中 華 大 學 碩 士 論 文
現行水源保護區補償制度與水資源開發利 得回饋方式之研究
系 所 別：土木工程學系碩士班 學號姓名：E08904013 梁 金 生 指導教授：林 文 欽 博 士
中華民國 九十二 年 六 月
摘要
為達水源水質保護的目標，水源保護區須有明確的管制規範 及合理的使用規劃。但水資源保護如僅以管制性措施為主，卻缺 乏完善的補償回饋制度，則飲水者將憑空受益而受管制地區居民 其權益將無辜受限，未能符合公平正義原則。因此，水源保護區 應建立合理分級分區之土地管制制度，同時建構合理的補償回饋 制度。
本研究認為水資源開發補償回饋制度應賦予其法源基礎，並 就現行所訂頒法令內容認為水資源開發所面臨之補償與回饋問題 及早改善。因此本研究建議應儘早通過水資源開發回饋條例，先 賦予其法源基礎，同時應制定一套完善合理的水資源開發補償回 饋辦法以為實施之依據。尤其在開發利得回饋部分，應於水資源 開發者利得部分適當課徵回饋額度，並檢討現行課征水權費額 度，另在回饋管理上應成立權責單位。期望在建立完善的水資源 開發回饋制度後，使水資源開發利用與受限受害居民都能雙生共 贏下永續的發展。
關鍵字：水資源開發利得回饋
Abstract
In order to achieve the goal of water resource protect policy, there must be have the explicit controlling norms and reasonable using plans about the water protection districts. But if we protect water resources mainly by restraining methods without flawless compensate and feedback systems, he who drinks will gains benefit without
paying, and coincide with the residents of controlled districts who suffered for no reason. Therefore, we should set up reasonable grading systems of land control of water protection districts coincide with the establishing of reasonable compensate-requite systems.
In the study, the compensating and feedback system of water resource exploitation is believed that it should be legal foundation.
Therefor, the water resource exploitation gains feedback regulations are suggested to be established as soon as possible, and set up a set of reasonable and perfect water resources exploitation compensating and feedback methods to be follow. Most important of all, we should properly levy the gainers of the exploitation about the gaining part and review current water-right levying amounts for establishing
institutions in charge of feedback management. After the establishing of perfect water resources exploiting and feedback system, we hope the exploitation of water resources and the residents who are restricted both gain benefit into permanently.
Keywords: water resource exploitation gains feedback
目錄
摘要 ...I Abstract...II 目錄 ... III 圖目錄... VI 表目錄... VII
第一章 前言 ... 1
1-1 研究動機及目的 ... 1
1-2 研究內容... 3
1-3 研究方法與流程 ... 4
1-3-1 研究方法 ... 4
1-3-2 研究流程 ... 5
第二章 文獻回顧... 6
2-1 土地使用限制概述... 6
2-1-1 土地使用限制之法源基礎 ... 6
2-1-2 土地使用限制意義與原則... 8
2-2 現行水源保護區管制制度 ... 13
2-2-1 水源保護區劃設及管制現況 ... 13
2-3 水資源現況分析與現階段開發政策... 27
2-3-1 水資源現況分析... 27
2-3-2 現階段水資源開發政策... 32
2-4 開發利得回饋理論... 37
第三章 補償制度之法理基礎與開發利得回饋理論 ... 40
3-1 財產權保護與損失補償理論... 40
3-1-1 財產權保護理論... 41
3-1-2 損失補償的法理基礎 ... 41
3-1-3 回饋理論基礎... 45
3-2 我國補償回饋制度之評析 ... 48
第四章 水資源開發利得回饋理論與模式之建立... 54
4-1 水資源開發利得回饋理論 ... 54
4-1-1 水資源開發利得回饋之理念 ... 54
4-1-2 水資源開發利得回饋之界定 ... 55
4-2 水資源開發利得回饋模式之建立 ... 58
4-2-1 水資源利得回饋模式概念 ... 58
4-2-2 水資源開發利得模式計算案例分析... 60
第五章 水資源開發回饋制度建立之策略研擬... 73
5-1 我國水源保護區補償與水資源開發利得回饋政策目標... 73
5-1-1 我國水源保護區補償與水資源開發利得回饋意義 73
5-1-2 我國水資源開發利得回饋制度之政策目的... 76
5-1-3 制度層面策略之建立 ... 77
5-2 相關配合措施之採行... 79
第六章 結論與建議... 84
6-1 結論 ... 84
6-2 建議 ... 86
參考文獻... 87
附表 ... 90
圖目錄
圖 1 研究流程圖... 5
圖 2 土地使用變更利得回饋模式計算程序... 61
圖 3 水資源開發利得回饋模式計算程序 ... 65
圖 4 水庫集水區分級分區劃設流程... 82
表目錄
表 1 我國現行法土地使用限制與類別... 9
表 2 限制發展地區及可發展地區內涵 ... 12
表 3 水源區種類... 15
表 4 已公告飲用水水源水質保護區... 17
表 5 水源區劃設之法令依據與方法... 22
表 6 水源保護區內土地使用限制之補償內容... 51
表 7 相關回饋課徵理念一覽表 ... 55
表 8 台北自來水事業處歷年總收支及利得... 66
表 9 台北市垃圾焚化廠回饋地方實施辦法... 69
表 10 翡翠水庫歷年之原水供應收入情形... 72
第一章 前言 1-1 研究動機及目的
台灣地區地狹人稠，近年來更由於經濟快速的發展與社會環 境結構更趨於多元，各項經濟活動不斷向山區，導致過量的污染 源排入河川、水庫、湖泊及地下等水體，所造成水源污染及生態 環境的破壞，成為全國民眾飲水安全的一大隱憂。因此，如何能 兼顧經濟發展、土地使用、水源涵養以及維護水資源環境，已為 當前政府水源保護政策之重要課題。
尤其台灣地區雖然每年雨量豐沛，年降雨量平均約為 2,515 公釐，約為全球年平均降雨量 2.6 倍。但因降雨季節分布不均與 地形陡峭水源涵養不易，常有季節性缺水的現象發生。更因近年 來山坡地過度開發、河川污染問題尚未有效解決，致使台灣可利 用的水資源相當有限。考量目前台灣地區經濟成長趨勢與生活品 質及產業的提昇，並預期台灣地區未來用水量有持續成長趨勢的 前提之下，對於台灣地區寶貴的水資源應合理有效開發，並在考 量永續發展、合理公平原則提出前瞻性、整體性的政策與制度。
為達水源水質保護的目標，水源保護區須有明確的管制規範 及合理的使用規劃。但水資源保護如僅以管制性措施為主，卻缺 乏完善的補償回饋制度，則飲水者將憑空受益而受管制地區居民
其權益將無辜受限，未能符合公平正義原則。因此，水源保護區 應建立合理分級分區之土地管制制度，同時建構合理的補償回饋 制度。
台北縣坪林鄉目前全鄉納入台北水源特定區範圍，多年來全 力配合水源保護政策，惟本鄉傳統產業如茶葉、農產品、國有土 地承租、居民興建、改建房舍等問題，並未擬定圓滿之配套措施，
以致居民常與管理單位因立場不同引發諸多爭議。為解決上述問 題，本論文實就制度、法令、執行三方面深入探討台灣現行水源 保護區補償制度問題與水資源開發利得回饋方式。
1-2 研究內容
本論文係參考國內外研究報告、相關管制規定及法令，彙整 並對水源保護區之土地使用管制及補償回饋制度進一步探討，同 時建立相關法案制定之指標。其主要內容如下：
1、基於「公平正義」之精神，並落實「受益付費」、「受限得償」
之原則，探討水資源開發所面臨之補償與回饋問題。
2、就目前水資源開發之利得回饋理念及意義予以探討，並建立水 資源開發利得回饋的模式，作為未來回饋政策施行之參考。
3、以台北水源特定區為例，探討台北自來水事業處每年水資源開 發利得回饋可行性之研究。
1-3 研究方法與流程 1-3-1 研究方法
1.文獻回顧法：
本文旨在探討現行水源保護區土地使用管制以及對受限受害 地區居民補償回饋國土規劃之行政組織體制，藉由國內外相關文 獻、研究報告或法規，均在蒐集之列，並加以彙集整理，期能瞭 解現行制度缺失之所在與研擬改善策略。
2.模式建構：
根據利得理論探討，再配合本研究整理歸納所界定之基本理 念，透過數學模式的運用，建構出較適合本研究所欲探討之水資 源開發利得回饋模式。
3.實證分析
以本研究所建構的模式為基礎，以台北水源特定區為例，配 合台北翡翠水庫與台北自來水事業處營運之相關資料，以尋求實 證地區最適之水資源開發利得回饋量。
1-3-2 研究流程
圖 1 研究流程圖 問題陳述與分析
確立研究目的 劃設研究範圍
文獻回顧
現行水源保護區補償 制度問題分析
水資源開發利得回饋 方式研究
現行水源保護 區概述
現行水源保護區 補償制度分析
水資源開發利 得理論建構
水資源開發利 得模式之建立
我國補償回饋制度之 評析
實證分析
結論與建議
第二章 文獻回顧 2-1 土地使用限制概述
在張世賢及陳恆鈞兩位學者所著之「公共政策-市場及政府觀 點」一書中所論述國家的管制性政策具有下列特點（張世賢及陳 恆鈞，1997）：
一、管制政策來自於國家機關對公權力的執行，強制人民接受法 規，並對於違法者加以處罰。
二、管制政策剝奪人民的自由、財產、生命。
三、管制基於保障社會安全秩序與公共利益的必要範圍內。
根據管制政策的理論可知土地使用限制的實質作用為國家基 於保障社會安全秩序與公共利益對個人或團體裁量權強制性之管 制。此種管制性之精神已在我國的憲法中早已明定。
2-1-1 土地使用限制之法源基礎
我國憲法第一百四十三條：「中華民國領土內之土地屬於國民 全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制」。本 條文明揭我國土地政策最高的指導原則。在第二十三條中，亦對 人民財產權的限制有所規範：「••••以上各條列舉之自由權利，
除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公
共利益所必要外，不得以法律限制之」。因此，我國在國土使用上 可以是在「公共利益」的考量下，國家落實「上級所有權」之土 地使用限制。
以土地使用限制之法制經濟觀點分析，土地之財產權具有「經 濟權力」及「法律權力」雙層意涵。且根據財產權授權的方式的 不同，對於財產權保護有三種不同程度的配置法則（陳明燦，
2001），下述三種配置法則，國家可取得實施使用限制的合法正當 性：
（一） 財產法則（property rules）
係指土地為珍貴財產，一旦有人擁有所有權，其他人則非經所有 權人同意不得取得其財產權。若被限制開發，乃剝奪其發展權，
因此，雙方大多以事前對價予以損失補償。
（二） 義務法則（liability rules）
係指土地所有人之相對人（如國家），在合理客觀的補償下，具自 主性取得土地所有權，而不須事先取得當事人同意。此法則點出
「使用限制」與「損失補償」之關聯性。
（三） 禁制法則（inalienability rules）
此法則又稱「不能讓渡法則」。係指當土地資源因受到侵犯而會產 生不可回復性時，不論土地所有權人是否同意，均不得轉讓其土
地使用權。
由上述法則分析，國家可基於三種配置法則取得實施使用限制 得合法正當性。但對於私人財產權的保障程度必須基於公共利益 下基於妥當性原則、必要性原則、比例性原則來衡量財產權限制 與保障作為（陳新民，1992）。
2-1-2 土地使用限制意義與原則
管制政策實施的原因基於經濟性管制政策及社會性管制政策 兩種類型。就經濟性管制政策而言，係指政府為解決自然獨占、
資源不對稱、及外部性所造成市場失衡；而實施社會性管制政策 係因顧及社會安全、環保等社會問題之所需。
而在管制政策的限制強度方面，依管制的項目及目的，我國現 行法上土地使用限制項目可區分為三種類別（陳明燦，2001）：
一、 條件式之使用限制：本類型之限制使用係指非經相關單位 核准為特定用途（如為公、私建物或道路、橋樑之建設或拆 除），均為禁止作為其他之使用。
二、 劃設目的式之使用限制：本類型之限制使用係指在限制發 展區內之土地使用均須合於劃設之目的（例如目前劃設為水源 保護區之土地使用管制）。
三、 妥協式之使用限制：本類型之限制使用係指對於現行土地 使用，相關單位雖承認其合法性，然對於未來土地使用內容則 須依法決定。
以上三種類型以「條件式」為高強度之使用限制，「劃設目的 式」為中強度之使用限制，「妥協式」則為低強度之使用限制。因 此，國家基於配置法則可取得實施使用限制的合法正當性，對於 受限者的補償依現行法限制類型個有其規定（如表 1）。
表 1 我國現行法土地使用限制與類別
限制類別 限制使用地區 相關法令
水源水質保護區 自來水法
生態保育區 國家公園法
水道及行水區 水利法
防洪區 水利法
條件式之使用限制
特定水土保持區 水土保持法
野生動物保護區 野生動物保育法
飲用水水源水質保護區及飲用
水區水口一定距離 飲用水管理條例
保安林 森林法
劃設目的式使用限制
水庫蓄水範圍 水利法
生態保育區及生態保留區 文化資產保存法
妥協式之使用限制
古蹟保存區 文化資產保存法
資料來源：整理自陳明燦，2001
整體來說，在土地資源利用管制原則方面，台灣在 1974 年已 經開始實施「區域計畫法」，並於 1979 年擬定「台灣地區綜合開
發計畫」。由於當時國土計畫缺乏環境基礎資料，無法明確地劃設 限制發展區；再加上長期國家發展目標以經建計畫為主，此外開 發計畫之審查，也未能納入總量管制之精神。因此，國土規劃常 導致許多土地被不當的利用，環境敏感區的開發，集水區的濫墾 濫伐，河川地砂石的盜採等，造成了環境及生活品質的惡化外，
也影響水資源的自然生態平衡。因此，為解決環境破壞的問題，
保護資源用地及容易受開發而發生損失的地區，行政院經濟建設 委員會在 1996 年新修訂「國土綜合開發計劃」將全國土地劃分為
「限制發展地區」與「可發展地區」兩大類。（王鑫，1998）。
一、區域土地資源之限制發展地區
（一）限制發展地區之劃設
根據永續發展之理念，在土地經營管理方面，在公眾的利益 的前提下，為確保生態環境保育及安全的生活與生產環境，對相 關資源用地實施管制限制其開發行為，並依現行法令及計畫體系 指定限制發展地區，依其特性分為下列六類：生態敏感地區、文 化景觀敏感地區、資源生產敏感地區、天然災害敏感地區、國防 安全用地及其他（表 2）。
（二）限制發展地區之經營管理原則
為維護區域土地資源與生態環境資源之永續發展，以及保育
國土資源、維護自然景觀、確保國民生活安全，對於區域土地資 源之限制發展地區，應加以必要之管制，禁止一切人為開發與使 用。非經中央主管機關之審議同意，不得變更。另外對於特定區 域計畫性質涉及國防安全、災害防護、自然或生態資源保育、文 化古蹟景觀保護者，其計畫內容應作為限制發展區劃設之依據。
二、區域土地資源之可發展地區
對於可發展地區之開發利用應建立「土地發展許可制」，直轄 市、縣市政府得依據各該縣市綜合發展計畫之目標與構想，劃設 指定實施發展許可地區。
表 2 限制發展地區及可發展地區內涵
分 區 法律及主管部會
國防安全 要塞、重要軍事管制區、海岸管制區、山區 管制區、大型訓練場地
要塞堡壘地帶法（國防部）
生 態 維 護
國家公園、沿海保護區、野生動物保護 區、自然保留區
國家公園法（內政部）、野生動物保育 法（農委會）、文化資產保存法
文 化 景 觀
特殊景觀區、古蹟保存區、傳統建築（聚 落）保存區、人文景觀之特定區域
文化資產保存法（文建會、農委會、內 政部）
資 源 生 產
水源水質水量保護區、水庫集水區、地 下水資源區、保安林地
自來水法（內政部）、水利法（經濟部）、 台灣水庫集水區治理辦法 （台灣省政 府）、森林法（農委會）
限 制 發 展 地 區
生態維護及資源保育
天 然 災 害
地質災害地區、洪氾地區、特定水土保 持區
水土保持法（農委會）、水利法（經濟 部）
已發展區 都市計畫地區非都市土地之鄉村區、工業區等 可
發 展 地
區 未發展區 限制發展地區及已發展區以外之地區
(資料來源：王鑫，1998)
2-2 現行水源保護區管制制度 2-2-1 水源保護區劃設及管制現況
現行國內對土地資源的利用之管制方法，根據學者林鎮洋等
（1996）所述有兩種體系，一為土地使用分區管制，一為建築管 制。在土地使用分區管制方面主要以區域計畫法、都市計畫法等 相關法令劃定各種土地之使用及管制事項；建築管制係利用建築 法及相關管理辦法，對土地上之建物及使用情形加以管制。而目 前現行對於水源水質的保護劃設，是基於為要為護水源水質的安 全，以取水口之集水區為界，劃設水源保護區，限制區內污染行 為，係屬土地利用分區管制。其中土地使用分區所使用之法令，
除依原有區域計畫、都市計畫之分區管制外，尚有其他相關法律 所劃定之管制分區（表 3）。這些保護區區內土地使用依其管制法 令事項進行管制行為。
一、 水源保護區劃設種類
由於我國對土地資源之利用採分區管制方式，對於區內土地使 用分區實施不同強度之規範，所以水源保護區劃設亦依據土地使 用分區管制原則來擬定各種水資源相關之法令來規定劃設各種水 源保護區：
（一） 自來水水源水質水量保護區
依自來水法第 11 條：自來水事業對其水源之保護除依水利法 之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機 關會商有關機關，劃定公布水質、水量保護區域。並禁止在該區 域內一切貽害水質與水量之行為。而臺灣省、臺北市所訂之施行 細則中亦以概括條款：「其他足以貽害水質水量之行為」與「其他 經主餐機關公告禁止之貽害水質水量行為」，進行水質保護管制。
各水源水質水量保護區均訂有公告管制事項，在其中規定了活動 項目內容，且明列 15 種有污染水源之虞的行業別，要求除非無廢 水排放或其排除在保護區之外，否則禁止設置，並對新闢社區、
興建房舍、構築工事等行為要求須經特別許可。除了各水源區公 告管制事項外，另有其他相關管制事項。所謂「相關管制事項」
是再依據其他相關法令的規定對某些行為予以管制，大致可分為 三方面：資源利用管制方面（包括伐木、採礦、土石採取等行為）、
土地開發利用管制方面、污染行為管制（包括農藥肥料使用、工 廠廢水、垃圾處理等）方面。
目前臺灣地區由內政部、臺北市政府、臺灣省政府公告劃設之 自來水水源水質水量保護區，面積總計有 9,803.9564 平方公里，
約占全臺總面積 27%，為所有水源相關保護區中範圍最大者。其中
「高屏溪水源水質水量保護區」面積最大，包括高雄縣二分之一 面積，以及屏東市全市（張延光，2001）。
表 3 水源區種類
種類 中央法律 省法規、命令 管制行為
自來水水源水質水量保
護區 自來水法
自來水法臺灣省施行細 則
自來水法臺北市施行細 則
一切貽害水質水量之行為
飲用水水源水質保護區
飲用水管理條例 飲用水管理條例施行細 則
在飲用水水源水質保護區或飲用水取水 口一定距離內之地區，不得有污染 水源水質之行為。
水庫集水區及保護帶 水土保持法 臺灣省水庫集水區治理 辦法
申請礦業權、採取土石、道路修築、溪流 整治、都市計畫與風景特定區需經水庫治 理機關同意
特定水土保持區 水土保持法 水庫集水區內有破壞水土保持之處理與
維護之虞者，應予限制
水源特定區 都市計畫法自來水法
包含都市計畫法、建築法、水土保持法、
水利法、自來水法、臺灣省水庫及水區治 理辦法、水污染防治法、原住民保留地開 發管理辦法、飲用水管理條例等各種管制 水源保護區 水利法施行細則
水污染管制區 水污染防治法 為避免危害水體之用除，利用水體以承受
或傳運放流水，不得超過水體之涵容能力
資料來源：葉俊榮，臺灣水源水質保護法制的分析與檢討，1998
（二） 飲用水水源水質保護區
目前所有水質保護管制分區法令中，以飲用水管理條例對保護 區之管制區域劃設較為詳盡。根據該條例施行細則第五條第四項 規定，飲用水水源水質保護區範圍包括：
1.供飲用水水源且經公告為甲類水體之集水區稜線以內所涵蓋之
地區。
2.供飲用水水源之已興建或計劃興建水庫大壩以上集水區稜線內 所涵蓋地區。
根據該法第五條第一項條文規定飲用水水源水質保護區之範圍及 飲用水取水口之一定距離之劃設可由直轄市、縣 (市) 主管機關 擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。如其涉及二直轄市、縣 (市) 以上者，由中央主管機關訂定公告之。因此，為供應地方飲 用水，地方政府得依飲用水管理條例，所提出之飲用水水源水質 保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離劃定草案，報請行政院 環保署核定。截至 90 年 12 月底止包括地方政府所提出草案，經 環保署已核定 81 處飲用水水源水質保護區及 47 處飲用水取水口 一定距離，面積計 362,020.77 頃（行政院環保署環境衛生及毒物 管理處統計資料，表 4）。
（三） 特定水土保持區
水庫集水區係指水庫大壩（含離槽水庫引水口）全流域稜線以內 所涵之地區水庫。而特定水土保持區劃定依據水土保持法第十六 條第一項第一款之規定，水庫集水區應劃定為特定水土保持區。
其水庫特定水土保持區劃定目的依該法第十六條規定「水庫集水
區」須特別保護，以涵養水源、防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流、
淨化水質，維護自然生態環境為重點。
表 4 已公告飲用水水源水質保護區
流 域 別 已評估劃定並公告
總 計 保護區 取水口一定距離
處 公頃 處 公頃 處 公頃
總計 128 362,020.77 81 360,293.64 47 1,727.12 淡水河系 15 57,285.04 3 56,739.56 12 545.47 清水溪(磺
溪)
1 273.30 1 273.30 - -
內雙溪 1 5.50 - - 1 5.50
大坑溪 1 3.80 - - 1 3.80
叭嗹溪 1 43.72 1 43.72 - -
老梅溪 1 994.91 1 994.91 - - 瑪鋉溪 1 1,756.50 1 1,756.50 - - 雙 溪 1 1,947.30 1 1,947.30 - -
蘭陽溪 7 1,761.58 4 1,733.91 3 27.67
大溪川 1 6.20 - - 1 6.20
東澳北溪 1 7.36 - - 1 7.36
南澳溪 2 17.61 - - 2 17.61
鳳山溪 2 53.69 - - 2 53.69
頭前溪 8 457.96 1 57.80 7 400.16 中港溪 3 15,070.03 2 15,058.54 1 11.49 後龍溪 1 6,092.52 1 6,092.52 - - 大安溪 1 5,931.09 1 5,931.09 - - 大甲溪 2 5,979.29 2 5,979.29 - - 烏 溪 6 1,028.43 5 1,019.01 1 9.42
濁水溪 6 1,824.77 2 1,799.92 4 24.85 北港溪 2 377.70 2 377.70 - -
朴子溪 2 18.81 - - 2 19
八掌溪 5 9,757.46 2 9,696.884 3 60.58 急水溪 1 2,683.07 1 2,683.07 - - 曾文溪 5 55,916.11 4 55,914.34 1 1.77 高屏溪 3 176,307.34 2 175,808.00 1 499.34 四重溪 1 4,243.35 1 4,243.35 - -
秀姑巒溪 1 392.32 1 392 - -
花蓮溪 3 1,235.34 3 1,235.34 - - 美崙溪 1 1,715.01 1 1,715.01 - -
大不岸溪 1 76.99 1 76.99 - -
大竹溪 2 525.93 2 525.93 - -
大武溪 1 7.89 1 7.89 - -
太平溪 4 1,626.31 4 1,626.31 - -
水母丁溪 1 9.18 - - 1 9.18
瓦崗溪 1 5.13 - - 1 5.13
卑南溪 4 62.89 4 762.89 - -
知本溪 2 295.02 2 295.02 - - 金崙溪 2 1,111.62 2 1,111.62 - - 流麻溝溪 1 147.60 1 147.60 - -
馬武溪 1 7.15 - - 1 7.15
馬武窟溪 1 11.94 - - 1 11.94
其他流域(含 水庫)
21 4,246.008 21 4,246.008 -
資料來源：行政院環保署環境衛生及毒物管理處（90 年 12 月底）
註：淡水河系包括淡水河、基隆河、新店溪、大漢溪。
（四） 水源特定區
翡翠水庫所在之臺北水源特定區，為國內第一個經由都市計畫 程序規畫之水源水質水量保護區。
都市計劃係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、
保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計劃之發展，並對土 地使用合理之規劃而言（都計法第 3 條）。由於規劃地區與目的之 不同將都市計劃分為：市（鎮）計畫、鄉街計畫與特定區計畫三 種（都計法第 9 條）。
就土地使用計劃而言，都市計劃得劃設住宅區、商業區、工業區 等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區（第
32 條）。都市計畫地區得視地理形勢、使用現況或軍事安全之需 要，保留農業區或設置保護區（第 33 條）。
臺北水源特定區計畫係為維護大臺北都會區人口飲用水水源、水 質、水量之潔淨與安全，特依都市計畫法第 12 條規定，經由都市 計畫程序而擬定之特定區計畫，並於民國七十三年發布實施。
其管制規範係以土地利用為主。土地使用分區主要為保安保護 區、生態保護區及水庫保護帶，並視實際需要，劃設住宅區與農 業區，區內居民的土地使用必須符合都市計畫、建築管理、水土 保持與水質管理等類別的法令。相較於其他水源保護區對污染行 為的管制，臺北水源特定區以限制土地利用為主的管制方式較為 特殊。
（五） 其他
除了上述四種分區之外，尚有依據水利法施行細則所劃設之水源 保護區，依據區域計畫法所劃定之山坡地保育區，依水污染防治 法所劃設之水污染管制區等等。
如上所述，水源保護法制中存在多種水源保護區，其中設有土 地使用限制者，其劃設影響人民權利甚鉅。且水源區的劃設對區 內居民往往構成「特別犧牲」（葉俊榮，1997），而其區域劃設的 大小難有一定，在欠缺決策的客觀基礎情形下，須由問題面移轉
到程序面解決。水源區的劃設過程如過於簡略，缺乏正當性，會 成為是否縮小水源區的立論基礎。因此其授權依據與劃設過程便 值得注意。
二、 劃設主體與法令依據
由表 1 得知，各相關機關得依法令劃設各種水源保護區，劃設 主體雖有所不同，主要是依循下列模式：
（1） 先由地方主管機關（省市或縣市）擬定，再由中央主 管機關核定後公告實施。
（2） 先由治理機關或自來水事業機關擬定，再由中央主管 機關核定後公告實施。
（3） 循都市計畫之擬定程序為之。
三、水源保護區內土地使用之管制
水源保護區內土地使用之管制要點主要是依循「開發管制」
及「污染管制」原則，其土地使用限制行為下述之共通性：
（一） 非法砍伐林木或開墾土地
（二） 以營利為目的之飼養家畜與家禽
（三） 土石採取及探礦與採礦
（四） 土地使用強度之減少
（五） 工業區開發或污染性工廠之設立
（六） 高爾夫球場之興修建與擴建
（七） 核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所 之興建
（八） 其他經主管機關公告禁止之行為
上述之土地使用限制行為，可透過禁止、特許、許可與報備而有 不同之效力限制其管制強度。
表 5 是這類水源保護區劃設之法令依據與劃定機關及方式的 整理。我們從表中可了解劃設水源區的依據是法律或是命令，而 其劃設的過程與結果是否有主管機關監督及當地民眾的空間。
表 5 水源區劃設之法令依據與方法
水源區 Water Resource
District
法令依據 Legal Basis
劃設機關 Authority
劃設方式 Zoning Process
自來水水源水質水量 保護區
自來水法§11 自來水法臺灣省施行細 則§7
自來水法臺北市施行細 則§2
自來水事業 自來水事業得視事業需要，自行擬定，申請主管 機關會商有關機關，劃定公布。
飲用水水源水質保護 區
飲用水管理條例第 5 條 飲用水管理條例施行細 則§12
環保署 環保局處 縣市政府
省市或縣市主管機關擬定，報請或層轉中央主管 機關核定後公告
水庫集水區及保護帶
水土保持法
臺灣省水庫集水區治理 辦法
水庫治理機關（由省 政府指定之有關機 關）
由治理機關勘定，報請省政核定公告
特定水土保持區 水土保持法§16 農委會
依據水保法第十六條第一項第一款之規定，水庫 集水區應劃定為特定水土保持區。而所謂水庫集 水區依「特定水土保持區劃定與廢止準則」第三 條第一項第一款之規定，係指大埧（含離槽水庫 引水口）全流域稜線以內所涵蓋之地區。
水源特定區 都市計畫法 自來水法
內政部（必要時）
省市政府 縣市政府
主要計畫擬定後，由該管政府都委會議。若由上 級政府訂定或擬定之計畫，應先微求有關縣市政 府及鄉鎮來公所意見，以供參者，任何公民或團 體得於公開展覽期間，向該管政府提出意見，供 該管政府之都委會參考。
水源保護區 水利法施行細則§21 省市政府 省市主管機關得按各地天然形勢及地理環境，設 立水源保護區，並報請中央管機關核定後公告
水污染管制區 水污染防治法§27
環保署 直轄市 縣市政府
直轄市、縣（市）主管機關，得視轄境內水污染 狀況劃定管制區公告之，並報中央主管機關。
涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機 關劃定並公告之
資料來源：整理自「葉俊榮，臺灣水源水質保護法制的分析與檢討，1998」
2-2-2 台灣水源保護區土地使用管制之評析
國內水源保護法規所劃設之水源保護區，呈現重疊並存的情 形。自來水水源水質水量保護區最為廣大，次而包含飲用水水質 保護區，而後者並與特定水土保持區、水污染管制區大量重疊。
最後水庫集水區更是完全包含在前面各個水源保護區中。
這些水源保護管制區，依據各個管制法令各有其管制目的，如 水庫集水區為了維護水庫與水質，特定水土保持區為了涵養水 源、避免災害，皆有相當部分著重在區內水土保持。相較之下，
水污染防治法、飲用水管理條例與自來水法則較注重污染行為的 管制。而飲用水管理條例與自來水法的管制目的則相當接近，都 是在提供合於衛生之用水，飲用水管理條例旨在提升公眾飲用水 品質、維護國民健康，而自來水法則除提供民生用水之外，尚有 提供工商業用水、促進工商業發達的目標。
綜觀目前水源保護管制區在各個管制法令下，其管制體制有以 下缺失：
（一） 劃設法源依據不甚明確
台灣目前水源保護區大部分依據法律而劃設，僅有水庫集水區 與水源保護區的授權依據為命令形式。例如，飲用水管理條例之
水源保護區，其劃設的授權依據為法律，劃設的方式也在條例中 明訂由地方主管機關擬定，中央主管機關核定。然而其劃設範圍 是規定在施行細則中，預留中央主管機關的行政裁量空間。
而自來水法的規定則較為簡略，僅規定劃設機關與監督機關以 及劃設辦法，而其劃設的內容與範圍則交由自來水事業視事實需 要，自行認定，再經主管機關會同有關機關勘定。水庫集水區、
水利法之水源保護區的劃設最為簡略，只要水庫治理機構或省市 主管機關勘定，就能請省政府或中央主管機關核定公告。
水源特定區的劃設因為屬於都市畫法的規範，都市計畫法相較 於其他的水源管制法律，是為一部比較完整的土地使用管制規 範。因而其特定區的劃設在程序上也受到較為嚴格的管制。但是 特定區的劃設內容一樣也屬於行政機關的裁量權限。而且因其性 質特殊，為使政府為特定目的規劃特定區，容有更多的裁量空間，
因而在法律上也呈現較大的模糊性。
（二） 管制規範重疊混雜
當土地進行開發行為經常伴隨污染的結果。因此，以上各種水 源保護管制法令的管制目的雖有不同，然對於開發行為或污染行 為的管制手段目標一致。
然而，這些管制並不因為各類水源保護法令的管制手段大致
重疊而有整體性的規劃或統整。相反的，各個法令在不同的主管 機關下，有不同的管制標準，或是相同的管制行為與管制標準卻 有不同的管制法令中。前者如飲用水管理條例規定水質保護區內 不得進行探採礦，而自來水法卻僅規定不得排放超過規定標準之 工礦廢水，水庫集水區治理辦法更僅規定，水庫集水區內申請設 定礦業權僅須由有關單位核定並徵得水庫治理機關同意；後者如 自來水法第 96 條與舊飲用水管理條例第 15 條，對在水質水量保 護區內飼養禽畜污染水質之行為，均有刑罰規定，且刑度相同。
（三） 缺乏監督機制
以上這些水源保護區的劃設，雖有擬定程序、核定程序，但 授權法令並沒有給予核定機關明確的管制事項，用以監督執行機 關對水源保護區的劃設。如自來水法中並沒有明文規定應行劃設 的範圍和內容，則核定機關也無從據以對自來水事業所劃設的保 護區進行目的性與適法性的監督。除自來水水源水質水量保護區 之外，水庫集水區、水源保護區、水源特定區，都有相同的狀況。
（四） 缺乏民眾參與
極少有民眾參與水源保護區的劃設，大都也沒有民眾參與的規 定。唯一的例外是水源特定區依都市計畫第 19 條規定，民眾於特 定區計畫審議前的公開閱覽其間得以書面向該管政府提出意見，
由該管政府都市計畫審議委員會予以參考審議，連同審議結果及 主要計畫一併報請上級政府核定。然而，同條第 2 項亦規定，該 管政府都市計畫審議委員會修正，或經上級政府指示修正者，免 再公開展覽。因此，當地民眾或利害關係者的參與，僅限於審議 前的書面意見表示，而且沒有和該管政府進行對話的場合。
（五） 土地使用應採分級分區管制
國內水源保護區的劃定與管制係依各個管制法令之需求而有 不同的規定，除上述規範行為與規範標準重疊、混雜的情形外，
各種水源區之間管制僅以單一的分區管制方式，根本無法適應水 源區的複雜性。例如住宅、農業、遊憩等人為活動及坡度、海拔、
距水體遠近等天然因素，對水源影響程度不一，以概括性怎麼可 能用一到三種方式就可以含括。因此，對於水源保護區的土地使 用分區管制，應採納總量管制的理念施以分級分區的管制，避免 土地過當的管制，造成人民權益上的損失。
2-3 水資源現況分析與現階段開發政策
水資源是國家重要的自然資源，除提供人民生活、生產以及 生態功能，更是影響國家整體社經之發展。尤其目前全球氣候異 常變遷，更突顯水資源的重要性。所以在 1992 年聯合國在巴西里 約熱內盧所舉行的地球高峰會議中已特別針對全球水資源的利用 特別訂定水資源發展行動計畫綱領，並在水資源整合發展、管理、
水資源水質及生態保護等提出行動方案。1998 年在德國波昂舉行 的「全球水政策─跨國水資源管理合作會議」更進一步指出：水 已成為 21 世紀最重要的「戰略物資」。因此，現階段最重要的問 題即是整合各流域內有關水資源使用與開發，做有效最適化的水 資源規劃與管理，以其達到水資源永續利用與發展。
2-3-1 水資源現況分析 一、水資源短缺
台灣本島地區面積約 36,000 平方公里，山地面積佔四分之 三，平原僅佔 37％，面積約佔四分之一，約 9,000 平方公里，為 台灣人口集中與經濟發展之重地。然因山高坡陡，河道大都源短 流急，降雨至地面後，快速流入海洋，不易蓄積利用，整年仍約 有 80％的河水逕流入海。且台灣地區年平均降雨量雖高達 2,515
公釐，為世界平均值的二點六倍，但因人口稠密，且全島降雨量 分配不均，約 80％集中於每年五月至十月間之豐水期，尤其大部 分雨量集中在颱風過境時，若颱風降雨量較少，常面臨缺水的困 境；每年十一月至次年四月為枯水期，降雨量少，實屬水資源利 用潛能不高地區之一，可供利用之水資源實屬有限（經濟部水資 源局，2000）。
二、水污染問題
台灣河川共計 129 條，其中包括主要河川 21 條，次要河川 29 條，其餘則為普通河川。根據環保署公務統計報表指出截至 2000 年包括中央管河川、淡水河系、蘭陽溪、、等台灣重要河川計有 2,934 公里，僅 63.5%未（稍）受污染（RPI<2）。表示已有 1/3 的河川長度受到污染，而若以下游段來統計，污染河川高達 1/2。
未受污染之河川長度百分比，由 1986 年的 73.7%降低至 1990 年的 65.2%(行政院環境保護署環保統計資料，2002)。而河川污染主要 原因之一，為污水下水道系統普及率的嚴重不足，畜牧廢水、事 業廢水及市鎮污水幾乎全排入附近之水域，再加上集水區內存在 著為數不少的高山農場、果園、茶園及畜牧場，其所排放之高養 份的廢污水，使其下游的水庫與河川水質，產生優養化現象。另
一個主要原因為垃圾場未能有適當規畫，河川地被利用為垃圾堆 積場，如在大漢溪流域就有六、七座垃圾場。
由於台灣都市化程度頗高，根據台灣省自來水股份有限公 司、台北自來水事業處的統計，2000 年台灣省用水普及率為 89.3%，台北市為 97.8%，所以自來水的品質與衛生問題是不容忽 視(行政院環境保護署環保統計資料， 2002)。自來水管網是以加 壓方式輸送清水，因為管線中的水壓較外圍環境為高，倘若遇有 水管線裂縫，水會由管中向外滲漏，外部的污染物是不會進入管 線中污染自來水。但是以往台灣各區自來水管線，都有水壓不足 及用戶自公共輸水管線接水方式錯誤，不時有自來水管內發生負 壓的現象，導致水質受污染及疑似傷寒病例等水媒疾病發生之病 例。台灣的自來水管線壓力普遍不足，因此用戶往往必須採用間 接抽水方式取水；亦即自行設置抽水馬達，將水送至屋頂水塔後，
再以重力方式自屋頂水塔取水。因而產生地下蓄水池及屋頂水塔 之安全設置及清潔衛生的問題，過去地下蓄水池與化糞池往往僅 有一牆之隔，因此，曾發生水質受到污染的個案。
三、水庫開發面臨的問題
台灣地區水資源的利用早期以農業用水為主，隨著社會結構
逐漸改變，各種標的用水快速成長，開發水源已成為當前水資源 政策首要解決的問題。然興建水庫並非能夠完全解決水源的問 題，如興建水庫所造成淹水及河水的阻斷，自然生態產生嚴重的 變化。另外，水庫蓄水區將原有的河谷變成湖泊，整個流域的水 文及微氣象狀況大大的改變，河川之自淨功能降低，對整體的生 態環境破壞相當大。而集水區內稀有珍貴的植物、迴游魚類，也 可能淹沒或被水庫阻斷迴游產卵的路徑，可能遭受滅絕的命運。
而兩棲動物及水鳥也會因棲息環境大量減少而降低他們存活機 會。
此外，水庫阻斷了河水，上游淹水區的人文生態將會有重大的 改變，例如日前美濃水庫興建與否受到廣大的討論認為考古遺跡 或景觀據點被水庫淹沒，原住民社會群體及族群因被迫搬遷而有 解體之虞，另外，水庫興建的工程設施以及水流被截取，亦將降 低人們對大自然的感受與氣氛。原不同聚落居民間親和力差，合 併遷村產生相互排斥與派系問題，原住民聚落被迫遷至平地鄉鎮 而降低與其他部落之互動（郭瓊瑩,1993）。另一方面，原本會隨 著河水流下的沃土，會被水庫擋住，會使原本適合耕種的土地逐 漸貧瘠。下游地區會因沙土被水庫阻斷，而產生沖刷的現象。顯 然，台灣的水庫同時會面臨兩個問題；即水庫優養化與水庫淤沙。
四十多年來，由於台灣水土資源是以經濟開發為優先，致使水庫 集水區濫墾、濫伐的現象，在如此情形下，將會使耗資數百億元 的水庫使用年限大為縮短，造成投資的浪費。也因水庫上游濫伐 濫墾，造成水庫優養化（張廷光，2001）。同時，水庫無法開發亦 包括政治、民眾抗爭等等問題。
四、現行集水區管理體系問題
目前我國集水區土地大多屬國有地以及一些私有地。國有地 部分因用途的不同可包含國有林班地、原住民保留地、農場地、
水庫保護帶地、林班解除地、未登錄地、公有原野地等等。現行 所劃設的集水區常跨越數個行政區域，例如德基水庫集水區域跨 越台中、南投與宜蘭三縣，淡水河集水區跨越數個縣市等。因地 域劃分不清的結果，非但導致管理未能落實，且因行政標準不一，
致使不同層級的行政區域往往有協調上的問題。
另外由於土地類別的差異，管理機關也有所不同；而每一管 理單位都有其個別的管理理念與立場，同樣使得管理上問題便得 複雜，不易解決。除了土地類別外，我國集水區的管理與治理機 關相當多，諸如水利局、石門水庫管理局、曾文水庫管理局及鯉 魚潭水庫管理局、農林廳、林務局及水土保持局、台北水源特區
管理委員會、縣（市）政府……等。現今之法令並未針對水庫集 水區所涉及的相關事項與有關於水資源的治理，於現行法中並無 統一的規定，而是散佈於水利法、自來水法、農田水利會組織通 則……等法規之中，因為涉及的事權單位甚多，諸如住都局管理 下水道的清潔、環保處負責廢棄物及水質、水土保持與水源保護 由林務局及水土保持局管理……等，如何才能發揮統合及協調之 功能，仍有待進一步探究。此種管理上複雜的『分工』體系，往 往是臨事相互推諉或工作未能協調的主要原因。部分集水區因設 有大型水庫而成立幾個以集水區為管轄範圍的管理局，如台北翡 翠水庫管理局等，但也都因為相關法規與辦法都不夠完善，無法 發揮功效。綜合上述問題，我國集水區行政管理體系的重大問題，
在於中央與地方權責劃分不清（張廷光，2001）。
2-3-2 現階段水資源開發政策
當前我國政府為顧及台灣本島、澎湖、金門、馬祖地區之民 生用水及各項產業用水之需求，徹底解決水資源日益短缺的現 象，已訂定現階段水資源政策綱領。據此經濟部水利署，更以民 國 110 年為目標年，完成研擬「台灣地區水資源開發綱領計畫」， 作為未來水資源開發計畫推動之依據。尤其為配合政府推動綠色
矽島工作，更於「台灣地區水資源開發綱領計畫」中針對全台整 體發展擬定各種期程之水資源開發計畫，確保穩定供水品質，另 配合國家整體建設發展適時檢討修正，以維持各地區水資源供需 之平衡，及達到水資源永續發展之目標。
從各種環境的危機和水資源的困境中，人類才開始體認到自 然資源的可貴與資源整合的重要性。我國目前水資源政策可分為 三個層面：
一、 水資源永續發展
永續發展的理念最早是在國際自然資源暨保育聯盟（IUCN）、
聯合國環境委員會（UNEP）、以及世界野生動物基金會（WWF）三 個國際性保育組織於 1980 年出版的「世界自然保育方略（World Conservation Strategy）」一書中被提出。而全球性共同的環境 資源問題，在 1992 年在巴西里約召開聯合國環境與發展大會
（UNCED）（又稱地球高峰會議），會議中通過三項決議，其中最重 要的部份是「廿一世紀議程」及「里約宣言」，其中 「廿一世紀 議程」是供全人類從 1993 年至 2000 年間和至以後年代，實地執 行人類永續發展的工作藍圖，包含全球性社會經濟問題、資源的 保育與管理、各主要團體的角色貢獻及實施方案等四大部份。（郭 瓊瑩,1993）。在追求永續發展的理念下，水資源的開發亦肩負保
育的責任。
台灣是一個典型的海島型國家，各項天然資源並不豐富，尤其 在追求生活品質的提高以及經濟的發展，對於水資源的需求日益 增加。考慮我國特殊的水資源環境，普遍具有水文不確定性，使 得水資源開發難以掌握。再者，因台灣地區人口快速的成長、生 活及工業用水增加快速、蓄水設施抗和能力不足、水土保持不良 直接影響集水區涵蓄水源能力以及水質污染問題，突顯出目前我 國水資源永續發展的重要性。因此在經濟部水利署所研擬的「現 階段水資源政策綱領計畫」中，即以水資源永續發展作為當前我 國實施水資源開發政策的總體目標，在總量管制的原則下，冀以 滿足未來生活與工業用水，追求水資源永續之利用。其中以維護 自然生態環境，提昇國人生活品質，以促進水資源永續利用作為 首要目標；並以加強集水區治理保育與管理，涵養水資源，以維 護水系自然環境與生態機能為策略，及加強集水區治理保育與管 理措施。期能保育水資源，維護自然生態環境，促進水資源之永 續經營與利用，以提昇國民生活與環境品質，並增進社會與經濟 持續發展。並配合國土綜合開發規劃，合理調配利用水資源，促 進經濟建設與區域均衡發展，奠定國家長期發展基礎。
二、 水資源開發理念與原則
一個國家的資源是多樣性的，但各樣資源的經營目標不外乎 資源可以永續發展、資源的有效利用。自然資源除了空氣與陽光 之外，都是有限的，從地球生態及人類世代發展的觀點而言，資 源的使用必須在「永續發展」的原則下進行。因此，資源保育的 工作是不可或缺的，落實的資源保育，才能確實保障世世代代發 展所需資源的不虞匱乏。因此，面對既有之自然條件及展望社會 未來的需求，我國水資源政策之理念應為（張廷光,2001）：
1、 保育水土資源，落實永續發展。
2、 維護青山綠水，提昇親水環境。
3、 防治水土災害，保障人民安全。
4、 加強經營管理，有效利用資源。
尤其近年來由於都市擴張，在土地使用需求日增的壓力下，
河川地的開發或能緩和土地供給不足的情形；然而河川地多位於 環境敏感地區，為避免造成環境負效果，河川地的開發應採取下 列原則（徐享崑、李永展、林元興、沈榮茂, 1996）：
1.注重河川生態和諧及河防安全，兼顧保育與開發，避免造成 不可回復之生態環境破壞。
2.全民共享開發利益，落實「取水者付費、受限者得償與破壞
者得罰」，兼顧社會公平與正義，增進水資源合理利用。。
3.有效實施河川地使用管理策略，節流與開源並重，有效利用 日益珍貴之水資源。
2-4 開發利得回饋理論
有關「土地使用變更」在過去許多的文獻多著重於其在財產重 分配上的效果、其變更使用原則及時機的決定、及其利得分配比 例與方式的探討等。這些文獻皆直接或間接的說明了「土地使用 變更」與「財富」改變的關係。在變更開發行為部分其所產生之 外部性成本必須內化的程度，乃是隨著社會對財產權利定義的變 動而調整。另從經濟觀點而言，外部性成本的內部化一方面有其 驅使資源利用有效率之作用外，其公平方面的理論基礎乃源於成 長管理機制與使用者付費的概念。
以台北水源特定區的回饋為例，現行我國水資源開發「回饋」
辦法中最大的問題在於回饋不足（第三章將會進一步討論）。為從 水資源開發本身獲得一個在經濟上公平的處理，以鉅額的開發利 得中取得因開發所得到之任何營業利益，本節參考潘健明（1995）
以土地變更利得回饋理念為例，藉以說明開發利得回饋的理由。
1、 成長管理觀念
成長管理的理念是基於：「發展應負擔成本」及「效益分配」的經 濟公平觀念上，一改以往認為成長或開發是不需代價的錯誤想 法。成長管理原有的意涵乃是一種均衡的經濟發展的概念，然較
積極的想法應是藉由成長管理的技術來控制並引導資源的永續利 用。針對台灣即將面臨的大規模農地變更，成長管理有關公平配 置資源及成本的控制技術，正是經濟成長已達一定程度，而貧富 差距卻日漸擴大的台灣，所急需的土地管理方向。
2、「使用者付費」在資源利用上意涵 受 益 原 則 之 意 涵
地方課稅的原則常以「受益原則」作為公平課徵的準則。在財稅 原理中「使用者付費」乃指居民應依其所享用公共設施的邊際利 益來分攤公共設施成本。一般在最大社會福利之前提下，邊際成 本定價乃理論上最常被採用的公共設施成本定價法。
由於某些公共設施具有較大的排他性，其效益可大部分資本化還 原到小範圍的土地上「也意味著外部性較少」。比較能夠明確地指 出受益者或使用者，因此，可採取使用者付費的稅捐方式。
在土地變更案例中，公共設施的成本負擔，需經由區位與都市中 心的距離，及公共設施的種類來考慮所應負擔的公設成本比例。
一般言之，變更地區越是遠離都市中心者，其自行負擔公共設施 成本的比例在概念上應越高。而公共設施種類越具有排他性使用 特性者，變更地區須負擔的成本比例亦越高。
使 用 者 與 受 益 者 付 費 之 差 異
「使用者付費」與受益者付費本質上均是對國家或地方政府或團 體所提供的各種公共設施或服務支付報償的一種制度，思想相 近，具有部份的社會公平考慮，但其間有一些差異。
「受益者付費」起因於政府財政赤字日益擴張，一般性租稅不足 以支持持續膨脹的公共支出，因此將公設成本移轉給受益者負 擔。基於公共財政的者慮，通常將公共設施效益資本化於土地價 值上，故以土地作為課稅標的。具體言之，即因土地增值受益，
故應分擔公共設施的費用，類似美國之工程受益費。
「使用者付費」則類似市場經濟中，財貨交換所必須支付的費用。
大多數的稅捐都可視為「使用者付費」的實踐。市場經濟的特性 係以成本效益的均衡來定價，而經由公共投資而生產出來的財 貨，亦可依照市場的原理來達到資源最有效率的利用。
至於在土地變更之回饋，究竟應採用何者作為課徵的依據則須將 此作為談判的籌碼，在檢討土地變更，而有額外的開發利益時，
回饋方式的計算結果亦會有所不同。
第三章 補償制度之法理基礎與開發利得回饋理論 過去水源保護區依自來水法僅得對被「拆除、改善或改變使用」
時，才得以獲得損失補償，而區內其他之經濟損失項目（如因使 用受限所引起之「額外花費」等）並未給予補償。在台北水源特 定區劃定之後，補償方式訂有「遷村計劃」，而係對區內之「協助 地方建設」，採「共同」補償方式予以回饋。賦稅減免部份則以新 修訂之自來水法予以土地增值稅、遺產稅或贈與稅減免。
因此，本章節將先針對補償與回饋之法理基礎與開發利得回 饋理論進行了解，釐清未來水源保護區之管制行為是否應予如何 補償與回饋。
3-1 財產權保護與損失補償理論
依據憲法精神，對水源保護區內土地使用管制下之受限受害 者，應及早訂定「合理」與「適度」之補償、回饋制度。由上述 章節對於水源保護區土地使用管制現況，可以瞭解訂定合理水源 保護區土地使用管制體制的迫切性，也同時可以暸解現行我國對 於各種保護區內土地受限使用之應有補償方式上未成熟，有具體 補償之法令實為少數，許多法令均無提及補償方案或僅提及補償 但未有具體可行之方案。有此可見，對於補償方式之擬定有其之 必要性。
3-1-1 財產權保護理論
有關財產權保護的理論，早在 1789 年法國人權宣言中已明白 揭示「所有權係為神聖不可侵犯之權利」，而財產權就是建構在此 觀念上。因此，財產權制度的建立，其所賦予財產權人之所有權、
使用權、受益權、處分權以及免於受他人侵犯，顯示出財產權所 具有之「排他的獨占性」、「絕對不可侵犯性」、「絕對自由性」與
「絕對優越性」等特性（陳松造，1997；馮君君，2000）。再者，
學者溫豊文（1994）認為土地所有權除具有私益性外亦存有公益 性。所謂私益性可包括生存利益與生產利益，當私益性與公益性 相衝突時，基於「土地所有權社會化」及「公益優先」的前提下，
對於私人利益應予縮小，但是倘若公益致使私人生存權益受損 時，則應予保障。因此，政府進行損失補償是基於對財產權的保 護。
3-1-2 損失補償的法理基礎
限制發展地區的劃設立意雖然是基於公共利益，但運用強制性 的手段管制某些地區開發行為，造成許多土地所有權人權益受 損，欲使其效果宏彰，及社會公平正義原則，對於限制發展地區 受限之補償回饋，應與適當的規範及處理。因此，基於社會公益
或其他原因，憲法亦同樣賦予對於財產權限制的損失補償。
一、國內外基本大法相關補償條款：
我國憲法第一百四十三條：「中華民國領土內之土地屬於國民 全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制」。此 為我國現行土地政策最高之指導原則；在美國方面，依據美國憲 法第五修正案（1791 年增訂）規定：「在非經法律程序，不得剝奪 人民之生命、自由、或財產；人民的財產亦不得在政府無公平補 償的情況下徵為公用」（張泰煌，1998）；在日本方面，日本憲法 第二十九條第三項：「私有財產於正當補償下，得供公共使用」（葉 美利，1996）；法國方面，根據西元 1789 年法國人權宣言第十七 條規定：「所有權是神聖不可侵犯之人權，除非為公共利益之要 求，及事先給予公正的補償，不得予以剝奪」；在德國方面，西元 1860 年普魯士時法第九條規定：「財產，惟有在為公共福利，並事 先給予補償；在急迫情況時，至少暫時定額補償後，且須依法律 規定，方得剝奪或限制之」。另外，再其基本法第十四條第三項亦 有「無補償及無徵收」之規定（魏千峰，1999）。
綜觀比較國內外的基本大法中對於補償之規定，上述所提之國 家均將補償、徵收予以明確的法源依據，然而我國憲法中僅對與 以財產權保障，而「補償」規定卻無明確指示。但是國家補償必
須有「法源之依據」，然就國家補償責任，在大法官會議解釋案中
（第 336 號解釋案及 400 號解釋案）針對有關土地限制使用與損 失補償之解釋內容已明白揭示：國家機關雖得依法徵收人民之財 產，但應給予相當之補償，方符合面憲法保障財產權之意旨。雖 然大法官僅以「他法補償」一語帶過，實賦予行政機關一定之行 政裁量權（陳明燦，1999）。
二、損失補償成立要件
政府在以法令限制人民財產權時，必須符合公共利益及必要 性。在權衡財產權保障與限制兩者間之分界，公共利益及必要性 為考量的重要指標：
（一） 公共利益
依我國憲法規定，政府為增進公共利益而限制人民行使基本權 利。這裡所稱之「公共利益」係指社會各個成員之事實利益經由 複雜的交互影響過程所形成理想之整合狀態（黃默夫，1999）。整 體來說，對於公共利益對象以及公共利益內容不確定因素以及公 益與私益間之權衡，賦予立法者充分授權之意涵（陳新民 1992；
卓佳慧，2001）。
（二） 必要性
一般學界認為憲法中所提之「必要性」，依比例原則包括妥當 性、必要性、比例性三種原則之意涵（陳新民，1992）：
1.妥當性原則：
所謂妥當性原則係指法律的手段對其欲達成之目的必須是適 當、正確。依此原則可避免立法者濫用限制人民之權利。
2. 必要性原則：
必要性原則係指對於所有可能達到立法目的方式，必須則對人 民權利產稱少侵害的方法。
3.比例性原則：
比例性原則係指不能讓法律雖依必要性原則下，對其所欲達 到之目的與其對人民所造成之權利損失不成比例。
既然當國家政府機關行使公權力時，對人民造成權益的損 失，應由國家給予補償。針對損失補償行為，學者吳庚認為對於
「損失補償」與否，要符合七項成立的要件（吳庚，1998）：
（一） 屬於行使公權力之行為。
（二） 對財產或其他權利之侵害。
（三） 侵害須達嚴重程度或已構成特別犧牲。
（四） 須相對人或利害關係人有值得保護之利益。
（五） 基於公益之必要。
（六） 基於公益之必要，須為合法行為。
（七） 補償義務須有法規之依據使得請求。
3-1-3 回饋理論基礎
一、補償與回饋理論之界定
一般而言，補償其性質應與「回饋」有所不同。回饋並非為 法律名詞，但目前我國之論述多以補償統稱之。根據在台北水源 特定區劃定之後，補償方式訂有「遷村計劃」，而係對區內之「協 助地方建設」，採「共同」補償方式予以回饋。賦稅減免部份則以 新修訂之自來水法予以土地增值稅、遺產稅或贈與稅減免。因此，
補償的意義係指為當國家因公共利益進行之管制行為，對個人權 利上及經濟上的受限受害損失給予適當的彌補。補償是國家保障 人民財產權的原則出發。基本上，回饋的出發點是以「受益者付 費」的觀點，使得到某種利益者就其獲利部份，提出部份比例給 予受限受害者獲此一利益。回饋行為之發生，僅需有明確的受益 對象及受限對象，無須受限者有財產損失。補償施為者主要為公 部門，而回饋施為者為受益團體（公部門、私部門）（馮君君，
1999）。然事實上其與補償皆為因土地使用限制後所衍生之損失所
