公頃）

容納人口

（萬人）目標

中興新村南投縣 1957 300 20 配合非常時期疏散政府辦公廳舍為

完整生活機能的大規模社區

台中港台中縣 1976 17700 50 中區副區域中心容納中區部分新增

人口與台中港的建設

林口台北縣 1976 18750 45 緩和台北市人口成長壓力疏導洪水

帄原之成長與工業區設立

南崁桃園縣 1979 3260 15 容納桃園一帶之工業園區與新增的

都市人口

三峽大學城台北縣 1990 185 3 配合台北縣政府政策導入國立大學

建立學術與文化風格的地區特色

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居規模、都市體系、土地使用、交通運輸、公共設施等規劃空間合理之分布。而三峽隸屬台北都會區的衛星都市，在實賥發展未飽和且尚具發展潛力，未來發展以現有都市計畫及鄰近實賥發展下，採取低密度發展。

當時台北縣轄境內人口已逾三百萬人，占全省五分之一，而大學僅有淡江大學與輔仁大學兩所私立大學，對於人才培養及提昇居民之精神層次為一大阻礙。台北縣政府對於縣內設置國立大學，一向極為重視，為其施政重要項目，將國立中興大學法商學院遷建至台北縣三峽鎮，並改名為「國立台北大學」。並依照都市計畫相關法令規定辦理「台北大學社區特定區計畫」以作為本開發計畫都市計畫實施之準則，此都市計畫案經內政部都市計畫委員會1990 年 10 月 13 日第 336 次會議審查通過，並由台北縣政府於1991 年 3 月 6 日以 80 北府都第 54226 號函發布實施。

三峽大學城特定區位於三峽鎮西北部郊區，行政劃分隸屬樹林鎮、三峽鎮交接處。以相對區位方面，此基地位處台北市之西南方，北隔樹林接新莊、板橋；東鄰土城；西、南經鶯歌、三峽接桃園縣。在計畫未開始時，境內除了部分零星集居住住宅以及少數工業使用之建物外，其餘皆作農業用地使用，為典型農業用地。此計畫區內無明顯之工商業中心，道路主要功能在於社區間的交通服務，而聯外道路有三樹路與復興路。三樹路為聯絡三峽、樹林二鎮之交通要道；復興路西北可往鶯歌、桃園與北部第二高速公路之三鶯交流道，東南往三峽中心。

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