第二節、外國實施職業訓練券的經驗

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第二章文獻探討

本章探討職業訓練券（ vocation trainal voucher）的意涵、職業訓練券相關之文獻，內容共分為三節：第一節、我國公共職業訓練實施方式。第二節、外國實施職業訓練券的經驗。第三節、我國的職訓環境及實施職訓券的條件。第四節、國內相關研究分析。有關資料、文獻取自職訓局的「職業訓練劵」訓練計畫，包括國內外期刊、著作、碩（博）士論文等資料之分析探討。

第一節我國公共職業訓練的實施方式

根據職業訓練法施行細則之規定，目前我國職業訓練的實施方式，以公訓機構自辦職業訓練、委託民間辦理訓練、合作（與企業或學校）辦理訓練等訓練方式，依訓練的性質、目標、方法及期限內容分述如下：

壹、自辦職業訓練

係由公共職業訓練機構自行辦理的訓練，目前自辦的訓練種類

包括有：養成（職前）訓練、失業者短期訓練、在職人員進修訓練、接受公民營企業委託訓練、師資進修訓練、援助海外國家職業訓練：

一、養成（職前）訓練

（一）性質與目標

係指新進求職者為學得職業上所需的基本技能、相關理論知識、正確工作習慣與良好工作態度，實施的較長期而有系

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的訓練。我國職業訓練法第七條內容，養成（職前）訓練係對十五歲以上或國民中學畢業（含）以上之國民，所實施有系統的職前訓練。這種訓練主要以學校剛畢業的初次就業者為對象，使其學得就業的知能，促進順利就業為目標。

（二）實施規定

根據職業訓練法及其施行細則，養成訓練之實施應依下列規定：

1.由政府立案的職業訓練機構辦理。

2.經中央主管機關公告職類養成訓練，應依其所規定之訓練課程、訓練時數及訓練設備辦理訓練。

3.訓練期滿成績及格者，由職訓機構發給結訓證書。 4.辦理未經公告職類之養成訓練，由職訓機構擬訂訓練計

畫，報請中央主管機關備查。

（三）採行措施

1. 一般技工養成訓練

以培養一般性單能工為目標，招收十五歲以上或國民中學畢業以上之青少年，施予一年或半年以下，以單位行業為主的訓練，結訓後可參加丙級技能專案檢定，合格者可取得丙級技術士資格。近幾年來為因應大量失業者職業訓練需求，現階段以失業者為主，稱為失業者短期訓練。

2. 高級技工養成訓練

以培養一般性多能工為目標，招收國民中學畢業生，前二年在職訓機構及高職補校上課訓練，第三年至事業機構生產實習，訓練期滿可參加乙級技術士專案技能檢定，成績合

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格者可取得高職文憑及乙級技術士資格。現階段政府的政策以失業者訓練為主，九十二年以後高級技工養成訓練暫時停辦。

3. 技術員養成訓練

招收高中（職）畢業役畢或無兵役義務者，理論課程在工專上課，技能課程在職業訓練機構上課，每年有三個月至事業單位生產實習，所實施為三年期的訓練，目的為培養高級技能勞動者。訓練期滿可參加乙級技術士專案技能檢定，成績合格者可取得專科文憑及乙級技術士資格。現階段政府的政策以失業者訓練為主，九十二年以後技術員養成訓練暫時停辦。

4. 職業訓練師養成訓練

旨在培養合格的職業訓練師，招收專科以上相關科系畢業役畢或無兵役義務者，施予一年期訓練，結訓後參加乙級技術士專案技能檢定，成績合格者可取得乙級技術士及具有職業訓練師資格。現階段政府的政策以失業者訓練為主，九十二年以後技術員養成訓練暫時停辦。

二、失業者短期訓練

以失業者為主所辦理的訓練，協助失業者學得職業技能，使其能順利的再就業。

三、在職人員進修訓練

以在職人員為主所辦理的訓練，屬於第二專長或技術進修訓練。

四、接受公民營企業委託訓練

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規劃公民營企業在職員工，為提升技術水準，可以專案委託公共職業訓練中心代為培訓該企業所需技術，費用由企業自行負擔。

五、師資進修訓練

為提升訓練師新的專業知能及因應公共職訓機構轉型任務之能力，聘請專家學者授課相關之課程，或委託大學院校、學術機構、工業技術研究院等單位，代為培訓職訓師應具備的相關技術訓練。

六、援助海外國家職業訓練

規劃協助友好國家的職業訓練師資培訓，或協助成立職業訓練中心，或代為培訓專業技術人才等訓練。

貳、委外辦理訓練

近幾年來我國因為大量失業者的職業訓練需要，而以現有的公

共職業訓練機構之訓練容量及訓練職類無法滿足需求。因此，政府採取運用民間訓練資源，委託民間訓練機構參予辦理職業訓練。目前職訓局推動委外辦理的職業訓練案包括有，職業訓練券專案訓練、資訊軟體人才培訓、新興產業人才培訓、提升數位能力訓練、原住民專案訓練等：

一、職業訓練券專案訓練

政府為協助失業者能再就業之目的，核發給符合條件者作為參加學習職業技能之訓練劵，稱為「職業訓練劵」，簡稱為「職訓劵」；委由民間合格的訓練機構來辦理，目前適用對象為非自願性離職勞工及特定對象者。

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二、資訊軟體人才培訓

政府為協助訓練失業或待業之大專青年，提升其資訊之專業技能，以投入資訊業界之生產行列，加速國內資訊化腳步及協助國民就業之目標所辦理的訓練。

三、新興產業人才培訓

政府為協助訓練役畢失業或待業之大專青年，提升其專業技能，以投入新興發展產業，加速發展國內新興重點產業及協助國民就業。

四、提升數位能力訓練

為輔助失業者提升數位能力，規劃辦理電腦基礎應用學習課程。

五、原住民專案訓練

為協助原住民就業，規劃辦理原住民專班訓練。

參、合作辦理訓練

為配合企業用人及技能需求，政府亦推動與企業合作辦理訓

練，目前實施與企業合作辦理訓練案有，台德精英計畫訓練、訓用合一專案訓練、產訓專案訓練等：

一、台德精英計畫訓練

行政院勞工委員會為培訓契合企業需求之員工，促使技職教育及職業訓練合流，並因應全球化趨勢，奠定紮實人力資源基礎，引進德國「雙軌制」訓練模式，特與教育部、德國經濟辦事處組成專案工作小組，規劃推動台德合作新模式職業訓練與職業教育菁英計畫，簡稱「台德菁英計畫」。

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二、訓用合一專案訓練

規劃配合企業晉用新進人員實施之職前訓練，結訓成績合格者企業必需錄用，政府補助 35%訓練費用。

三、產訓專案訓練

配合企業用人及技能需求，企業與職訓中心共同訂定招募條件，並由職訓中心成立甄選小組，本於公開、公平原則辦理招生。

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第二節外國實施職業訓練券的經驗

我國職業訓練劵計畫係仿效外國實施的職業訓練劵，因此，探討外國實施的職業訓練劵的經驗，以瞭解外國為何要實施職業訓練劵之因素，其實施之經驗，應有足以我國學習及可取之處，俾能提供意見給我國相關單位推動實施之參考。

壹、英國推動職業訓練劵的經驗

英國的職業訓練劵制度屬於「給付移轉方案」（ Benefit Transfer Prog ra m，簡稱 B T P）的一部份。 BT P 是對於失業六個月以上者， 每月給予一張領據（ voucher），該領據的有效期為一個月。如果失業者在有效期滿之前找到工作，則可將此領據交給雇主，雇主再持領據按月向政府請領僱用津貼，而每月僱用津貼的金額等於失業者當月所能領到失業給付的期望值，亦即失業給付乘以維持失業狀態的機率。例如，如果某失業者在第 n 個月找到工作的機率是 1/n＋ 1，

失業給付每月 12000 元，若此失業者在第七個月找到工作，並將領據交給雇主，則雇主憑領據可請領僱用津貼 12000 ×（ 1－ 1/8）＝ 10500 元；次月可請領僱用津貼 12 0 00 ×（ 1 － 1/ 8 ）（ 1 － 1/ 9 ）＝ 933 3 元；其餘月份可依此類推；惟每張領據請領期限不得超過二年。由於隨著失業期間的延長，失業者找到工作的機率愈低，故每張領據最初所能請領的僱用津貼會隨著失業期間的延長而增加，但會隨僱用期間的延長而減少。

如果雇主在僱用之後有提供職業訓練，則除僱用津貼之外，雇主尚可憑領據向政府請領訓練津貼，其金額以政府原本要提供此失

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業者的訓練補貼為限。為避免雇主將訓練津貼移作他用，其所提供的職業訓練必須是經由獨立的私人機構來訓練。此外，為避免勞工所受的職業訓練成效僅能用於目前的工作，一旦換了工作就毫無用處，故勞工完成訓練之後，必須通過全國性的技能檢定，政府才支付訓練津貼（勞委會就業安全政策，民 87）。

綜觀上述可知， BTP 雖然也是藉由補貼雇主來協助失業者之就業，但其補貼金額會因失業期間與僱用期間的長短而不同，工資補貼是採定額補貼。使得 BTP 較一般工資補貼更符合經濟效益，歸納其結論是因為有下列之因素：

一、失業者在失業期間因原有工作技能退化，導致生產力較就業者低，雇主若以相同工資僱用失業者，則必須負擔較高的成本。工資補貼就是為彌補雇主所需額外付出的成本，以提高其僱用失業者之意願。因為失業期間愈長，勞工工作技能退化程度愈嚴重，雇主所要額外付出的成本就愈高。另一方面，

失業者再就業後，原有工作技能逐漸恢復，雇主額外付出的成本也逐漸降低。因此，欲求最大經濟效益，政府對雇主的補貼金額應正好等於其所額外付出的成本，亦即補貼金額應隨失業期間的延長而增加，但隨僱用期間的延長而減少，而 BTP 的補貼金額正是依此方式計算。

二、 BTP 對雇主的補貼是自願性，亦即只有失業者願意以領據換取工作機會，而雇主願意以工作機會換取領據時，政府才會對雇主補貼。經由失業者與雇主雙方面自由選擇，使得實際補貼金額會接近雇主所需，以及勞工所要求的補貼金額。反觀一般工資補貼是採強迫性，亦即只要所僱用的對象符合規

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定，政府一概補貼，如此很容易產生道德危機（ moral hazard）

的問題，亦即獲得補貼的大都是原本不須補貼或所需補貼金額低於實際補貼金額的雇主，形成經濟學上所稱的絕對損失

（ deadweight loss）。另一方面，會因工資補貼而願意去就業的失業者，也大都是預期可領取失業給付金額低於實際補貼金額者。

三、BTP 對雇主的補貼金額等於失業者原本預期可領取的失業給付，故不會增加政府的財政負擔。一般工資補貼雖也能藉由協助失業者再就業，將所節省下來的失業給付用於補，但因上述道德危機的發生，政府所能節省的金額將遠低於補貼的金額，故政府勢必得另闢財源。

貳、瑞典推動職業訓練劵的經驗

依據李誠民國八十八年研究報告，瑞典公共職業訓練的改革始自 1986 年，在此之前，公共職業訓練是由全國勞動市場委員會

（ National Labor Market Board，簡稱 AMS）與全國教育委員會

（ National Labor of Education，簡稱 SO）共同負責。前者決定所需 要的職訓種類與數量；後者負責職訓課程的提供與管理。此制度實施後發生三個問題：

一、由於公共職訓的需要者並不負擔成本，故在決定所需要的職訓種類與數量時，往往不考慮經濟效益，導致資源浪費。二、由教育主管部門負責職訓，容易過度學術化，對勞動市場需

求的改變，無法迅速回應。

三、 AMS 與 SO 分別隸屬不同部會，二者之間權責不清，容易互

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相推諉責任。有鑑於上述三個問題之嚴重性，瑞典政府逐於 1986 年對公共職訓進行第一次改革，其改革重點是將公共職訓的事權統一，全由勞工部負責。在此制度下，勞工部每年編列公共職訓預算給 AMS， AMS 再將該預算分配給所轄 24 個區域性勞動市場委員會（ Regional Labor Market Boards，簡 稱 LANs）。每一個 LAN 再根據所分配到的預算，以及其所 在區域之就業服務所（ Emplo yment Service Offices，簡稱 AF）

的需求，決定所要購買的職訓課程種類與數量。目前瑞典國家，總計分為 24 個區域共有 350 個就業服務所，每一個就業服務所負責將 LAN 所購買的職訓課程分配給申請受訓者（李誠，民 88）。

在供給方面，則是在勞工部下成立全國就業訓練、技術教育委員會（ National Board of Emplo yment Training and Technical Educa- tion ，簡稱 A MU G roup ；本文簡寫為 AM U），取代原先的 S O。在 AMU 下設有 24 個區域性的 AM U，負責將職訓課程賣給 LA Ns。每 一個區域性的 AMU 又設有若干技能中心（ AMU Skill Center）實際負責職訓課程的執行與提供諮訊服務，目前共有 110 個技能中心。

基本上，除事權統一之外，1986 年的改革尚強調分權化與市場機能。就分權化而言， AMU 除了每年訂定每一區域 A MU 的目標，以及定期任命董事成員之外，並不直接干預其日常運作。另一方面， AMS 除了分配預算之外，也不干涉 LANs 的運作，每一個區域性的 AMU 必須自負財務責任，其主要財源為出售職訓課程所賺取的收入，政府不再給予補貼。此外，除了 AMU 之外， LANs 也可以向其他公民營單位購買職訓課程，而其選擇標準完全基於經濟效率

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的考量，不會特別偏愛 AMU。

自 1986 年改革以來， LANs 逐漸增加向其他單位購買職訓課程，導致 AMU 在公共職訓所占比例下降。然而其賣給私部門的職訓課程卻逐年上升。據瑞典勞工部統計， AMU 藉由提供私人公司職訓課程所賺取的收益平均年成長率為 25%，因此使得 AMU Group 在 1992 年不須政府任何補貼。雖然如此，改革後的公共職訓體系仍有三個問題極待解決（勞委會就業安全政策， 1998）：

（一）接受 AMU 職訓者之就業安置率低於大部份其他單位職訓者。

（二） LANs 的運作缺乏經濟誘因，尤其對所購買職訓課程是按受訓人次與受訓週數計費，並不管訓練課程能否有助於受訓者之就業。

（三） AMU 技能中心的許多職訓師是由原先的 SO 移轉過來，雖有接受正統的教師訓練，但是缺乏產業經驗，故很難針對勞動市場需求提供適當的訓練課程。

瑞典的公共職訓於 1993 年進行第二次改革，此次改革的目標是將 AMU 民營化，透過市場機能，進一步提高其效率。由於 AMU 所提供的職訓課程範圍很廣，並非全部課程都能由市場機能來決定其數量，再加上人員的轉移、資遣等須從長計議。簡言之，瑞典政府將公共職訓之改革分二階段進行，並有其相關的配套措施。

第一階段是將 AMU 改制成為國營的母公司（稱為 AMU Concern Incor por ated ），而將 24 個區域性的 AMU 改制為 A MU Con cern 的子公司。母公司的股權由政府擁有，其董事成員亦由政府任命；子公司的股權由母公司擁有，董事成員由母公司任命。不論是母公司

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或子公司的董事席次皆不超過七人，並皆以專業能力為主要的任命標準。

第二階段是將 AMU 公司化的同時，瑞典政府也積極健全職訓市場，一旦市場成熟之後，再由市場機制決定哪些公共職訓課程可以民營化，哪些仍須維持公營。

參、美國推動職業訓練劵的經驗

職業訓練劵在美國使用的情況相當普遍，其主要原因與政府的政策有關，美國政府一向尊重市場機制，除非不得已，很少干預市場的運作。職業訓練劵能協助市場功能的發揮，因此政府比較喜歡使用訓練劵來校正市場的失靈與訓練投資偏低的現象。美國政府充分瞭解政府功能也有失靈的時候，以政府功能代替市場失靈，很可能會因為政府的失靈而導致更不堪設想的後果。

根據職訓專家 Dilulio（ 1997）之研究，一般社會訓練投資偏低的主要原因是，訓練的影響是長期性、是難以量化的，再加上人力資本一向是無法如其他資本財可在銀行抵押，因此即使有很高的教育投資報酬率的項目，通常一般人民也很難向銀行取得教育投資的貸款從事此項人力投資。此種資本市場在人力訓練上的失靈導致各國政府都辦理獎學金，或政府特別撥款作為學生從事教育投資的貸款。在校正市場失靈時，政府固然可以採取直接干預的辦法，例如我國政府即主動地辦有很多的職業訓練班，但是政府在員工訓練上亦經常發生政府失靈的現象，因為政府設立的訓練課程不一定是企業所需要的課程，政府設立的訓練機構通常亦因為缺乏激勵的功能，效率不彰。

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換言之，訓練投資的偏低是各國政府都公認的事實，但如何去校正此種市場的失靈，各國有不同的政策。英國、美國等比較尊重市場功能的國家，喜歡使用職業訓練劵的方式，由政府補助訓練費用，人民自己決定前往那一種類的機構、接受那一職類的訓練。職業訓練劵可以加強市場的功能，使接受訓練的民眾有充分的選擇權，而提供訓練的機構，因為要爭取辦理職業訓練劵的開班，會提供其最有效及最低成本的訓練課程，因而促進了勞動市場的功能，使職業訓練發揮其最高的效率。

職訓劵不一定只用在員工的職業訓練上，亦可以用於其他的訓練項目上，以美國政府為例，他們對一些假釋犯給予與假釋期一樣長久的職訓劵。假釋犯可以憑此劵到任何學校接受對他們最有利的正規教育訓練，也可以憑此劵到任何職業訓練機構接受職業訓練，或戒毒訓練，或其他對校正犯罪行為有助的訓練。但是假釋犯在假釋期間如再犯法，他們不但會立即被送回監獄，並且會加重刑期一至二年，因此很少假釋犯願意放棄此種優厚的條件而假釋期間犯法，此對假釋犯重新做人有很大的鼓舞作用（ Dilulio 19 97, p. 42）。

美國政府為了鼓勵企業辦理在職訓練，對辦有訓練劵的企業，在職訓劵的支出方面可以免繳所得稅。職訓劵的使用對中小企業更是有所助益，因為中小企業訓練的員工，通常會被工作條件良好、福利優厚的大型企業挖角，此時政府如能給中小企業職訓劵，員工可以憑此劵至不同的機構接受對自己最有利的訓練，或企業在辦理員工訓練時，可以向員工收取此類訓練劵以補助他們部份的訓練費用（ Schiller 1983）。

簡言之，職訓劵的好處是在於它的彈性、方便與強化市場機

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能，是政府校正勞動市場失靈但又不是以「政府失靈」來代替「市場失靈」的有效干預工具。國內有些學者亦認為，職訓劵的使用對低教育水準、殘障、長期失業的中高齡民眾特別有利。因此，我國政府亦於民國 87 年由職訓局試辦此類殘障人士的職訓劵方案。

美國近年來受國際化、自由化、全球化與快速技術轉變的影響，根據政府統計，每年有 200 萬員工因為經濟結構的改變而失去原有工作，美國的學者與政府官員均認為只有促進全國勞動力技術的全面提升、勞動力品質的全面提升，才能使美國在國際市場中作有利的競爭，才能使人民永續地就業（李誠，民 88）。

為達成全國勞動力品質的提升，美國政府近年來一直希望將成功的「大兵訓練劵計畫」擴大至全體勞動人口；於是在 1992 年布希總統曾提出「職業訓練 2000」的法案，其目標為 1993 年開始由政府提撥 7500 萬美元、 1995 年增加到 2 億美元的職業訓練金，以訓練劵的方式促使全國勞動力從事職業訓練，提升勞動人口的技術。但此法案因為經費來源不明，而被國會否決（李誠，民 88 ）。

柯林頓總統 1995 年再提「美國工作人口機會法」，其主要目的是透過一個職業訓練帳戶的建立，使所有需要職業訓練的勞動人口都有一個接受職業訓練的機會，如此達成美國勞動人口品質不斷的提升，人民達成終身教育的目的，此案推行的單位是勞工部與教育部，而實際執行的單位是州政府（王治平，民 82）。

「美國工作人口機會法」（ Working American Opportunit y Act 1995 ）的宗旨如下所述：

一、提供因經濟結構改變、技術提升而導致「失序」的員工

（ dislocated worker）或在經濟上處於弱勢的員工，一個提

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升本身技術的機會。本法中所謂「失序」的員工，是指因經濟結構改變、技術提升而被遣散或被通知即將遣散，且在原行、職業再就業機會不大的員工；或長期性失業，再就業機會渺茫的員工；或自營作業員工因社區經濟結構改變或因天災人禍而失業的員工。

二、輔助個人作生涯規劃時的最佳選擇。

三、以職業訓練劵的方式代替過去聯邦政府直接辦理的訓練辦法，以期擴大個人在職訓方面的選擇權。

四、協助個人從事「職業訓練」與「基礎教育」二者之間的最佳組合，使員工在追求「永續就業」的過程中對各種不同類型的訓練有最大的選擇空間。

五、建立一個可以提供及時又可靠的勞動市場資訊系統，以便員工在使用職業訓練劵時可以作最適當、最有利的選擇。有關其建立之制度，摘述如下：

建立職業訓練帳戶的制度：此制度是凡屬失序的員工可以向州政府申請，經審核批准後，政府為其設立為期二年、每年 3000 元美金的職業訓練帳戶，員工可使用此帳戶支付與職業訓練有關及就業輔導相關的費用，但後者最高不得超過 750 元美金。建立勞動市場資訊制度：此制度是州政府建立合格的訓練機

構與就業輔導機構的名單，這些機構可以是學校、職業訓練機構、或民間辦理之營利或非營利的職業訓練或就業輔導機構。所謂合格是指在績效上合乎一定標準的機構；政府所要提供的資訊，除了這些機構開設的職業訓練課程外，並包括這些機構過去的結業率、就業率、考取職業證照或政府辦理職業標準考試及及格率、

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就業後的薪資狀況、所接受職業訓練與就業所使用技術間的關係。使用訓練劵的員工可以根據這些資料判定那些職業訓練機構對他們的訓練與就業最有幫助。美國新就業暨訓練法案（職訓局，民 86）

1 995 年「勞動人口機會法」雖然未獲國會通過，但是全國上下對此法有相關程度的認同，經過三年的努力，相類似的「勞動力投資合夥法」終於在 1998 年 7 月獲得國會的通過，並在 8 月 11 日經柯林頓總統批准與公佈。與「工作人口機會法」相比較，該法適用範圍較窄。其法案的內容共分五章：

第一章：以聯邦政府與州政府、地方政府合夥，民間機構與政府共同合夥的方式，建立一套勞動力投資制度。第二章：成人教育的部份，整合聯邦政府的 70 多項職業訓練方案。

第三章：本法與其他相關法令職業訓練的關係，如貿易法、退伍軍人就業法、美國老人法等，該章亦規定成立全國性的 21 世紀勞動力委員會、其成員及功能。

第四章：職業復健法的修訂（ R e habil ita tion Act ），並將修正後的復健法延長五年。

第五章：通則，是執行本法時所需知道的各項法則。

綜觀美國「大兵訓練劵」之所以推動得很成功，主要有如下幾個因素：此計畫的訓練對象是退伍軍人「特定人士」，有政府雄厚的財源，又有優良的訓練計畫。

近年來美國亦受到國際化、自由化、全球化與快速技術轉變的影響，每年有 200 萬員工因為經濟結構的改變而失業（失去原有的工作），美國政府為達成全國勞動力品質的提升，於 1995 年推出

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「勞動人口機會法」，希望將成功的「大兵訓練劵計畫」擴大至全體勞動人口。

當年「勞動人口機會法」雖然未獲國會的通過，但是全國上下對此法有相當程度的認同，經過三年的努力，於 1998 年通過相類似的「勞動力投資合夥法」，基本上是將美國推行非常成功的「大兵訓練劵」的經驗移轉到全國職業訓練，以提升勞動人口就業的能力與國際競爭力。「勞動力投資合夥法」是使用訓練劵最廣泛、影響最大的法案。

肆、結語

綜合上述外國推動職業訓練券之主要因素，可歸納以下之結 論，提供我國相關單位推動之參考：

一、因為產業結構的變化。二、因為科技進步的快速。

三、因為大量的失業者需要參加職業訓練。

四、因為公訓機構無法滿足多元化職業訓練之需求。

五、因為需要運用民間訓練資源，協助解決大量失業者的職業訓練需求。

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第三節我國的職訓環境及實施職訓券的條件

公共職訓機構是公共職業訓練主要提供者之一，目前我國公共職訓機構共有十一所：隸屬勞委會職訓局者有六所，隸屬行政院青輔會者有一所，隸屬行政院退輔會者有一所，隸屬行政院農委會者有一所，隸屬台北市勞工局、高雄市勞工局各一所。瞭解目前我國職業訓練的環境狀況，實施職業訓練券的條件是否成熟，是攸關職業訓練券制度實施之成敗。

壹、我國的職業訓練環境

一、隸屬勞委會職訓局的六所公共職訓中心，主要職類及業務萎縮狀況：

職訓局所屬的六所職訓中心依據勞委會之政策指示，自民國九十一年起分為三年逐漸調減自辦訓練職類，漸調後的職類如就業市場有需求，改採取委外訓練方式辦理；調減原則為：招生不足的職類、就業率不佳的職類、非屬該中心的核心職類等。第一年調減該中心職類的 25%，第二年調減該中心職類的 20%，第三年調減該中心職類的 15%，局屬的每個職訓中心只剩 40%的核心職類自已辦理訓練。

（一）泰山職訓中心（職訓局所屬的中心）

民國九十一年之前以辦理師資養成訓練為主，共有 14 個訓練職類，包括電機工程班、職大電機工程班（與台北科技大學建教合作）、自動控制班、冷凍空調班、工業電子班、視聽電子班、通訊電子班、電腦輔助電路設計班、精密機械班（與明

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志技術學院建教合作）、電腦數值控制班、模具設計班、機械製圖設計班、鋼結構工程監造班、視訊媒體設計班。九十一年調減鋼結構工程監造班、電腦數值控制班、電腦輔助電路設計班、視聽電子班等 4 個班；九十二年調減職大電機工程班、精密機械班、模具設計班等 3 個班；九十三年調減機械製圖設計班、視訊媒體設計班等 2 個班。

並且於九十二年起停辦師資養成訓練，調整為以失業者為主的職前訓練，目前該中心自辦的職前訓練班僅有 5 個職類，分別為電機工程班、自動控制班、冷凍空調班、工業電子班、通訊電子班等。

（二）北區職訓中心、桃園職訓中心、中區職訓中心、台南職訓中心、南區職訓中心等 5 個中心

其餘 5 個職訓局所屬的職訓中心，如同泰山職訓中心的情況，原有的訓練職類調減剩 40%，調減後的職類如果就業市場有需求，都將改採取委外訓練方式辦理。

（三）非隸屬勞委會職訓局的其他五所公共職訓中心

非屬職訓局的公共職訓中心，其訓練職類及業務不受勞委會政策的影響，仍舊依據各中心之情況自由發展。

二、公共職訓機構發展的瓶頸與面臨的衝擊：

公共職訓機構的發展、訓練職類的調整、招訓人數的增加、訓練設備的汰舊換新、訓練環境的改善等等，均需政府預算經費的支應；而公共職訓機構的預算科目、額度及用途等均受到相當的限制。尤其近年來政府財政困難，公共職訓機構的發展方向、訓練計畫等所編列的概算需求，往往遭到上級機關折數的刪減，

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使得公共職訓機構競爭力之提升發生困難。

其次，各公共職訓機構隸屬不同主管機關，造成組織型態及人員編制互異，經費預算與待遇亦不一致，此外訓練機具設備無法確切掌握汰舊換新，與產業界需求有所脫節；訓練師員額係依日間養成訓練容量編制，各訓練職類技術內容差異性大、互通性低，一般課程並無多餘的師資可供調度，辦理經常性訓練已使師資足夠勞累，加上不定期、臨時性的委託訓練、夜間訓練、技能檢定等業務，使得訓練師之工作負荷超載；即使有心也難以繼續進修、研習新的專業知識與技術。

前些年訓練師之離職或退休，其缺額不再增補新進的員額，雖然現在已解凍可以填補缺額，但只能以約聘人員雇用，工作條件無保障；因此，難以遴聘到真正有工作經驗的優良訓練師，所以對於產業需求及科技快速之變化，更加難以因應與發揮。所以才有立法委員及學者建議政府引進外國所推動的職業訓練券，作為政府與民間訓練機構合作的橋樑。

貳、我國實施職訓券之條件

從第二節外國實施職訓券的國家之主要因素，觀之我國的職業

訓練環境也具有相同的因素：一、因為產業結構的變化

我國近年來產業結構也出現快速的變化，原來的傳統產業受大陸低廉工資的影響，紛紛遷移東南亞或大陸設廠（根據經濟部

統計資料 91.01~94.12 工廠減少 7325 家），造成國內工作機會的減少，失業人口數量因此而隨之增加。

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二、因為科技進步的快速

全球科技的快速進步，帶動我國的高科技產業亦跟進，例如我國近年來的電腦科技、生物科技、奈米科技、醫療科技等快速的進步，此高科技列為我國重點發展產業，須要培訓產業所需人力。但以現有公共職訓機構的師資及設備，所培訓之人才顯然無法含蓋產業所需之人力。

三、因為大量的失業者需要參加職業訓練

近年來我國產業結構的變化及科技的快速進步，使許多勞工因此失去原有的工作（勞委會失業率統計 90 年由約 3.5%至 92 年攀升至約 5%），必須再去參加職業訓練，學習新的職業技能，希望能有機會重回職場工作，所以為了需要滿足大量的職業訓練需求。

四、因為公訓機構無法滿足職業訓練之需求

我國現有公共職訓機構雖有十一所，其自辦訓練容量每年僅有四萬餘人，無法滿足約五十萬失業者（ 92 年 12 月約 5%的失業率）的職業訓練之需求。因此，政府推動各種委外訓練，目的為滿足失業者的職業訓練需求。

五、因為政府需要運用民間訓練資源，協助解決大量失業者的職業訓練需求。

我國公共職訓機構訓練容量及訓練職類，無法滿足大量失業者的職業訓練需求；因此，政府需要運用民間訓練資源，協助解決大量失業者的職業訓練需求；所以仿傚外國職業訓練券制度，於九十二年起全面推動職業訓練券實施計畫。

我國推動職訓券之背景及訓練環境，有上述與外國實施國家

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相同之因素；然而，根據外國實施職訓券制度的經驗，其制度的設計很重要，包括何種職業訓練適用於此制度，委託單位的篩選與評估等因素，都是職訓券制度能否成功的關鍵；除此之外，民間職訓機構承辦的意願與能力，參訓者對民間職訓機構優劣之辨別能力，以及參訓者所能擁有之選擇空間等因素能否配合，也都攸關職訓券制度實施之成敗。

綜合上述國家有關職業訓練券之推動與實施狀況，可歸納以下之結論，提供我國相關單位推動之參考：

（一）可以比照英國的職業訓練券制度，其制度屬於「給付移轉方案」（ Benefit Transfer Program，簡稱 BTP）， BTP 是對於失業六個月以上者，每月給予一張領據（ voucher），如果失業者在有效期滿之前找到工作，則可將此領據交給雇主，雇主再持領據按月向政府請領僱用津貼，該領據的有效期為一個月。 BTP 對雇主的補貼是自願性，亦即只有失業者願意以領據換取工作機會，而雇主願意以工作機會換取領據時，政府才會對雇主補貼。 BTP 對雇主的補貼金額等於失業者原本預期可領取的失業給付，故不會增加政府的財政負擔。

（二）可以比照瑞典將全國就業訓練技術教育委員會（本文簡寫為 AMU），改制成為國營的母公司，使 AMU 成為公司化，並積極健全職訓市場，再由市場機制決定哪些公共職訓課程可以民營化，哪些仍須維持公營。

（三）可以比照美國的職業訓練帳戶，以職業訓練劵來整合政府與民間的職業訓練與就業輔導機構，並給人民一個終身學

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習（訓練）的機會。

（四）應邀請各界專家學者參與職業訓練券之決策與修訂，促使職業訓練劵能順利推動，以落實其預期之成效。

（五）應建立公正公平的評估制度，以提升職業訓練券之績效，並提供民眾選擇績優的職業訓練機構。

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第四節國內相關研究分析

為瞭解國內有關職業訓練券之相關研究，親自拜訪職訓局主管科室多次，請教相關的主辦人員，獲得有關資料；並蒐集國內外期刊、雜誌、著作、碩（博）士論文等資料加以分析探討，以建立本研究之相關理論基礎。

壹、我國職業訓練券實施之可行性研究

政府為因應近幾年來大量失業者的職業訓練需求，並增加職業訓練的容量及職類，並配合隨到隨訓的時效性，擬仿效外國實施職業訓練券制度，引進民間的訓練資源，共同參予職業訓練之辦理，以解決公共職訓機構訓練容量及訓練職類的不足。於民國八十七年由職訓局委託中央大學人力資源管理研究所（接受職訓局委託研究報告，李誠，民 88），進行我國實施職業訓練券可行性之研究，其研究報告摘述如下：

一、參訓學員自行選擇訓練機構之觀點：

問卷調查 48 家訓練機構，對「利用職訓券的方式讓參訓學員自行選擇訓練機構」的看法。其中有 20 家表示贊成，佔全部受訪者的 45.8%；贊成者未達半數，顯示當時讓參訓學員自行選擇訓練機構之時機尚未成熟。

二、民間訓練單位承辦職訓券的意願：

為瞭解各訓練機構對於「承辦職訓券制度的意願」，該研究詢問各受訪機構未來是否願意接受職訓券，提供參訓學員職業訓練。結果有 47 家回答該問項，有 30 家表示願意，佔全部受訪者的

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63.8 %；有願意承辦職訓券之訓練機構超過半數以上，顯示職訓券推動實施之可行性。

三、職訓券制度適用對象之優先順序：

有關職訓券制度「適用對象的優先順序」，各受訪機構看法很不一致；認為應以「轉業訓練或第二專長訓練」為第一優先者有 15 家，佔全部回答該問項者的 32 .6 %；認為應以「特定對象之就業訓練」為第一優先者有 9 家，佔 19.6%；適用對象之優先順序認為均未達半數，顯示職訓券適用對象可由決策單位依據情況需要做決定。

四、成立訓練成效評估小組的觀點：

在問卷調查中詢問受訪機構對成立「訓練成效評估小組」的看法，回答的有 43 家，有 35 家表示贊成，佔全部回答該問項者的 77.8 %；贊成成立訓練成效評估小組者超過半數以上，顯示職訓券制度應成立「訓練成效評估小組」。

綜合職訓局委託學術界對我國實施職業訓練券之可行性研究報告，以國內的職業訓練環境與條件，已具有實施之可行性，但其

實際情形有待於這兩年執行成果的檢驗。

貳、職業訓練券法治化之探討

根據經濟部資料統計，我國企業大部分為中小企業，其平均壽命不長，加上員工流動率偏高。因此，大多數企業常以挖角方式，藉以提高企業內的人力素質；很少自行辦理或提供職業訓練，所以，過去的職業訓練幾乎以政府所辦理的公共職業訓練為主。

近幾年來政府為因應大量失業者的職業訓練需求，採取引進民

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間的訓練資源，共同參予職業訓練之辦理，以解決公共職訓機構訓練容量及訓練職類的不足。其中於八十七年試辦的身心障礙者「職業訓練券」制度，委外辦理的實施結果如何？根據國立政治大學勞工研究民國九十年碩士論文（邱欣怡碩士論文，民 90），在第六章我國實施職業訓練券之檢討其文中指出應回歸法規化，其研究摘述如下：

一、職業訓練券之內容

根據「身心障礙者職業訓練券試辦要點」之規定，其補助訓練標準主要如下：

（一）持券人員得自行參加政府立案的職訓、福利、醫療等機構所辦理之職業訓練，或經政府立案的學校、技藝補習班、附設職業訓練機構，以配合就業為目的所開辦之班次，或經政府登記有案的事業機構，所提供以生產或即訓即用為目的之訓練。

（二）訓練時間為期一個月（含）以上，每月訓練時數在八十小時以上之全日制之訓練，且二年內未曾參加政府公費補助者。

（三）不符合補助的條件為：

1. 經就業服務機構評量該申請職業訓練券人員無就業能力或無就業意願者。

2. 兩年內重複申請政府公費補助者。

3. 參加之訓練非屬政府立案之職訓、福利、醫療、學校、技藝補習班、事業機構所開辦之訓練。

4. 參加之訓練非屬職業訓練性質或參加語文、體育活動、藝

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術、民俗、休閒等非以就業為導向之班次或有爭議者。 二、職業訓練券執行之單位

根據職業訓練券試辦要點第四項規定，主辦單位為勞委會職業訓練局（公共訓練組）、台北市政府及高雄市政府勞工局、各縣市政府；而執行單位為各公立就業服務機構，其主要任務是受理職業訓練券申請及資格審查，經就業諮詢或職業適性評量後核發職業訓練券，受理職業訓練券費用申請及資格審查，並按季將印領清冊及申請表件等函送職訓局核銷作業。

三、經費的來源

本案所需經費由就業安定基金支應，基金之來源如下：

（一）有關就業安定費之收入

（二）本基金之孳息

（三）其他有關收入

依據就業服務法第五十一條第一項規定，就業安定基金設立的目的，為促進國民就業，所以辦理「職業訓練券」符合就業安定基金功能。

四、職業訓練券的運作流程

凡符合資格的身心障礙者，可向各地區公立就業服務機構申請核發職業訓練券，就業服務機構則提供就業諮詢或辦理職業適性評量，經評量為有就業能力或就業意願者可核發職業訓練券。

持券者自行參加訓練，先行繳交訓練費用，結訓後一個月內檢具結訓證書影印本向原核發職訓券之公共就服機構申請訓練費用補助。

五、制度之檢討

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職業訓練券制度的實施，是政府基於保障人民就業安全的權利，經過職業訓練技能的學習，以協助身心障礙者順利就業。為解決當時公共職業訓練機構訓練資源不足的缺失，採用由受訓者自行選擇民間職訓機構。

該篇論文試著評估這種政策是否判斷正確，但由於無法取得持券者名單進行調查，僅以訪談職業訓練局、台北市就服中心人員，有關職訓券實施過程中所遭遇到的問題。根據訪談結果發現，職業訓練券有其別於「專班委外」之優點，說明如下：

（一）可避免委託經費使用不當

專班委外有「委託經費」，而職業訓練券是由持券者自己找訓練機構，先自費受訓，訓練結束政府再補助訓練費用，因此，可避免委託時產生之弊端，承辦人員不必因避免「圖利」之嫌疑，而採取平分「委託經費」的做法。

（二）易觸及服務對象，使原本不願或無法受訓者來接受訓練就業服務中心人員表示，試辦「職訓券」後，經常接到工

會人員的詢問電話，因為其辦理之訓練無法適用職訓券而抗議。該論文之表示，姑且不論其訓練成效，職訓券的確提高民眾對職業訓練之需求，使使原本不願或無法受訓者來參加訓練。

（三）可提供政府無法開辦之訓練課程

公共職訓機構所開辦的訓練課程，主要是依法定程序且經核准的職類，無法快速反應社會及產業之需求，而職業訓練券是委託民間訓練單位辦理，可以彌補公共職訓機構無法開辦之訓練課程。

（四）不受開班時間的限制，較有彈性

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政府委託辦理的「專班訓練」，每年有其固定開班的時間，受訓者得配合其開班的時間，經常需等上好幾個月，職業訓練券可由持券者選擇適合自己時間的班次，較具彈性。

六、制度設計之檢討

此篇論文提出下列制度設計上的問題：

（一）法源依據不足

截至九十年仍在試辦階段，其「試辦要點」不具恆常性，造成規範力不足。

（二）目的多重，沒有著力點

根據當時職訓局的說帖，目的為彈性運用民間資源；理論上，職業訓練的目的是促進就業。該篇論文認為試辦要點無確切的著力點。

（三）與訓練生活津貼有部分重複

根據此篇論文研究者訪問職訓局，相關人員表示職業訓練券是沿襲訓練生活津貼而來。訓練生活津貼為安定失業者受訓期間之生活，而職業訓練券則是訓練費用之補助，實際有所不同。

（四）尚未進行成效評估又擬開放更多對象適用

職業訓練券初試辦時，其適用對象為身心障礙者，但尚未對其試辦之成效進行評估，又開放更多對象適用，對於政策之規劃，是一項冒險的嘗試。

七、執行過程之檢討

當時職業訓練券實際執行過程中，則遭遇到一些問題：

（一）提供日間訓練的民間訓練機構不多

根據職業訓練券試辦要點規定，持券者必須全日制訓練才

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給予補助費用，後來雖放寬認定，但不符合當初的設計原則。

（二）持券者是否確實去受訓存有疑慮

職業訓練券的實施流程，受訓者結訓後繳交原核發職訓券與結訓證書，即可申請訓練費用補助，不易監督與查證。

（三）職業訓練機構的管理不易

根據職業訓練券試辦要點規定，持券者可自行參加政府立案的職訓、福利、醫療等機構辦理之職業訓練，或經政府立案的學校、技藝補習班、附設職業訓練機構，配合以就業為目的所開辦之班次，或經政府登記有案的事業機構，提供以生產或即訓即用為目的之訓練。至於過去辦理訓練的成效如何？是否可以推介就業等條件並無限制。

（四）就業情形難以追蹤，且成本太高

根據此篇論文訪談台北市政府就業服務中心人員，就業情形的追蹤非常困難，持券者有跨區受訓及跨區就業，所以實際追蹤非常困難，既使要追蹤，付出成本很高。

（五）訓練機構無法提出就業保證

根據職業訓練券試辦要點規定，並無就業率之規範機制，民間訓練機構更無法提出就業保證。

（六）持券者不一定具有選擇訓練機構與課程、職類之能力

（七）有些民眾無法負擔先墊繳訓練費用

（八）發生爭議時，沒有申訴的管道

（九）適性評量僅是形式

（十）未妥善規劃成效評鑑

該篇研究論文之檢討結論，肯定政府提供職業訓練券的方

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式，使民間的職訓資源更能被運用，但對於整個制度未能做完整的規劃，認為仍有許多需要改善之處。

綜合此篇論文有關對我國實施職業訓練券實施之檢討，其針對民國八十七年試辦的身心障礙者「職業訓練券」制度，並根據「身心障礙者職業訓練券試辦要點」之規定。當時的適用對象為身心障礙者，其依據僅為試辦要點之規定，因此，尚未有完整的的實施計畫。其次，由於殘障者生理或心理的限制，不僅就業能力較一般人薄弱，其參加職業訓練所面臨的困難也較多，雖然政府一直努力改善殘障者參加職業訓練的機會與訓練環境，也獲得不錯的成果，但仍有許多須要努力與改善的空間。

根據李誠的研究報告及邱欣怡的碩士論文之探討，歸納出如下之結論：

一、職業訓練券制度在我國推動實施之可行性是肯定的。二、試辦多年的「身心障礙者職業訓練券試辦要點」，於民國

九十二年正式的法規化，訂定為「職業訓練券實施計畫」。

三、民間訓練機構有意願承辦職業訓練券之訓練。四、職業訓練券制度應實施訓練成效之評估。

五、職業訓練券制度九十二年全面實施，其成效有待評估與改進。

第 二 節 、 外 國 實 施 職 業 訓 練 券 的 經 驗

第二節、外國實施職業訓練券的經驗