2019.8.28

(1)

台灣史論叢

_:

經濟篇

制度與經濟成長

吳聰敏^*

2019.8.28

1

前言

_:

制度與誘因

經濟成長一直是經濟學研究的重要議題。

₁₉₈₀

年代中期

_,

經濟學界再現一波研究的熱潮

_,

成果之一是確認制度對於經濟成長的重要性。制度是人類所制訂

_,

用以規範政治

_,

經濟

_,

與社會的互動。¹經濟學研究發現

_,

採取市場經濟制度最有利於經濟成長。市場制度的第一個特點是私有財產權制度。若無財產權

_,

人民即缺乏努力的誘因。市場制度的第二個特點是經濟選擇的自由。經濟管制會限制人民的經濟選擇

_,

結果通常不利於經濟發展。

管制不利於經濟成長

_,

例子之一是清治末期台灣的茶業發展。清治初期開始

_,

台灣被限制只能與中國大陸貿易。

₁₈₆₀

年

_,

安平與淡水港開放為通商口岸之後

_,

台灣可以與外國直接通商。台灣原來並無茶葉直接出口到外國

_,

在英國

人

_{John Dodd}

的推動之下

_,

烏龍茶開始出口到紐約。開放通商

₃₀

年後

_,

茶糖與

樟腦並列為晚清三大出口品。如果國際貿易的管制早一點解除

_,

茶業可能更早就發展出來。

另一個例子是二戰後的經濟管制。

₁₉₅₀

年

_,

國民政府為了發展紡織業

_,

實行

「進口替代」政策

_,

對紡織品課徵高關稅

_,

並管制進口。在保護政策下

_,

紡織業很快發展起來。但是

_,

台灣本身的市場小

_,

大約三年之後

_,

紡織品市場即已飽和。

紡織業者想要出口

_,

但在國際市場上

_,

台灣紡織品的價格比其他國家高

_,

原因是國民政府管制貿易與匯率。一直到

₁₉₅₀

年代晚期

_,

國民政府解除管制

_,

紡織品在國際上才有競爭力

_,

開始出口。

台灣從有人類定居

_,

就有經濟活動。不過

_,

經濟研究以具體的文字敍述與統計數字為基礎。

₁₆₂₄

年夏天

_,

在明朝政府的要求之下

_,

荷蘭人撤出澎湖

_,

駛抵大

*我感謝翁佳音與江樹生教授解答我的疑惑_,也感謝助理張馨云整理資料。

1North (1991),頁₉₇。

(2)

員

_,

在一鯤身沙汕的頂端興建熱蘭遮城

(fort Zeelandia),

這是荷蘭東印度公司在台殖民統治的起點。荷蘭人統治台灣雖然僅

₃₈

年

_,

但是留下豐富的文字與數字記錄。因此

_,

學者對於台灣經濟之研究

_,

通常以荷治時期為起點。

台灣的土地產權制度在荷治時期開始發展。

₁₆₄₀

年代中期

_,

大員商館為了鼓勵種稻

_,

「將土地所有權發放給市民以促使其開墾更多的土地」。²從荷治到清治末期

_,

台灣是一個傳統農業經濟

(traditional agricultural economy),

人均所得水準低

_,

而且幾乎是零成長。日治初期

_,

在總督府積極推動基礎建設後

_,

經濟制度改頭換面。

₁₉₀₅

年台灣土地調查事業完成之後

_,

土地產權制度之運作效率

_,

不輸任何高所得國家。此外

_{, 1908}

年縱貫鐵路全線通車

_,

加上糖廠鐵道系統

_,

現代化的交通系統也開始運作。

基礎建設完成後

_,

台灣的「現代經濟成長」

(modern economic growth)

啟動

_,

人均所得出現有史以來首度的持續成長

_,

稻米與砂糖是最重要的產業。砂糖產值的成長率高於稻米。不過

_,

台灣的新式糖業事實上是在補貼與關稅保護政策下發展出來的。二戰結束時

_,

台灣的人均所得下降到日治初期的水準。國民政府接收台灣之後

_,

實施更嚴厲的經濟管制

_,

造成

_1945–49

年期間的惡性物價膨脹。

₁₉₅₀

年

_,

台灣的砂糖必須在國際市場競爭

_,

但因為生產成本高

_,

糖業很快就沒落了。

1949

年底

_,

國民政府撤退到台灣後

_,

面臨物價膨脹

_,

財政赤字

_,

與外匯不足三大問題

_,

國民政府持續其管制政策

_,

但無法解決問題。韓戰爆發後

_,

美國對台灣提供經濟與軍事援助。美方同時提供政策建議與壓力

_,

要求國民政府把管制體制轉變成市場體制。

₁₉₅₈

年

_,

國民政府解除貿易與匯率管制

_,

出口開始擴張

_,

並帶動高成長

_,

一直到

₂₀

世紀末。

台灣長期經濟發展的歷史

_,

驗證制度經濟學的推論與預測

_:

市場制度能促進經濟成長。本書收錄

₇

篇關於台灣經濟制度演變之研究成果。因為篇幅限制

_,

我們無法納入所有的研究成果

_,

本書所選的論文

_,

主要是說明特定制度為何出現

_,

或者分析制度之影響。本導論對於相關的背景略作說明。

• Hui-wen Koo (2011), “Deer Hunting and Preserving the Commons in Dutch Colonial Taiwan,” Journal of Interdisciplinary History, XLII(2), 185–203

。

•

韓家寶

_{(2002b), “}

荷蘭時代的土地權型態

_,”

《荷蘭時代台灣的經濟、土地

與稅務》

_,

台北

_:

播種者文化

_{, 75–125}

。

•

吳聰敏

_{(2019a), “}

清末的隱田

_,”

《經濟論文叢刊》

_,

即將刊登。

2韓家寶_(2002b),頁₉₅。

(3)

•

林文凱

_{(2011), “}

「業憑契管」

_?

清代臺灣土地業主權與訴訟文化的分析

_,”

《臺灣史研究》

, 18(2), 1–52

。

•

吳聰敏與盧佳慧

_{(2008), “}

日治初期交通建設的經濟效益

_,”

, 36(3), 293–325

。

•

魏凱立

_{(2000), “}

身高與台灣人經濟福利的變化

, 1854–1910,”

, 28(1), 125–42

。

•

吳聰敏

(1997), “1945–1949

年國民政府對台灣的經濟政策

_,”

, 25(4), 521–54

。

2

台灣土地產權制度的起源

陳第的「東番記」是目前已知最早

_,

作者親訪台灣的記錄。他於

₁₆₀₃

年來到台灣南部

_,

大約停留

₃

個星期

_,

發現「山最宜鹿

_{, . . .}

千百為群」

_,

原住民以「鹿脯皮角」與中國商人交易布與鹽等日用品。大約

₂₀

年之後

_,

荷蘭聯合東印度公司才在大員建立商館。荷蘭人建立商館時

_,

應該已經知道鹿皮出口的商機。不過

_,

一開始他們必須與中國與日本商人競爭。一直到

₁₆₃₀

年代中期

_,

日本實施鎖國政策後

_,

大員商館才獨占鹿皮出口。

台灣的鹿皮主要出口到日本

, Koo (2011)

論文的前半部分修正以往學者對

於

_1633–1661

年鹿皮出口數量之估計

_,

後半部分則探討荷蘭東印度公司的獵場

管理。大員商館的獵場管理

_,

是台灣最早關於產權制度運作的珍貴記錄。

西方人類學者對於原住民土地產權制度如何興起

_,

一直深感好奇

_,

一個著名的研究案例是北美洲

_Quebec

地區的印弟安人。早期

_,

此一地區的印弟安人並無私有土地產權制度。

₁₇

世紀初法國商人來到此地區

_,

向印地安人購買海狸毛皮

(beaver fur),

情況開始改變。人類學者

Leacock (1954)

的調查發現

_,

隨著海狸皮貿易出現

_,

印弟安人開始發展出私有土地產權制度。

海狸的活動範圍不大

_,

因此

_,

印弟安人劃分土地範圍

_,

指定為私有土地

_,

各人在自己的土地上捕獵海狸。

_Leacock

的調查指出

_,

到了

₁₈

世紀初

_,

印弟安人私有土地產權已經確立。印弟安人迫於飢餓

_,

在別人的土地上可以獵殺海狸作為食物

_,

但必需留下毛皮與尾巴。私有土地產權除了降低衝突之外

_,

同時也促使印弟安人嘗試飼養海狸

_,

以提升產量。

Demsetz (1967,

頁

_351–52)

解釋私有產權制度為何會出現。在法國商人前往

購買毛皮之前

_,

印弟安人自己所需的海狸皮數量不大

_,

故狩獵並無利益衝突。歐洲人前來交易之後

_,

海狸毛皮的價格上升

_,

印弟安人捕獵的動機也上升。但是

_,

捕獵野生動物有外部性

(externality):

甲獵人捕捉較多

_,

其他獵人的收穫即減

(4)

少。為了解決利益衝突

_,

印弟安人逐漸發展出私有土地產權。

_Demsetz

進一步解釋

_,

為何美洲西南部的印弟安人並未發展出類似的私有土地制度。他認為原因有兩個

_,

第一

_,

西南部地區獵物的商業價值不高。第二

_,

該地區的野生動物會到處遊走

_,

活動範圍很廣

_,

因此

_,

建立私有土地產權對於捕捉獵物並無幫助。

對照台灣

_,

目前的記錄顯示

_,

最晚在

₁₆

世紀末

_,

中國人與日本人已來到台灣與原住民貿易。

₁₆₀₃

年的「東番記」說明

_,

原住民以鹿產品與中國商人交易。另外一項間接的記錄是西班牙人

Francisco Gualle

在

₁₅₈₄

年的航海記

_,

其中記載他與中國人的交談

_,

後者說台灣有鹿皮出口到中國去。³ 另外

_{, 1589}

年明朝政府已對鹿皮與鹿脯進口課稅。⁴不過

_,

此一時期除了台灣之外

_,

菲律賓

_,

暹羅

_,

與柬埔寨也有鹿產出口

_,

故無法確定有多少鹿產是來自台灣。

台灣的鹿皮主要出口到日本。

₁₆

世紀晚期

_,

日本商人到南方貿易

_,

鹿皮是重要的進口商品

_,

主要的產地包括

_:

菲律賓

_,

暹羅

_,

柬埔寨

_,

與台灣。⁵除了日本商船之外

_,

中國與荷蘭商船也可能載運台灣的鹿皮前往日本。綜合現存的記錄來看

_,

暹羅似乎是

_16–17

世紀最重要的鹿皮出口地。例如

_{, 1613}

年的報告指出

_,

日本商船到暹羅收購

₁₂

萬枚鹿皮

_{; 1622}

年的報告則說

_,

暹羅每年出口

₃₀

萬枚鹿皮到日本。相較之下

_{, 1924}

年

₁

月

_,

日本商船在台灣購買鹿皮

_18,000

枚。⁶

_1633–61

年期間

_,

台灣出口鹿皮量最多的一年是

₁₆₃₉

年

_,

數量是

_152,810

張。⁷

2.1

鹿資源之管理

16

世紀晚期

_,

日本商船

₍

朱印船

₎

前往菲律賓購買大量的鹿皮。鹿皮貿易使捕鹿者的所得上升

_,

但也很快造成鹿資源耗竭。

₁₅₉₈

年

_,

菲律賓的西班牙副總督報告

_,

鹿皮出口造成資源的耗竭

_,

鹿皮貿易非禁止不可。

₁₆₀₂

年

_,

菲律賓限制日本商船數量

_,

僅允許

₆

艘船前來貿易

_{, 1608}

年減為

₄

艘

_,

翌年

₇

月則完全禁止日本人前來貿易。⁸

鹿皮出口造成資源耗竭

_,

也發生在台灣。與北美洲的情況類似

_,

在鹿皮貿易尚未出現之前

_,

台灣的鹿皮與鹿肉數量可能多到「用之不竭

_,

取之不盡」。一旦貿易出現

_,

原住民之間的利益衝突也出現

_,

這可能是原住民各社之間戰爭不斷

3曹永和_(1979),頁_322–23。

4曹永和_(2011),頁₄₈。

5岡田章雄_(1983),頁_77–78。

6中村孝志_(1997),頁_83–85;岩生成一_(2013),頁_362–63。

7Koo (2011),頁₁₉₃。

8岩生成一_(2013),頁_386–387;岡田章雄_(1983),頁_41–47。

(5)

的原因之一。⁹ 鹿會四處遊走

_,

因此無法以私有土地制度解決利益衝突。此外

_,

捕鹿是集體行動

_,

因此

_,

原住民有誘因強化以社為中心的狩獵活動。由以上之推論

_,

在

₁₆

世紀晚期鹿產貿易出現後

_,

原住民以社為中心的獵場土地共有制度

_,

應該會更為強化。

荷蘭東印度公司為了提高出口量

_,

於

₁₆₃₆

年引入中國人來台灣捕鹿。此時

_,

大員附近的鹿已減少

_,

主要鹿產區北移到嘉義與雲林一帶

_,

其中虎尾壠社

_(Fa-

vorlang,

今日虎尾一帶

₎

之產量最多。荷蘭人引入中國獵人之後

_{, 1638–39}

兩年

鹿皮出口大幅增加。但是

_,

中國人獵鹿侵犯了原住民的土地產權

_,

引發原住民的反抗。

從荷治時期開始

_,

台灣歷來的統治者都承認原住民對社有地的產權。韓家寶

_(2002a,

頁

_77–78)

指出

_,

荷蘭東印度公司在

₁₆₃₅

年與麻豆社締結和平協約

_,

承認原住民對「祖傳地有加以利用與享用之權」

_,

其中包括土地物產

_,

也就是鹿群。荷治晚期的一個案例是

_{, 1651}

年新港與大目降兩社的長老向大員商館陳情

_,

因為土地開墾造成鹿群走失

_,

要求賠償。大員商館也決定

_,

每年對兩社合計補

償

_1,500

里爾。此一案例顯示

_,

荷蘭人承認原住民對祖傳地的使用權。不過

_,

荷

蘭人引入中國人捕鹿

_,

卻牴觸這個原則

_,

也造成虎尾壠社的激烈反抗。

中國獵人來台捕鹿

_,

雖然使鹿皮出口增加

_,

但接著而來的是鹿產資源耗竭。

1640

年代初期

_,

鹿皮出口大幅減少

_,

荷蘭人的政策也不得不調整。

_{Koo (2011)}

說明

_,

荷蘭人最後禁止中國人捕鹿

_,

才解除鹿產耗竭的危機。¹⁰事實上

_,

鹿資源需要管理

_,

台灣原住民可能更早就知道。陳第的「東番記」裡有一段話

_,

「居常不許私捕鹿

_,

冬

_,

鹿群出

_,

則約百十人即之」。

₁₆

世紀末

_,

原住民已經與中國人與日本人交易鹿產品

_,

他們應該很快就發現

_,

若無管理

_,

鹿資源會耗竭。這可能是原住民

「居常不許私捕鹿」的由來。

除了原住民與荷蘭人之外

_,

鄭氏政權也有類似的政策。

₁₆₆₁

年

_,

鄭成功軍隊登陸台南之後

_,

楊英

_(1981,

頁

₂₅₄₎

對文武各官發布命令

_,

允許「圈地永為世業

_,

但不許混圈土民及百姓現耕田地」

_,

此外

_,

「不可斧斤不時

_,

竭澤而漁

_,

庶後來永享無疆之利」。鄭氏王朝承認原住民與漢人的土地權

_,

但要求開墾者注意自然資源保育。

9荷治時期的西拉雅族有強迫墮胎制度_,但東台灣的阿美族與卑南族並無。Shepherd (1995) 由文化系統的概念提出解釋_,並猜測西拉雅族或許是因為社之間的衝突特別激烈_,導致極端的強迫墮胎制度₍頁₆₆₎。在₁₆₃₀年代以前_,台灣的鹿皮與鹿肉出口似乎是集中在西拉雅族地區_, 之後才逐漸往北移動。若是如此_,鹿產出口的利益衝突可能是強迫墮胎制度的主要原因。

10關於荷治時期的獵場管理_,亦可見吳聰敏_(2018b),頁_199–202。

(6)

2.2

私有耕地產權

除了原住民土地產權制度外

_,

荷蘭人也建立耕地產權制度。韓家寶

_(2002b,

圖

_1,

頁

₁₂₃₎

劃分荷治時期的土地權制度

_,

原住民採封建形式

_,

中國人與東印度公司員工開墾耕地之產權制度則採市場機制形式。為了鼓勵開墾

_,

荷蘭東印度公司對開墾者授予之土地權

_,

區分為所有權

_,

使用權

_,

與租佃權。取得土地權者

_,

必須繳交米作什一稅。荷治時期的台灣

_,

地廣人稀

_,

開墾者不難找到大員商館尚未管轄的地區開墾。但從大員商館取得土地權的好處是

_,

權利受到殖民政府的保障。

為了確認土地權

_,

荷蘭東印度公司在

₁₆₄₀

年代中期開始丈量土地。

₁₆₅₇

年

_,

開墾的土地共計

_7,061.1

甲。¹¹

₁₆₆₀

年田園面積為

12,252 morgens (

折合

_10,757.3

甲

₎

。¹²

₁₆₆₂

年

_,

荷蘭東印度公司被鄭成功打敗

_,

撤出台灣。一般文獻的說法是

_,

鄭成功所接收的「王田」

_,

變成鄭氏時期的「官佃田園」。不過

_,

荷治末期的田園大部分是中國人所開墾。若這些地主仍留在台灣

_,

而且鄭成功承認他們的土地所有權

_,

則這些土地應該是私有地

_,

不會計入「王田」。因此

_,

一個可能性是荷治時期的中國人地主大部分已離開台灣。

鄭氏時期因為糧食需求高

_,

政府鼓勵開墾

_,

田園面積快速增加。

₁₆₈₃

年

_,

鄭克塽投降後

_,

任命季麒光為首任的諸羅縣令。季麒光在台灣的時間不長

_,

但他的記錄顯示鄭氏王朝移交清冊的內容

_,

以及清治初期土地產權之轉變

_,

彌足珍貴。鄭克塽投降時

_,

田園面積合計

_30,054.73

甲

_,

其中

_,

官佃田園占

_9,782.89

甲

_,

文武官田園為

_20,271.84

甲。¹³官佃田園是官有地

_,

文武官田園是民間私有地。但以上並不包含面積不明的

_,

由鄭氏軍隊開墾的營盤田。若不計入營盤田

_{, 1660–83}

年期間

_,

台灣田園面積的年增率為

_4.6%

。

季麒光也記錄了清治初期

_,

施琅的軍隊霸占田園的惡行

_,

並企圖收回這些土地

_,

但似乎無功而返。他清理出官佃田園與文武官田園的面積

_,

並把這些土地「盡歸民業」。¹⁴文武官田園是人民開墾

_,

本來就是私有地

_,

盡歸民業合理。但官佃田園是接收自鄭氏王朝的土地

_,

屬於官府所有

_,

為何要移轉給民間

_?

張研

(2002,

頁

_111–12)

指出

_,

清廷對於「故明皇室勳戚莊田」的政策是轉為民田。清

朝所接收的鄭氏王朝的官佃田園

_,

應該是依此原則處理。

11土地面積依據韓家寶_(2002a),頁_{86, 103,}原資料為8,070.7 morgen。荷治時期_{, 1 morgen} 等於_8,516平方公尺_,而₁甲等於_9,699平方公尺_,故_{1 morgen}等於_0.878甲。

12Campbell (1903,頁₃₉₆₎。

13季麒光_(2006),頁₁₅₇。

14季麒光_(2006),頁₁₆₀。

(7)

3

清治時期的土地制度

清治初期

_,

台灣的田園賦稅重新訂定

_,

結果造成稅率大幅上升。¹⁵田園稅率之改訂

_,

在季麒光來台之前就開始。

₁₆₈₄

年

₇

月

_,

中央官員蘇拜

_,

閩浙總督王國安

_,

與施琅等人在福州開會

_,

討論「台灣應得錢糧數目若干」。¹⁶ 施琅在

₈

月初另有他事先離開

_,

蘇拜等人後來所訂之錢糧數目與「鄭克塽所報之額相去不遠」。但是

_,

施琅在

₉

月

₂₉

日密陳皇上

_,

說明此議不妥。他提出的理由是

_,

鄭克塽投降之後

_,

鄭氏官員與各省難民「相率還籍

_{. . .}

人去業荒」

_,

錢糧數目若與舊時相同

_,

稅率必須大幅上升。

另一個理由是

_,

鄭氏時期的貨幣

₍

稱為「時銀」

₎

與清朝使用的紋銀

_,

兌換率是時銀一兩

_,

值紋銀

₇

錢。¹⁷若賦稅數額相同

_,

實質上是增稅。清廷最後同意

_,

應徵稅餉總額是

_33,276.79

兩

₍

時銀

_),

為鄭氏末年稅額

_64,300

兩的

_51.8%

。¹⁸雖然稅餉總額減少

_,

但稅率卻大幅上升。

3.1

田園稅率之演變

荷治時期

_,

土地不分等則與地目

_,

稅率一概都是

_10%

。鄭氏時期開始

_,

田園區分上中下等則

_,

田的稅率高於園。例如

_,

中則田每甲徵谷

_3.12

石

_,

中則園徵谷

_1.62

石。以上是私有田園的土地稅。鄭成功從荷蘭東印度公司接收的官佃田園

_,

後來出租給佃農耕種

_,

佃農需繳交佃租

_,

但不需交土地稅。以中則田而言

_,

每甲佃租

₁₅

石谷

_,

中則園

_8.1

石谷。清治初期開始

_,

所有土地都變成民地

_,

新訂之土地稅率是中則田每甲

_7.4

甲谷

_,

中則園

₄

石谷。

季麒光

_(2006,

頁

₁₆₀₎

在解釋新稅率時說

_,

官佃田園盡歸民業之後「自當一

例均勻」

_,

每甲稅額則介於原先的土地稅與佃租之間。佃租是佃農向地主承租土地的代價

_,

為何新稅額要參考佃租

_?

可能性之一是季麒光初到台灣

_,

不了解佃租與土地稅的差異。但由季麒光的報告來看

_,

他清楚了解兩者不同。不過

_,

他說「遵議上則田

_{. . .}

」

_,

與「

_{. . .}

自彚議壤地初闢案內

_,

一概照則勻徵」

_,

由此看來

_,

田園稅率之改訂應該是長官們的決策

_,

但季麒光可能提供建議。¹⁹

表

₁

為荷治時期以來中則田每甲稅額與稅率

_,

後者等於每甲稅額除以收穫量。鄭氏時期

_,

中則田稅率為

_{7.2%, 1685}

年開始稅率上升為

_17.1%

。清治初期

_,

土

15另外一個重大的改變是是原住民的社餉變成定額稅_,吳聰敏₍₂₀₀₉₎分析此政策之影響。

16施琅_(1958),頁_66–69。季麒光於₁₆₈₄年₁₂月初₈抵台任職_,季麒光_(2006),頁₁。

17時銀與紋銀的兌換率_,見季麒光_(2006),頁₁₆₅。

18季麒光_(2006),頁_{165, 155}。

19季麒光_(2006),頁159–60; 166–67。季麒光在檢討稅率政策時_,已經知道蘇拜長官的初步決議。

(8)

表

_1:

中則田每甲稅額與稅率

荷治鄭氏

1685–1728 1729–44 1744–1843 1843–87 1887–1905 1905–19 – 3.12

石谷

_7.4

石谷

_1.7585

石谷

_2.08

石谷

_2.8288

兩

_2.52351

兩

_9.8

圓

10% 7.2% 17.1% 4.1% 4.8% 6.3% 3.2% 7.9%

說明 _: 稅額為每甲。 ₁₈₈₇ 年之前 _, 稅率由每甲繳交之稻谷量除以產量 _; 之後 _, 由稅額除以產值。水田每甲產量根據 ₁₉₀₅ 年之調查 _, 五等則水田每甲平均收穫 ₁₂₃ 圓 _, 稻米平均每石價格為 _5.67 圓 _, 故平均收穫量為 _21.7 石米 _, 折稻谷 _43.4 石。若依張研 _(2002, 頁 _26), 清治初期江浙地區平均畝產量為 _2.3 石米 _{, 1} 甲等於 ₁₁ 畝 _, 而 ₂ 石谷折 ₁ 石米 _, 故每甲產谷 _50.6 石。但江浙地區是地質良好 _, 產量較高的地方。 _1843–1887 年由徵谷改為銀納 _{, 1} 石谷價折六八銀 ₂ 元 _, 即 _1.36 庫平銀兩。 _1887–1905 年為劉銘傳清賦之後改訂之稅率 _, 含正耗與補水。 _1905–19 年為台灣土地調查事業之結果 _, 田分 ₁₀ 等則 _, 其中 4–5 等則對應清末的中等則 _, 故土地稅為 ₄ 與 ₅ 等則之平均。計算稅率時 _, 以 ₁ 銀兩等

於 _1.538 日圓計算。 _1905–19 年 _, 未計入地租附加稅。資料來源 _: 臨時臺灣土地調查局

(1905), 第 ₁₅ 與 ₁₉ 號表 _, 頁 _{130, 148} 。荷治時期 _, 韓家寶 _(2002a), 頁 ₁₇₄ 。鄭氏時期 _, 季麒光 _(2006), 頁 ₁₅₉ 。 ₁₆₈₅ 年開始 _, 程家潁 _(1963); 臺灣總督府財務局 _(1918), 上卷 _, 頁 52–54 。

地稅率不僅高於荷治與鄭氏時期

_,

也遠高於大陸各省份。季麒光

_(2006,

頁

_180–81)

說

_,

「田租之最重者莫如蘇松等府

_,

每畝輸納一斗五六升至二斗」

_,

而台灣「每畝至四斗、三斗五六升」

_,

是大陸的

₂

倍或更高。

土地稅率為何大幅調升

_?

可能是為了配合清廷對台灣的隔離政離。清治初期

_,

清廷管制漢人來台

_,

故提高稅率與隔離政策的精神一致。²⁰不過

_,

施琅

₍₁₉₅₈₎

在福州會議裡

_,

並未提到隔離政策。比較可能的解釋是清朝的賦稅制度。張研

(2002,

第

_1–2

章

₎

說明清代賦稅制度之設計。滿清政府於

₁₆₄₄

年入關之後

_,

即宣布「輕徭薄賦」政策

_:

賦稅額不超過明朝萬曆年間的數額

₍

又稱為「舊額」或「原額」

_),

目的是要減少人民的賦稅負擔。

台灣入清之後

_,

舊額是指鄭氏末期的賦稅

_,

也就是移交清冊上的

_138,191.3

石。

但是

_,

如施琅所說

_,

清初各省難民「相率還籍

_{, . . .}

人去業荒」

_;

季麒光

_(2006,

頁

155)

也說

_,

「民多

_,

則稅多

_;

民少

_,

則稅少」

_,

因此

_,

若稅率不變

_,

要課徵舊額本來就辦不到。此外

_,

原先的官佃田園繳交佃租

_,

在「盡歸民業」之後

_,

改交土地稅。以中則田為例

_,

每甲佃租是

₁₅

石谷

_,

土地稅是

_3.12

石。以上的改變也讓政府稅收減少。但是

_,

清治初期台灣府隸屬福建省

_,

台灣府的賦稅收入一旦減少

_,

財政赤字就必須由福建省補貼。我們猜測

_,

清治初期的稅率是在這種情況下調高。

清廷後來同意

_,

田賦總額減為

111,418.637

石

₍

其中包含鳳山八社的

_9,290.6

石

_),

但是

_,

中則田每甲稅額則由

_3.12

石

_,

大幅調高為

_7.4

石。²¹ 土地稅率調升影

20關於清廷對台灣政策的演變_,見Shepherd (1993),第₆章。

21季麒光_(2006),頁_{159, 161}。

(9)

響開墾與耕種的誘因。不過

_,

原先官佃田園的佃農現在變成地主

_,

他們仍然獲利。²²相對的

_,

文武官田園的稅率則上升

_,

對業主相當不利。

1646

年

_,

清廷下令編訂賦役全書

_,

以確認各地錢糧原額。²³ 很多地方因為冊籍不齊

_,

照道理必須重新清丈

_,

但是

_,

按照規則清丈的地區少之又少。例如

_,

在清丈章程尚未公布前

_,

「江南令業主自行丈量

_,

明註印冊」。

₁₆₅₆

年

_,

清廷公布土地丈量冊之後

_,

土地統計制度初步成形。但實際上

_,

清朝未曾舉行全國性的丈量

_,

原因之一是清丈要耗費龐大的財力

_,

而地主也反對清丈。不過

_,

關鍵因素仍然是賦稅制度。清廷一開始就訂出以明朝萬曆年間之稅收為賦稅總額

_,

因此

_,

地方官只要能湊足舊額

_,

清丈即無必要。

沈朝聘是台灣縣的首任縣令

_,

他曾提議丈量田園面積

_,

但季麒光反對

_,

理由是

_,

新訂的田園稅率已經大幅調升

_,

若丈量之後田園面積也增加

_,

地主負擔將更重。²⁴ 換言之

_,

季麒光認為允許地主低報面積

_,

地主才負擔得起。藍鼎元

_(1958,

頁

₅₄₎

在

₁₇₂₄

年的文章裡

_,

也有同樣的意見。

3.2

隱田與土地清丈

因為官府不清丈土地

_,

田園業主對於稅率上升的對策為

_:

「朦混隱匿」

₍

不報升

_),

「以多報少」

_,

以及「以上則報中下則」。²⁵ 前兩者造成官方統計之面積遠低於實際開墾面積

_,

一般文獻稱為「隱田」或「欺隱地」。圖

₁

為

_1684–1830

年期間已報升的田園面積

_,

因為隱田的大小不明

_,

我們無法知道真實的面積為何。隱田是清朝的賦稅政策所造成

_,

不只台灣有

_,

清朝統治下的地區到處都是。

1721

年

₅

月

_,

朱一貴事件爆發

_,

一開始清兵節節敗退

_,

官員逃往澎湖避難。全台灣只剩台北與淡水未失陷。

₆

月中

_,

清廷集結龐大兵力

_,

開始反攻

_;

到了

₇

月

_,

全台平定。事件雖然很快平定

_,

但社會付出龐大代價。清朝檢討對台灣的政策

_,

有些官員認為

_,

隔離政策是台灣社會不安定的原因。²⁶

雍正

₂

年

₍₁₇₂₄

年

_),

清廷對台灣的政策大逆轉

_,

隔離政策轉變為殖民政策。

雍正皇帝下令

_:

「福建臺灣各番鹿場閒曠地方可墾種者

_,

令地方官曉諭

_,

聽各番租與民人耕作。」²⁷雍正

₉

年清廷宣布

_,

雍正

₇

年

₍₁₇₂₉

年

₎

以後開墾之土地不分等則

_,

以同安縣的下則田徵收

_,

每畝徵銀

_5.755

分。台灣徵谷不徵銀

_,

稻谷

₁

石折

22張研_(2002),頁_111–12。

23本節關於清朝土地政策之說明_,主要參考張研_(2002),第₂章_;作者在_72–80頁裡說明清代土地的丈量。

24季麒光_(2006),頁_208–9。

25這是₁₈₈₇年₆月_,劉銘傳在清丈諭告中所描述_,他在台灣所看到的現象。

26Shepherd (1993),頁_137–54。

27臨時臺灣舊慣調查會_(1910),第一卷_,頁_191–92。

(10)

20,000 40,000 60,000 80,000

1684 1710 1728 1735 1744 1830

甲

圖

_1:

已報升的田園面積

資料來源 _{: 1710} 年 _, 高拱乾與周元文 _(1712), 頁 236; 1684, 1728, 1735, 1744 年 _, 余文儀 _(1774), 上卷 _{, 295–97} 。 ₁₈₃₀ 年 _, 見正文說明。

0.36

兩

_,

故換算為每甲徵稻谷

_1.7585

石。中則田稅率由原來的

_17.1%

減為

_{4.1% (}

表

1)

。但是

_,

低稅率只適用於新開墾地

_,

已開墾的田園維持原先的稅率。

殖民政策鼓勵漢人來台開墾

_,

田園面積大增。清朝規定

_,

墾荒地起科年限

_,

水田

₆

年

_,

旱園

₁₀

年。²⁸ 因此

_{, 1724}

年政策改變之效果

_,

最快要到

₁₇₃₀

年才會出現。由此可知

_,

圖

₁

中

₁₇₂₈

年的面積是舊政策下之情況

_,

而

₁₇₃₅

年的面積增加為

1.7

倍

_,

一方面反映殖民政策之影響

_,

另一方面反映

₁₇₂₉

年減稅之效果。上面說明

_,

業主對於稅率提高的對策是「朦混隱匿」

_,

「以多報少」

_,

或者「以上則報中下則」。由

_1728–35

年報墾面積大幅增加來看

_,

業主似乎還是有申報開墾地的誘因。

對於業主而言

_,

土地報升後即開始繳稅

_,

但土地不申報

_,

發生產權糾紛時

_,

可能較無保障。因此

_,

最好的選擇應該是

_:

土地開墾後報升

_,

但申報時「以多報少」

_,

並且「以上則報中下則」。

雍正年間的殖民政策造成漢人與與原住民的衝突加劇。

₁₇₃₀

年代晚期清廷調整政策

_,

禁止原住民與漢人之間的土地交易。

₁₇₄₄

年

_,

賦稅政策再調整

_,

稅率仍依同安縣則例

_,

但田園分上中下等則。中等則田的稅額每甲為

_2.08

石谷

_,

稅率為

_4.8%

。但是

_{, 1729}

年以後之新開墾地

_,

仍依同安縣下則田稅賦徵收。

₁₈₄₃

年

_,

田賦由繳谷改為納銀

_,

並規定谷

₁

石為六八銀

₂

元。換言之

_,

稻谷

₁

石折

_1.36

銀兩

(

庫平銀

₎

。原先中則田每甲徵谷

_2.08

石

_,

改徵銀之後變成

1.08 × 1.36 = 2.8288

兩。²⁹

28張研_(2002),頁₉₀。

29臨時臺灣土地調查局_(1900,頁₈₎認為_,谷₁石的折算率從原先的_0.36兩_,提高為_1.36兩_,稅賦大約上升為接近₄倍。實際上_{, 1842–44}的三年期間_,台灣府的米價平均為_2.08兩_,折算稻谷價格為_1.04兩₍謝美娥_{, 2006,}頁₇₁₎。因此_,每甲稅額上升的幅度為_2.89倍。相對的_,劉銘傳 (1958,頁₃₁₉₎計算道光間舊額時說_,全台供粟_197,134石_,折銀_118,834兩。他使用的價格是谷每石價格為_0.60兩。若依此價格計算_{, 1843}年的納銀政策使每甲稅額由_0.60兩上升為_1.04兩_,上升倍數為_1.73倍。

(11)

台灣長年累積的隱田

_,

到了

₁₈₈₆

年終於獲得全面的清理。

₁₈₈₆

年

₄

月

_,

劉銘傳在「量田清賦申明賞罰摺」裡說

_,

道光間

_(1821–50

年間

₎

台灣墾熟田園

₃

萬

₈

千

₁

百餘甲

_,

又

_3,621

頃

₅₀

餘畝

_,

穀種折地

₁₄₃₀

餘畝。³⁰以上合計

_,

「道光間」台灣田園面積為

_71,153

甲。圖

₁

以「

₁₈₃₀

年」代表「道光間」。同年

₆

月

_,

清丈開始。土地清丈完成後

_,

官府對業主發下丈單

_{, 1889}

年

₁₂

月

_,

「全台給單完竣」。清丈後

_,

田園面積為

_432,008

甲

_,

大約是

₁₈₃₀

年的

₆

倍。劉銘傳

_(1958,

頁

₃₀₈₎

說「自道光初年報升之後

_,

續墾田園

_,

群相欺隱」

_,

因此

_,

若清賦前夕的面積大約等於圖

₁

中

1830

年的面積

_,

則隱田大約占實際面積的

_5/6

。

清賦的目的是要增加稅收

_,

劉銘傳在

₁₈₈₇

年

₁₂

月奏請調整田園稅率。

₁₈₄₃

年改納銀之後

_,

中則水田的稅率上升為

_6.3%,

仍低於荷治與鄭氏時期。不過

_{, 1744}

與

₁₈₄₃

年之稅率調整

_,

只適用於雍正

₉

年以後的開墾地

_,

結果造成台灣各地之田園稅率因開墾先後而大不同

_:

「台灣

_{. . .}

供賦輕重

_,

南北懸殊

_;

如臺灣、鳳山、嘉義

三縣

_{. . .}

賦征極重。續闢之彰化、淡水、噶瑪蘭各廳縣

_,

賦額較輕。」³¹ 劉銘傳在

1887

年重訂稅率

_,

各地方的稅率統一

_,

中則田之平均稅率下降為

_{3.2% (}

表

₁₎

。清末之新竹縣地區留下較完整的資料

_,

可以比較清賦前後之改變。清賦前

_,

新竹縣的田園稅賦總收入占全台灣的

_3.21%,

清賦後上升為

_12.08%

。³²稅賦總額等於平均每甲稅額乘以田園面積。上面說明

_,

清賦後發現

_,

全台灣的隱田大約占實際面積的

_5/6,

若新竹的隱田比率與全台平均相同

_,

這表示清賦後新竹的平均每甲稅賦大幅上升。

新竹縣是台灣較晚開發之地區

_,

依清賦之前的稅制

_,

原先的稅率較低。若新竹縣的案例反映彰化以北的情況

_,

則清賦後北台灣的平均每甲稅賦上升

_,

南台灣則下降。因此

_,

清賦事業在北台灣會面對較大的反抗。

4

台灣土地調查事業

劉銘傳的清賦事業讓隱田「重見天日」

_,

但事實上

_,

清賦之後

_,

台灣仍有隱田。清賦事業在

₁₈₈₉

年底發放丈單後完成

_,

不到

₁₀

年

_,

總督府在

₁₈₉₈

年推動台灣土地調查事業

_,

任務之一是重新丈量土地。為何總督府要重新丈量

_?

吳聰敏

_(2019a)

解釋其原因。

30劉銘傳_(1958),頁_{303, 1}畝等於₁₁甲。

31劉銘傳_(1958),頁₃₀₈。

32全台的稅賦舊額為_183,366銀兩_,新竹縣稅為_5,888.6銀兩。清賦之後_,全台的稅賦總額為

674,460銀兩_,新竹縣為_81,478.6銀兩。清賦時_,劉銘傳把原先不繳稅之屯田與原住民土地也納

入課稅_,以上的計算不考慮此一因素之影響。全台稅賦_,見劉銘傳_(1958),頁_319;新竹縣的稅賦_, 臨時臺灣土地調查局_(1900),頁_201–2。

(12)

1895

年

₇

月

₆

日

_,

首任台灣總督樺山資紀諭示蠲免當年度的土地稅。³³

₁₈₉₆

年度

(1896.4–1897.3)

是日治時期台灣首次的會計年度。總督府在編列預算時

_,

想要參考清末的財政統計。不過

_,

清廷負責移交的代表李經方無法踏上台灣的土地

_,

也沒有移交清冊可以提供給日方。³⁴日本人登陸台灣之後

_,

發現各地方之賦租簿冊大部分在戰亂中已散逸

_,

總督府沒有完整的納稅義務人名單

_,

也無法確認應收之土地稅是多少。³⁵

由蒐集到的零星資料

_,

總督府發現

₁₈₉₄

年的土地稅收入是

_828,785

圓。依據殘缺的資料

_,

台灣總督府

₁₈₉₆

年度的財政預算裡

_,

土地稅收入預計是

_879,086

萬元

_,

並宣布「按舊慣徵收」。因為地籍資料並未留存下來

_,

若地主不繳稅

_,

總督府也無法可施。但出乎意料之外的是

_,

在人民主動申報的情況下

_,

總督府當年度的土地稅徵收了

_752,698

圓。³⁶雖然土地稅徵收的成績良好

_,

但是沒有地籍資料顯非長久之計。

₁₈₉₈

年

₇

月

_,

台灣總督府頒布「臺灣地籍規則」與「臺灣土地調查規則」

_{; 9}

月

_,

臨時台灣土地調查局成立

_,

台灣土地調查事業正式展開。³⁷

1905

年

₃

月底

_,

台灣土地調查事業完成

_,

田園面積為

_610,857

甲

_,

為劉銘傳清丈結果的

_1.43

倍。³⁸ 利用

₁₉₀₅

年的調查結果

_,

吳聰敏

_(2019a)

的分析發現

_,

清賦後的隱田主要是「以多報少」的型態

_,

「朦混隱匿」的情形並不多。相對於劉銘傳的清賦

_,

台灣土地調查事業真正奠定現代化土地產權制度的基礎

_:

台灣每一塊土地的位置

_,

面積

_,

與所有人是誰

_,

都有正確的記錄。同年

₅

月

_,

總督府宣布實施土地登記制度

_,

從此開始

_,

任何一筆土地的異動都有即時的記錄。

土地調查事業的主要任務是丈量土地

_,

區分地目

_,

與確認土地所有權。不過

_,

總督府也趁機進行土地稅改正與大租權處分。

₁₉₀₄

年

₅

月

_,

在調查清楚大租權所有入與價格之後

_,

總督府發放補償金

_,

消滅大租權。最後

_{, 1904}

年

₁₁

月總督府宣布重訂土地等則與稅率。土地等則區分為

₁₀

等則

_,

其中與清末中則等對應的是

₄

與

₅

等則

_,

水田稅率平均為

_{7.9% (}

表

₁₎

。

土地調查事業完成後

_,

台灣地圖台帳之精細度高於日本本土

_,

土地產權制度之運作效率不輸任何已開發國家。³⁹ 土地產權明確使土地糾紛減少

_,

同時也提升土地交易的誘因。《總督府總計書》記載民事訴訟第一審終結案件與民事

33臺灣總督府財務局_(1918),頁_29;洪敏麟_(1978),頁_137–138。

34關於台灣的交接過程_,參見洪敏麟_(1978),頁₁₃₃。

35吉井友兄_(1896),頁₃₈。

36中村是公_(1905),頁_34–39;臺灣總督府財務局_(1918),上卷_,頁₇₄。

37臺灣總督府財務局_(1918),上卷_,頁_75–76。

38劉銘傳清賦事業目前尚存的記錄主要是新竹縣與台東直隸州_,林玉茹₍₂₀₀₇₎分析台東直隸州清丈之過程及其缺失。

39中村是公_(1905),頁₉。

2019.8.28

:

2019.8.28

1

:

1980

,

,

,

,

,

,

,

,

,

,

1860

,

,

,

John Dodd

,

30

,

,

1950

,

,

,

,

,

,

,

,

,

,

,

1950

,

,

,

,

,

1624

,

,

,

,

(fort Zeelandia),

38

,

,

,

1640

,

,

,

(traditional agricultural economy),

,

,

,

1905

,

,

, 1908

,

,

,

(modern economic growth)

,

,

,

,

,

,

1945–49

1950

,

,

,

_:

_:

₁₉₈₀

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

₁₈₆₀

_,

_,

_,

_{John Dodd}

_,

₃₀

_,

_,

₁₉₅₀

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

₁₉₅₀

_,

_,

_,

_,

_,

₁₆₂₄

_,

_,

_,

_,

₃₈

_,

_,

_,

₁₆₄₀

_,

_,

_,

_,

_,

_,

₁₉₀₅

_,

_,

_{, 1908}

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_1945–49

₁₉₅₀

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,

_,