長江三角洲港口群的區域治理：
政府主導的競合關係
吳瑟致
（政治大學國家發展研究所法學博士）摘
要
全球化的潮流，公共議題多元化、複雜化的現象，逐漸改變了地 方政府的治理行為與地方關係，「區域治理」模式成了重要的概念。 本研究從區域治理理論去檢視長三角地區港口群的發展，表現出兩個 理論意涵： 傳統改革主義─政府主導下的競合關係； 政府的市場 力量─以上海為核心的治理途徑。最後，透過對西方理論的分析，本 文認為長三角港口群的區域治理表現出具中國特色的發展模式。 關鍵詞：長三角、政府主導、區域治理、港口群、競合壹、區域發展、治理與長江三角洲
20 世紀末開始，「全球化」(Globalization)的潮流，出現公共議題 多元化、複雜化的現象，對政治、經濟、社會等發展帶來巨大的衝 擊，政府的「治理能力」(Governance Capability)備受考驗。如何因應 公共需求不斷擴大的趨勢，以及維持治理系統的穩定，進而提升「公 共服務」(Public Services)的能力，已是檢視政府治理能力的重要指 標。1現今政府治理模式出現「領域」(Territory)的轉變與「再領土化」 (Re-territorialization)的調整，前者凸顯「跨區域」(Across Boundary)、「跨部門」(Across Section)的特性，後者係指傳統行政區劃的結構弱 化，而這些都使得政府開始正視「區域治理」(Regional Governance) 的重要性。 1978 年改革開放開始，中國經濟「區域化」(Regionalization)與 「地方主義」(Localism)的發展備受討論。近年來，中國地方群聚現象 不斷擴大，包括珠江三角洲、長江三角洲（以下簡稱「長三角」）、 環渤海經濟開放區等，其中以長三角的經濟表現最為突出。早在改革 開放初期，中國大陸中央已開始重視長三角區域經濟合作的發展，甚 至成立中央層級的行政機構來推動長三角區域治理。1990 年代中期開 始，長三角出現許多合作的機制與平臺，顯示區域發展不再只是強調 地方競爭關係，還有對地方合作分工與區域意識的重視；然而，由於 地方行政區的畫分，以及地方自主性的高漲，長三角仍存在許多地方 競爭的現象，對政府治理模式帶來影響，並牽動地方之間的「競合關 係」(Co-opetition)，基於此，區域治理模式與發展是值得深入探討的 議題。 本研究認為，港口發展對長三角區域經濟帶來不可忽視的作用與 影響。長三角港口群共有八個主要的沿海港口、26 個內河港口，包括 上海、寧波、連雲港、舟山、溫州、南京、鎮江、南通、蘇州等沿 海、沿江重要港口；就港口貨櫃的吞吐量來看，占全國比重約四成左 右；然而，改革開放以來，長三角掀起一股開發港口的熱潮，各地加 快了貨櫃碼頭的建設，惡性的價格競爭是多數港口所採取的策略手 段。因此，在國際市場變遷、出口貿易萎縮的環境下，如何改變競爭 策略及港口治理模式，成為長三角港口群未來發展的關鍵。 本研究假設長三角港口群發展過程中存在許多治理的問題，而各
Christian Lefévre, “Metropolitan Governance and Governance in Western Countries: A Critical Review,” International Journal of Urban and Regional
地港口所採取的治理作為將會影響未來區域發展的榮枯；其中，政府 角色及核心港口（城市）對區域發展帶來的影響為何？甚至，就理論 創新及模式特殊性而言，所凸顯出的意涵又為何？這是本研究關注的 焦點。回顧過去有關長三角和中國區域發展的研究，大多以地理學的 空間分布及區位理論作為分析主軸，且集中在有關「地方主義」的討 論，鮮少以區域治理作為研究途徑來探究發展模式、治理角色等面 向。因此，本文首先將回顧區域治理理論，作為研究論述的基礎，並 就長三角區域治理進行理論與實務的對話；其次，結合中國特殊實 情、環境，彙整長三角區域合作現況，以及歸納出長三角重要的港口 競合關係；最後，在借鑒西方經驗理論的基礎上，以及基於本研究的 理論架構，進一步評述長三角港口群的區域治理特性，提出具中國特 色的發展論證。
貳、長三角區域治理的理論架構
一、政府為主與傳統改革主義
目前學理上探討區域治理的內涵，在於解釋「誰來治理」(Who Governs)和「如何治理」(How Governs)，以及探究有關政府與治理之 間的關連性；2理論上大致可以歸納為三個學派，包括：「傳統改革主義者」(Traditional Reformist)、「公共選擇理論」(Public Choice)、 「新區域主義」(New Regionalism)，這三個學派的主要論述是本文論 證分析的主要知識背景。
「傳統改革主義者」的基本看法認為，健全的公民文化與社會公
Roger B. Parks & Ronald J. Oakerson, “Metropolitan Organization and Governance: A Local Public Economy Approach,” Urban Affairs Review, Vol. 25, No. 1, September 1989, pp. 18-29; Clarence N. Stone, Regime
Politics: Governing Atlanta 1946-1988 (Lawrence KS.: University of Kansas
平是必須重視的課題，因此，區域範圍內的各級地方政府之間互動合 作相當重要，而在考量地方自主性的同時，又必須避免地方自治團體 走向競爭關係，就必須針對行政轄區治理的事務與整體結構進行根本 性的變革，方能將公共服務與權威回應至各級政府體系之中。3基於 此，傳統改革主義者強調，行政區域的重新整合是可以合理化政府的 組織規模，區域性政府的建制在許多西方國家被採行。4該觀點試圖消 除原本在區域內各級行政機關的職能重疊問題，並且同時將這些行政 單位整合成一個較大的組織「二階制度」(Two-tier Institution)，類似 「大市制」(Urban County)或「聯盟」(Alliance)單一、全局式功能並 涉及整個區域的政府單位，一種「合併主義」(Consolidator)的概念， 具體的例子如縣市合併、兼併、聯盟制。 沃利斯(Allan Wallis)探討美國的區域治理發展過程，認為是一種 單一中心的治理模式，此單一中心的治理單位如同傳統改革主義所指 出的，在區域整合下所成立的區域政府，可以避免政府間不合作的競 爭關係，同時又可以提供資源給原本較為貧困的地方得以發展，有利 於區域經濟整體提升。5相對而言，原本缺乏集中整合的行政體系，地 方政府將面臨更多經濟挑戰，甚至衝擊地方治理的能力。也就是說， 一個整合的區域政府不但能夠有助於政府規模的合理化，同時又可以 促進地方公民有充分參與地方公共事務的機會，提供區域服務供應， 並有效地促進地方經濟發展與財政平衡。另一方面，公共事務的複雜 化現象在單一的區域政府架構下，相對容易取得合作的機會。6
Elinor Ostrom, “Metropolitan Reform: Propositions Derived From Two Traditions,” Social Science Quarterly, Vol. 53, No. 3, December 1972, pp. 474-493.
Neil Brenner, “Decoding the Newest ‘Metropolitan Regionalism’ in the USA: A Critical Overview,” Cities, Vol. 19, No. 1, February 2002, pp. 3-21. Allan D. Wallis, “Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions,”
二、市場為主與公共選擇理論
相對於傳統改革主義者，「公共選擇理論」則反對單一政府模式 的建構，認為區域的發展關鍵在於效率、效能與回應的達成，單一政 府的制度設計容易因為整合地方事權而導致組織龐大、效率不彰的問 題，以及出現競爭性內化的現象，而且在回應公共需求時容易出現 「不符民意」的狀況。公共選擇理論運用「政治經濟學」(Political Economics)的原則，指出市場化的發展方能促進區域效率與效能的提 升，7以及在市場機制中才能得知民意的傾向為何，以取得完善回應地方需求的可能，公民可以透過「用腳投票」(Vote With Their Feet)來 表達偏好。8奧克森(Ronald Oakerson)將用腳投票的概念應用在地方行 政區劃的問題，他認為地方行政區劃會提升治理效率的主要原因是 「地方政府間的競爭」。9 站在區域治理的角度，公共選擇理論主張多核心的政治體系較單 一政府更能回應公民的需求；換句話說，將區域視為一個「公共市 場」的概念，10將市場整合在區域內，公部門（各級政府）、私部門 Elinor Ostrom, “Metropolitan Reform: Propositions Derived From Two Traditions,” pp. 474-493.
Emanuel S. Savas, Privatization and Public-Private Partnerships (New York: Chatham House, 2000), p. 187.
「用腳投票」概念的提出主要是在於公共選擇理論重視競爭可以達到治理的 目的，其意指透過公共財的競爭，公民可以搬遷（甚至移民）至合乎需求的 地區，各個公共服務提供者必須順應民意、滿足顧客，以吸引公民前來居 住、消費，一來透過競爭將可提升治理的效率，二來因為人口增加將可促進 稅收的增加及經濟的增長。請見 Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” The Journal of Political Economy, Vol. 64, No. 5, October 1956, pp. 416-424。
Ronald J. Oakerson, Governing Local Public Economies: Creating the Civic
（企業、民間組織、非營利組織）、自治團體等具公共服務提供者在 區域內（公共市場）相互競爭，11同時容許公民在其中作出選擇，提供 區域內的公民對區域治理的公共事務中有更多的選擇權，會出現這樣 的改變，主要原因在於當前多元政策的範圍超過原本公部門角色的互 動關係，尤其是政府能力的下滑使得公共事務無法交由單一政府來負 責。12 在要素可以自由流動的前提下，提供公共服務和產品的行為者必 須迎合市場的需求，甚至這些具競爭的公共市場型態表現在各地方政 府協議、公私夥伴關係、職能轉移等體系之中。13值得注意地是，公共 選擇理論演繹出公部門與私部門的互動關係，也就是說，政府並非是 提供公共服務和解決「市場失靈」(Market Failure)的唯一來源，私部 門亦可以是區域治理中公共服務的提供者，甚至是參與公共市場的競 爭，這樣的概念更活絡了過去對治理的觀點，將私部門視為區域治理 中的一個行為角色。14公共選擇理論以政治經濟學中的市場競爭觀點， 試圖在區域治理中，提供公民對公共事務有更多的選擇權來衡量本地 的績效，會促使公共服務品質改善；15一來有助於公共服務更合乎公共
Roger B. Parks & Ronald J. Oakerson, “Metropolitan Organization and Governance: A Local Public Economy Approach,” p. 18.
Richard Batley, “Comparisons and Lessons,” in Richard Batley & Gerry Stoker, eds., Local Government in Europe: Trends and Developments (London: Palgrave Macmillan Press, 1991), pp. 210-229.
R. A. W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance,
Reflexivity and Accountability (Buckingham: Open University Press, 1997), pp. 9-17.
Albert Breton, Competitive Governments: An Economic Theory of Politics
and Public Finance (New York: Cambridge University Press, 1996), pp. 196-227.
James M. Buchanan, The Theory of Public Choice (Michigan: The University of Michigan Press, 1972), p. 19.
需求，二來使公共服務提供者提供更具效率、效能的「公共財」(Public Goods)，以達到有效治理的目的。16
三、長三角區域發展的理論意涵：行政整併到用腳投票
1990 年代，長三角地區的地方治理模式出現區域治理的概念。 1990 年代中後期開始，長三角各地展開不同層級的行政兼併安排，所 呈現的形式有三個不同特徵，包括合併、升格與衰退，地方行政兼併 是一種行政區劃的重整，不但不易遭受地方的抵制，更符合了區域治 理的概念。就學理上的觀點，合併與升格特徵相似於區域治理理論中 傳統改革主義的「大市制」概念，當小城鎮的經濟表現突出，逐漸被 中大型城市的市區吸引兼併，17例如 1990 年代的江寧縣、錫山市、吳 縣市、蕭山市、紹興縣分別被南京市、無錫市、蘇州市、杭州市、紹 興市合併成為市屬行政區。 另外，小城鎮自我成長升格為中等城市，1980 年的昆山縣利用鄰 近上海的地理優勢，同時大力發展鄉鎮企業，並吸引外資企業投資設 廠，透過擴大產業群聚與人口增長，於 1990 年代從縣級升格為城市層 級。就衰退的城鎮而言，主要因為地理位置離大城市較遠，在大城市 的磁吸作用（產業群聚）及鄉鎮企業產能過剩的影響下，許多企業選 擇向大中型城市外移投資，導致這些小城鎮陷入停滯和衰退。換句話 說，改革開放後，地方逐步承接中央對區域的治理職能，同時面臨市 場運作力量提升的現實，小城鎮的轉變特徵顯示地方從制度性的安排in Daphne A. Kenyou & John Kincaid, eds., Competition among States and
Local Governments: Efficiency and Equity in American Federalism (Washington,
D.C.: The Urban Institute Press, 1991), p. 40.
Roger B. Parks & Ronald J. Oakerson, “Metropolitan Organization and Governance: A Local Public Economy Approach,” pp. 18-19.
簡博秀，〈沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模 式〉，《公共行政學報》，第 27 期，2008 年 6 月，頁 17。
來提升政府治理能力，此對區域治理模式的形成有巨大的影響。 長三角地區進入區域治理的階段，除了凸顯傳統改革主義的模 式，在地方競爭關係面向亦可與「公共選擇模式」進行理論對話。其 中，1990 年代開始，開發區模式的建構在各地展開，地方政府可以透 過開發區或科技園區的設立來吸引企業投資，同時迎合地方產業群聚 的發展，進而擴大城市空間的規模。理論上，投資環境的改善與企業 集聚的現象，對城市化的發展具有正面的作用，甚至規劃地方發展所 需要的空間愈來愈大，城市規模亦隨之擴增，對政府治理能力提升的 要求更高。18長三角地區為了招商引資和促進出口擴張，大量將農用土 地轉化為工業區和城市用地，土地的需求也採取了具傳統主義的城鄉 合併措施，為了滿足民營企業和外資企業進駐的需求，各地競相成立 各種形式、層級的開發區與園區，並改善當地的投資環境，與其他地 方展開招商引資的「零和競賽」，就企業投資區位的選擇而言，這樣 的區域治理模式接近了「用腳投票」概念。 就理論與實務的意涵，長三角區域發展由地方治理的模式走向區 域治理的發展，主要原因在於地方發展必須正視市場力量的崛起，在 許多地方發展的個案中可以發現，城鄉發展的轉變具傳統改革主義 「合併與升格」的特徵。此外，隨著城市規模的擴大，各地紛紛成立 開發區、高新科技園區等「圈地運動」，主要目的在於吸引企業與人 才進入當地投資、工作、居住。就理論上探討，長三角地區的區域治 理出現公共選擇模式，地方推出優惠政策與改善投資環境，以吸引企 業進入設廠，進而帶動人才資源的流入。
四、新區域主義與上海核心城市角色
新區域主義是當前有關區域治理探討中一種新的論述模式，也就 吳瑟致，《政府角色與區域發展：長江三角洲地區治理競合模式之研究》 （臺北：政治大學國家發展研究所博士論文，2013 年），頁 162。是從傳統改革主義和公共選擇理論之間的「對話」下產生的觀點。隨 著公共政策的複雜化、多元化趨勢，許多公共問題不再局限於單一議 題的討論，因為參與決策或受政策影響的範圍不斷擴大，形成眾多議 題的網絡效果，治理的行為者不只存在政府體系中，還包括了更多非 政府機構的參與，行為者之間不只是競爭關係，更存在合作的可能， 是新區域主義論證的基礎。19新區域主義認為，解決地方利益或提供地 方公共服務，不只限於政府機構，20
並提出「無政府的治理」(Gover-nance Without Government)的概念，形成一種想像治理模式。21又，
新區域主義認為在現有的行政體系下，應存在「核心都市」(Core City) 或「中心城市」(Central City)，並與不同層級的政府建立合作網絡， 以核心都市（中心城市）為權力主體以操縱治理系統，確保區域性問 題得以解決，並有利於地方治理的推展。22因此，新區域主義十分重視
如何重構「地方政府之間」、「地方政府與私部門之間」等的「地方 治理網絡」(Local Governance Network)互動關係，強化公、私部門的 策略性合作來解決區域性公共問題。23
Allan D. Wallis, “Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions,” pp. 49-50.
William R. Dodge, Regional Excellence: Governing Together to Compete
Globally and Flourish Locally (Washington, D.C.: National League of
Cities, 1996), p. 38.
J. S. Davies, “The Governance of Urban Regeneration: A Critique of the ‘Governing without Government’ Thesis,” Public Administration, Vol. 80, No. 2, Summer 2002, pp. 301-322。無政府的治理是指在政府權力下放或 缺席的前提下，企業、民間組織或市場力量進入了治理的過程，請見 James N. Rosenau, “Governance, Order, and Chance in World Politics,” in James N. Rosenau & Ernst-Otto Czempiel, eds., Governance without Government (Cambridge: Cambridge University Press, 1995), p. 5。
H. V. Savitch & Ronald K. Vogel, “Introduction: Paths to New Regionalism,”
近年來，許多跨國公司、臺資企業、國內民營企業等把區域營運 總部設置在上海，同時將生產基地設廠在江、浙兩地，企業內部的分 工網絡對長三角區域內的經濟網絡帶來重大的影響。中國大陸中央於 2008 年擬定〈國務院關於進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟 社會發展的指導意見〉，該意見指出長三角地區應由上海發揮龍頭的 角色，發揮輻射的作用，提升其他大城市（南京、蘇州、杭州）、中 小城市、小城鎮（蘇北、浙西南地區）的產業發展與基礎建設，帶動 其他城市的發展，一種網狀的「T」字型開放策略向外擴散，24學理稱
之為「成長極」(Growth Pole)，進一步產生「擴散效果」(Spread Effect) 與「涓流效果」(Trickling-down Effect)，由優勢經濟體發揮「支配效 應」(Dominance Effect)及「推進型產業」(Propulsive Industry)功能， 使產業向外擴散有益於其他地方的經濟發展。25
理論上，當產業群聚與分工的需求日益強化，地方不再追求行政 區劃內產業結構的完整性，而是思考如何與其他鄰近地區形成產業分 工，並依照分工下的產業格局追求群聚效果擴大。26相對於江蘇省與浙
Allan D. Wallis, “The Third Wave: Current Trends in Regional Governance,”
National Civic Review, Vol. 83, Issue 3, Summer-Fall 1994, pp. 290-310.
張顥瀚，〈泛長江三角洲：世界第六大都市圈未來“一體兩翼”新格局〉， 《社會科學》（上海），2007 年第 10 期，2007 年 10 月，頁 36-37。 擴散效果主要來自「累積因果關係理論」(Conclusive Causation Theory)， 其中，擴散效果強調中心城市對周邊地區的涓流效益，透過中心向外的經濟 輻射可以促進貧富差異的縮小，以利均衡發展；相對於「極化效果」(Pola-rized Effect)，僅是採取一種不均衡的發展策略，反而擴大地方間經濟發展 的落差。請見 Albert O. Hirschman, The Strategy of Economic Development (New Haven: Yale University Press, 1958), pp. 183-184, 199-200; Francois Perroux, “Note on the Concept of ‘Growth Poles’,” in Ian Iivingstone, ed.,
Development Economics and Policy Readings (London: George Allen &
江省以第二產業為主的產業型態，上海的金融產業正好可以迎合長三 角地區龐大製造業對服務業的需求，不但可促進上海服務業現代化的 發展，更可提升其他地區的製造業產值。隨著上海經濟發展與產業結 構調整速度加快，以上海為核心的區域合作模式逐漸凸顯，長三角區 域內逐漸形成「一個中心、南北兩翼」的格局。 上海的發展以貿易、金融服務為主，提供江、浙兩省工業發展的 服務業需求，扮演「成長極」的角色，帶動長江三角洲兩翼的發展與 經濟升級，傳統製造業從上海向外移至其他地區，以及資金、技術密 集產業向上海流動的雙向承接模式，呈現核心帶動的梯度推移模式。 另外，江、浙兩省的產業格局相近，以第二產業為主，處於工業化發 展的中、後階段，這符合長三角地區「雙翼」的分工架構。因此，長 三角地區的產業發展，原本各自獨立的經濟格局轉變為區域分工的產 業布局，成為具全球大都會形式的城市群地理空間概念。27 綜合上述文獻分析與理論架構，從傳統改革主義的觀點來看，建 立一個跨區的行政建制，一種「以政府為主」的概念來解決區域間的 公共事務，可以達到治理的目的；公共選擇理論則認為，市場機制的 競爭關係可以帶來公共利益的最大化，有助於行政效率的提升，甚至 有利於地方的發展，28政府必須提供更好的公共服務以獲得民眾的支
Donald McNeill, “Globalization and the European City,” Cities, Vol. 16, Issue 3, June 1999, pp. 143-148. 上海財經大學財經研究所編著，《2009 上海城市經濟與管理發展報告─上 海國際金融中心建設：戰略與路徑》（上海：上海財經大學出版社，2009 年），頁 178-180。 由具提供公共財能力的行為者參與市場機制的運作，多個部門提出公共服務 的政策誘因供民眾選擇，採取一種公共財商品化的市場競爭關係，同時也思 考到私部門參與競爭的可能性。Ronald J. Oakerson, Governing Local Public
Economies: Creating the Civic Metropolis, pp. 109-110。地方（城市）的
持，就「競爭性政府」(Competitive Government)的論點，認為以「市 場為主」的模式是可以促進地方經濟發展。29另外，新區域主義對「競 爭、合作」共存關係的強調，重視區域內核心、邊陲的平行互動及多 元治理的「社會為主」價值。 我們知道，在中國經濟發展的過程中，後社會主義對政府治理角 色的不可取代性，以及黨國體制對非政府組織參與治理範疇的權力限 制。本文認為透過實證分析將會對西方區域治理理論帶來反思，甚至 發掘中國區域治理模式的特殊性，對於理論發展將有所貢獻。基於 此，本文以長三角港口群作為討論議題，並以港口間的現況作為實例 進行深入分析，除了要剖析政府治理與區域發展之間的關連性之外， 更重要地是就中國特殊實情、環境及區域發展的概況，並借鑒區域治 理中有關「政府為主」及「市場為主」的理論對話，來檢視長三角港 口群的發展，進而提出合乎現實情境的理論性分析。
參、長三角區域治理下的港口競合關係
長江三角洲地區的生產總值占全中國大陸的四分之一，城市化建 設日益成熟，加上相關優惠政策的引導，以及沿海、沿江、面向太平 的宏觀作為、企業投資環境、企業特色都影響著地方（城市）的表現。請見 Iain Begg, “Cities and Competitiveness,” Urban Studies, Vol. 36, No. 5-6, May 1999, p. 802。Wallace E. Oates, Fiscal Federalism (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972), pp. 35-36; Geoffrey Brennan & James M. Buchanan, The Power to
Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution (New York: Cambridge
University Press, 1980), pp. 109-134; James M. Buchanan, “Federalism as an Ideal Political Order and an Objective for Constitutional Reform,”
Publius, Vol. 25, No. 2, Spring 1995, pp. 19-27; Chris Edwards & Veronique
de Rugy, “International Tax Competition: A 21st-Century Restraint on Go-vernment,” Policy Analysis, No. 431, April 2002, pp. 1-42.
洋的地理優勢，吸引全球資金的能力特別強。近年來，長三角地區利 用全球資源所帶來高度的經濟效益，進一步帶動區域內各省（市）的 經濟成長與產業結構轉變，更使得長三角地區形成具有規模效應的城 市群體系。尤其長三角在各項主要經濟指標都呈現高速增長的趨勢， 其中，《富比世》雜誌(Foebes)對中國大陸城市排名的分析中，2013 年 長三角地區有六個城市的商業能力位居全國前 10 名，30可見得投資環 境的優劣是企業投資的重要考量，投資環境的改善對強化城市競爭力 有正面的幫助。31
一、長三角區域合作模式的發展
早在 1982 年，中華人民共和國國務院（以下簡稱國務院）就已提 出「上海經濟區」的概念，這對長三角區域經濟合作有積極的作用； 隔年，中國大陸中央成立「上海經濟區規劃辦公室」的行政機構，雖 然該辦公室於 1988 年因地方抵制而結束運作，但是地方卻能認同「上 海經濟區」非制度、非正式的「區域概念」。32 1990 年代開始，長三角地方合作有三個巨型的合作平臺（請見表 1）： 1992 年成立「長三角十五城市協作辦主任會議」，於 1997 年 更名為「長江三角洲中心城市協調會」； 1997 年成立「長江三角洲 《福布斯》(Forbes)，〈2013 福布斯中國大陸最佳商業城市榜〉，《福布斯 中文網》，2013 年 11 月 27 日，<http://www.forbeschina.com/review/list/ 002121.shtml>。 李子蓉，〈區位機遇與地區經濟發展—以長三角城市為例〉，《人文地理》 （西安），第 22 卷第 4 期，2007 年 8 月，頁 96。 地方的區域認同多表現在企業投資行為與區域意識相掛鉤，其中，江、浙兩 地鄉鎮企業及民營企業紛紛與上海的國有企業展開多種型式的結合，例如上 海的「星期日工程師」即是一例；另外，地方企業也對該經濟區概念的認 同，許多鄉鎮企業皆在自己的企業與產品冠上「上海經濟區」。請見 Susan H. Whiting, Power and Wealth in Rural China: the Political Economy of中心城市經濟協作工作會議」； 2001 年成立「滬蘇浙經濟合作與發 展座談會」。就對區域發展的意義而言，這些合作平臺對處理區域共 同議題和協調地方間利益有正面的意涵，有助於長三角區域走向合作 治理的階段。區域外的城市也紛紛提出加入區域合作的要求。2003 年 臺州成功加入「長江三角洲中心城市協調會」，其他如鹽城、馬鞍 山、金華、淮安、合肥等不少城市都積極爭取成為長三角合作組織中 的一員。另外，「長江三角洲中心城市協調會」也開始思考將原先的 「由長江三角洲地區十五個城市組成」調整為「由長江三角洲地區城 市和其他地級市以上城市組成」，將合作範圍延伸至長江沿岸及其他 腹地，甚至中西部，形成「新長三角」的概念。2004 年開始，中央與 地方逐漸重視區域合作的推展，合作的項目及機制也逐漸多樣化，這 都會對未來區域合作發展具正面的意義。 表1 長三角地區合作的發展 合作方式 年份 部門合作項目 具體基礎項目合作 地方合作機制 （平臺） 中央建制 1980-1989 － － － 上海經濟區規劃辦公室 1990-1999 2000-2003 商貿旅遊合作 產權和高科技 合作 無錫與上海公 交 車 付 費 方 式 合 作 （ 一 卡 兩 刷） 投資准入、市 場 秩 序 、 信 用 信息合作 兩省一市高速 公路 規劃蘇通大橋 嘉興與上海高 速公路 上海與江蘇間 高 速 公 路 增 至 七條 上海與浙江間 高 速 公 路 增 至 四條 長三角十五城 市 協 作 辦 主 任 會議 長三角中心城 市協調會 長三角中心城 市 經 濟 協 作 工 作會議 滬蘇浙經濟合 作 與 發 展 座 談 會 市長與企業家 論壇 兩省一市簽署 經 濟 合 作 與 技 術交流協議 上海浦東新區 －
上海金融機構 向 江 、 浙 企 業 貸款 蘇嘉杭高速公 路 收 費 機 制 合 作 電子政務信息 分享合作 舉 辦 接 軌 上 海 、融入大上海 等論壇 2004-2013 長三角旅遊合 作 二省一市消費 權利保障共識 長三角物流一 體化 長三角地區通 關整合 長三角區域能 源合作 申江浙皖高速 公路 滬杭高速公路 及跨海大橋 長三角旅遊城 市高峰會 長三角旅遊市 場促進會 簽署《長江三 角 洲 地 區 城 市 合作協定》 長三角協調會 《 協 調 會 章 程 修正案》 提出《長江三 角 洲 地 區 區 域 規劃綱要》 簽署《長三角 地 區 城 市 合 作 （ 泰 州 ） 協 議》 長江三角洲發 展國際論壇 提出《長三角 現 代 化 公 路 水 路 交 通 規 劃 綱 要》 擬定《長三角 都 市 圈 區 域 規 劃》 擬定《港口統 一規劃》 提出〈關於進 一 步 推 進 長 江 三 角 洲 地 區 改 革 開 放 和 經 濟 社 會 發 展 的 指 導意見〉 擬定《長江三 角 洲 地 區 區 域 規劃》 實施「上海自 由 貿 易 試 驗 區」 資料來源：本表格內容整理自簡博秀，〈沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市 區域的治理模式〉，頁 13-14、22-24；李子蓉，〈區位機遇與地區經濟發展— 以長三角城市為例〉，頁 98；樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉， 《南通大學學報（社會科學版）》（南通），第 24 卷第 3 期，2008 年 5 月， 頁 24-25、28。茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，《港口 經濟》（天津），2008 年第 4 期，2008 年 4 月，頁 29；陳德昇，〈大陸市場 轉型期長三角府際關係：競合取向〉，《政治學報》，第 38 期，2004 年 12 月，頁 74-76。 說 明：表中「－」表示該時期並未有未有重大之合作或建制之表現；其中，值得說明 地是，在於中央建制部分，1980 年代末大陸中央由上而下主導的地方合作機制 「上海經濟區規劃辦公室」失敗後，1990 年 6 月提出的「上海浦東新區」是一 種中央對地方的優惠政策，地方主導了區域發展建制的進行。2000 年開始，除 了例行的中央經濟工作項目外，有關區域發展的工作，中央減少主導作為，且 改以引導模式來推展區域合作。
2000 年開始，全球化的發展，地方產業群聚與區域產業分工已是 提升地方競爭力不可忽視的核心，尤其地方自發性的合作平臺如雨後 春筍般成立，以及上海對其他周邊城市的輻射作用受到重視。33長三角 地區的合作過程中，較顯著的合作成果多是專門基礎項目的協商，包 括信息、人才、金融、交通、旅遊、衛生等方面；地方之間針對全面 性的合作容易因協商內容複雜與地方利益矛盾而難以推動，但是就個 別項目的談判因較為具體且涉及的主體利益易取得共識，因此長三角 地區在基礎項目的合作有較顯著的進展。34 長三角各種基礎項目的合作發展中，以交通建設的合作進展最快 且具成效。航空網絡方面，1999 年在上海興建浦東國際機場，與虹橋 機場組成上海航空城的體系；南京、杭州、寧波亦相繼興蓋大型的國 際機場，就不同地方的產業群聚，各國際機場作為對區域內外的航空 聯繫，同時與區域內國內機場相互聯運。港口建設的網絡運輸方面， 上海市與浙江省共同尋求建立上海國際航運中心，2002 年共同承擔洋 山深水港的建設，並擴大至洋山港、寧波港、南通港、蘇州港的相互 連結，並在 2005 年 1 月達成上海、江蘇、浙江、安徽的船舶一卡通電 子簽證的聯合作業，甚至加強主要港口與機場之間的交通聯繫。35 最後，以上海為樞紐的陸海空整體交通網絡，加上上海市以金融 服務業作為服務長三角產業發展的核心，加速了長三角城市群與國際 商務的連結；另外，江蘇省和浙江省以製造業為主要產業結構，交通 的便捷性將可減少物流的成本支出，有論者甚至認為交通的便捷性與
Andrew Marshall Hamer, “Urban China: Looking Forward, Looking Back,” in Anthony Gar-on Yeh & Chai-kwong Mark, eds., Chinese Cities and
China’s Development (Hong Kong: University of Hong Kong, 1995), pp. 3-26.
簡博秀，〈沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模 式〉，頁 24-25。
周肇光主編，《長三角區域經濟一體化政府協調與服務研究》（合肥：安徽 大學出版社，2010 年），頁 22。
運輸聯結將有助於區域產業分工的形成。其中，具體的作為是二省一 市的運輸管理部門不但達成建構長三角區域運輸一體化的共識，並共 同簽署了《長江三角洲道路運輸一體化共同宣言》，強調交通的相互 接軌是長三角地區交通合作的重心，試圖建立區域公共交通的協調機 制與便利措施，更提出將區域內的中心城市與其他城鎮皆納入「三小 時都市圈」的範圍之中。36 有關經濟議題的區域合作進展，2004 年 5 月，由長三角地區 16 個 城市召開「長三角一體化發展論壇」，在市場准入、法規、開放投資 等部分達成共識，簽署《共建信用長三角宣言》，建立區域信息共享 與監管的平臺。綜合上述，長三角地區的區域跨部門合作主要凸顯政 府主導，透過部門之間的平臺，就地方之間的公共基礎建設項目，合 作協商議題更為聚焦，進一步塑造整體區域發展的有利環境，減少區 域內地方政府追求政績所負擔的競爭成本，同時降低區域全面性合作 及區域整合發展的門檻，並使地方經濟行為具備可預期性及一致性， 以達到政府治理的目標。
二、長三角港口的發展形勢
近年來，長三角區域內的港口數目卻大幅增加，有 26 個以上的大 型港口，平均約每 40 公里就有一座港口，37可以說是全中國港口密度 最大的地區，包括了上海港、蘇州港、連雲港、南通港、南京港、寧 波-舟山港（寧波港、舟山港）、杭州港、溫州港、徐州港、揚州港、 江陽港、無錫港、湖州港、台州港、嘉興港、嘉興內河港、鎮江港 等，其中又以上海港、蘇州港、寧波-舟山港的貨物流通業務最為繁重 （請見圖 1）。 俞立中、郁鴻勝主編，《長三角新一輪改革發展的戰略思考》（上海：上海 人民出版社，2008 年），頁 42。 樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉，頁 25。1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 1516 17 18 圖1 長三角地理位置與主要港口分布 資料來源：作者自行繪製。 連雲港 徐州港 南京港 揚州港 鎮江港 江陽港 南通港 無錫港 蘇州港 湖州港 嘉興內河港 上海港 嘉興港 杭州港 舟山港 寧波港 台州港 溫州港
以港口貨櫃的吞吐量來看，長三角地區在全國港口中占有重要的 地位和作用，2007 年共完成進貨物吞吐量達 25 億噸，較 2005 年增長 12.1%，占全國比重更超過 40%；38又，在中國 14 座億噸大型港口中， 長三角地區就占有 5 座，分別是上海港、寧波-舟山港、蘇州港、南通 港和南京港；其中，以寧波-舟山港、上海港及蘇州港的貨物吞吐量分 別位居全國第一、第二及第五。39以長三角 2008-2013 年重點港口貨物 吞吐量，這三座港口皆有顯著的增加之勢（除了 2009 年上海港的貨物 吞吐量有略降之勢），2008-2013 年平均佔全國比重更將近 28%；2014 年 1-9 月的吞吐量與前一年的同期相較，除了上海港之外都有增長之 勢，尤以寧波-舟山港的增長幅度(6.0%)及占全國比重(11.4%)最為顯 著，這都表現出長三角港口高成長的貨櫃吞吐量，凸顯出在長江流 域、區域經濟甚至全國的地位與影響力（請見表 2）。 茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 28。 〈2013 中國港口貨物吞吐量前 10 名排行榜出爐〉，《中國港口網》，2014 年 1 月 27 日，<http://www.port.org.cn/info/201401/171516.htm>。
表2 長三角地區三個主要港口的貨物吞吐量 單位：萬噸、% 年份 港口 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1-9 月 全國 429,599 475,481 548,358 616,292 665,245 728,098 576,942 上海港 50,808 49,467 56,320 62,432 63,740 68273 50,902 比重 成長率 11.8 3.2 10.4 -2.6 9.6 10.1 10.9 2.1 10.3 13.9 9.4 7.1 8.8 -0.9 寧波-舟山港 52,048 57,684 63,300 69,393 74,401 80,978 65,973 比重 成長率 12.1 10.0 12.1 10.8 11.2 11.3 9.6 12.8 11.5 9.7 11.0 8.8 11.4 6.0 蘇州港 20,700 24,634 32,877 38,006 42,801 45,435 35,233 比重 成長率 4.8 12.8 5.2 19.0 6.4 6.2 15.6 12.6 6.0 33.5 6.2 6.2 6.1 1.8 三大港 總額 123,556 131,785 152,497 169,831 180,942 194,686 152,108 比重 28.8 27.7 27.8 27.6 27.2 26.7 26.4 資料來源： 全國港口、上海港、寧波-舟山港 2008-2013 年的數據整理自中華人民共和國國家統 計局，〈沿海主要港口貨物吞吐量〉，《data 國家數據》，2014 年 9 月 25 日（檢 索），<http://data.stats.gov.cn/workspace/index;jsessionid=5C02B56644DB054700920 BF1A7B5D0D8?m=hgnd>。 蘇州港 2008-2012 年的數據整理自蘇州市統計局、國家統計局蘇州調查隊編，〈蘇州 港 碼 頭 泊 位 和 吞 吐 量〉，《蘇 州 統 計 調 查 公 眾 網》，2014 年 9 月 25 日（檢 索），<http://www.sztjj.gov.cn/info.asp?ParentID=64>；2013 年的數據參考自蘇州市 統計局，〈蘇州統計月報 2013 年 12 月〉，《蘇州統計調查公眾網》，2014 年 1 月 13 日，<http://www.sztjj.gov.cn/ydtj/201312.htm#23>。 表格中 2014 年 1-9 月的數據整理自〈2014-9 全國貨物、集裝箱、旅客吞吐量統計〉， 2014 年 10 月 23 日 ，《 中 國 港 口 》，<http://www.chinaports.com/monthlythru-put/2014-09/query>。 說 明： 表格內港口成長率的比較基準為該年份的前一年同期，比重意指占全國吞吐量的比 重。 上海港、寧波-舟山港、蘇州港 2008 年的成長率以 2007 年為比較基準，2007 年吞吐 量依序為 49,227 萬噸、47,336 萬噸、18,400 萬噸，分別所占全國（388,200 萬噸）的 比重為 12.7%、12.2%、4.7%。 上海港、寧波-舟山港、蘇州港 2014 年 1-9 月的成長率以 2013 年 1-9 月為比較基準， 2013 年 1-9 月的吞吐量依序為 51,349 萬噸、62,252 萬噸、34,611 萬噸，分別所占全 國（545,672 萬噸）的比重為 9.4%、11.4%、6.3%。 長三角港口數量不斷擴張，各港口港務作業日益增長的同時，港 口之間的競爭也逐漸加劇。競爭的原因來自於區域間壁壘限制、競爭 行為扭曲、港口功能分工不明、缺乏協調機制、各地自成體系等瓶 頸，使得港口間出現重複建設、價格競爭等現象。其主要目的就是要
提升自己的競爭優勢，所採取的手段諸如調降碼頭裝卸費，甚至免收 裝卸費，上海外高橋至洋山港間的國際貨櫃中轉免裝卸費則是一例。 此外，長三角地區深水港之爭更是日益嚴重，江蘇省沿江各市重複投 入設立大量的貨櫃碼頭，造成地理位置極佳的寧波北倉港因貨源分散 而導致貨運量萎縮，使得該港口原有的物流能力無法充分發揮；嗣 後，相同情況不斷發生，上海投入巨額資金興建洋山國際深水港後也 引起相似的負面效應，形成兩省一市（江蘇省、浙江省及上海市）港 口對峙競爭的現象。40 除此之外，江蘇境內萬噸級以上的港口已有 150 座，尤其是自江 陽至南通約四十多公里的江岸沿線一帶，平均不到 1,000 公尺即有一座 港口；不僅如此，浙江省也展開港口的建設工作，積極投入長三角港 口群「區域第一位」的競爭行列，使得兩省一市之間的港口建設陷入 囚徒困境的博弈競賽之中；41換句話說，各方都希望建立港口來提升當 地的物流競爭力，然而卻也引發部分港口出現貨源減少的困境，主要 原因是各地政府以地方利益最大化為原則，大力興建各自的港口，卻 忽略港口間貨源有限的現實，同時各地又以壓低港口收費作為競爭手 段，競相投入港口建設導致無序性的競爭問題日漸惡化。42
三、長三角港口群的競合關係
近年來，長三角地區港口在各級政府的主導下，出現新的動態， 長三角港口群有了不同以往的競合關係，發展形勢簡述如下： 吳瑟致，《政府角色與區域發展：長江三角洲地區治理競合模式之研究》， 頁 115-116。 彭婧，〈長三角地區港口碼頭重複建設問題的博弈分析〉，《陝西師範大學 學報（哲學社會科學版）》（西安），2008 年第 S2 期，2008 年 9 月，頁 56-57。 吳瑟致，《政府角色與區域發展：長江三角洲地區治理競合模式之研究》， 頁 116。(一)中央政府的引導：上海組合港管理委員會 大陸中央政府為了整頓長三角地區港口群的發展問題，進一步發 揮港口的優勢互補，以達到港口資源有效的配置，於 1997 年由國務院 交通部主導，促成上海市、浙江省、江蘇省等三省市參加，成立「上 海組合港管理委員會」（以下簡稱「上海組合港」），主要是負責長 三角地區深水海、河岸線貨櫃港口的規畫、營運和分工協調，避免港 口間重複建設、無序性的價格競爭問題不斷擴大；嗣後中央陸續推出 相關有利於長三角港口合作的政策措施，包括《長江三角洲地區現代 化公路水路交通規劃綱要》、《全國沿海港口布局規劃》等，以推動 港口業務合作及功能分工。 上海組合港成立的目的，在於統一協調港口和貨櫃碼頭的規畫， 透過行政手段的途徑來達到長三角港口間的合作發展，更有利於 1996 年中央提出「建設上海國際航運中心」的實現，以形塑「以上海為中 心，浙蘇為南北兩翼」的發展格局。此外，大陸中央國家發展改革委 員會提出「三個體系」的規畫，也就是以上海港等為核心的貨櫃運輸 體系、以寧波-舟山港等為核心的礦石、石油等大宗散貨中轉體系及長 江南京以下港口組成的海進江轉運體系。事實上，上海組合港雖然對 長三角港口間的港務協調發揮了一定的作用；但是，由於地方之間在 制度上受制於行政區劃的阻礙，以及非制度性的地方主義政府行為介 入，43長三角各港口間仍存在激烈的競爭關係，實質的合作發展仍未充 分發揮，且有待加強。 (二)核心角色：上海港 上海港在杭州灣北側、浙江舟山群島西北方海域的大小洋山港 區，是一座規劃作為國際貨櫃樞紐港的港口，上海港的建設將於 2020 年前分為三期逐步完成。近年來，上海全力打造洋山深水港區，並提 范利彬，〈基於競爭與合作的長三角港口發展研究〉，《港口經濟》（天 津），2009 年第 11 期，2009 年 11 月，頁 20。
出「長江戰略」的策略方針，除了是要解決港口航運水深不足的問 題，以滿足大型國際貨櫃運輸船舶對深水港口的需要；另外，更是要 加快國際航運中心的建設，進而有助於上海作為核心城市地位與作用 的提升。44 上海港的建設為解決洋山港區貨櫃陸上集疏運輸的問題，完成了 連接洋山港區和蘆潮港之間的東南大橋建設，此有利於後期深水港工 程的投入，且加快了上海國際航運中心的進展，更對港口與內陸腹地 的物流作業具便捷性。同時，上海港提出「長江戰略」的思維，在洋 山港區的基礎上，進一步與周邊地方的港口展開聯繫，包括江蘇省的 南通港、南京港、安徽省的蕪湖港、江西省的九江港、湖北省的武漢 港、湖南省的長沙港、重慶港等，透過長江戰略的規畫下，上海港與 長江流域的各海港、河港建立資本、業務等面向的合作關係。 (三)三港合一：江蘇省蘇州港 2002 年 8 月，在蘇州市政府的推動下，將太倉港、常熟港及張家 港合而為一，建立了「蘇州港」，是一種地方內港口的合併整合模 式，將原本三個港區合理分工和錯位發展，並以整併後的新港口「蘇 州港」作為統一對外的港口品牌象徵。在制度上的安排，建立了三級 管理機構，包括了蘇州港口管理委員會、蘇州港務管理局和沿江三市 港口管理部門，其目的除了加快港口整合之外，在以「蘇州港」統一 對外的品牌優勢下，仍保有三港各自的自主性，依港口條件基礎作為 之間分工合作的安排，以發揮集聚的效應。45 蘇州港以作為長三角地區貨櫃幹線港角色為目標，除了是要成為 江蘇省第一大外貿港之外，江蘇省提出以「上海為龍頭、蘇浙為兩 翼」的概念，共同促進長三角走向區域經濟整合的目標，將蘇州港視 為上海國際航運中心組成貨櫃樞紐港口群的一部分，提供長江流域以 茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 29。 范利彬，〈基於競爭與合作的長三角港口發展研究〉，頁 21。
貨櫃為主的外貿物流服務，主要的產業集聚以國際貨櫃、鐵礦石運 輸、石油化工品及臨港工業的原材料和成品運輸為主，進而形成一座 具多功能、綜合性特色的港口，又與蘇州內的二大開發區相呼應，進 一步有益於當地經濟發展的成長與競爭力的提升。 (四)兩港合一：浙江省寧波-舟山港 浙江省長期推動寧波港和舟山港深水港資源的整合，於 2005 年 12 月正式成立「寧波-舟山港」，除了是一種由省級政府主導下的港口整 合模式之外，與蘇州港不同之處在於「寧波-舟山港」是以一個港口、 一個名稱來參與國內外港口的競爭與合作形式，透過單一港口的整合 以充分發揮資金、腹地、人才、貨源、港口深水岸線的優勢，不但可 以截長補短來共謀發展，更因為單一港口制度的安排來加速行政效 率，避免港口間受到行政壁壘的阻礙而出現無序競爭的問題。46 「寧波-舟山港」以「一幹線四大基地」作為港口的發展主軸，包 括了貨櫃遠洋幹線港、礦石中轉基地、原油轉運基地、液體化工儲運 基地和煤炭運輸基地，其目標是要成為上海國際航運中心重要的組成 港口和深水外港，以及全國重要的深水綜合型大港。除了寧波港和舟 山港兩港合一的發展戰略之外，寧波-舟山港也展開了在南京港、太倉 港等港口的投資，以提升寧波-舟山港在區域內的競爭力，擴展其在國 內港口群的影響力。47另外，2003 年初，浙江省作出「接軌上海，共 同推進長江三角洲地區經濟社會發展」的戰略決策，在以上海為中心 的國際航運體系中，扮演不可忽視的重要角色，尤其是面對國際港口 市場的貨源競爭中，爭奪一席之地。 樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉，頁 25。 樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉，頁 25。
肆、政府治理與競合現象： 長三角港口群的區域治理
特徵
一、傳統改革主義：政府主導下的競合關係
改革開放以來，為了因應長三角經濟發展的需要，港口建設受到 各地政府的重視，尤其是貨櫃碼頭的設立，儼然成為地方加快港口基 礎建設的投資熱潮。48其中，上海港不但展開外高橋港區一期的改建， 又新建了外高橋港區二期至五期、洋山港區一、二期的貨櫃碼頭；浙 江省寧波港也投資了北倉二期、三期貨櫃碼頭的建設；另外，江蘇省 政府在南京港新建了龍潭一期的貨櫃碼頭，以及在太倉港增建了二個 貨櫃專業泊位。可以說，各地紛紛大力投入港口的興建與擴建，長三 角已成為中國大陸港口分布最密集的地區，港口群的競合關係更將牽 動區域發展的榮枯。 長三角各地港口擴張的同時，港口之間的競爭現象也日益加劇， 所衍生出的港口競爭問題包括了吞吐量不足、結構性同化矛盾、港口 布局重複、功能不清、財政補貼和行政干預等現象。49事實上，針對上 海港洋山港區的開發，浙江省政府決定投入杭州灣大橋、杭甬運河的 興建工程，主要的目的在於爭奪長三角和長江中上游的貨物流通資 源，為了提升與上海港競爭的實力，浙江省政府更將寧波港和舟山港 整合為單一港口，使得原本上海國際航運中心的「一中心兩翼」轉變 為「兩幹線共同主導發展」的格局。50此外，蘇州市政府也採取轄區港 口的整合措施，把太倉港、常熟港及張家港統一為「蘇州港」，以集 聚的方式來參與長三角地區內的港口競爭。 回顧過去長三角港口群的發展，1990 年代中期以前，港口之間的 茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 28。 茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 29-30。 樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉，頁 28。競爭行為主要是為了爭奪港口腹地、雜貨物流和散貨貨源，採取的競 爭手段是透過行政力量來進行價格競賽，以低價的策略來吸引貨物進 入裝卸，例如洋山港區為了應付周邊港口的競爭，宣布沿海和國際中 轉碼頭裝卸費下降 20%，長江內河中轉更下調 50%，其中往返外高橋 港區與洋山港區間的國際貨櫃中轉則免收裝卸費用。51嗣後，隨著港口 機械化程度、服務品質、裝卸效率、對外交通聯結便捷化程度等日漸 提高，港口間的競爭轉向資本、資源重組的競爭，由「純價格」的競 爭戰略向「合作競爭」的戰略轉變，所涉及的法律、制度及營運等制 度性安排也進一步調整與修正；52換句話說，長三角港口群出現合作競 爭的現象，不但對港口發展帶來影響，競合模式所呈現出的治理意 涵，將會是思索解決港口問題的途徑之一。 檢視地方競合關係的發展，地方政府的本位主義是造成區域內出 現 競 爭 關 係 大 於 合 作 關 係 的 問 題 所 在。53中 國 「 經 濟 地 方 主 義 」 (Economic Localism)的表現，地方政府為了滿足政績表現，凸顯出「地 方利益」與「區域比較利益」之間的矛盾，造成產業重複投資、生產 分散進而加劇地方競爭關係，甚至降低區域經濟效益。54長三角港口之 間對抗的問題也得到解釋，包括盲目設立貨櫃碼頭及深水港、裝卸費 的價格競賽、爭奪腹地與貨源、提供行政性補貼等，甚至區域內各港 口競相爭取中央的項目支持，以滿足自身利益為優先，一味追逐提升 米建華、鄭忠良，〈長三角港口群競合模式研究〉，《綜合運輸》（北 京），2007 年第 7 期，2007 年 7 月，頁 38。 樊如森，〈長三角港口間的競爭合作機制〉，頁 26。 陳德昇，《中國大陸市場轉型時期府際關係之研究(II)-長江三角洲省級與珠 江三角洲市級政府個案（計畫編號：NSC93-2414-H-004-039-）》（臺北： 行政院國家科學委員會委託專題研究計畫，2005 年），頁 9-10。
Xiaopeng Luo, “Rural Reform and the Rise of Localism,” in Jia Hao & Zhimin Lin, eds., Changing Central-Local Relations in China (Oxford: Westview Press, 1994), pp. 127-128.
港口地位（樞紐港、幹線港之爭）為目標，而非以長三角整體港口群 的發展為考量。換言之，這樣的競爭關係與公共選擇理論不同，公共 選擇理論假設了要素可以自由流動，並且引入了私部門參與公共財市 場的競爭。然而，長三角港口群的競爭，在地方行政區劃的壁壘限制 下，仍是以地方政府為主體的競爭模式。 長三角地區雖已展開有關港務領域的合作協商，並且地方高層已 有例行性的會晤座談，中央更早已於 1997 年由交通部主導成立「上海 組合港」的區域協調機制，嗣後也提出許多政策規畫來引導長三角港 口群的分工合作，中央透過制度的安排，成立「上海組合港」來主導 長三角港口群的發展，展現出以「政府為主」的治理模式，此與傳統 改革主義的論點相符。然而，事實上，在地方自主意識日益強化的趨 勢下，這樣由上而下的中央引導模式容易受到地方行政區劃藩籬的阻 撓而難有實質成效，因此，「上海組合港」的發展局限則呈現著中央 主導合作、地方競爭仍存的競合現象（請見圖 2）。55 ᷕ⣖㓧⹄烉⚳⊁昊Ṍ忂悐 ᶲ㴟䳬⎰㷗䭉䎮⥼⒉㚫炷ᶲ㴟䳬⎰㷗炸 ᶲ㴟㷗 ⮏㲊㷗 凇Ⱉ㷗 ⻝⭞㷗 ⣒ᾱ㷗 ᶲ㴟ⶪ 㴁㰇䚩 㰇喯䚩 埴㓧 柀⮶ ⍫冯 ⍫ 冯 ⍫冯 䪞䇕 䪞䇕 䪞䇕 㔜⎰ 䪞䇕 ⎰ἄ ⎰ἄ ⷠ䅇㷗 喯ⶆⶪ㓧⹄ᷣ⮶ 炷喯ⶆ㷗炸 㴁㰇䚩㓧⹄ᷣ⮶ 炷⮏㲊-凇Ⱉ㷗炸 圖2 政府主導下的長三角港口群競合發展 資料來源：作者自行繪製。
另外，長三角港口發展因各地政府的資源整合考量，港口合作呈 現由政府主導的態勢，上海港洋山港區的港口航運管理職能由上海市 政府負責，管理工作由上海市港口管理局主導；蘇州港則採取三級管 理的蘇州市政府主導資源整合模式，對外統一領導、規劃、管理、政 策；寧波-舟山港則由浙江省政府主導下由寧波-舟山港管理委員會協調 港口事務與業務分工（請見圖 2）。可以說，長三角港務合作表現出政 府主導的特徵，這樣的政府主導是一種行政區劃內的小區域性港口合 作，甚至是行政區劃內的港口整合，地方政府採取行政區劃內的港口 合併手段，來解決港口功能重疊、港務效率不彰的問題，最重要地是 要提升港口競爭力。此外，各政府在推動港口發展建設時，仍是以自 己的行政管轄區內的基礎投資為重心，例如上海市的東海大橋工程、 浙江省的杭州灣大橋項目、舟山 12 島連島工程等；56換言之，地方政 府主導下的港口合作，是一種以「（地方）政府為主」的傳統改革主 義路線，此與中央主導下的「上海組合港」相同之處在於，都是採行 單一行政建制的模式，進而提升港口的競爭力。 事實上，行政區劃內的港口整合仍無法掩飾長三角各港口間存在 利益衝突的問題，港口合作無法深化的原因與尚未建立具體協調機制 有關，57使得長三角的港口合作仍受制於行政區劃的阻礙。目前所形成 的港口合作，由政府主導行政區內的港口整合、合併，發展上仍是一 種為了競爭而合作的制度性安排，對於長三角區域內的港口發展不但 沒有具官方性質的宣示性論述，更無區域合作的制度性建構，更遑論 對長三角港口整合的發展發揮約束力，因為沒有強制力的區域建制及 地方合作協議的約束，使得地方間難以形成區域共識，甚至各地方在 擬定區域發展規劃時仍會出現不同調的問題，這都讓中央或地方在落
Iain Begg, “Cities and Competitiveness,” p. 807.
范利彬，〈基於競爭與合作的長三角港口發展研究〉，頁 22。 茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 30。
實區域政策時出現發展瓶頸。58 換句話說，長三角港口群所呈現的競合模式，因為大型的合作機 制尚未形成，小區域性的合作模式實質上僅是地方競爭行為的一種表 現，使得港口合作難以跨越行政區劃的藩籬。事實上，這樣的競合模 式仍是停留在地方利益的考量，地方合作受制於行政區分割的影響， 加上長三角各地極力爭取港口資源、利益分配的最大化，例如各港皆 要爭取成為幹線港的角色，其中，寧波-舟山港提出重點發展貨櫃運 輸，爭取自由港政策，並積極興建鐵路貨櫃中轉樞紐的功能；另外， 溫山港聯合台州港，提出「溫州貨走溫州港」的宣示。同本文前章節 所論述，「蘇州港」、「寧波-舟山港」可以說是地方競爭下的制度性 安排；但是，當地方利益再次取代區域整體利益時，合作的模式僅停 留在行政區劃內，而這樣的合作關係僅只是為了提升競爭力的一種表 現，甚至可能展開更深層次的激烈競爭，例如與核心城市的上海港爭 奪國際貨櫃資源。59 就長三角整體的區域治理而言，過去相關研究中，有學者認為長
James M. Buchanan, Constitutional Economics (Cambridge: Basil Blackwell, 1991), pp. 42-43; Frances Frisken & Donald F. Norris, “Regionalism Reconsidered,” Journal of Urban Affairs, Vol. 23, No. 5, December 2001, pp. 472-473。有學者認為中國大陸地方政府的保護主義將大陸分割成數個市 場，呈現「一制三十國」(One System, Thirty Countries)的現象，意指地方 以行政區劃作為政策擬定範圍，各地方不同調且各自為政的現象。請見 Yasheng Huang, “Why China Will Not Collapse,” Foreign Policy, No. 99, Summer 1995, pp. 62-66。另外，地方各自為政的本位主義在追求利益最大 化的目標之下，有論者認為這將加劇「地方統合主義」與「庇護主義」的問 題。請見 David L. Wank, “The Institutional Process of Market Clientelism: Guanxi and Private Business in a South China City,” The China Quarterly, Vol. 147, September 1996, pp. 820-838。
三角區域內仍存在相互競爭的現象，地方政府採取各種保護本地經濟 利益的行政手段，使得區域整合面臨阻撓，將長三角的區域治理定義 為「沒有治理的政府」模式。60然而，就本研究的發現來看，長三角港 口群已呈現競爭與合作共存的地方關係，本研究認為這樣的競合關係 仍然是競爭大於合作，且是由政府主導下的競合表現，具「合作是為 了競爭」的特性。長三角港口合作已有制度性的成效，在中央制度的 鑲嵌及地方追求利益最大化的思維下，中央主導下的「上海組合港」 及行政區內地方自主的港口合併（例如蘇州港、寧波-舟山港），表現 出的特性更貼切傳統改革主義所強調以「政府為主」的區域治理模 式，相較於以新區域主義為基礎所得出的長三角是「沒有治理的政 府」模式，更符合學理上的發展脈絡及實證分析的研究貢獻。
二、政府的市場力量：以上海為核心的治理途徑
2006 年大陸中央提出的「十一五規劃」中，將長三角地區發展列 為重點開放區域之一，以上海為中心，並賦予上海具備國際航運中心 的功能，對長三角區域的意義，從「港口各自為政」轉為「向上海國 際航運中心看齊」的趨勢，這樣的安排試圖要讓上海扮演「區域成長 極」的角色，來帶動長三角港口合作與周邊城市的發展。 事實上，上海市本身也加快了對上海港的建設，甚至完成港口對 外聯結的交通設施；同時，上海更提出「長江戰略」，與其他周邊港 口建立資本或業務等面向的合作關係，此凸顯出上海身為核心城市的 簡博秀認為，長三角雖有很多合作的機制與平臺，但是地方之間的競爭對區 域治理帶來影響，甚至因為第三部門的治理功能不明確，長三角的區域治理 呈現「沒有治理的政府」模式。請見簡博秀，〈沒有治理的政府：新區域主 義與長江三角洲城市區域的治理模式〉，頁 26-32；簡博秀，〈鐵本事件： 新都會區域主義、競爭與區域治理〉，《遠景基金會季刊》，第 11 卷第 2 期，2010 年 4 月，頁 164。積極作為。除此之外，長三角其他港口也加快擬定向上海靠攏的發展 策略。其中，蘇州港除了積極規劃自己成為長三角地區貨櫃幹線港及 江蘇省第一大外港的目標之外，更以上海國際航運中心為主軸，成為 區域中心貨櫃樞紐港的重要組成部分；寧波-舟山港除了提出「一幹線 四大基地」的策略方針之外，也規劃成為上海國際航運中心深水外港 的重要港口之一。綜合上述，以上海市為區域核心城市的安排，就長 三角港口群的發展來觀察，上海港在長三角港口群中的核心角色已日 趨顯著且具成效。 上海港運用投資入股的模式來整合區域港口業務及資源分配，就 學理的探討，新區域主義認為影響區域治理的因素中，特別強調政府 與非政府部門的合作與互動，形成「多元治理」(multi-governance)的 互賴關係；61然而，由於中國許多社會組織需要政府的引導、扶持與保 護，多數專業協會、公會等第三部門組織有著濃厚的官辦色彩或黨政 介入的影子，該等組織在治理過程中往往處於邊緣地帶，且與治理中 的公共利益聯繫度尚低。62在政府為主的治理操作下，上海成立「上海 國際港務（集團）股份有限公司」（以下簡稱上港集團）及「上海港 集裝箱股份有限公司」（以下簡稱上港集裝箱公司），透過企業的經 營模式來入股其他港口業務的營運。其中，就上港集團的成立背景， 其前身為上海港務局，目前擔任公司總裁的嚴俊、擔任董事長的陳戌 源具有黨政身份，公司內更有黨委的建制，公司發起人更包括了上海 市國有資產監督管理委員會，這都顯示出該公司具官辦、黨政的色 彩，這讓地方政府在主導港口合作時，有更為方便且發揮有效的區域 趙永茂，〈台灣府際關係與跨域管理：文獻回顧與策略途徑初探〉，《政治 科學論叢》，第 18 期，2003 年 6 月，頁 57-58。 朱道亞，〈從中國大陸農民專業協會看中共組合主義的發展傾向─以河北省 邯鄲市為例的分析〉，《東亞研究》，第 38 卷第 2 期，2007 年 7 月，頁 159。
治理功能。 上海作為長三角地區的核心城市角色，透過上港集團來進行長三 角港口群區域治理的安排，所採取的戰略投資途徑，以入股重慶、長 沙、安慶、南通、武漢、南京、寧波大樹、溫州七里等港口的方式， 進行「長江戰略」的戰略聯盟布局。具體作為包括 2002 年 7 月，由上 海港入股 45%成立的寧波大樹開發區集信物流有限公司，開通了上海 至寧波的貨櫃航線；2003 年 9 月上港集裝箱公司與武漢港口集團有限 責任公司合資成立武漢港集裝箱有限公司，上港集裝箱公司即占了 40% 的股權，上海港與武漢港展開了實質的合作；嗣後，2005 年 5 月，上 港集團成功入股武漢港口集團，以增資擴股的方式參與武漢港口集團 的公司營運改制，獲得其 55%的股權，成功整合了第一個區域性樞紐 港；同年，上港集團參與南京港龍潭貨櫃碼頭合資，占股權 25%。2006 年 2 月，上港集團與重慶港務集團簽訂戰略合作框架協議，入股 50% 合資建設重慶貨櫃碼頭，並與重慶港務集團合資經營「重九物流園 區」。近期更以 45%的持股入股太倉港正和集裝箱碼頭有限公司，嗣 後合資成立太倉港上港正和集裝箱碼頭有限公司，綜合上述作為都顯 示出上海對港口合作的重視（請見圖 3）。63 陸毅民，〈上海港實施「長江戰略」解讀〉，《HKTDC 經貿研究》，2013 年 12 月 1 日（檢索），<http://info.hktdc.com/shippers/vol31_6/vol31_6_chi_ logistic.htm>。
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港可以對接上海自由貿易試驗區，並融入上海國際航運中心的發展， 具體的方式是釋放上海港外高橋港區集裝箱碼頭作業的功能，將把外 高橋港區至洋山港的貨櫃中轉平臺移至太倉港；同時，把原本外高橋 港區與重慶、武漢等長江中上游地區的貨櫃中轉分工調整至太倉港， 太倉港每年預計可增加的吞吐量將可突破 60 萬箱貨櫃；65此外，上港 集團規劃將近洋外貿航線向太倉港轉移，於 2014 年底前提高太倉港至 日本、韓國及臺灣的近洋航線。 就當前長三角港口群的競合關係來看，上海港與太倉港的合作， 不但可促使蘇錫常地區的貨櫃從太倉港出運，提升太倉港的港口經營 能力，成為江蘇沿江貨櫃運輸至洋山港的近洋直達集散中心和集裝箱 幹線港角色；更讓三港合一的蘇州港競爭力提升，並促進上海港與蘇 州港間的港務治理合作。另一方面，中央政府於 2014 年 8 月提出「啟 運港退稅政策」，只要是啟運港發往洋山港中轉至國外的貨物，都可 享退稅政策的待遇，其中，將試點港口增列了太倉港，此不但方便企 業縮短運輸週期及節省資金成本，進而提升港口的國際競爭力；更有 益於上海推動國際航運中心及上海自由貿易試驗區的發展。66綜合上 述，上海港與太倉港的合作案例，就經營權、人事權的主導，以及中 央政策的安排，凸顯出上海核心角色的能力與資源；另就太倉港的合 作考量，合作對於港務經營的提升確實有正面的作用，以上海為核心 更是該港口接受合作的理性選擇（請見圖 3）。 長江戰略除了大型港口間的合作，更擴及中、小型貨櫃支線腹地 港的資源整合，諸如 2004 年開始，上港集團與長沙港合資成立長沙集 〈太倉港上海港合資成立碼頭公司〉，《蘇州港口集團》，2014 年 4 月 4 日，<http://www.suzport.com/article/2101.html>。 王文嫣，〈啟運港退稅政策擴圍 覆蓋長江流域 6 省主要港口〉，《新浪新 聞》，2014 年 8 月 15 日，<http://news.sina.com.tw/article/20140815/13124173. html>。
星集裝箱碼頭有限公司、與蕪湖港合資成立蕪湖申港聯國際物流公 司、與安慶港合資成立安慶申安物流公司、與江陰港合資成立江陰蘇 南集裝箱碼頭公司、與揚州港合資成立揚州集裝海航運公司、入股 92% 參與九江港整體改制等。67截至目前為止，上海港已建立長江流域不同 層次的合作，形成長江沿岸港口至上海港的貨櫃內支線；可以說，各 港以上海港作為長三角港口群的核心港口，以長江上中下游各港為貨 櫃物流中轉點，通過幹支線配合輻射更廣闊腹地向上海港中轉出發， 由長江戰略所建構的運輸網絡體系已有雛形（請見圖 3）。68 就長三角地區港口群的發展觀察，各地港口以上海國際航運中心 進行區域發展的安排，上海透過上港集團及上港集裝箱公司進行區域 港口群的治理合作，除了可以帶動長三角跨越行政區劃的藩籬，促進 區域內港口治理、港務職能及資源分配的合作發展；另一方面，這也 顯示上海具核心城市的影響力與地位，對上海在區域內、外及國際港 口市場而言更具競爭力，而這更凸顯核心城市在競合關係中的作用。 然而，就私部門參與區域治理的論證上，上港集團雖具企業營運的公 司型式，但在具官辦色彩及國資體系的介入下，所採取的經營手段仍 是一種「政府為主」的治理表現；換句話說，就上海核心角色的治理 行為而言，政府主導的力量不斷擴大，透過非政府的途徑（成立公 司）來推展港口合作；同時採行「市場為主」（企業股份化）的途 徑，與其他港口進行入股或合資的模式，對核心港口（城市）影響力 提升有一定的正面作用（請見圖 3）。
三、後社會主義「以政府為主」的中國治理邏輯
以長三角地區港口群的競合發展來看，上港集團所採取的途徑與 手段確實有達到區域治理的效果，以及凸顯了上海身為核心城市的角 陸毅民，〈上海港實施「長江戰略」解讀〉。 茅伯科，〈長三角港口發展趨勢與港口群協調發展〉，頁 29。色功能。本文認為，上海採行了新區域主義所提出的核心城市路徑來 提升區域治理能力，但又與新區域主義所強調「核心、邊陲平行互 動」及以「社會為主」的治理內涵不同；換句話說，上海港與太倉港 的合作模式，甚至是上港集團及上海集裝箱公司的對其他港口入股、 合資的案例來看，都顯示出政府整合市場力量的手法，歸納這樣的治 理目的，除了要提升區域治理的發展，強化身為核心港口（城市）及 政府角色的治理能力之外；調節政府在市場運作的功能，進而維持、 提升政府在經濟發展過程中的影響力，更是重要。 中國大陸經濟發展無法脫離政府能力的討論，提升「國家能力」 (State Capacities)便是中國大陸政府在思索政府與市場關係的的基本格 局與定位，一來可避免發生「市場失靈」(Market Failure)；二來透過 融入市場的方式，運用企業股份化來推動區域治理，避免陷入「政府 失靈」(Government failure)的陷阱。就理論的適用上，上港集團及上 海集裝箱公司無論就成立的前身背景，抑或成立後的權力、制度安 排，都是仰賴、受制於黨政力量的主導，政府透過企業股份化的運作 模式，並不是將政府權力縮小、回歸市場原則，更非新自由主義的政 府最小化、自由市場原則的思維，而是從企業股份化過程中再強化政 府的治理能力；換句話說，政府為了穩定市場運作，並達到治理的效 果，維持政策執行能力是後社會主義中國的治理邏輯。 長三角港口群的區域治理凸顯出中國治理的特色，過去強調的政 府直接干預市場運作，在市場化力量不斷增強的趨勢下，上海港與太 倉港合作的案例凸顯出政府採行企業股份化的方式，逐漸與市場進行 結合，不僅是操作市場，同時保有政府、企業的身分來達到治理的效 果，形式上如公私協力關係的區域治理格局，實質上，這樣的治理表 現仍是一種以「政府為主」的區域治理特徵，69上港集團在政府政策的 徐紅等人又稱之為「行政性政權經營下的組織」。請見徐紅、鄒珊珊、孫 榮，《城市治理：中國的理解與實踐》（上海：復旦大學出版社，2007
