教育分權改革與官僚體制之變貌：㈰本 案例評析
林雍智
㈰本東京㈻藝大㈻教育㈻研究科博士候選㆟
摘 要
近來在主要國家的教改方案中，有許多與教育的分權改革有關的項目。
日本自九○年代起在教育上經由分權運動的推動，將以往中央政府的權限下 放至地方層級，在此之中也擴大了學校自主經營的權限。由於原有的教育官 僚體制在分權的過程中，因為權力的轉移與利害關係者的參與而產生變化，
因此本文主旨乃在於透過對1、日本教育行政制度；2、近期教育分權改革狀 況；3、教育官僚制的相關概念；4、互動關係的改變；與5、組織架構的調 整，評析日本的教育分權改革與官僚體制的變貌情形，文後並依教育分權的 實施現況提出若干討論，做為可供參考之啟示。
關鍵詞：教育分權、官僚體制、學校本位管理
Yung-Chih Lin
Doctoral Candidate, Division of Study on Education, Tokyo Gakugei University, JAPAN
Decentralization Reform and Changing of Bureaucracy in Education: A Japan Case
Abstract
Recently, in major economies’ educational reform programs, there have been lots of subjects related to decentralization. Japan shifted power and authority from central government to local government by promoting decentralization in education field from late 1990s, and the autonomy in management was also expanded to school level.
Because educational bureaucracy was changed by transferring power and stakeholders
’ participation within the processes of decentralization, the main purpose of this article is to analyze Japan’s decentralization reforms and cases of bureaucracy change through five issues, which are 1. the educational administration system; 2. recent decentralization reforms in education; 3. concepts of education bureaucracy; 4. change in relationship between local government and school levels; 5. adjustments in organization structures.
In the final part of the paper, some suggestions relevant to Taiwan are made, based on the implementation status of Japan case.
Keywords: decentralization, bureaucracy, school-based management (SBM)
壹、緒論
近 年 來 在 主 要 國 家 的 教 改 方 案 當 中 ， 有 不 少 與 教 育 的 分 權
（decentralization）、自治（autonomy）的改革相關的項目（Fowler, 2008；
Whitty，Power與Halpin，1998）。以美、日與我國為例：美國八○年代以來 有學校選擇制度（school choice）、特許學校與學校本位管理（school-based management,SBM）；日本在九○年開始進行的擴大學校裁量權限改革、創 設學校評議員制度與成立學校營運協議會（文部科學省，2005；中央教育 審議会，2005，磯田文雄，2006）以及我國自1998年行政院教育改革審議會 提出之教育改革總諮議報告書起推行的「教育鬆綁」與「權力下放」等。衡 諸造成此一波分權改革的時代背景，可以發現受政治上對既有政治體制的不 滿而引發求變的思潮，復以當代新自由主義（neo-liberalism）標榜的法規鬆 綁、自由競爭、權力下放等概念影響；在經濟上經濟的成長與稅收的提高，
促使政府擴大對教育的投資與進行革新；在意識型態上則由於自戰後的復 甦期以來（或是說發展期）世人對國民教育的要求由強調平等與均衡轉而為 績效與品質等，都是促進在教育上，經由調整法規的規範與行政的作為，將 原本屬於上位政府的權限，轉移至地方層級，甚至是學校層級的分權改革之 因。
自上世紀後期迄今變化相當快速的時代中，政府在教育行政事務上進行 的授權（delegation）或是分權（decentralization），不僅是轉移行使教育的 權限至下屬單位，其在轉移的同時也為教育行政管理帶來了新的局面。在本 質上，「授權」和「分權」是有差異的。授權可以簡單解釋為「主管或決策 者將其決策權力授與其部屬或同事的行為或過程」，授權者對被授權者擁有 監督指揮之權，但仍應自負成敗之責；而分權指的是決策的權力分佈至下層 人員的手中，也就是權力下放之意（溫金豐，2006）。例如美國在1980年代 雷根政府時期將教育的權限由聯邦轉移至州級的改革，縮減聯邦的教育權限 與給予州政府在使用聯邦教育預算上較以往更大的裁量權，此一改革可謂是 中央對地方的分權。同時，州政府也逐漸取回以往對地方學區的授權，其還
過SBM政策的立法，將經營學校的權力，跳過學區直接授與學校自主管理
（Fowler，2008）。是故，基本上在八○年代美國的教改下，聯邦和學區的 權限是流失的，而州和學校層級的權限則轉為增加。在日本，以往教育的中 央與地方關係是由上而下的中央集權體制，但自2000年開始，隨著政治改革 與地方分權運動的推展，中央的文部省與地方的教育委員會關係開始朝協助 與合作方向演變，地方可以自主調整包括教育長產生方式與教育委員人數等 組織架構，此一改變亦促進教委會放寬對學校層級的控制，逐漸以實施各類 教改的實驗方案，提升學校自主與自律經營的機會。例如重視學校經營現場 的裁量權、建立學校特色、實施學校評議員制度、實驗學校營運協議會1制 度等皆具有分權之色彩。
然而可將一系列在教育行政管理上權力下放之改革歸納為「教育分權 改革」的教改政策，其本身即屬於一種再分配（redistribution）的政策，所 謂「再分配」之意，亦即表示「資源（resource）或權力（power）從某一個 社會集團轉移到其他集團之間的移動過程」（Lowi & Ginsberg，1994）。在 移動的過程中，既有的支配集團與轉移前受到（或感到）壓抑的集團之間，
可能由於操作方法、轉移過程的關係引發對立與意識型態上的爭論，因此教 育分權改革的進行，同時亦表示了在「再分配」過程之下原有權力型態、政 治力學、組織架構的轉換與調整。在這之中，誰來扮演仲裁者與不同集團之 間的合縱連橫關係等，是研究教育分權改革者不可或缺之重要議題。
因此在分權改革之下，原有的官僚體制的組織架構調整、權力的再分 配、治理模式的轉換等成為本文關心的課題。本文擬藉由評析近期日本教改 的案例，包括教育行政組織與學校的分權改革來說明教育官僚體制的變貌，
並試圖探尋分權改革下有關權力的行使、治理模式的改變與相關利害關係者
（stakeholders）的角色定位等，期能做為我國之參考。
1 學校營運協議會，日文原稱為「学校運営協議会」，日人有稱為community school或地域 運営学校者，又有學者以「另一型態的公立學校」做為詮釋（黑崎勳，1999）。其概念類 似於英美公立學校的學校理事會、學校董事會。
貳、日本教育行政的架構與教育分權的發展
日本自古受中華文化的影響，無論在文字、宗教習俗、思想觀念以及 衍生的制度設計等皆與我國類似，然日本在二次大戰戰敗後受聯軍佔領，為 推行民主與防止軍國主義復燃，在教育系統上聯軍邀請美國教育使節團2二 次赴日，從制度面引進了美式的觀念和作法，指導包含教育基本法、教育行 政制度與新學制等之建立。因此，戰後日本的教育系統近於美式制度，與我 國有差異，而二次大戰也成為日本新舊制教育的分水領。
為了探討日本的教育分權改革，首先必須從其教育行政架構談起，例 如中央至地方的行政層級，以及相關法令的規範等，再介紹近期各項教育分 權改革的概況。因此，本文以下茲就日本的教育行政制度與近期教育分權改 革概況敘述之。
一、日本教育行政制度
「教育行政的民主化」、「教育行政的地方分權」與「確保教育的自 主性」三原則為戰後日本在建構教育行政體系的主要指導綱領（磯田文雄，
2006）。上述的理念也落實在1、新憲法中有關教育部份的制定；2、教育基 本法；3、教育委員會法；與4、地方教育行政法等相關法律的制定上。簡單 來說，戰後日本教育行政的架構為三級制，分別是中央的文部省3；第二層
2 日本於二次大戰戰敗後，接受聯軍佔領。為改造日本的教育體制，聯合國軍最高總司令官 總司令部（General Headquarters，通稱GHQ)，邀請美國派遣教育使節團赴日「協助」進 行教育改造工程。其於1946年3月及1950年8月二次赴日，並提出第一及第二次報告書。隨 後日本進行的教育改造，如法令、學制、教育行政及課程上全方位的變革，皆基於教育使 節團報告書之建議而行。
3文部省是日本主管文教行政之中央部會名稱，相當於我國之教育部。其與科學技術廳及文 化廳在2001年進行部會整併，合併之後改稱為文部科學省。本文中分別使用文部省與文 科省之兩詞，係考慮到整併時間點的前後不同所致。
級為都道府縣4的教育委員會；第三層級為市町村的教育委員會。最基層的 則是各級學校，如小學、中學、高等學校等。另外，學校雖是由校長、教職 員工與學生所組成的機構，但在日本行政法學的定位上，學校是不具備「法 人格」的，亦即管理權責不在學校自身，而在「學校教育法」規定的「設置 者」上（菱村幸彦，2008）。此設置者指的是設立學校的自治團體，日本的 公立中小學校一般是由市町村所成立，高等學校是由都道府縣成立，成立學 校的地方教委會便負有權責管理學校。
在法規上，如同上述提及的憲法，教育基本法、教育委員會法、地方 教育行政法之外，尚有如學校教育法及其施行令、施行細則等構成今日日本 的教育體系。另外「地方自治法」雖係為規範行政體制上中央與地方自治團 體之關係與運作，但其中有「各地方自治團體應成立教育委員會」之規定，
廣義來說，亦可被視為日本教育行政體系法源之一。
在教育行政的組織部份，最重要的機關乃是中央的文部科學省與地方 的各級教育委員會。採行內閣制的日本，文科省的文科大臣乃由內閣總理大 臣任命，其亦具國會議員身份。然隨著內閣的更迭文部大臣亦多有更換，依 統計戰後迄今約有67位（人次）文部大臣，且每一平均任期未滿一年（鈴木 三平與加藤憲一，2009），在如此頻繁的更換之下，維持教育行政系統的穩 定的，除了法規之外就屬文部省內的公務系統。
地方自治團體成立的教委會原為美國之發案，美國為日本引進的教委 會組織係基於民主控制與政治中立的立場，因而日本成立教委會當初具有美 式教委會的風格。所謂民主控制（democracy control）乃指教育委員的產生 係採用公選制度（public elect），藉由地區選民公開的選舉教育委員，組成 教委會掌轄地方教育事務，除了可讓地方分權的原則得以實現之外，以「素 人（layman，即非具教育專業之人）」來治理教委會尚可排除專家治理產 生的弊端，例如自利與傲慢、偏見等（Fowler，2008）。另外，為求政治中
4 都道府縣係日本二級地方自治團體之名稱。分別為東京都、北海道、京都和大阪二府與43 個縣。而第三級的市町村則是都道府縣轄內的基層地方自治團體。日本的都道府縣和市町 村皆設有教育委員會；另外在區自治方面，除東京都掌轄之23區，稱為特別區，亦設有教 委會之外，其餘各市之區皆為行政區，係派出機關且無教委會的設置。
立，教委會係以行政委員會的方式存在各地方自治團體之中，和首長直轄的 各部、局處不同，位階相同的還有選舉管理委員會及人事委員會等，教育委 員的公選制度在教育委員會法廢除（1947-1956），改制定地方教育行政法
（1956-）之後被取消，教委的產生自公選制改為經地方首長推薦、上級單 位同意的「任命制」。
教育委員不論地方規模大小，皆設五人，其主席日人稱為委員長，而 實際上承辦教育行政業務的則是教育長及其教育局（日人稱為事務局）（岡 本徹，2009）。教育長係自教育委員中產生，但仍需經過上級單位的同意始 得上任，例如市町村教委會的教育長人選須經都道府縣的教委會同意，而都 道府縣的教育長須經文部省同意。自1956年地方教育行政法制定以來，日本 教育行政往中央集權偏移的現象愈趨嚴重的因素之一，乃是上級掌握了教育 長人選的同意權所致，在此狀況之下，下級聽令於上級成為了常態。
在傳統上，中央文部省與二級教委會的關係為主從、上下的關係。簡 單歸納，文部省透過法律的授權，以各種方式控制下屬機關，其對地方具有 以下四種權力（菱村幸彦，2008）。
1、對地方進行指導、建言、援助（補助）的權力。
2、「聯絡調整」的權力。文部省為讓教育事務正確執行，可以和地方 教委會取得相互之間的聯絡調整。
3、調查權。文部大臣為進行上述兩項事務，可對地方自治團體之首長 以及教委會之事務進行必要的調查。
4、提供資料、報告之「要求權」。文部大臣可以要求地方自治團體之 首長以及教委會提供必要的調查、統計或其他資料。
再者，文部省還透過「機關委任事務」的方式，將原本屬於上級應執 行的業務交付下級執行。加上前述對教育長的同意權，文部省取得了對地方 教委會的概括性權力。
而二級教委會與三級教委會的關係亦為上下關係。除了二級教委會負 擔其本身設置學校之教職員薪資外，三級教委會成立之學校教職員薪資亦由 二級教委會負擔；二級教委會亦掌握三級教委會之教育長同意權；二級教委
會尚有對三級教委會之教育事務，例如組織編制、課程與教材之基準設定權
。教育體系也因此在層層相扣的上下關係中形成了中央集權，直至地方分權 改革運動開始的期間，中央集權的教育行政制度掌握日本近半世紀光陰，此 也與戰後當初標榜的「教育的地方分權」原則大相逕庭。
至於地方教委會與學校間的關係，依學校教育法之規定，採行「設置 者主義」，地方教委會對學校的組成、人事，營繕與經費等事宜皆具有統籌 的權力。教委會對學校的管理可以歸納如下所示。
1、對校長、教頭5及職員等之任免、服務與監督等人事管理；
2、對校舍、校地等之維護修繕的管理，此係為物的管理；
3、對學校經營進行指揮監督與指導建言等行政管理。
教委會雖然對學校與校長有絕對性的指揮權，然在日常事務的細部運 作上，由於不可能逐一監督，於是便透過發布學校管理規則，讓學校在一定 的範圍內有自主的性格，此亦可以免卻事必躬親之煩瑣，並讓學校經營有秩 序的進行。
二、近期教育分權改革概況
由 於 受 到 如 後 現 代 主 義 與 新 自 由 主 義 （n e o - l i b e r a l i s m ） 等 派 典
（paradigm）轉換，與歐美各國政治及教育改革之影響，近期日本自政府架 構至教育行政體系上的地方分權改革方案如雨後春筍般的推出。新自由主義 主張的是法規鬆綁、自由競爭與權力下放等概念，其派典產生的背景則有如 1、經濟情勢變動―經濟的成長使得政府有餘力關注財政以外的改革；之後 經濟的衰退又升高了人民對政府改造的要求；2、人口的成熟―戰後嬰兒潮 的中年化導致其對社會的關注增加；3、全球化的推動―全球化潮流使得對
5 「教頭」為日本學校內一種職務編制。依學校教育法之規定，教頭係校長最高的輔佐者，
屬於學校中間管理階層。其定位為：襄助校長、整理校務及職司兒童/學生教育之事務（
學校教育法第28條第4項），若校長遇事時代理其職務、校長出缺時則行使其職務（同法 第28條第5項）。至於其職務內容，雖依不同學校條件、規模等而有若干差異，大致而言 包含了學校各項事務的指導及規畫，如主持各式會議、指導教師的教學及研習活動，以及 指導校內總務管理及會計事務等。
競爭能力、品質與獲利受到注意等。受其影響，日本一改以往福祉國家的構 造，縮小了「大有為政府」的龐大官僚體系，透過授權與分權的方式往「小 而美的政府」改變，並促進地方自治團體與國民活動的彈性化，因此地方分 權改革可謂在此大環境中孕育而生。
（一）行政體制分權改革之概況
戰後的中央集權體制雖然帶給了日本安定與持續的發展，有其不可抹 煞的貢獻，然實施四十幾年下來卻也顯得疲弊且飽受批評。復以此時政治思 潮的演變，地方分權的運動於是自各界展開。以下茲以時間順序列舉與地方 分權相關的研議、法規修正之經過。
1、自1988年起，進行地方制度分權的相關審議工作；地方制度調查會 提出「自國家往地方公共團體之權限委讓相關答詢」。
2、1989年，臨時行政改革推進審議會提出「國家與地方之關係等之答 詢」。
3、1995年制定「地方分權推進法」，並設置地方分權推進委員會，進 行分權事宜相關審理和調查工作。
4、1998年，內閣閣議（會議）通過「地方分權推進計畫」。
5、1999年7月，國會三讀通過「地方分權一括法6」並公布。
6、2000年4月，地方分權一括法正式實施。基於該法，牽涉地方分 權 事務的法令有475部須進行修法（其中包含文教行政相關法令21 部）。
由上可知，日本地方分權改革的過程大約歷時十數年，當初進行地方 分權改革的因素如磯田文雄（2006）分析，包括改善中央集權的弊病，由「
劃一與集權」轉至「多樣與分權」、因應變動中的國際社會、改善東京人口 過度集中、貫徹民主主義與自決等之外，在結果的設定上，是希望經由推行 地方分權，讓國家與地方之間的關係能自上下、主從的結構轉變為協助與合
6 地方分權一括法的日文原名為：「地方分権の推進を図るために関係法律の整備などに関 する法律」。直譯應為：「有關為準備推行地方分權的關連法律整備等之法律」，日人簡 稱為地方分權一括法。
作之關係。
（二）教育行政分權改革之概況
教育行政體系在地方分權改革的過程中，基於地方分權一括法之規 定，需配合修訂文教行政（文部省）相關的法規，其中最重要的乃是「地方 教育行政法7」在2004與2007年的修正。由於地方教育行政法規範了地方教 委會的組織與運作，以及地方教委會對學校的管理權責事宜等，地方與學校 層級的分權改革乃是依該法的修訂而產生。基本上，教育分權改革的內容可 以分為1、重建各級教育行政組織的關係與2、調整地方教育行政組織架構二 點，以下茲說明之。
在第1點中，原來的文部省與地方之間為上下關係，文部省透過諸如
「機關委任事務」的制度，指示地方代為從事文部省之業務，因而改革前 各級教委會有「文部省的出張機關」之戲稱。在改革之後，此種「機關委任 事務」制度遭廢止，相關的業務種類分為「自治事務」與「法定受託事務」
兩種，文部省原對地方教委會委託的105種業務中，只剩41種為基於法定原 則、須由地方承辦的法定受託事務，餘64種劃為地方的自治事務。另外地方 教育行政法修正後，原有上級對下級的指導、建言、勸告等權力成為可行 使，亦可不行使的狀態，除非地方的作為有明顯不適當，上級可逕行導正和 中止該業務外，其餘行政作為皆須秉法定主義原則進行監督與指示。當然，
除中央與都道府縣教委會之關係朝對等與協助方向演進之外，都道府縣與市 町村教委會之關係亦做相同調整。
第2點內容首先要提及的是，地方教委會教育長的承認制度在地方教育 行政法修正後廢止。修法後的教育長人選改經由地方議會同意、首長任命的 方式產生，不需經上級教委會或文科省同意。因此教育長在爾後除須向教育 委員會負責之外，地方首長的意見、議會民意的監督亦促其施政需考量地方 發展需求。其次，教育委員的人數亦因地方教育行政法的修正，授權地方可
7 地方教育行政法日文全名為「地方教育行政の組織及び運営に関する法律」，本文簡譯 為地方教育行政法。其制定背景起因於當時政爭與教委會公選制度的缺失，為兼顧理想與 現實、保持教育的安定與中立，進而廢除教育委員會法，制定該法。該法分別於2004年與 2007年時進行修訂以落實教育的權力下放改革。
依自身狀況彈性調整。原本一律規定應置五名教育委員的地方教委會，將 可依本身需求在3-6名之間作調整，此改革被視為尊重地方條件、反映居民 意向的改革方案。另外，在地方教委會（學校的設置者）對學校的管理鬆綁 方面，原先二級的都道府縣教委會為了維持三級市町村立學校一致的規範，
設立基準並經由其發布之「學校管理規則」執行（舊地方教育行政法第49 條），在地方分權的法制化下，刪除了該條文，此後市町村教委會可以考量 地方的主體需求，逐步調整原有的學校管理規則。
（三）學校分權改革之概況
受到行政體系分權改革的影響，在近二十年來的教改方案中，有許多 項目為有關學校分權的改革方案。教育行政架構的分權改革提供了讓地方自 治團體更能依本身需求、自主掌握教育發展的機會，也促成了地方教委會進 一步讓學校擁有更多自主裁量的空間，在相關法規修正後，學校分權更取得 了法的地位；在教改的理論基礎方面，當時興盛於歐美，諸如校長領導、學 校本位管理等概念更被引進日本，做為推動教改的核心項目。
自1998年日本的中央教育審議會提出「確立學校的自主性與自律性」
答詢開始，「學校分權」的改革一再地於全國性的教改會議或文科省的政策 方案中被提起，相關的改革方案也相繼的推出。總結來說，若以SBM的架 構為背景觀之，從一系列的學校分權改革中可以發現在「學校一般行政」的 改革上包含有1、擴大學校裁量權限；2、強化校長領導權力；3、建立學校 發展特色與4、地區居民的學校參與等四個項目。在「課程與教學」上主要 有1、創設綜合學習時間，讓學校依狀況自行設計課程；2、彈性調整授課時 間；3、擴大選修課程與使用副教材等三項。
在「人事」方面，雖然教委會仍掌有人事的最終權限，但法規鬆綁後 也能讓校長基於學校整體經營需求，在教職員人事的配置（地方教育行政法 第36、39條），以及調動上表達意見。而「預算的自主」方面，雖然學校經 費仍屬行政體系之一部份，須按一般會計基準編列使用，然部份地方教委會 也對預算自主嘗試進行改革。例如在編列預算時召開公聽會聽取學校需求、
提高校長可裁量的經費額度或以專案方式補助學校執行教學計畫等（玉井康
之，2008）。
然而，教委會原有的權力下放至學校之後，校長雖被賦與較以往更 大的指揮與領導權力，相對的也加重了責任負擔。同時為讓增權後的學校 能更有效的經營，並協助校長做出合適的決策，學校內部亦進行了多項變 革，如「學校職員會議」的法制化代表教職員取得提供意見的正式管道；
「學校評議員」制度讓校長能聽取由外部人士擔任的評議員的建議；「學 校營運協議會」的成立亦讓學校的利害關係者能擁有學校經營的決策權等。
當然在學校分權改革下，校長的增權同時意味著各界對其治校的績效責任 (accountability)會更為重視，且經營成果也必須用來佐證分權改革的方向是 正確且有效的。對於校長來說，教委會、家長以及地區居民等利害關係者透 過其提出的學校經營方針來做事前的認可，並依學校評鑑來評價事後的品質 等方向，讓分權改革後的治校層面牽涉更廣，挑戰性也變得更大。
由上述一般行政、教育行政與學校進行的分權改革可知，三個領域的 改革皆有相關性。教育分權的進行係因地方分權改革而產生，而學校層級也 因政治上環境的變遷與教育分權的實施，有了進行分權改革的機會。為方便 了解地方分權改革前後之狀況，筆者茲整理行政體制、教育行政與學校三領 域在改革前後之主要差異情況，並臚列於下表之中。
表一：行政、教育與學校分權改革前後主要差異
改革前 改革後
一般行政體制 分權改革
1.中央對地方為上下關係之集權行政 2.中央政府對地方指導與干預 3.財政權在上級
4.行政官僚的治理模式
1.中央和地方分工明確化
2.釐清中央對地方之權限與干預程度 3.部份稅收與財源轉移至地方 4.立法型及司法型治理模式
教育行政分權 改革
1.教育長人事掌握在上級手中 2.透過機關委任事務控制下級
3.上下級之間為上命下達式指導型行政 4.學校管理規則由二級制定
5.地區人士無法參與教育事務
1.教育長人事經議會同意
2.區分為法定受託事務與自治事務 3.上級與下級關係為事後監督型行政 4.學校管理規則由三級逐步修訂 5.地區人士關心教育機會增加
學校分權改革
1.校長受命依學校管理規則經營學校 2.課程與教學內容劃一，無自主權 3.人事與預算掌握在教委會手中 4.家長和社區人士無參與學校經營
1.擴大學校自主裁量權 2.強化校長領導能力 3.部份課程教學彈性自主 4.進行學校評鑑、重視績效責任 5.家長和社區人士參與學校經營 資料來源：筆者自行整理
參、教育官僚體制的改革與變貌
「官僚（bureaucrat）」一詞，往往易令人聯想到其所產生之弊端，例 如繁文褥節與形式主義等，而讓詞面趨於負面表述，但在日本大辭林字典 之解釋上，官僚僅係指官吏，特別是對國政有影響力的上層公務員。而官 僚體制（bureaucracy，或稱科層制度）則指「一個經嚴格的權力委託並擁有 專業的職務體系，且依合理的規則，有效能的實現組織目標的管理營運系 統」（松村明編，2006）。此種系統多見於政府行政單位中，另於企業、
工會、政黨等現代大規模組織中亦可見之。儘管官僚體制同時被用來做為 對僵硬、重形式與權威主義的組織之批評，但這些負面用法僅係做為對官僚 體制實施結果的評價，在功能面上，官僚體制其實代表了一個運轉龐大機器 的架構，其特徵則包含有例如依法行事、職位的階層化、專業化與技術化、
與固定的行政程序等，創立官僚體制理論的Max Weber亦舉出其可用權威
（authority），效率（efficiency）與合理性（rationality）代表之。
Fowler（2008）在探討教育的權力下放政策時提到：「各國的國民教育
（public education）組織大致上具有官僚制、法制化、專業化、政治導向與 市場導向五大類別，而其中官僚制乃是構成國民教育組織的第一個形態」。
當然，教育行政為政府組織之一，亦具有上命下達、遵守文書規則與標準 作業程序、重視依業績進行升遷等特色。Fowler分析三○年代美國政府組織 的發展狀況，發現當時為解決政策問題，最有效的方法就是制定更詳盡的規 則，再創設解決問題所需的大規模行政機構去執行。此款「大有為政府」的
改革前 改革後
表一：行政、教育與學校分權改革前後主要差異(續)
思維雖暫時解決了當代需求，然自八○年代起卻也成為批判之標的。政府組 織無法解決新問題的原因被歸究於過度的官僚化，而欲取代官僚制的法規鬆 綁、民營化、市場導向政策等則成為了顯學，並導致分權運動的興起。
推動教育分權改革所造成的結果，當然亦使原有官僚體制產生變貌。
文科省、地方教委會、學校之間的關係，加上學校內部之間如校長與教職 員、家長、地區居民等之間的互動等都可能產生改變，但能否實質稱得上
「改變」則需更具體檢視其互動情形，但至少「變貌」是必然發生的。然在 過程上能否導向最終的改變，仍要視近期的發展而定。
為了解析日本的教育官僚體制在分權改革後所產生的變貌情形，本節 先從官僚體制的相關概念著手，再以主要改革方案為例依序討論分權改革之 後，如權利關係的改變與組織架構的調整兩方面帶來官僚體制的變貌情形。
一、官僚體制之相關概念
（一）權力（power）
政策學者Lowi認為政策可以分為1、分配的政策；2、規範的政策與3、
再分配的政策等三個類型（Lowi & Ginsberg，1994），其中20世紀後期的教 育改革具有「再分配的政策」的形態。所謂再分配的政策係指「資源或權力 由某個社會集團手中轉移到其他的社會集團之間的移動過程」，而教育分權 改革亦具備上述特徵。由於在分權與自主下，權力的轉移讓組織產生轉變，
因此「權力」是官僚體制在變貌中首先需探討的概念。
權力的概念雖然在社會科學領域中一直有爭議，但其可簡單定義為「
行動者（actor）影響他人的態度或行動的能力」。而教育領域中的行動者，
可指如教育長與校長個人，亦可以指一個集團，例如教委會與家長會等。再 進一步分析，權力的來源具有三個面向，發生權力的變動必然和其中某一面 向的內涵改變有關。此三個面向分別是1、權力的公然行使；2、偏見（bias
）的動員；3、意識的形成。
在「權力的公然行使」中，可以歸納出權力有1、強制（force）；2、
經濟的優越性；3、權威與4、說服四項形態，再者權力的泉源可以來自1、
物品資源：例如時間與金錢；2、社會資源：如知名度、派系；3、資訊來 源：如掌握資訊或情報等。
第2面向「偏見的動員」，指的是以各種手段促進或限制某些團體、
人 種 的 參 與 ， 其 可 樹 立 權 力 以 導 致 預 設 的 結 果 。 例 如 在 家 長 參 與 學 校 事務一項，雖然學校歡迎家長的參與，但有意、無意的壁壘卻可能分化 家長持續參與的意願，試想學校參觀日時，教師對家長用許多教育術語
（educationese）解釋教學計畫，設定提問時間與準備不足夠的大人座椅 等，是否會使家長的參與意願打折扣？此外原本公立學校的組織架構就有利 於教育專業人員，而不利於其他關係者，這樣的架構設計也是在強化偏向。
而第3面向「意識的形成」，可以簡單解釋為控制他人的思考和欲望以 確保其服從。例如透過意識的形成，剝奪他人的權力並將其思想無力化，此 點在政治上常被運用。在教育上，校長亦可利用意識的形成，提高其權威。
例如邀請名人到校演講以鼓勵學生向上等，此時校長的領導也會隨著學生提 高自我期許的意識形成，獲得校內外認可，而相對地活躍並鞏固其權力。
（二）正當的「支配」
現代官僚體制理論的始祖―Max Weber在其政治社會學理論中認為，支 配是相對於權力的一個語詞，所謂正當指的是政治系統的穩定性，他認為正 當支配有三個純粹的類型，而此三個類型的出現，不一定是直線式的發展順 序。此三個類型分別是（康樂譯，2001）：
1、法制型支配（legal domination）：是基於官僚體制的管理技術。
2、傳統型支配（traditional domination）：是基於管理幹部對統治者的 私人依附。
3、卡理斯瑪支配（charismatic domination）：統治者奠基於一群視卡理 斯瑪為超凡異人而赤誠效命的僕從。
Weber認為官僚體制在實施之下，有一種迫使所有事務皆隸屬於嚴格的 理性規則之趨勢，他懼怕官僚體制那種穩定成長的遠景，認為它將危害到所 有人的個人自由和創造行為，但他並不排除在高度官僚體系化的社會中，仍 有卡理斯瑪式支配的可能性。
所謂「卡理斯瑪」再詳細探究，指的是追隨者眼中認定的領袖其擁有 的特質，然這種追隨者對領導者的依附，是個人的、也是高度感性的。所以 卡理斯瑪的領導者必須不斷的成功，因為其若失敗，就會失去卡理斯瑪的特 質，追隨者也會棄他而去。Weber認為直接訴諸民意的民主制是在工業社會 裡唯一能夠存活的形式，而卡理斯瑪的支配，是現代民主本質基本變遷的結 果，也是可以用來打破官僚體制非人性的力量，使社會保持開放的一條路。
另外，議會制度的存在，則可以防止卡理斯瑪的支配者使用操縱或高壓手 段，讓其在自由競爭的體制裡進行正當的說服與煽動。
在教育分權改革的內涵上，官僚體制能否產生實質的改變，以「正當 支配」的因素來看，要視行為人，如地方首長、教委會的教育長及學校的 校長是否能喚起利害關係者對於其卡理斯瑪特質的承認並願意追隨其進行革 新，以及地方的基本條件、民意的依歸、議會的監督等是否能協助其扮演領 導、創新與改革的角色而定。
（三）教育治理（education governance）
教育治理，亦可稱之為教育管轄。國內學者王麗雲（2007）對其定義 為：「教育治理是指對教育事項的管理運作，採用治理而不用管理乃因治理 一詞涵意較廣，行動者不限於政府單位，符合現代社會教育事務多元參與及 協商的情況。教育治理主要的模式，可用以說明權力的作用與行動者在治理 過程中介入的多寡。」王麗雲再歸納出教育治理的模式有：1、專業科層模 式；2、民主模式與3、政治模式，其中不同的模式代表不同的特徵、專業與 民主的平衡程度、政治化程度與公民參與的程度。
另外，學校層面的SBM，由於牽涉到相關利害關係者的運作與互動情 形，所以SBM在實施上亦可分為：1、校長控制模式；2、專業控制模式；
3、社區控制模式與4、均衡控制模式等四項（林雍智，2000）。
在教育系統上，有所謂能影響政策執行的行動者，如本文上述「權 力」所言，行動者可包含個人或機構。Marshall，Mitchell及Wirt（1989）
分析對美國教育政策行動者的影響力排名，發現在順序上為州議員（議 會）、教育長、教育利益團體與教師團體等；而日本的主要行動者則有議
員、文科省官僚、教育長、都道府縣首長、教委會內的指導主事與教師組織 等（Schoppa著，小川正人譯，2005）。另外，在學校層級中習慣以利害關 係者稱之的行動者，其可包括校長、副校長、教頭等行政人員、家長（團 體）、教師團體、義工團體與校外民間人士等。
二、權利關係的改變
在分權改革後，既有官僚體制的各項職務、內外部組織之間的聯絡互 動等都會隨著改革方案有所調整。因上述「權力來源」的轉換，官僚體制內 外間的互動關係也會改變，並影響治理模式隨其發生變化。以下茲經由幾個 主要改革案例來說明之。
（一）教育長的任命
日本的教委會制度實施迄今已有六十年餘，多年來教育長的角色定位 問題一直有歧議。教育長到底是教委會的執行者還是指導者，由素人產生的 教委會是教育長的背書者還是最高的決策者等。這樣的爭議都顯示出民主的 治理模式和由專家治理的專業科層模式的扞格。地方分權改革前，因為教育 長的人選須經上級的同意任命，塑造了教育長上命下達的服從地位，而由教 育事務專家―教育長所領導的教育局，在執行教委會的決策之餘，尚受「機 關委任事務」的約制。此種上級交辦的業務，不須經地方議會監督，因此議 會和首長在對教委會的影響力上，可以說是較為不足。
改革後，教育長的產生改為須經議會同意，由首長任命，且上級交辦 的委任事務也更嚴格的劃分為自治事務和法定事務。因此今後首長對地方教 育事務的政見，更可透過其任命的教育長去執行，而地方的教育治理也漸由 專業科層模式轉化變為政治模式。
尤其首長一職為經需選舉的公職，其必須在當選後履行包含教育在內 的各項政見，受以往教委會的結構設計，和地方教育政策較無直接關係的 首長，在地方分權改革後取得了教育長的任命權。因此如何讓教育事務與地 方需求做結合，不僅是首長之責，也是教育長的任務。教育長和地方政府關 係、首長對教育的影響，或者再加上地方團體對首長、教育長的影響等，讓
地方的教委會和外部的互動產生了新的改變。
（二）學校職員會議（日人稱為職員會議）
職員會議在日本的中小學已經行之有年，只是在法的位階並無明確設 置規範。2000年學校教育法施行細則修正後，職員會議始取得法的地位。學 校教育法施行細則第23條第2項的規定：「小學在設置者所定之下，為使校 長能圓滑執行其職務，得設置職員會議」，接著同法第2款中又規定：「職 員會議由校長主宰」。雖然職員會議的設置規定置於該法之「小學」章節 內，不過各級教委會在中學及高中也比照設有職員會議。
職員會議在法制化前，學界對其定位曾有熱烈的討論，有贊同職員會 議之位階應高於校長，而為最後決策機關者，此為議決機關論；亦有認為職 員會議僅提供校長作為決策與治理之參考者，此為輔助機關論（菱村幸彦，
2008）。但要形成議決機關，首先卻面臨到抵觸既有法規架構的問題。學校 教育法第28條第3項：「校長職司校務，監督所屬職員」的規定不利職員會 議形成議決機關是第一點，再者原主張議決機關論的日本教師團體（日人稱 為日教組8）後來態度也軟化。因此在法規修正後，「職員會議由校長主宰
」的態勢大致底定，剩下的問題只在於做為輔助機關的職員會議，能提供校 長在治校時多少程度的協助而已。
由此觀之，職員會議的法制化並無改變學校的校長控制模式。唯教職 員的意見除可以在職員會議上表達之外，遇到與校長看法相異之時，尚可以 運用學校評議員等外部人員代為溝通，對校長的治理仍會產生影響。
（三）學校評議員
學校評議員制度為2000年學校教育法施行細則修正時新增之制度。其 亦是提供校長治理學校之機關。該法規定學校「得」設置學校評議員，至
8 日教組的全名為「日本教職員組合」，成立於1947年，是日本歷史最久、規模最大的教師 與學校職員團體。一直以來，日教組和文部省之間的關係為對立、其政治立場上較支持 左派的日本社會黨。但其於1995年與文部省達成和解後，在路線上改往協調路線前進。雖 然近期以來會員數較為減少，但在日本重大教育事件，如反對政府修定教育基本法、主張 學校不唱國歌、不向國旗行禮上的立場至為鮮明。另外，其亦是日本適性教育改革的提倡 者。
2006年度時，全日本已有82.3%的公立學校設有該制度（文部科学省，2006
）。
學校教育法施行細則規定：「學校評議員應校長之請，可陳述關於學 校營運之意見」，而其來源，大致上是聘請具教育專業或熱忱的外部人士，
由校長推薦，再由教委會正式任命。學校評議員反映的意見約包含如學校與 社區的互動議題、學校的基本目標、教育方針與評鑑事宜等，大部份的學校 一年約召開2-3次會議聽取學校評議員之意見。
學校評議員制度對學校的治理模式有無產生影響，要視校長如何運用 而定。學校評議員一職類似學校的「顧問」，校長是否聽取顧問的意見，
以及要聽哪方面的意見，其主動權由校長所掌握。校長若認為可以由評議員 建立與外部的連結，為學校引進更多的資源，其就會多加利用，至於是否分 享決策，以及採納建言，則視校長而定。此外教職員、家長等透過評議員反 映意見的機制也存在，評議員終究是被教委會正式任命的利害關係者，其合 縱連橫的運作亦可能讓學校治理模式轉移。然而以在近四萬所公立學校間，
已超過八成設置評議員的情形來看，除了配合改革潮流外，學校在自主經營 時，需要外界資源和支持的態勢，可能才是校長必須「聽取」外部意見的最 大因素。
（四）學校營運協議會
學校營運協議會的法源來自於地方教育行政法在2004年修訂時所新增 之條文（第47條第5項）。該法授權地方教委會得指定或取消學校設置營運 協議會。協議會委員的來源有1、學校所在社區的居民；2、學生家長或3、
其他教委會認可的人士，其由教委會任命。
設有協議會之學校，其校長做成的校務基本方針、學校經營計畫、課 程計畫等皆須經協議會最終的認可方可執行，此外協議會對於校內教職員 的人事任免也擁有建議權，校長和教委會原則上需尊重之。倘校長的方針與 協議會的裁決不同時，教委會也會介入協調，而若最後校長仍認為窒礙難行 者，則其可逕行執行。
設有營運協議會的學校在治理模式上，會產生社區控制的色彩。雖然
協議會僅在大綱上承認，實際校務運作仍屬校長權限，但反映了民主治理因 素的協議會，被視為聯繫社區和學校的重要組織，校長不僅需要外部的支持 和資源，其學校經營成果也需要協議會的背書。
然而學校營運協議會運作能否順利，仍需教委會的支持。舉凡如協議 會的指定、委員的任命、委員對於議題的掌握能力、協議會能否擁有真實的 人事權等，教委會若不挹注資源給學校，充其量協議會的角色只是一個提供 討論的座談會而已。再者依文科省的統計，2004至2008年的五年間，全日本 有478校已設（或正籌劃）協議會組織，僅佔全國總校數比例約1%（文部科 学省，2009），和普設的學校評議員制度相較，學校營運協議會未能迅速推 展之因，如校內外利害關係者之間的權力衝突，治理模式的改變，協議會委 員的專業能力等問題仍待解決。
三、組織架構的調整
官僚體制在轉型與調整之中，由於面臨了分權改革後的新局面，原來 穩定的組織狀態在變革中會開始轉為不穩定，並試圖在若干調整後尋找一個 再度恢復穩定的模式。影響組織架構變革最重要的因素之一，即是因改革後
「權力來源」的變更與「涉外事務」的增加，而必須調整既有的組織架構以 為因應。本段茲引教育委員會、教育委員會對學校的支援與學校組織的調整 三點討論之。
（一）教委會的存廢與調整
地方教委會在中央集權時代有無存在的必要已遭受質疑，而分權改革 之後要如何發揮功能更受到注目，且因應地方首長對教委會權力的提高，教 委會的責任也比以往更加重大。目前日本的教委會委員人選，普遍存在著具 教育專業背景出身者不足9（岡本徹，2009）的現象，且平均年齡亦超過六
○歲的問題，因此教育委員的人選如何在年齡、性別、職業等取得平衡，以
9 文科省在2007年度地方教育行政的調查上，發現教育委員具備中小學教師經歷者，在都道 府縣僅19.8%，市町村則為31.3%，教委的來源和職業分布能否平衡等是教委會的運作能 否發揮功能的重要指標之一。
及在民主、專業和政治治理的模式下順利運作，是教委會在組成時首先必須 考慮的重點。
其次，地方分權改革把權力下放到地方之後，發現部分地方因為人口 及財政因素10，未達具備能自主行政的條件。如有財政窘迫的市町村未能在 教育局配置足夠處理地方自主事務的職員等。因此有人提出例如聯合幾個地 區成立共同的教委會，或是廢除三級教委會，改由二級教委會統籌地方教育 事務等之提議（金子照基，2008），然不管朝哪一方向改革，要如何活化教 委會的功能才是重點。
再者，因地方分權牽動了地方對教育事務參與權的提高，教委會為求 能反映地區意見，不得不改變組織架構。其第一步是公開教委會的會議，讓 人民能夠了解教委會運作情形（地方教育行政法第13條第6項規定），再來 是設置輿情窗口反應地方對教育行政的意見，並配置專門處理相關涉外事務 之職員，第三是教委會公布自我評鑑的結果。為因應分權改革與地方民意的 參與，今後的教委會將需以切合民意方向，進行組織架構的調整。
（二）教委會對學校的支援體系
學校的裁量權在分權後提高之際，若教委會放任學校自主經營，且無 對學校建構有效的支援體系，則學校的自主經營將難以具體實踐。改革後，
教委會除了希望其和學校之間的關係，能從以往的指導→接受關係，轉為學 校能因經營需求，主動提出建言或回饋外，教委會在對建立諸如利害關係者
（家長與社區居民）的支援體系，例如協助其培育專業能力，建立共識上等 亦擔負了重要的地位。
例如教委會管轄的圖書館、博物館、青少年育樂設施等與學校教育有 關的社教機構，要如何與學校合作？在教委會的安排之下，社教機構可和學 校的課程結合做使用，亦可以作為利害關係者的研習進修場所。也就是說，
教委會扮演了結合社教事業和學校經營計畫的角色。再者，教委會也可以為
10 2007年度日本全國各級教委會總數共有1825個，其中1002個（佔54.8%）教委會設於人口 數未滿3萬人的市町村，再其中設於未滿8千人的市町村的教委會更佔21.8%。由於人口與 財政因素，上述的教委會僅由教育長及數位職員所組成，無法因應複雜的教育事務，發
各校的義工團體，協議會成員開設研習講座，提高其能力，並打好與利害關 係者之間的關係。
以較早進行學校分權的東京都杉並區為例，該區在學校和教委會間，
設置了「學校支援本部11」（杉並区教育委員会，2010），教委會以經費補 助和行政支援的方式，讓學校支援本部可以連結學校、社區、家長三者之 間，為學校課程和教育活動的需求，提供人力、物力及時間上的安排。在 2009年度時全區已有超過九成以上的區立中小學設有學校支援本部。另外該 區還有「學校教育協調者（coordinator）」與「學校支援者（supporter）」
等制度，其目的俱為輔助分權之後的學校以充實其教育活動，而杉並區教委 會此款以行政手段建立連絡協調體系的方式，也成為了值得研究的範例。
（三）學校組織的調整
以往日本的學校組織，是以校長和教頭為首的扁平式組織。此組織特 性雖然在小規模的組織內有決策易於傳達的優點，但對於分權改革之後，隨 著學校自主事務的增加，在行政管理與對外連絡上，卻顯得太過單薄。
改革後，學校在自主經營上必須建立足夠支撐業務量的組織，在校 內，增設中間階層的管理職務（日人稱為主幹教師），讓組織架構可以因應 日趨增加的業務，並提高學校教職員整體的專業表現；在對外的關係方面，
建立與家長、地區團體與義工團體之間聯繫的管道，例如建立起對外的統一 窗口，統整各部門及教師兼辦之行政業務中對外聯絡事宜等。
特別的是，伴隨著自主權的獲得，外界對於學校的績效責任愈加重 視，改革前由教委會出面對外說明學校辦學狀況，在改革後轉由學校直接負 起說明的責任。而經由學校評鑑的實施，不但可用以證明其經營成果，也可 作為與外部聯繫的工具之一。目前日本約有97%的公立學校已經進行學校評 鑑，而實施由家長或地區居民等進行之外部評鑑者，全國亦有78.4%（磯田
11 杉並區公立中小學的學校支援本部，是做為學校、社區與家長之間溝通協調管道而成 立的組織，區每年補助每一組織日幣50萬圓做為營運經費，其人事經費亦獲國家補助
（2008-2010）。學校支援本部成立狀況，在2006年度有5校、2009年已有52校，預計2010 年度達全部成立之目標。
文雄，2006）。因此學校調整內部組織，讓其能以充份因應評鑑項目及觀點 的要求亦是近期可見的現象。
再者，設有學校營運協議會的學校，其協議會成為校內合法的組織，
委員亦是學校的正式成員。協議會要如何和校內既有組織，如PTA等的功能 進行區分？再者委員的組成上並不包含教師在內的教職員，因此如何調合社 區控制與由教職員組成的專業團隊在立場及關注議題上的差異性，讓兩股力 量取得平衡，亦是個嚴肅的課題。
肆、省思與討論
本文以上介紹了教育分權改革的狀況與教育官僚體制的變貌情形。分 權改革實施至今所產生的新課題，以及教育官僚體制變貌的過程等其實也可 用以預測本系列的改革能否成功。綜上所述，本文提出下列七項可供討論的 觀點。
一、地方分權的意義
權力下放的地方分權符合時代潮流與人民自主的要求，但受期待的地 方分權改革到底能改變既有的官僚體制至何種程度，以及從改革之中能得到 何種利益，而不是得到更多的負擔，或許才是支持與否的關鍵。教育分權能 否打破既有的官僚體制那一種穩定的法律結構，以及賦與地方、學校彈性與 活力，在經由自主權的取得與運用下，決定其最適合的發展方向，是分權的 意義，但另外，也可以用「內發式的教育改革」來形容之。因為只有由下而 上，由組織內部產生的革新力量，才是主動、活力，且可以持續下去的（河 井田清司編，2005）。否則分權只是權力由一方移轉至另一方的過程，過程 一定會走到終點，而改革也就隨即結束。
二、權力結構的改變
再分配式的分權改革，是權力或資源的移轉過程。分權之後，權力由
以往的單向支配轉為多元與互動的關係。此點可從日本中央與地方、地方 與學校以及學校內部的改革狀況得知（磯田文雄，2006；岡本徹，2009）。
然而在權力轉移的過程，上級機關雖調整了對下級機關的行政模式，但不 見得是全盤分權以及平等互動關係的實現。如日本國立教育研究所於1997 年及1999年對教育長與校長在「要確立學校的自主性是否應強化當事人之 能力」調查中發現，教育長只有43%持肯定態度（52%為否定）、而校長卻 有78.7%持肯定態度（引自磯田文雄，2006），此一教育長和校長意見的乖 離，正是如同再分配式政策中所提到的：「在轉移過程中會引發的對立和 意識型態上的衝突」。在現實上，上級機關仍有許多可以影響下級機關的作 為，例如藉協助、建言的權力來幫下級機關規劃自主經營的支援體系就是一 例。再者由「指導型行政」轉型為「監督型行政」的演變在述說上級機關藉 事後的監督以保障分權的品質，如經由教育與學校評鑑來檢核辦學成果等，
然監督不也可轉化為下一次事前的約制？當然上級機關不應變成毫無輕重的 角色，而下級機關也不應製造組織間之衝突以突顯分權的要求，各級的角色 功能的再定位實其重要。
三、卡理斯瑪領導人如何產生
就Weber所說，卡理斯瑪式的領導，是有可能在一個高度穩定的，依法 規複雜地運轉，且阻礙個人自由創造思考的官僚體制中，改變既有的生態的 一項正當支配（康樂譯，2001）。若以其理論推定在教育的分權改革中最需 要具有卡理斯瑪式的特質的，就屬地方教委會的教育長以及校長。以教育長 角色來說，其可說是地方自治團體中最了解教育的人，要如何執行首長對教 育的期待，並提出可行的教育理念供全體追隨；其能否具備高度教育熱忱到 足以成為卡理斯瑪式的領導，再帶領團隊改變既有官僚體制，除教育長本身 特質外，也考驗著首長用人的智慧。而學校層級上亦是如此，校長的角色，
無論在自主經營、建立特色及運用外部資源上皆有賴其卡理斯瑪式的領導特 質。但既有的校長培育系統如何培養出卡理斯瑪的特質？卡理斯瑪的領導需 要不斷的成功，否則會失去追隨者，那麼要如何提供其成功的機會和管道，
使校長的卡理斯瑪特質能突顯，此亦為一個可思索的方向。
四、教育治理理念與實務之落差
教育「由誰來治理」影響的是在分權上能否讓教育的利害關係者經由 有意義與實質的參與，來提升原本期待的教育品質。在改變的過程中，不管 是治理的模式是民主模式或是政治模式，其規畫時的理想與實際運作的狀況 都會產生落差。因此分析教委會或學校的運作情形，決定其在治理上屬於哪 一模式之際，除了從表面檢視權力的行使外，實質決策結構所發揮的作用亦 不容忽視。從日本地方分權改革情形可以看出其為利害關係者提供「關心」
管道的方向性，但利害關係者到底是僅參與還是進入決策核心？民主/政治 /社區控制的教育治理模式雖然能反應利害關係者享有參與教育事務決策的 權力，但其能否具備足夠的能力來處理日益複雜的教育業務，或是僅淪為在 會議上的背書者，此點值得重視。
五、教師控制模式的闕如
在強調「community school」的日本SBM上，其利害關係者有校長、家 長、地區居民、教育專業人士等人，但此設計卻不包含對該校最熟悉，也具 備教育專業的教師（岸裕司，2005）。雖然缺乏教師參與的理由可從理論上 對於素人控制與專業科層控制的衝突和制衡的論辯、文化上對於其諸如習慣 於團體行動、家長（特別是主婦）的主動或背動協助校務、在制度上教師係 稱為「教育公務員12」，負有公務員特別權力義務，以及須定期輪調他校等 層面上找到解答。但現階段的學校改革上，內部的教師被課以更多義務，而 外部的參與者被賦與更多權力乃是不爭之事實。教師的意見，在正式決策機 關上雖可以委由學校評議員或學校營運協議會委員轉達，但其實校長才是最
12 日本公立學校教師的身份定位依其「教育公務員特例法」之規範，稱之為教育公務員，
代表日本教師同時具備教員的專業身份，並負地方公務員之權利義務。目前，日本除 國立大學教員依「國立大學法人法」之制定(2005年)，排除教育公務員身份外（若井 彌一，2006），餘學校教師、教委會教育長、及教育局的專門教育職員皆屬於教育公務 員。
終的領導者和決策者。校長增權的設計是被視為在期待一個卡理斯瑪式領導 的產生，讓大家追隨其帶領以開創新局。而在此款藉求人治領導的改革中，
由教師專業意見組成的「教師控制模式」在學校經營中缺席就變得不例外。
此點尚可從相關法令規範及職員會議係為輔助功能等的設計上佐證之。
六、利害關係者的教育專業能力
利害關係者不論是做為教育的生產者和消費者，都需要一定的專業素 養才得以順利發揮功能。在分權改革之前，利害關係者只能表達關心，故其 專業能力的多寡未受重視，改革後由於進行決策的機會增加，且決策品質會 影響教育或學校的發展方向，所以利害關係者除了有意願、有熱忱外，如何 協助其提高專業能力乃是一個重要的課題。以學校營運協議會的委員為例，
固然在招聘當初，就已考量委員本身特質，然教育的發展日新月異，如何在 運作的過程中協助委員保持與時代的脈動，為其舉辦研習固然是一個方向，
但除研習之外，不同的委員不免會因本身的背景，對某領域的議題過度關注
，例如重視學生的管教議題而輕忽教師的壓力議題等，皆是協議會在運作中 必須注意的現象。利害關係者在改革後做為生產者的角色，較以往消費者的 身份，可以說多了責任和教育專業能力的負擔。
七、分權改革的最終目的
除了把改革方案的實現當做目的進行遊說之團體與智庫外，大概所有 人皆同意分權改革的政策在實施之後，需要導引至一個成功的結果。伴隨權 力下放所得到的自主經營，所要求的是自主的彈性和活力，而移轉的一方則 是需要看到其成效。對於大眾來說，教育的分權改革，與隨之而來的官僚體 制的變化，根本不是值得其關心的課題―除了增進學生的學習，提高教育的 品質這一點之外。因此分權改革不應該只是把手段當成目的，用時代需求為 藉口、以自由競爭為名為解構而解構、為開放而開放。國民教育不應該只重 視市場、而規避政府應負之嚴肅責任。分權改革的最終目的應以學生在受教 期間能得到最好的學習，致其終身能因學習得到最高利益為核心，如此一切
的配套作為才會有意義。
伍、啟示與結論
本文綜上所述，在探討了日本的教育分權改革案例之後，回首檢視支 撐分權改革的基本核心價值，可以發現適合以自由與卓越此二大當今時代 的價值作為代表。在分權改革中，「自由」包含了地方與學校的自主教育經 營；而「卓越」則在於確保全球化經濟之下能培育具競爭力的勞動力。由日 本的案例來看，含有權力的再分配意涵的教育分權改革，在教育系統的專業 化方面，其重視的是由中央到地方、由教委會到學校現場的改造；在教育系 統的市場化方面，分權需求亦要求自教育專業者身上轉移教育的權力到家長 和地區。
但對於改革者和教育的領導者，以日本的教育長和校長來說，分權改 革是基於一個新派典的綜合性調整，無論是教育系統、權力架構還是官僚體 制，在得到廣泛的接受之前，仍需經時間的試誤與沉澱。教育組織的運作，
不管是教委會或是學校，轉變為何種治理模式，或是如前文所述：期待卡 理斯瑪領導的產生，對其而言都是一項挑戰。雖然教改到最後未必皆能成功 收場，在過程中也容易承受壓力，但新的局面無非是其發揮影響力的絕好機 會。
特別是在全球化之下，國與國的界限逐漸模糊，各國對教育的改造容 易形成互相牽引的動力。誠如本文所述，當期美國進行的教育分權改革，
在時代思潮與改革動機等上面，與日本的改革有異曲同工之妙。而日本的教 育分權改革也值得和我國進行對照。雖然日本在教育行政組織架構上與我國 未盡相同，但其改革的內容和動向，對於在地方教育行政上，習慣了專業科 層治理模式；在學校組織架構上，自樹枝狀組織運作得來的大規模、複雜化 經營模式的產生；在學校參與上，有教師、家長但沒有「地區居民」的我國 來說，日本校內教師權力的弱化、地方教委會的民主治理與對學校的支援架 構、成立學校營運協議會的背景與目的等皆有參考之價值。我國值此當今教 改方興未艾，復以國土重劃、地方制度法修訂與五大都會區的形成之際，日
本案例實提供了在教育治理及學校經營上啟示與省思之空間，特別是今後改 革的效果和成敗，更值得關注與追蹤。
日本歷史上的教改可概分為三，其一是明治維新下的近代化改造；其 二是二戰後實施的新制；其三係為2000年後的分權改革（金子照基，2008）
。然除上述之外，在知識經濟社會之下，含有策略、文化、結構變革的終身 學習體系的建立的第四次教改也在醞釀產生。也就是說在經教育分權改革後 邁入終身學習社會之前，不管以分權的方式或改變官僚體制，其最終目的都 是為培育一個適應當代的學生。而權力的轉換、資源的取得、關係網絡的建 立亦在為此目的製造一個導至成功的環境。當然在邁向目的之過程中，除了 不能把手段錯當目的外，其過程也並非順風滿帆，要如何掌舵，則有賴領導 者與利害關係者共同的智慧來解決。
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