第三章 美國的兩岸政策及其影響
美國在第二次世界大戰後，成為全球綜合國力的首強。儘管冷戰時期以美國 為首的自由世界，面臨共產主義意識形態國家的激烈競爭與對抗，美國仍不失其 在國際社會的領導地位。特別是以蘇聯為首的東歐共產國家全面崩盤後的後冷戰 時期1，美國更成為世界的獨強。冷戰的結束不只代表東西對抗的和解，對某些 美國人而言，也代表著歷史的終結（the end of history），甚至認為是西方自由民 主意識形態的勝利（Fukuyama, 1989：3~18）。「西方自由民主意識形態的勝利」，
在這些人眼中，其實就是美國價值的勝利。而隨著全球化（globalization）浪潮 的席捲，美國的利益也或隱或現的附著在美國的價值中散佈於全世界。
然而，多元化的世界價值，並非可以任由美國定於一尊。不要說膚色、種族、
政治意識形態、宗教信仰等與西方世界有不同的國家，其價值觀或利益可能與美 國迥異，即便是西方世界內，北大西洋公約組織的美國盟邦，其價值觀或利益也 未必能與美國一致。以國際事務之複雜，美國為推廣「西方價值」、為了維護自 身的全球利益，必須對全球作戰略佈局。這種戰略佈局，某種程度必須依賴一些 結盟，結盟就難免有利益的交換與互惠，至少在某些議題或利益上，也需要相互 支援或尊重。無庸置疑，這就是國際政治的現實，它是以實力做後盾的。
在美國全球戰略的佈局中，除了歐洲之外，亞太地區是另一個重要的戰略據 點。臺灣位於亞洲大陸的東方，是西太平洋島鏈中的一環，北可連結日本、韓國，
南接菲律賓、印尼。在美國對蘇聯與中共採圍堵政策的時代，臺灣是提供美國防 止共產武力逸出太平洋的一個重要基地，也是美國西太平洋防禦島鏈的中點，重 要性不言可喻。但當美國採取現實主義的政策，擬藉中國牽制蘇聯時，兩岸政府 在美國利益的天平上之份量，自然發生急遽的變化。中國與臺灣的國力差距，當 然也是美國的重要考量。五十餘年來，美國的兩岸政策之變與不變，影響著兩岸 政府之間的相互政策，對高度依賴美國軍事協助，以防禦中國併吞的臺灣來說，
「美國因素」對於臺灣的外交政策、兩岸政策、甚至是可能牽動兩岸和平的「內 政政策」，如公民投票法的制定等，都是不能不予慎重對待與考量的因數。因此，
本章擬就美國兩岸政策的演變，探討美國因素對兩岸關係，及對臺灣制定公民投 票法的可能影響。
1一九八九年十一月九日柏林圍牆拆除，十二月美國前總統布希 (George H.W. Bush) 與前蘇聯總 統戈巴契夫 (Mikhail Gorbachev)，在馬爾他（Malta）會談後，結束美蘇雙方冷戰狀態。一九九
○年一月歐洲安全會議在巴黎召開首腦會議，發表冷戰結束宣言。同年十一月歐洲國家宣告冷戰 在歐洲結束。一九九一年十二月八日，獨立國協（Community of Independent States,CIS）簽字成 立，蘇聯正式死亡。由此觀之，有學者就認為冷戰時期的真正結束，應是一九九一年十二月前蘇 聯瓦解，美蘇兩強對峙局面消失起算，後冷戰時期亦於焉展開（吳建德，1996：6~7）。本研究擬 對冷戰時期與後冷戰時期作更寬鬆的解讀，從一九四五年，二次大戰結束起算，至一九八九年美 蘇兩強元首會談前視為冷戰時期；其後即可視為後冷戰時期。
第一節 美國的一個中國政策之變遷與影響
美國對外政策的訂定，顯然會受到整個國際體系變動的影響，國際體系的變 動是指國際間主要國家或國家集團的變化，這種變化呈現了一元體系、二元體系 及多元體系的不同分野。一元體系是指國際體系中，只有一個主要國家或國家集 團；二元體系則是指國際體系中，有兩個主要國家或國家集團，並且兩者實力相 去不遠。如果存在三個以上主要國家或國家集團，相互合作或競爭，則代表多元 體系（Huntinton, 1999：35）。由一元體系、二元體系與多元體系間的轉變，即可 看出國際體系的變化。儘管美國前總統尼克森曾提出美國、蘇聯、中國、日本與 西歐所架構的五極（元）論，比起美、蘇二元對抗來說，是更穩定的國際體系（明 居正，1992：16~17），但仍有學者強調二元體系才是最穩定的國際體系架構（Waltz, 1979：199~200）。
美國兩岸政策的擬訂，特別是對兩岸關係影響深遠的「一個中國」政策的變 遷，當然不能不在國際體系中，尋求美國的最佳利益。一九四五年隨著二次大戰 的結束，國際新體系尚待重新建構，美國的中國政策，自然需要做大方向的思考，
中國內戰、韓戰與越戰等亞洲情勢的變化，無疑的也會影響美國政策的調整。冷 戰期間的美蘇對峙，到前述尼克森總統五極論架構的認知，促使美國更積極的改 變對中共的策略，並賦予某種期待，也是美國修正其中國政策的因素。後冷戰時 期，面對新崛起的強權－－中國，是否會威脅到美國獨強的領導地位，在在都會 讓美國更深度的檢討其中國政策，乃至於全球佈局。本節將先以中共進入聯合國 為一分水嶺，分別探討美國在中共進入聯合國前後的兩岸政策，並對後冷戰時期 美國的一個中國政策加以研究。
第一項 中共進入聯合國前美國的兩岸政策
一、國共內戰時期的美國立場 中共學者認為，一九四五年二次大戰的結 束，「美國外交決策系統便斷定，中國共產黨如掌握政權，將與蘇聯結成緊密聯 盟，於是支持中國國民黨政府打內戰。其對華政策目標就是要將中國納入美國的 勢力範圍，以作為遏止蘇聯的戰略陣地」。在中華人民共和國建國之前的國共內 戰期間，美國雖曾數次試圖調解國共矛盾，並與中國共產黨有一些接觸，但此一 時期「美國對華政策的基本方針是扶蔣反共」（朱成虎，1998：50~61）。此一認 知，未必是完全正確的。
事實上，東歐各國在二次大戰後，在蘇聯的控制下紛紛被赤化。共產主義急 速蔓延，希臘、土耳其局勢危殆，西歐所受蘇聯的威脅與日俱增，美國總統杜魯
門（David Truman）遂依據肯楠（George F. Kennan）的報告2，採取對蘇聯作全 球性圍堵的政策，於是一個以美國和蘇聯為首的二元對抗之國際體系于焉成形
（明居正，1992：7；胡為真，2001：6）。中華民國與美國在二次大戰期間即為 對抗日本的重要盟邦，日本戰敗後，蘇聯扶持中國共產黨與國民政府進行內戰。
美國在一九四五年十一月中，制定了三位一體的政策，包括：「促使國共在華北 停戰、為國民政府向東北運兵及實現中國統一」（U.S.Department of State, 1945：
767~770）。同時，並派遣馬歇爾將軍擔任特使，本上述原則赴華調停。
就以上論述觀察，謂此一時期「美國對華政策的基本方針是扶蔣反共」，如 就內戰的初期來說或屬可信。但揆諸美國的目的，無非在於希望能借重中國此一 盟邦，協同遏止蘇聯共產主義的擴張，並避免中國被赤化，而增加美國在亞太地 區戰略部署、圍堵蘇聯共產主義外擴的困難度。恐非大陸學者指稱，美國對華政 策目標，「就是要將中國納入美國的勢力範圍」的簡單推論可以說明。
二、中華人民共和國成立初期的美國態度 隨著馬歇爾調停的失敗，中共在 國共戰爭中逐步取得優勢，終至獲得全面的勝利，一九四九年十月一日，中華人 民共和國正式在北京宣佈建國。而中國國民黨所領導的中華民國政府，則渡過臺 灣海峽到一九四五年日本無條件投降後，歸還給中華民國的領土－－臺灣，繼續 執政，並期待能光復大陸。兩岸也從此開啟了中國代表權的競爭。
中華人民共和國建國前後，儘管美國國內尚有「誰失去了中國」的辯論，但 杜魯門政府很快的就將此爭論給予定調，美國政府認為國民黨政府要自負全責。
是以一九五○年一月五日杜魯門總統宣佈，不再給臺灣的國民黨政府任何援助
（Chiu, 1979：Document4，215~218；Lasater, 1989：12）。這是中華民國政府及 臺灣，危急存亡與是否被赤化的關鍵時刻。此時，杜魯門總統仍深信，對美國而 言，不干涉中國的內部衝突才是上策。因為，「美國無意佔領福爾摩沙或中國任 何其他領土，美國政府現在也無意在福爾摩沙牟取特權或建立軍事基地。因此，
美國政府將不會向在福爾摩沙的中國軍隊提供軍事援助或意見，以避免捲入中國 人的內部衝突」（史景遷，2001：713~714）。
美國明知中共因蘇聯扶植而坐大，對蘇聯既已有「作長期鬥爭的準備」，為 何在關鍵的時刻，對華政策卻又採觀望的態度？或許我們可從一九四九年八月五 日，美國國務卿艾奇遜（Dean Acheson）將中國內戰失敗歸咎於國民政府，所發 表的白皮書中窺出些許端倪。白皮書中認為，以中國博大的文明（profound
2肯楠（George F. Kennan）時為美國駐蘇聯的年輕外交官，一九四六年二月在莫斯科（Moscow）
拍發了一份著名的「長電報」（Long Telegram），內容備述蘇聯共產主義意識形態及其民族主義 混合後的擴張本質，建議美國必須準備和蘇聯作長期的鬥爭，而圍堵與對抗，自然是必然的唯一 選擇（Kennan, 1969:666~709）。
civilization）與民主的個人主義（democratic individualism）終將為中國推離外國 的桎梏，因此表示美國對所有這種可能的發展應予鼓勵（U.S.Department of State, 1949：16~17）。顯然在當時美國的認知中，中國這樣的文明古國，是不會和蘇聯 一樣，成為天生不可妥協的民族與共產混合的擴張主義者的（張亞中、孫國祥，
1999：49）。因此，美國企圖藉此對中共表達善意，也希望能得到中共正面的回 應，甚至能與美國攜手圍堵蘇聯。就此以觀，在中國內戰的後期、中共建政之初，
美國根本就有意放棄國民政府，轉而對中共產生不切實際的期待，若非韓戰適時 爆發，歷史恐怕會有不同的紀錄。
三、韓戰爆發後的美國政策 一九五○年六月二十五日韓戰發生，中共的參 戰，不僅使美國擬藉中共圍堵蘇聯的戰略構思遭到挫敗，中國與蘇聯的締結盟 約，更讓美國對韓戰有不同于中國國共內戰的思維3。之前，美國都以中國內政 問題看待國共的戰爭，韓戰的爆發，卻讓美國理解為「在美國贊助下成立的弱國，
突然受到共黨大國撐腰的武力侵略」，它不再是韓國或朝鮮的內政問題，北韓的 行動似乎已是「共產主義在亞洲發動總攻勢的一部分」（陶涵，2000：216）。換 言之，美國已經體認到共產主義赤化世界的國際性目標。如果任令共黨大國在他 國扶植共產主義團體、製造武裝鬥爭，以奪取國家政權，終將危害到民主社會的 基本價值與共同利益。有鑒於此，聯合國安理會不但否決了讓中共取代臺灣在聯 合國代表中國席次的提議，並通過了對北韓侵略行為的譴責案。美國及其聯合國 盟邦出兵援助南韓，也取得了國際法法理上的正當性。
韓戰的爆發，從國際體系的角度觀察，它使遠東與歐洲的命運結合起來（Art, 1989：138）。因為，如前所述，共產主義的侵略目標是世界性的。它的本質與民 主體系社會中自由多元的本質很難相容，因此對抗共產主義的擴散，也必須作全 球的思維。既然期待中共協同圍堵蘇聯的思考，此刻暫已不能成立，則立即協防 臺灣，以確保美國從阿留申群島以降的西太平洋島弧防線，不致產生缺口－－此 一缺口會明顯的威脅到美國亞太戰略的佈局及太平洋區域的安全－－就變得刻 不容緩。
一九五○年六月二十七日，也就是韓戰爆發後的第三天，美國第七艦隊奉命 協防臺灣，杜魯門總統的這項決定，象徵著美國的兩岸政策、特別是對台政策之 大轉向（胡為真，2001：9~10；Lasater, 1989：13~14），此種轉向改變了「美國
3 中共與蘇聯簽訂「中蘇友好同盟條約」的時間是一九五○年二月十四日，四個多月後韓戰爆發
（北韓背後有中蘇共的支持乃人盡皆知者），韓戰名義上或可稱之為國家統一戰爭，屬於一國之 內政範疇。但若以民主與共產鬥爭的角度觀察，南韓若被北韓併滅，非僅是南韓的不幸，更是人 類政治現代化過程中的重大挫敗，影響層面相當深遠。二次大戰前，德國的希特勒制定了紐倫堡 法案，危及了猶太人的生命安全，當時國際社會採取姑息政策，將侵犯人權視為內政問題，導致 希特勒大肆撲殺猶太人。二次大戰後國際社會不再將侵犯人權的問題視為內政問題，而以人類共 同關切的問題觀之，希望藉由國際力量，給予人權受侵犯者有效的人道救援。民主與共產鬥爭的 問題，亦可作如是觀。因此，韓戰引起美國與其民主體系盟邦，跳脫出內政的思維予以新的定位。
普遍認為國民政府將撐不過一九五○年」（陳毓鈞，1996：69）的觀點。到了一 九五四年年底，中華民國與美國更進一步簽訂了「中美共同防禦條約」，在條約 中明定：「美國將承擔防衛臺灣及其它雙方都認為必須防衛的領土」4。這項條約 不但使臺灣內部得以安定並休生養息，在國際社會，也確實維繫了中華民國在聯 合國的中國代表權，直到一九七一年。而「中美共同防禦條約」也直到一九七九 年，美中建交後的當年底才自動失效。
總括來看，兩岸分治之初，美國其實有意放棄中華民國政府，而寄希望於中 共政權，但中蘇共協力在幕後推動的韓戰，讓美國理解到協防臺灣的戰略價值。
韓戰初期，擔任美軍遠東戰區最高統帥的麥克亞瑟（Douglas MacArthur）將軍就 曾指出，蘇聯如在臺灣建立軍事基地，等於獲得一支極為低廉費用即可維持的新 的艦隊。臺灣對蘇聯完成其進攻戰略極為理想（U.S.Department of State, 1950：
161~165）。基於此種戰略思考，在往後的二十餘年，美國政府便承認臺灣的中華 民國政府是唯一代表中國的合法政府。它是美國在遠東的重要盟友，地位僅次於 日本與南韓（陶涵，2000：221）。美軍的協防與臺灣軍事防衛力量對中共的相對 優勢，使臺灣成為圍堵共產主義的堡壘，也是「一艘不沉的航空母艦」。
四、聯合國中國代表權的競爭 儘管美國在兩岸政策上支持臺灣的中國代表 權，但美國也從未放棄與中共建立友好關係的念頭，因為美國從未認真的認為中 共與蘇聯的本質是一致的。一九六九年中共與蘇聯發生珍寶島事件（中共研究雜 誌社，1970：伍之 2~伍之 8），導致雙方交惡。當年十月一日中共邀請美國作家 史諾（Edger Snow）到天安門參加中國國慶，這是中共向美國發出的一個清晰而 強烈的（友善的）訊息，唯當時美國並沒有感覺到此一訊息的意義與微妙（資中 筠，1994：631）。但同年十二月，美中雙方在波蘭首府華沙（Warsaw），恢復了 外交的接觸。從此開啟了美中關係的新局面，也導致了美國兩岸政策的正式轉 向，間接致使臺灣在聯合國中國代表權競爭的失敗與日後的美台斷交。
一九四九年十一月十五日，中共總理周恩來致電聯合國，要求聯合國取消中 華民國參加聯合國的一切權利，並將中華民國自安全理事會中開除，同時由中華 人民共和國取代之5。十一月二十五日，聯合國第四次大會第一委員會開會時，
4 中美共同防禦條約尚有秘密換文，其中明確的規定，美國的義務僅限於防衛台澎，並且國民政 府軍隊，對大陸採取任何大的軍事行動，事先都須得到美國的同意（U.S.Department of State, 1952~1954：929）。「美國的義務僅限於防衛台澎」而不及于金門、馬祖，是因為美國當時猶有「臺 灣中立化」或「臺灣地位未定」的考量，此一考量主要是希望能封阻中共對臺灣主權的主張，避 免國共在台海再燃戰火（陳毓鈞，1996：70）；「國民政府軍隊，對大陸採取任何大的軍事行動，
事先都須得到美國的同意」的換文，基本上仍是延續杜魯門總統派遣第七艦隊協防臺灣時的雙重 效用，第一、避免臺灣被赤化；第二、阻止臺灣進軍大陸（U.S.Department of State, 1950：157~161）。 本質上，乃是在避免美軍捲入台海的戰火。
5 見〈外交部長周恩來要求取消所謂「中國國民政府代表團」參加聯合國的一切權利致聯合國秘 書長電〉，載於《中華人民共和國對外關係檔集》（1949~1950）第一集，（北京：世界知識出版社），
蘇聯集團國家便對中華民國的代表資格提出質疑，而與美國等承認中華民國代表 權的國家發生爭議，這是聯合國第一次對中國代表權發生爭論。韓戰爆發後由於 中共的參戰，使美國堅定的反對中共入會，更加表達承認在臺灣的中華民國政府 代表全中國。一九五一年五月十八日美國助理國務卿魯斯克（Dean Rusk）就宣 稱：「我們不能承認北京中共政權，它是蘇聯的一個殖民政府，它不過是一個幅 員較大的斯拉夫滿州國而已。它不是中國政府，也不是中國人民的政府。所以它 沒有資格在國際社會代表中國人民說話」6。往後的每屆聯合國大會，蘇聯、印 度或阿爾巴尼亞等親中共國家，都會提出「排臺灣納中共」的提案，而對於此一 提案中我國會籍的辯護，都由美國設計與主導運作（陳毓鈞，1996：76）。
一九五○年代中期以後，中共全力拉攏許多亞洲、非洲新興的第三世界國 家，這些國家多具有反西方情結，美國在聯大為中華民國的護航，已漸感力不從 心。加上美國的重要盟邦如英國、法國等早已紛紛與中共建交，並承認中共政府 為中國的唯一合法政府；美國國內也有應對中國政策重新考慮的主張7，甚至公 開討論「兩個中國」的可能性8，美國的兩岸政策已經面臨了新的變局。一九六 九年中蘇在邊境珍寶島的武裝對峙，中共面臨蘇聯沉重的壓力，必須尋求有力的 外援，美國與中共有了共同的切入點。新當選的美國總統尼克森（Richard M.
Nixon），本就主張美國不應繼續孤立中共，應該和中共改善關係，而面對中蘇共 的嚴重分裂，更認為此時提供了美國絕佳的機會，在兩個共產大國間扮演權力平 衡的角色（Kissinger, 1979：191~194）。美國的態度似此9，一九七一年聯合國中 國代表權的爭論也就產生了新的結論。
第二項 中共進入聯合國後美國的兩岸政策
一、越戰結束前後的臺灣地位 美國自一九六一年開始正式參與防衛南越，
主要目的即在防止共產勢力對中南半島的擴張。甘迺迪（John F. Kennedy,
1957 年出版，頁 85~86。
6 U.S. Department of States Bulletin, May 28, 1951, p.847。
7 一九六○年四月，美國民主黨政策委員會主席鮑爾斯（Chester Bowles）發表「重新考慮中國 問題的文章」，認為美國應重新評估對北京與臺北的關係，美國既要防止中共解放臺灣，也不能 鼓勵臺灣反攻大陸（Bowles，1960：Spring），當時競選總統的甘迺迪也贊成鮑爾斯的這項主張。
8 蔣中正總統深慮美國「兩個中國」的做法，會影響國內軍心士氣和危及法統地位，曾指示駐美 大使蔣廷黻在紐約發表聲明，反對「兩個中國」（陳志奇，1981：116~117）。蔣總統本人在一九 六一年六月十三日，接受美國專欄作家李普曼（Walter Lippmann）訪問時，也聲言「兩個中國」
是不明事實、不講道義、不負責任，美國不應對此事加以考慮。「兩個中國」會使中華民國的神 聖使命失去基礎，不論中共是否接受「兩個中國」，這都是幫助中共消滅中華民國（陳毓鈞，1996：
83）。
9 一九七○年十月六日，美國國務院主管東亞及太平洋事務助理國務卿葛林（Marshall Green）
在眾院外交委員會亞太事務小組作證時表示，美國正準備大步走向承認「現實」（見 New York Times, October 7,1970），一九七一年二月，尼克森總統在其國情咨文中，也已經直接稱呼中共的 國號，美國態度的轉變，已是昭然若揭。同年底聯合國中國代表權的表決，自然呈現望風披靡之 勢。
1917~1963）總統上任後便希望與中國改善關係，這可從一九六二年六月美國與 中共在華沙會談時，美國代表告知中共，美國政府將在言行上與臺灣反攻大陸政 策劃清界限（陶涵，2000：291）的刻意之善意看出端倪。但因當時美國國會的 反對，及中共加入越戰，使得美中雙方的立場南轅北轍，似乎難以改善雙方關係
（Chiu, 1979：46）。此時，臺灣則提供美方軍事基地與設備，使美軍在臺灣可以 取得後勤、維修及各類美方所需的支援（胡為真，2001：33），台美雙邊的互動 可謂十分密切。
一九六四年中共核子試爆成功，中國的軍事力量大幅提升，已不容忽視。一 九六六年三月，美國參議院外交委員會舉行中國政策聽證會，認為美國藉圍堵中 國，以打擊共產政權的政策已經失敗，應該試圖與中國改善關係，以把中國納入 國際社會為目標（Lasater, 1989：17）。可以說越戰之前或之初，美國的兩岸政策 是藉維繫臺灣以圍堵中國。但是到了戰爭的中後期，美國因對蘇聯急速擴張的憂 慮，加上中共軍力日趨壯大，美國的戰略便由「聯台制中」，轉變為「聯中制蘇」。
此一政策的轉變，促使美國政府更積極的與中國接觸；中共因須防蘇，也需要美 國的奧援，美中蘇戰略大三角的構思已然成形10，此一戰略需求，顯然更須優先 於美中台戰略小三角的思維，臺灣在美國心目中的地位，自然一日不如一日，等 到一九七五年越戰結束後，美中關係已有大幅度的進展，臺灣的戰略地位更加低 落。美台斷交的時程，就只看美中談判的進度了。
二、美台斷交與美中建交 中華民國退出聯合國之後，國際處境益形艱困，
而由於海峽兩岸政府都基於「一個中國」原則處理涉外事務，承認中共為中國唯 一合法政府的國家日益增多，意味著承認中華民國的邦交國也就逐日遞減11。美 國總統尼克森于一九七二年二月，在與中共沒有邦交的情況下訪問北京，雙方並 簽署「上海公報」，奠定了雙方進一步關係正常化的基礎。一九七七年卡特（Jimmy Carter）就任美國總統，對蘇聯的全球擴張，認為與中共建交以作為一個戰略目 標，有其急迫性，卡特總統並希望與中共合作，會有利於美國與蘇聯的全球競爭
（Brzezinski, 1983：196）；因此，一九七八年，卡特總統便公開聲明，美國承認 一個中國的概念，與中國建立正式外交關係，符合美國最大利益（卡特，1985：
229）。
中共建國以來，美中立場雖不時相左，但雙方的接觸、會談與互動，並未長 期冰封，但美中關係進展最大的困境，無疑的還是雙方對於臺灣問題解決方式的
10 美國前國務卿季辛吉在他的回憶錄「白宮歲月」中，即清楚的論及美國與共產世界的三角關 係及其運作內涵（Kissinger, 1979：191~192，763~765）。
11 加拿大與義大利於一九七○年相繼與中共建交，同時與我國斷交；一九七二年日本、西德、
澳大利亞也相繼承認中共，除西德與我國當時並無邦交外，日本與澳大利亞則在與中共建交時，
宣佈與我國斷絕外交關係。這些世界上重要的國家，相繼承認中共的事實，對美國與中共關係「正 常化」的時程，自然不無影響。
歧見12。韓戰後，美國第七艦隊來台並對臺灣軍事援助，中共即對此表達強烈的 反對，並要求美國撤出軍隊（梅孜，1996：1~2）。至一九七○年止，美中一共進 行了一百三十六次會談，但雙方關注的焦點顯然缺乏交集，特別在臺灣問題上，
美方要求中共放棄對台使用武力，中共則要求美國撤出在臺灣及臺灣海峽的武裝 力量（王炳南，1985：47）。一九七二年尼克森總統訪問北京，中共總理周恩來 便不斷地強調：「臺灣問題是關鍵問題」（傅建中，1999：79 , 83），雙方對此一 問題的處理固然沒有共識，但在共同反霸（抗蘇）的需求下，暫時擱置爭議，簽 訂了象徵關係更進一步的「上海公報」。
「上海公報」簽署後，美中雙方都有意加緊建交的步伐，但因中共堅持「美 國必須與中華民國斷絕外交關係、廢除中美共同防禦條約以及全面撤離駐台美 軍」等三項原則13，而暫告受阻。卡特總統就職後，決定與中共關係正常化，
他認為拖延是無濟於事的（Oksenberg, 1982：182），一九七八年十二月十六日，
美國與中共發表「建交公報」，雙方正式於一九七九年一月一日建立外交關係。
美國同意了中共的三項原則，但卻保留了軍售臺灣的權力，中共雖然反對，但 在建交的共同利益之大前提下，暫時擱置了此項爭議。
三、冷戰結束前的美中台局勢
（一）臺灣關係法的制定 美中建交後，部分美國國會議員對美台斷交及卡 特總統在廢除中美共同防禦條約時，未與國會磋商，特別是對美國政府沒有進 一步考量臺灣的安全，深表疑慮。故而分由參眾兩院通過，制定了「臺灣關係 法」，將美國與臺灣間的非官方關係，以美國國內法形式固定。本法也讓美國軍 售臺灣，取得了美國國內的合法性。儘管此舉使得鄧小平強烈不滿，甚至直言，
「臺灣關係法」幾乎讓關係正常化形同具文（沈呂巡，1986：41），但一九七三 年三、四月間，正值中共用兵「教訓」越南，而承受越南背後支持者蘇聯強大 壓力之際，亟須尋求美國支持（Mann, 1999：97~99），因此不得不多所隱忍。
（二）雷根（Ronald Reagan, 1911~2004）總統時代的政策 中共對美中建 交後，所遺留的美國軍售臺灣問題，一直不能釋懷。但無論上海公報或建交公 報，美國都強調和平解決兩岸紛爭的前提。而雷根在大選期間，並不認同卡特
12 一九五五年八月一日至一九五七年年底，美中雙方在日內瓦舉行過七十三次會談；一九五八 年金門炮戰後，同年九月雙方恢復在華沙複談，美方希望討論兩岸停火與降低台海緊張的具體措 施，中國則堅持臺灣問題為中國內政問題，外國並無協商餘地，因此會談沒有結果（Young, 1968：
164；林文程，2000：95~102）。
13 一九七三年十一月季辛吉訪問北京時曾提出「兩個中國」或變相「一中一台」的模式，也就 是美國一面和中共建交，一面卻不斷絕與臺灣之外交及軍事關係（Tyler, 2000：167~169）。但中 共領導人毛澤東則以「日本模式」（即承認只有一個中國，完全切斷對臺北的正式外交關係，而 與中共建交）回應。一九七四年在北京，中共國務院總理鄧小平向來訪的美國國務卿季辛吉明揭，
斷交、廢約及撤軍是中美關係正常化的三原則（傅建中，1999：154~155，233）。
總統的親中政策，且頻頻釋出對台的善意14，當他在一九八一年入主白宮後，
更準備出售先進的 FX 戰機給臺灣。中共一方面在同年九月三十日，由人大常 委會委員長葉劍英宣佈「關於臺灣回歸祖國的方針政策」（俗稱葉九條），不但 對臺灣發出「招降」的和平攻勢，也企圖營造美方所樂見的「和平環境」，影響 華府軍售戰機給臺北的態度（陳毓鈞，1997：281）；另一方面，也由國務院總 理趙紫陽向美方提出，售台武器性能和數量，不超過卡特政府時期的水平，及 售台武器逐年減少，直到完全停止的要求（資中筠，1994：917）。
雷根總統考量美中關係逆轉，可能促成蘇中加速修好，而影響美國戰略大三 角的佈局與整體美國的利益。至此雷根政府的兩岸政策，即已確立了大方向，
亦即繼續延續卡政府的路線，為了對抗蘇聯擴張主義，美中的戰略合作關係是 十分重要的。一九八二年八月十七日，美中正式簽訂了第三份聯合公報，即「八 一七公報」。公報中最値得注意的，正是美中台三方均甚為關切的軍售問題，美 國表示將不尋求執行一項長期向臺灣出售武器的政策且向臺灣出售的武器在性 能上和數量上，將不超過美中建交後近幾年供應的水準，美國並準備逐步減少 對臺灣的武器出售，並經過一段時間尋求最後的解決（張亞中、孫國祥，1999：
377~380）。此一公報表面上滿足了中共的部分需求，但實際上仍有各自表述的 模糊空間。而就臺灣來說，雷根政府在「八一七公報」簽定的一個月前（七月 十四日），即已向臺北傳遞了「六項保證」15，因此就公報的簽訂而言，臺灣或 許輸了面子，但證諸往後的發展，實質並未有有所減損。
（三）冷戰結束前的態勢 總體而言，自美國對兩岸政策採取「務實」的 觀點後，美國對中共便採取了積極交往，維持「建設性關係」的策略。在美、蘇 二元對立的國際體系中，美國借著中、蘇共之間的矛盾，拉攏中共、建立戰略關 係，以對抗蘇聯。在美、蘇、中戰略大三角的架構下，臺灣在美、中、台戰略小 三角中的價值，其實是無法與大三角中的中國之戰略價值相提並論的。強調和平 解決兩岸爭端，成為美國對臺灣保障的底限，為了美國的全球佈局及美國利益，
犧牲臺灣的利益在美中談判過程中，成就美、中雙方的利益，是屢見不鮮的。臺 灣需要仰賴美國，以避免被中共併吞，「忍氣吞聲、以拖待變」，在國際政治上是 沒有策略中的策略。
一九八○年代的末期，臺灣繼經濟發展具有具體成效之後，政治上也揮別了 威權體制，而逐漸的與民主世界的主流脈動貼近。事實上，蘇聯與東歐共產國家 也紛紛開始解體或潰敗，冷戰即將結束。中國在鄧小平的開放政策下，大陸市場 吸引了全球自由世界資本家的目光，臺灣也在一九八七年開放民間赴大陸探親，
14 雷根在競選活動期間，數度表示選後不會拋棄朋友或盟國，甚至宣稱要與臺灣恢復官方關係
（Holdridge, 1997：197~198）。
15 雷根政府的「六項保證」將在本章下一節論述。
兩岸民間的交流自此陸續展開，此時美國的立場是「保持中立客觀、既不鼓勵、
也不阻礙、更不暗示雙方對抗」（張亞中、孫國祥，1999：70）。在蘇聯未解體前 美國始終對中國抱持著耐心與期待，即使一九八九年中國爆發六四天安門事件，
中共執政當局利用正規軍隊，鎮壓、殺害在天安門廣場集結，以爭取自由民主的 大學生與民眾並實施戒嚴長達七個多月16。在全球一致譴責，美國國會通過制裁 案的同時，布希總統仍派遣密使前往北京，要求鄧小平合作展開修補關係的工 作，甚至希望鄧小平能夠瞭解，美國對中共的制裁不會永久，但政治上有其必要
（聯合報編譯組譯，2000：443）。為此，前美國駐中國大使羅德（Winston Lord）
便指出（聯合報編譯組譯，2000：448）：
多年來，論者一直在批評我們對待蘇聯和中國有雙重標準，但我們對北京 較寬容有兩個正當理由，一是中國社會大體上是朝正確方向發展，戈巴契夫以 前的蘇聯則否；二是中國對美國並未構成威脅，中國在許多國際問題上也很有 幫助，而蘇聯則不斷擴充軍備，行事冒進。現在這些先決條件多已不存在，這 種雙重標準的作法應該束之高閣。
美國對待蘇聯和中國確有雙重標準，羅德企圖為過去的政策合理化，事實上 造成雙重標準的原因，可能是理想主義與現實主義的交互使用。在羅德尚認為中 國對美國並未構成威脅的時候，殊不知後冷戰時期的來臨，「中國威脅論」已悄 然掩至。
第三項 後冷戰時期美國的一個中國之政策
隨著蘇聯的瓦解，美國成為後冷戰時期，世界上唯一的強權，他要如何扮演 捍衛世界和平與安全的角色，在美國國內就有不同的思維邏輯。第一種是對抗性 的架構，此一架構主張單方面使用武力的重要性；第二種是採多邊性合作安全的 方式，強調預防外交（preventive diplomacy），以非軍事手段防止衝突，以調停代 替戰爭，在其他手段都失效後，再採取集體干預（張亞中、孫國祥，1999：79~80）。
第一種對抗性的架構，其理論基礎建構在，唯有美國有能力伸張決定性的力 量，並在必要時單方面使用武力，美國才能確保強大。美國的軍事能力與科技優 勢，是全球穩定的唯一可靠保證，它可確保美國在國際偶發事件中進行干預。事 實上，有相當多的美國官方意見都支持「美國擁有強大軍備，以強制方式維護和 平」的觀點（Nolan, 1994：509~510）。
第二種是採多邊性合作安全的方式，持這種主張者認為，美國無須以有限的
16 中共因應天安門前學生的民主運動，所發佈的戒嚴，是自一九八九年五月二十一日至一九九
○年一月十日止。
資源與少數的支持，單獨採取軍事行動；美國應尋求國際合作或多邊合作的方式 處理國際糾紛。這種策略，既可以在美國的領導下，達成美國預設的目的；也可 預防爭端的擴大或武裝衝突的發生。即使最終不免需要使用武力，美國也有能力 引導戰略方針，但卻由各國共同參與、共同分擔所需的耗費，以達到目的。因此，
以合作促使安全的「合作性安全」（cooperative security）思維，應為美國在冷戰後
「全球交往」（globe engagement）的本源（Nolan, 1994：509~510）。
上述兩種思維，其實是可以交互運用、並行不悖的。亦即對抗性的架構可以 隱身在多邊性合作安全的方式中實踐。冷戰後，布希總統即提出「世界新秩序」
（new world order）的構想，其內涵是，在美國的領導下，西方聯盟共同解決區 域性衝突，而以美國軍力為後盾，並傳播人權、自由、民主等觀念，以改造世界
（Bush and Scowcroft, 1998：362~364）。當然，穩定美中關係，將中共納入美國主 導的世界秩序中，也在布希總統「世界新秩序」的構想內。一九九○年伊拉克入 侵科威所造成的波斯灣危機，美國就是運用上述構想，藉由聯合國的決議，在世 界各主要國家的支持下獲得勝利的。而在波斯灣的事件上，美國也得到了中國的 支援，而中國一向是伊拉克武器供應國之一，這使得美國相信，經過天安門事件 後的制裁，已使中國採取較為合作的態度了（Lasater, 2000：143~144）。
如果再觀察美國在南斯拉夫內戰或科索夫（Kosovo）危機中，所展現出的強 勢干預的決心與領導能力，並輔以強大的軍事力量，美國所展現的多元性綜合國 力，也絕非蘇聯解體後取代其聯合國地位，且正陷於國內政經困境之俄羅斯（林 文程，2001：59；鄒念祖，1992：25~26），或「經濟達成整合而政治整合是不可 能達成」的歐盟（明居正，1992：30~31）所能望其項背。而最有可能與美國競 爭的對手，無疑的就是中國。布希總統的時代，已體認到在衝突解決的過程中，
國際爭端不再是單一國家或少數強國單獨行動，能夠順利解決（Huntington, 1991a：6；周煦，1996：3），至少美國已不願再獨自扮演國際警察的角色。中國 在美國處理國際危機時如果能夠合作，將可以減輕許多美國的負擔。所以儘管後 冷戰時期「聯中制蘇」的戰略價值已經褪色，「世界新秩序」的推行，美國仍須 借重中國。因此對於中共踐踏人權，出售飛彈予巴基斯坦、敘利亞及伊朗等違反 武器擴散約定等情事，布希政府卻能以睜一隻眼、閉一隻眼的方式（Mann, 1999：
261~262），視若無睹，給予包容。
中國的經濟在鄧小平持續改革開放的政策指引下快速成長，世界銀行（World Bank）甚至預估到二○一○年時，中國大陸將超越美國，成為世界第一大經濟體
（Lardy, 1994：14~18）。中國人力資源豐沛且低廉，土地遼闊、人口多，市場商 機可觀，故而吸引國際資金蜂湧而入，一九九○年代以後，中國已成為全球第三 大經濟力量，不但未受一九九七年以來，亞洲金融危機與全球性經濟不景氣影 響，二○○○年其經濟成長更是全球之冠，軍事預算也是連續十年以兩位數激
增，使一個國民所得未達八百美元的窮國，躋身全球經濟及軍事大國（阮銘，
2000a）。尤其中國積極進行軍事現代化工程，建立軍備、向俄羅斯購買高科技武 器，其國防預算預估在二○一二年將超越美國。尤有進者中共將核武瞄準美國，
同時出售大規模毀滅性武器至利比亞、伊朗及伊拉克，在在證明中共對美國安全 的直接與間接威脅（Sweet, 1997），「中國威脅論」乃成為美國國內及其它民主 國家廣泛討論的議題17。
一九九三年柯林頓（Bill Clinton）接任美國總統，儘管他選前極力抨擊布希 總統對中國態度的軟弱，在民主黨全國代表大會上，柯林頓發表了一項「新誓 約」，宣稱「不會縱容從北京到巴格達的暴君」（聯合報編譯組譯，2000：468）。
但一如雷根總統在就職後，必須面對現實的國際環境與美國利益，理想主義仍有 其極限性。布希總統時代，謹守著雷根總統與中國維持「建設性關係」的策略，
柯林頓總統上任後卻進一步主張與中國展開「全面交往政策」（comprehensive engagement policy）。對此，美國國務院助理國務卿羅德（Winston Lord），在一九 九五年十月十一日於參議院外交委員會作證時即指出，與中國全面交往有其安全 與軍事上的考量。中國日趨強化的軍事力量，和它在國際上的歷史作用，將在二 十一世紀，使它成為世界上的一個主要強國。美國所面臨的挑戰，是要確保在中 國發展成為一個世界級大國的過程，能發揮建設性的作用，也就是能夠與國際社 會融為一體，並致力於遵守國際法的行為準則。「全面交往」的政策，將有助於 促使中國朝這個方向演變18。
柯林頓總統的中國政策已相當明顯，它將以全面性的擴大交往，使中國質變 為能與西方價值（或說美國價值）融合的民主國家。《紐約時報》便認為「如果 中國能走上相同的道路，世界五分之一的人口就納入了民主體系，也許會因此減 少了和其他五分之四人口發生軍事衝突的危險」（紀思道、伍潔芳，1996：487）。
果真如此，來自中國的威脅將全面解除。因此，要貫徹以交往促使中國改變的政 策，就必須和中國維持一個穩定與和諧的關係。所以中國內部的人權問題，可以 與經濟上的最惠國待遇脫鉤，避免影響雙方全面深化交往的可能關係。
一九九七年十月二十七日美中雙方更進一步建立「建設性戰略夥伴關係」
（relation of constractive strategic partnership）。在這份《聯合聲明》中也附帶指出，
為實現此一目標（建立「建設性戰略夥伴關係」），雙方同意，從長遠的觀點出發，
在美中三個聯合公報的基礎上處理兩國關係。換言之，美國遵守美中三個聯合公
17 根據中國大陸學者的統計，光就一九九二年初到一九九四年底，美、日、英、法等國的報刊 上，先後共有七十多篇有關「中國威脅論」的文章（郭隆隆、趙念渝，1998；83）。
18 U.S. Department of State,95/10/11 Testumony: Winston Lord on US Policy toward China Bureau of East Asian and Pacific Affairs, Statement of Ambassador Winston Lord, Assistant Secretary of State Bureau of East Asian and Pacific Affairs,October 11,1995 Before the Senate Foreign Relations Committee Asia and Pacific Affairs Subcommittee U.S. Policy toward China:Securuty and Military Considerations。
報，是維繫美中建設性戰略夥伴關係的基礎，「臺灣問題」已被拉高到兩國關係 的最核心地位了（張亞中、孫國祥，1999：211）。
綜觀後冷戰時期，中國軍力日盛，經濟力亦扶搖直上，其對國際社會或區域 安全的影響力，實不容忽視。美國有意藉交往造成中國如蘇聯般的質變，也擬藉 中國的參與國際事務，此一多邊性合作安全的模式，建構「世界新秩序」，既能 維持美國在全世界的領導地位，又能減輕美國的負荷。中共趁此機會將臺灣問題 凸出為美中關係發展的基本條件，企圖藉美國圈住臺灣。面對大國外交，臺灣亟 思突圍之策，如申請加入聯合國等國際組織、或透過元首出訪（如李登輝總統之 訪問美國康乃爾大學）等，以凸顯臺灣主權獨立之事實。中共則藉著美中三公報 的基礎，不斷向美國進逼。一九九八年六月柯林頓總統訪問中國，雖未簽訂第四 公報，但卻在上海公開表示了美國的「三不政策」。他說19：
我有機會重申我們的對台政策，即我們不支援臺灣獨立或兩個中國、一中 一台，而且我們也不相信，臺灣可以在任何成員是以國家名義，為入會條件的 國際組織中取得會籍，我們的政策是一貫的。
由柯林頓總統以上的談話可知，在蘇聯的對抗勢力消退後，中國已在「世界 新秩序」上找到新的定位，其國際戰略價值不減反增；臺灣雖因民主化成功，其 社會脈動已與自由世界的主流價值共振，但因中共對「一個中國」政策的堅持與 沒有彈性，造成國際主流社會為關照中國的意志，而屈從於中國的價值論述，即 便是冷戰後綜合國力獨強的美國也不例外。可以說，後冷戰時期，美國的一個中 國政策，是逐步向中國傾斜的，臺灣要如何突圍或自保，除了要等待機會外，恐 怕更需要智慧。
19 Remarks by the President and the First Lady in Discussion on Shaping China for the 21th Century, Shanghai Library, Shanghai, People’s Republic of China, June 30, 1998. Available from
http://www.whitehouse.gov/WH/NEW/China/speeches.html
第二節 美國的一個中國政策中之基本架構
美國與中共簽署的三個聯合公報，基本上都是冷戰期間美國企圖「聯中制蘇」
的產物，這是基於美、蘇、中戰略大三角的需求。臺灣關係法的制定，則是維繫 美、中、台戰略小三角的必要措施。三個聯合公報的部分用語，其實非常含混，
甚至與臺灣關係法內容相互抵觸，但這卻給予了美國，充分的自我解釋與自由裁 量的彈性空間。論者即指出，美國官員如將美國對台政策的基礎，視為「三個聯 合公報與臺灣關係法」，則必定是親中國的；反之，如認為是「臺灣關係法與三 個聯合公報」，則無疑的是是親臺灣的（Bellochi, 1999：21）。顯然，美國官員對 於美國的一個中國政策，表面上是以三個聯合公報與臺灣關係法為其基本架構，
然而對美國政府而言，其間確有相當寬廣的可操作性。
本章第一節已論及，在一九八二年美國與中共簽署第三公報，也就是「八一 七公報」前一個月，雷根總統已向臺北方面傳遞了重要的「六項保證」，這六項 保證雖未由美台雙方正式形諸文字，但揆諸二十餘年來，美、台間的此一默契確 實存在。本節在論及美國的一個中國政策之基本架構時，除了論述美國與中國間 一九七二年的「上海公報」、一九七九年的「建交公報」與一九八二年的「八一 七公報」等三項重要檔案及臺灣關係法，此「三報一法」對美、中、台三角關係 的影響外，也將針對雷根總統對台「六項保證」的關鍵地位，一併述及。
第一項 美國與中國的三個聯合公報
一、上海公報 一九七二年在美國國家安全事務助理季辛吉博士，數度穿梭 於美國與中國間的秘密外交下，美國總統尼克森終於成功的踏上了中國大陸，同 年二月二十八日，尼克森總統與中共總理周恩來簽署了著名的「上海公報」。公 報內容中與美、中、台三角關係較具關鍵性的文字摘錄如次20：
甲項、中美兩國的社會制度和對外政策有著本質的區別。但是，雙方同意，
各國不論社會制度如何，都應根據尊重各國主權和領土完整、不侵犯別國內 政、平等互利、和平共處的原則來處理國與國之間的關係。國際爭端應在此基 礎上解決，而不訴諸武力和武力威脅。美國和中華人民共和國準備在它們的相 互關係中實行這些原則。
考慮到國際關係的上述原則，雙方聲明：
乙項、中美兩國關係走向正常化是符合所有國家的利益的；
丙項、任何一方都不應該在亞洲－太平洋地區謀求霸權，每一方都反對任
20 摘錄文字中，每段起始如有「甲、乙、丙、丁、戊、己、庚、辛」等各項之標記者，為本研 究便於敍述所加。引文參考（張亞中、孫國祥，1999：351~358）。
何其他國家或國家集團建立這種霸權的努力；
丁項、任何一方都不準備代表第三方進行談判，也不準備同對方達成針對 其他國家的協議或諒解。
戊項、雙方回顧了中美兩國之間長期存在的嚴重爭端，中國方面重申自己 的立場：臺灣問題是阻礙中美兩國關係正常化的問題；中華人民共和國政府是 中國的唯一合法政府；臺灣是中國的一個省，早已歸還祖國；解放臺灣是中國 內政，別國無權干涉；全部美國武裝力量必須從臺灣撤走。中國政府堅決反對 任何旨在製造「一中一台」、「一個中國、兩個政府」、「兩個中國」、「臺灣獨立」
和鼓吹「臺灣地位未定」的活動。
己項、美國方面聲明：美國認識到（acknowledges）在臺灣海峽兩邊的所 有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不 提出異議。它重申它對於中國人自己和平解決臺灣問題的關心。考慮到這一前 景，它確認從臺灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標。在此期間，
它將隨著這個地區緊張局勢的緩和，逐步減少在臺灣的武裝力量和軍事設施。
庚項、雙方同意，它們將透過不同渠道保持接觸，包括不定期地派遣美國 高級代表前來北京，就促進兩國關係正常化進行具體磋商，並繼續就共同關心 的問題交換意見。
辛項、雙方希望，這次訪問的成果將為兩國關係開闢新的前景。雙方相信，
兩國關係正常化不僅符合中美兩國人民的利益，而且會對緩和亞洲及世界緊張 局勢作出貢獻。
在上述的公報內容中，有幾個重點訊息值得我們關注，並進一步析論：
（一）、雙方已獲得了關係正常化的共識 美、中雙方雖都表示尊重彼此的 差異性，並願本著和平共處的原則解決爭端，這是美中之間相互關係的基礎（見 甲項）。然而，從雙方反霸的聲明中，清晰可見，合作對抗蘇聯才是雙方共同的 基礎與最高利益所在（見丙項）。儘管季辛吉日後解釋，美國絕非狹義的打中國 牌（The China card）、採「聯中制蘇」的單向思考，且在美、蘇、中戰略大三角 的策略運用上，美國其實應站在三角中的協調地位，與兩國都維持良好的關係。
同時，也應利用蘇、中之間的敵對，使兩邊都向美國討好，美國自能居中坐收漁 翁之利（kissinger, 1979：763~770）。但此時此刻，美中關係的正常化，才是最符 合美、中兩國的利益與世界的利益的（見乙項與辛項）。因此，雙方將維持暢通 的管道，繼續磋商雙方關係正常化的具體措施（見庚項），但並不包括代表第三 方進行談判，也不準備同對方達成針對其他國家的協議或諒解（見丁項）。
（二）雙方取得各自表述、各取所需的諒解 對於中共所謂「一個中國」的 原則及對臺灣問題所持的立場（見戊項），美方表示已經「認識到」（acknowledge）。 但中共卻據此引申，表示堅決反對任何旨在製造「一中一台」、「一個中國、兩個 政府」、「兩個中國」、「臺灣獨立」和鼓吹「臺灣地位未定」的活動，美方對此，
則未予回應（張亞中、孫國祥，1999：59）。無疑的，這是一種藉由各自表述、
各取所需的方式，所達成的諒解。實際上，在「上海公報」簽署之前，尼克森總 統已向周恩來總理承諾了美國對台的若干原則，其中包括：只有一個中國，臺灣 是中國的一部分。尼克森同時認為，只要行政部門控制好官僚體系，就不會有類 似「臺灣地位未定論」的聲明。他也私下保證，美國不曾也不會支持臺灣獨立運 動，而且將在能力所及的範圍內勸阻日本，使其不進入臺灣，也不鼓勵日本支持 台獨21。據此，論者即指出，「上海公報」解決了自一九五○年代美國所主張「臺 灣地位未定」的問題。
尼克森總統不但要控制好美國的官僚體系，使其言論與行為不致出格，還要 設法勸阻日本，使其對兩岸的觀點符合中共的需求。有美國總統私下贈送如此大 方的見面禮，中共當然必須相對節制，好讓尼克森總統不致受到美國國內親台輿 論的撻伐，以便日後雙方能夠繼續開展正面的關係。而在上海公報簽署後，美國 政府卻向中華民國駐美大使沈劍虹表示，美國政府仍將關注臺灣問題的和平解 決，並且強調美國在公報中只稱「臺灣是中國的一部分」，並未說是「中國的一 省」，可見美國對臺灣的承諾仍是不變的（沈劍虹，1982：85~100）。
美國政府對臺灣方面的上述解釋，當然是兩手策略，而且有其虛實的兩面。
就虛的方面而言，美方企圖以此說法安撫臺灣當局，避免臺灣在美、中建交大業 尚未底定之前「橫生枝節」22，憑添美國政府處理兩岸關係的困擾與麻煩；另就 實的方面來說，美國確實並未「承認」臺灣是中國的一省或一部分，美方採「認 識到」的說辭，實際上是為美國留下許多可以迴旋的空間，而中共因可以自由表 述，也暫時獲得所需的部分，雙方都為未來的發展，預留了無限可能的環境。
（三）宣告美國將以「和平解決臺灣問題」為美國兩岸政策的底限 台海兩 岸以和平的方式解決臺灣問題，既可避免美國子弟因介入台海戰爭而犧牲，又可 藉由「和平解決臺灣問題」的主張，為美國政府對海峽兩岸所有的作為或不作為，
提供彈性解釋的空間。美方聲明「從臺灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施」為 美國最終的目標，這當然將視這個地區的緊張局勢是否已有緩和而定（見己項），
21 “Memoradum of Conversation, Feb. 22, 1972, Pekin”Nixon – Zhou Talks, Document 2, p.5。
22 一九七二年上海公報簽署時，就美國國內的輿論而言，與中共關係的改善，會嚴重影響美國 反共外交的正當性。同時，也會遭到美國內部友台人士與民眾的強烈反對。況且當時美、台之間 尚有邦交及諸多正式與非正式關係，如不設法安撫臺灣，「徐圖美中建交大業」，臺灣方面可著力 的方式甚多，如遊說親台國會議員向行政部門施壓等，都有可能讓美、中關係「橫生枝節」。
中國如擬藉由武力解放臺灣，勢必造成此一地區的緊張，自然不符合美國「和平 解決臺灣問題」的政策，這也將影響美方撤除在台武裝力量和軍事設施的速度。
從以上的論述可知，「上海公報」的簽署，對美、中兩國來說都是雙方關係 進展的一大步，雙方至少都取得了對蘇聯警告的有力憑藉，也使蘇聯備感壓力。
這使美國在美、蘇二元對抗的國際體系中，有機會獲得更大的優勢；中共更可藉 此提高國際地位，並舒緩來自蘇聯的沉重壓力，同時更獲得與美國談判臺灣歸屬 問題的優勢，一舉而數得；臺灣則成了最大的輸家，只能儘快設定停損點，勉力 而為了。
二、建交公報 美、中「上海公報」簽訂後，雙方合作關係日見加強。對抗 蘇聯既是彼此最迫切、最主要的共同議題，因此雙方不但交換對抗蘇聯的構想，
也進行實質的軍事與情報的交流，美國更提供技術給中共。季辛吉甚至向尼克森 總統報告，美中雙方已成為「心照不宣的盟國」（tacit allies）（Mann, 1999：63）。
可以說，在反蘇的共同目標上，美國與中國已成為秘密的軍事同盟了（傅建中，
1999：173~176）。因此，美、中建交，就成了雙方關係正常化、交往公開化與合 作制度化的充分條件了。然而，臺灣問題卻是美中建交路途上的最大障礙。
季辛吉曾經向周恩來表示，美國希望能和中國建立外交關係，但困難在於美 國不能馬上就和臺灣切斷關係。這有幾個理由，而這些理由全部都和美國國內情 勢有關（傅建中，1999：167）。季辛吉所謂的「國內情勢」，當然有部分是就美 國國內反共與親台的氛圍而言23。而另一方面，中共堅持美中建交應採毛澤東所 定調的「日本模式」24。「日本模式」的要點有三，即承認中華人民共和國政府 是中國的唯一合法政府；與臺灣當局斷交、廢約並終止一切官方關係；中國默認 日本和臺灣當局建立非官方機構，以維持兩方的商業和文化關係（楊新一，2000：
231）。然而在當時，美國要與臺灣斷交，在其國內就已有相當大的阻力，更遑論 棄臺灣安危於不顧之廢約、撤軍與停止對台軍售等思考。而事實上，臺灣在美國 全球戰略構思中，恐怕還有其一定的戰略小三角價值。因此，終尼克森總統與福 特總統的任期，美中建交之說固然甚囂塵上，但卻仍欠東風。
一九七七年卡特就任美國總統，在國務卿范錫（Cyrus Vance）與國家安全事 務顧問布里辛斯基（Zbigniew Brzezinski）的擘劃下，經多次與中共談判後，認定
23 一九七四年十一月，季辛吉訪問中國與鄧小平會談時，就曾坦言：「美國有一些團體，傳統上 很支持臺灣。靠你們的合作，我們才能解除親臺灣的這些勢力」（聯合報編譯組譯，2000，234）。
事實上，即便到了美中建交階段，這些親臺灣的勢力，在美國國內仍有其一定的影響力。
24 「日本模式」的說法，最早出自於一九七三年，季辛吉與毛澤東會晤時毛澤東的主張。毛澤 東對季辛吉說：「只要你們和臺灣斷絕外交關係，貴我兩國就可能解決外交關係的問題。那就是 說，像我們和日本的做法一樣。至於我們和臺灣的關係，那很複雜，我不相信（可以）和平轉變」
（聯合報編譯組譯，2000，234）。自此，「日本模式」就成為中共對於美中建交之前提的統一說 法了。
中共對於「日本模式」的立場無可動搖，而決定放棄美國曾經多方考量，對臺灣 傷害較小的「一中一台」或「與中國建交，仍在臺灣設立領事館或辦事處」之構 思，積極推動美中建交事宜25。一九七八年十二月十五日晚間（臺北時間為十二 月十六日上午），美國總統卡特與中共國家主席華國鋒，分別在華盛頓與北京發 表了美國與中國的「建交公報」26。
美、中「建交公報」中宣示，兩國將於一九七九年一月一日起，互相承認並 建立外交關係。美國承認（recognizes）中華人民共和國政府是中國的唯一合法 政府。在此範圍內，美國人民將同臺灣人民保持文化、商務和其他非官方關係。
同時，美、中兩國再次強調在「上海公報」中，雙方一致同意的各項原則。這些 原則包括：
甲項、雙方都希望減少國際軍事衝突的危險。
乙項、任何一方都不應該在亞洲－太平洋地區以及世界上任何地區謀求霸 權，每一方都反對任何其他國家或國家集團建立這種霸權的努力；
丙項、任何一方都不準備代表第三方進行談判，也不準備同對方達成針對 其他國家的協議或諒解。
丁項、美國認識到（acknowledges）27中國的立場，即只有一個中國，臺 灣是中國的一部分。
戊項、雙方認為，兩國關係正常化不僅符合中美兩國人民的利益，而且有 助於亞洲和世界的和平。
最後，雙方同意於一九七九年三月一日互派大使並建立大使館。關於美、中
「建交公報」的意義及其影響，茲分述如下：
（一）「建交公報」由於只涉及美、中兩國的建交事宜，所使用的篇幅與牽 涉的層面都較「上海公報」限縮許多。特別是在非關台海兩岸議題的部份，除了 宣示兩國對降低國際軍事衝突的期望（見甲項）外，只重申「上海公報」中雙方 反霸權（共同對抗蘇聯）的共同立場（見乙項）；但値得注意的是，「建交公報」
中，雙方反霸的範圍，已從「上海公報」的「亞洲－太平洋地區」擴及到「世界 上任何地區」。我們或許可以推論，美國在全球戰略的思考上，已注意到了中國 的重要性與威脅性，中國的影響力將不再局限於地區性或區域性。
25 布里辛斯基認為，及早與中國建交係基於兩個主要考量：第一、加速遠東地區的安定；第二、
強化美國與蘇聯在全球的競爭力，讓莫斯科知道自制和互惠的價值（Brzezinski, 1983：196）。而 根據一九七七年六月，美國國務院所作的「第二十四號總統政策檢討備忘錄」（Policy Review Memorandum 24）中，已明確建議總統採「日本模式」與中國進行雙方關係正常化的建交準備
26 美中建交公報內容引自（張亞中、孫國祥，1999：359~360）。
27 中共在中文版的公報中，將「acknowledges」譯成「承認」。
