改革開放以來，為了因應長三角經濟發展的需要，港口建設受到 各地政府的重視，尤其是貨櫃碼頭的設立，儼然成為地方加快港口基 礎建設的投資熱潮。48其中，上海港不但展開外高橋港區一期的改建，
又新建了外高橋港區二期至五期、洋山港區一、二期的貨櫃碼頭；浙 江省寧波港也投資了北倉二期、三期貨櫃碼頭的建設；另外，江蘇省 政府在南京港新建了龍潭一期的貨櫃碼頭，以及在太倉港增建了二個 貨櫃專業泊位。可以說，各地紛紛大力投入港口的興建與擴建，長三 角已成為中國大陸港口分布最密集的地區，港口群的競合關係更將牽 動區域發展的榮枯。
長三角各地港口擴張的同時，港口之間的競爭現象也日益加劇，
所衍生出的港口競爭問題包括了吞吐量不足、結構性同化矛盾、港口 布局重複、功能不清、財政補貼和行政干預等現象。49事實上，針對上 海港洋山港區的開發，浙江省政府決定投入杭州灣大橋、杭甬運河的 興建工程，主要的目的在於爭奪長三角和長江中上游的貨物流通資 源，為了提升與上海港競爭的實力，浙江省政府更將寧波港和舟山港 整合為單一港口，使得原本上海國際航運中心的「一中心兩翼」轉變 為「兩幹線共同主導發展」的格局。50此外，蘇州市政府也採取轄區港 口的整合措施，把太倉港、常熟港及張家港統一為「蘇州港」，以集 聚的方式來參與長三角地區內的港口競爭。
回顧過去長三角港口群的發展，1990 年代中期以前，港口之間的
茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 28。
茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 29-30。
樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉，頁 28。
競爭行為主要是為了爭奪港口腹地、雜貨物流和散貨貨源，採取的競 爭手段是透過行政力量來進行價格競賽，以低價的策略來吸引貨物進 入裝卸，例如洋山港區為了應付周邊港口的競爭，宣布沿海和國際中 轉碼頭裝卸費下降 20%，長江內河中轉更下調 50%，其中往返外高橋 港區與洋山港區間的國際貨櫃中轉則免收裝卸費用。51嗣後，隨著港口 機械化程度、服務品質、裝卸效率、對外交通聯結便捷化程度等日漸 提高，港口間的競爭轉向資本、資源重組的競爭，由「純價格」的競 爭戰略向「合作競爭」的戰略轉變，所涉及的法律、制度及營運等制 度性安排也進一步調整與修正；52換句話說，長三角港口群出現合作競 爭的現象，不但對港口發展帶來影響，競合模式所呈現出的治理意 涵，將會是思索解決港口問題的途徑之一。
檢視地方競合關係的發展，地方政府的本位主義是造成區域內出 現 競 爭 關 係 大 於 合 作 關 係 的 問 題 所 在。53中 國 「 經 濟 地 方 主 義 」 (Economic Localism)的表現，地方政府為了滿足政績表現，凸顯出「地 方利益」與「區域比較利益」之間的矛盾，造成產業重複投資、生產 分散進而加劇地方競爭關係，甚至降低區域經濟效益。54長三角港口之 間對抗的問題也得到解釋，包括盲目設立貨櫃碼頭及深水港、裝卸費 的價格競賽、爭奪腹地與貨源、提供行政性補貼等，甚至區域內各港 口競相爭取中央的項目支持，以滿足自身利益為優先，一味追逐提升
米建華、鄭忠良，〈長三角港口群競合模式研究〉，《綜合運輸》（北 京），2007 年第 7 期，2007 年 7 月，頁 38。
樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉，頁 26。
陳德昇，《中國大陸市場轉型時期府際關係之研究(II)-長江三角洲省級與珠 江三角洲市級政府個案（計畫編號：NSC93-2414-H-004-039-）》（臺北：
行政院國家科學委員會委託專題研究計畫，2005 年），頁 9-10。
Xiaopeng Luo, “Rural Reform and the Rise of Localism,” in Jia Hao &
Zhimin Lin, eds., Changing Central-Local Relations in China (Oxford:
Westview Press, 1994), pp. 127-128.
港口地位（樞紐港、幹線港之爭）為目標，而非以長三角整體港口群 的發展為考量。換言之，這樣的競爭關係與公共選擇理論不同，公共 選擇理論假設了要素可以自由流動，並且引入了私部門參與公共財市 場的競爭。然而，長三角港口群的競爭，在地方行政區劃的壁壘限制 下，仍是以地方政府為主體的競爭模式。
長三角地區雖已展開有關港務領域的合作協商，並且地方高層已 有例行性的會晤座談，中央更早已於 1997 年由交通部主導成立「上海 組合港」的區域協調機制，嗣後也提出許多政策規畫來引導長三角港 口群的分工合作，中央透過制度的安排，成立「上海組合港」來主導 長三角港口群的發展，展現出以「政府為主」的治理模式，此與傳統 改革主義的論點相符。然而，事實上，在地方自主意識日益強化的趨 勢下，這樣由上而下的中央引導模式容易受到地方行政區劃藩籬的阻 撓而難有實質成效，因此，「上海組合港」的發展局限則呈現著中央 主導合作、地方競爭仍存的競合現象（請見圖 2）。55
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圖2 政府主導下的長三角港口群競合發展 資料來源：作者自行繪製。
另外，長三角港口發展因各地政府的資源整合考量，港口合作呈 現由政府主導的態勢，上海港洋山港區的港口航運管理職能由上海市 政府負責，管理工作由上海市港口管理局主導；蘇州港則採取三級管 理的蘇州市政府主導資源整合模式，對外統一領導、規劃、管理、政 策；寧波-舟山港則由浙江省政府主導下由寧波-舟山港管理委員會協調 港口事務與業務分工（請見圖 2）。可以說，長三角港務合作表現出政 府主導的特徵，這樣的政府主導是一種行政區劃內的小區域性港口合 作，甚至是行政區劃內的港口整合，地方政府採取行政區劃內的港口 合併手段，來解決港口功能重疊、港務效率不彰的問題，最重要地是 要提升港口競爭力。此外，各政府在推動港口發展建設時，仍是以自 己的行政管轄區內的基礎投資為重心，例如上海市的東海大橋工程、
浙江省的杭州灣大橋項目、舟山 12 島連島工程等；56換言之，地方政 府主導下的港口合作，是一種以「（地方）政府為主」的傳統改革主 義路線，此與中央主導下的「上海組合港」相同之處在於，都是採行 單一行政建制的模式，進而提升港口的競爭力。
事實上，行政區劃內的港口整合仍無法掩飾長三角各港口間存在 利益衝突的問題，港口合作無法深化的原因與尚未建立具體協調機制 有關，57使得長三角的港口合作仍受制於行政區劃的阻礙。目前所形成 的港口合作，由政府主導行政區內的港口整合、合併，發展上仍是一 種為了競爭而合作的制度性安排，對於長三角區域內的港口發展不但 沒有具官方性質的宣示性論述，更無區域合作的制度性建構，更遑論 對長三角港口整合的發展發揮約束力，因為沒有強制力的區域建制及 地方合作協議的約束，使得地方間難以形成區域共識，甚至各地方在 擬定區域發展規劃時仍會出現不同調的問題，這都讓中央或地方在落
Iain Begg, “Cities and Competitiveness,” p. 807.
范利彬，〈基於競爭與合作的長三角港口發展研究〉，頁 22。
茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 30。
實區域政策時出現發展瓶頸。58
換句話說，長三角港口群所呈現的競合模式，因為大型的合作機 制尚未形成，小區域性的合作模式實質上僅是地方競爭行為的一種表 現，使得港口合作難以跨越行政區劃的藩籬。事實上，這樣的競合模 式仍是停留在地方利益的考量，地方合作受制於行政區分割的影響，
加上長三角各地極力爭取港口資源、利益分配的最大化，例如各港皆 要爭取成為幹線港的角色，其中，寧波-舟山港提出重點發展貨櫃運 輸，爭取自由港政策，並積極興建鐵路貨櫃中轉樞紐的功能；另外，
溫山港聯合台州港，提出「溫州貨走溫州港」的宣示。同本文前章節 所論述，「蘇州港」、「寧波-舟山港」可以說是地方競爭下的制度性 安排；但是，當地方利益再次取代區域整體利益時，合作的模式僅停 留在行政區劃內，而這樣的合作關係僅只是為了提升競爭力的一種表 現，甚至可能展開更深層次的激烈競爭，例如與核心城市的上海港爭 奪國際貨櫃資源。59
就長三角整體的區域治理而言，過去相關研究中，有學者認為長
James M. Buchanan, Constitutional Economics (Cambridge: Basil Blackwell, 1991), pp. 42-43; Frances Frisken & Donald F. Norris, “Regionalism Reconsidered,” Journal of Urban Affairs, Vol. 23, No. 5, December 2001, pp. 472-473。有學者認為中國大陸地方政府的保護主義將大陸分割成數個市 場，呈現「一制三十國」(One System, Thirty Countries)的現象，意指地方 以行政區劃作為政策擬定範圍，各地方不同調且各自為政的現象。請見 Yasheng Huang, “Why China Will Not Collapse,” Foreign Policy, No. 99, Summer 1995, pp. 62-66。另外，地方各自為政的本位主義在追求利益最大 化的目標之下，有論者認為這將加劇「地方統合主義」與「庇護主義」的問 題。請見 David L. Wank, “The Institutional Process of Market Clientelism:
Guanxi and Private Business in a South China City,” The China Quarterly, Vol. 147, September 1996, pp. 820-838。
范利彬，〈基於競爭與合作的長三角港口發展研究〉，頁 21-22。
三角區域內仍存在相互競爭的現象，地方政府採取各種保護本地經濟 利益的行政手段，使得區域整合面臨阻撓，將長三角的區域治理定義 為「沒有治理的政府」模式。60然而，就本研究的發現來看，長三角港
三角區域內仍存在相互競爭的現象，地方政府採取各種保護本地經濟 利益的行政手段，使得區域整合面臨阻撓，將長三角的區域治理定義 為「沒有治理的政府」模式。60然而，就本研究的發現來看，長三角港