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第三章 一波三折的三合一 BOT 案
第一節 林務局推行森林鐵路民營的過程
一、第一階段
阿里山森林鐵路和森林遊樂區的民營計劃的起源很早，早在民國77 年省政 府時期就開始有將阿里山森林鐵路民營化的聲音，民國85 年時林務局長曾經邀 請過台塑創辦人王永慶、前東帝士集團總裁陳由豪、耐斯集團總裁陳哲芳等知名 企業界人士，乘坐阿里山森林鐵路火車上阿里山，想吸引王永慶接手經營虧損連 連的阿里山森林鐵路。惟因森林鐵路民營化問題複雜及投資風險高而遲遲沒有進 一步的發展（王瑞堂，2007；李光真，2009）。隨著時間過去政府依舊沒有放棄 把森林鐵路民營化的念頭，因為阿里山森林鐵路自從阿里山公路開通後就失去了 交通上的重要性，因為載客量的減少以及並且因為每年天災造成鐵路損毀需要修 復的關係森林鐵路每年都在虧損，平均年虧損兩億元，政府基於財政上的考量早 就想把這個燙手山芋給脫手，但是因為森林鐵路的歷史與文化意義又不能貿然停 止營運阿里山森林鐵路；另一方面任何人都知道森林鐵路在虧損不會有私人企業 願意來接手，林務局委託「喻肇川建築師事務所」推出了第一階段的森林鐵路與 遊樂區民營的計劃，阿里山森林遊樂區極富盛名而且叫好也叫座，每年都吸引不 少遊客進入遊玩，林務局認為將森林遊樂區與森林鐵路綁在一起打包對企業可能 有一定的吸引力，想不到做出來的評估計劃顯示所需成本過於龐大，森林遊樂區 一年的權利金預估就要數億元，根本沒有企業願意接手。民國88 年完成的「阿 里山森林鐵路與阿里山森林遊樂區的民營化可行性研究計畫」內容包含變更「竹 崎車站」、「北門車站」與「嘉義車庫及修理工廠」用地為「車站用地」，並開始
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進行森林遊樂區與鐵路沿線場站用地的土地測量6。民國89 年行政院初步同意阿 里山森林鐵路民營計畫並於民國90 年列入行政院公共工程委員會促進民間參與 公共建設案件列管。根據喻肇川建築事務所之研究計畫成果可得知，到民國88 年為止的阿里山森鐵與森林遊樂區民營計畫是全面性的民營化，計畫民營的範圍 包含了森林鐵路所有場站與設施，以及森林遊樂區全區包括阿里山賓館擬作為員 工宿舍使用，以及在新北門站興建五百間房間的四星級觀光飯店與阿里山站林務 局員工宿舍原址興建共約一千間房間的四星級觀光飯店。此案規劃完畢後並未立 即執行。
二、第二階段
雖然上一個階段的計劃不可行，但是林務局想把森林鐵路民營化的念頭並未 消失，民國91 年林務局委託「財團法人中央營建技術顧問研究社」進行民營化 可行性的評估，也是幾乎在同一時期，民國92 年時發生阿里山森林鐵路通車以 來最嚴重的翻覆事故，共17 人死亡，173 人受傷，社會出現了對於阿里山森林 鐵路安全的輿論與檢討聲浪，加速了政府經由促參法推動由民間接手經營森林鐵 路的政策，這時候的規劃已經有了未來真正通過版本的雛形，包括沼平站要興建 國際及觀光飯店以及嘉義市區新北門車站週邊地區的開發等等。
三、第三階段
之後到了民國93 年林務局委託「鼎漢國際工程顧問公司」擔任此案顧問，
隔年完成可行性評估並決議確認以三合一的方式進行BOT，內容包括北門站飯 店、沼平站飯店的BOT 案加上阿里山森林鐵路的 OT 案。此案從民國 92 年 11 月6 日經行政院公共工程委員會確認以「三合一」方式辦理本案招商作業，民國
6林務局網站研究計畫成果摘要：http://www.forest.gov.tw/content.asp?CuItem=1015
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95 年 6 月 19 日與最優申請人依法設立之特許公司「宏都阿里山國際開發股份有 限公司」簽訂本案興建暨營運契約。契約內容為林務局將阿里山森林鐵路沿線 85 公里、嘉義北門站 0.9 公頃土地，以及阿里山上沼平車站旁 2.2 公頃的土地開 發及經營權，以9 億元權利金、33 年（至民國 128 年）的代價，「租讓」給由建 設公司轉投資的宏都阿里山國際開發公司。
四、計畫演變的原因
阿里山森林鐵路與森林遊樂區民營化計畫本身的內容經歷了很大的變化，公 部門對這整個案子態度的變化，可從林務局與林管處委託民間顧問公司所做的相 關研究計畫內容得知，整理如下表。
表 5 民間顧問公司進行阿里山森鐵與森林遊樂區之研究計畫列表
委託研究單位 計劃內容的演變 計劃時間
喻肇川建築師事 務所
包含阿里山森林鐵路與森林遊樂區全區移交民 營，嘉義市區新北門站周邊開發興建與竹崎站附近 土地的開發，森林遊樂全區交由民間經營並且全面 重新規劃，並於阿里山站旁興建約千間房間的四星 級觀光飯店，移交內容尚包含阿里山賓館在內。
民國88 年
財團法人中央營 建技術顧問研究
社
森林鐵路全線移交民營，嘉義市新北門站與修理車 庫的興建開發，沼平站旁興建觀光飯店，移交內容 尚且包含阿里山賓館在內。
民國91 年
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鼎漢國際工程顧 問公司
最後作成「三合一 BOT」之結論，森林鐵路全線 移交民營、沼平車站旁興建五星級觀光飯店、新北 門站興建多功能轉運中心，移交內容已排除阿里山 賓館。
民國94 年
資料來源：作者自行整理
檢視林務局的整個民營計畫演變的內容，不變的是阿里山森林鐵路的全面移 交民營以及新北門站的開發和阿里山森林遊樂區內須有一間四星或五星級的觀 光飯店；而演變的過程中有兩個最關鍵的變化，第一個是阿里山賓館原先包含在 民營計劃內，但後來排除在外；第二個是阿里山森林遊樂區全面民營化的計劃取 消，變成依舊為林務局所經營。
（一）阿里山賓館的自提BOT 案
原本在阿里山森林鐵路與森林遊樂區民營計畫內的阿里山賓館之所以後來 被排除在計畫外，是因為民間申請人「朝麗旅館經營管理顧問有限公司（以下簡 稱朝麗公司）」依據促參法第四十六條之規定，於91 年 8 月 1 日搶先自行規劃以 ROT 及 BOT 方式，提出申請興建暨營運阿里山賓館之構想，並且以原提案人身 分獲得本案的優先承做權，經過公開招標後朝麗公司利用提案人優先承做權擊敗 了主要競爭對手「耐斯集團」後得標，並於民國92 年正式簽約，契約期間 32 年，93 年 1 月 1 日開始營運，也由於此案導致了阿里山賓館從森鐵加森林遊樂 區的民營BOT 案獨立出來。阿里山賓館本來就是阿里山森林遊樂區內最具知名 度的旅館，阿里山森鐵與森林遊樂區的民營案內少了阿里山賓館這個金雞母，願 意接手的民間企業就更少了，最終導致了民國93 年後，林務局以阿里山森林鐵 路加上沼平站新建一座觀光飯店與北門站開發計畫三合一的方式進行BOT 民營
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的計畫。
（二）排除森林遊樂區民營化
林務局排除「阿里山森林遊樂區」的全面民營化，改採三合一BOT 的主要 原因是遊樂區要求的民間投資金額與風險太過於龐大，光是開發與經營的權利金 一年就高達數億元，若再加上計畫由民間興建與開發的成本更為驚人，民間投資 門檻太高風險又太大無法吸引民間企業投資。林務局在幾經考量之下，放棄了將 森林遊樂區一併民營的念頭，改採取以阿里山森林鐵路搭配另外的開發案進行民 營化的推動，沼平站與北門站的開發計畫便是用來吸引民間企業的「物質性」誘 因。在林務局的計算下，若以三合一的方式推動森林鐵路的民營，可以保障民間 企業有足夠獲利的基礎。
第二節 初步了解阿里山森林鐵路三合一BOT 案
林務局最後定案的阿里山民營化計畫全名為「民間參與投資經營阿里山鐵路 及阿里山森林遊樂區」，由於計畫內容由阿里山森林鐵路 OT 加上北門站開發計 畫BOT 以及沼平站觀光飯店 BOT 共三個主要目標，所以此案亦稱「阿里山森林 鐵路三合一BOT」案，於民國 94 年 8 月公開招標，由唯一一間投標的公司「宏 都阿里山企業聯盟」於同年12 月得標，並於隔年 6 月正式簽約，「宏都阿里山聯 盟」後改名為「宏都阿里山國際開發股份有限公司」（下稱宏都阿里山）。契約內 容為前節所曾提及的，林務局將此案三項主要標的移轉給宏都阿里山，包括阿里 山森林鐵路沿線 85 公里、嘉義北門站 0.9 公頃土地，以及阿里山上沼平車站旁 2.2 公頃的土地開發及經營權，移轉代價為約 9 億元的權利金、契約期間共 33 年（民國95 年到民國 128 年），以 OT 及 BOT 的方式租給由建設公司轉投資的
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宏都阿里山國際開發公司。自民國97 年正式移交之後，森林鐵路部份分別在民 國97 年與 98 年遭遇天災導致鐵路嚴重損壞，阿里山本線停駛至今仍未能修復完 成通車。原訂於民國95 年 6 月簽約後三年內完成的沼平站觀光飯店與北門站飯 店，其中沼平站觀光飯店因未能通過環境影響評估而無法興建，北門站飯店於民 國98 年興建完畢尚未取得使用執照，民國 99 年 3 月林務局以宏都阿里山未能完 成契約所訂事項（鐵路必須保持營運以及兩個飯店興建完成並營運）為由片面終 止契約，並收回所有場站設施使用的權利。到了民國102 年為止林務局與宏都阿
宏都阿里山國際開發公司。自民國97 年正式移交之後，森林鐵路部份分別在民 國97 年與 98 年遭遇天災導致鐵路嚴重損壞，阿里山本線停駛至今仍未能修復完 成通車。原訂於民國95 年 6 月簽約後三年內完成的沼平站觀光飯店與北門站飯 店，其中沼平站觀光飯店因未能通過環境影響評估而無法興建，北門站飯店於民 國98 年興建完畢尚未取得使用執照，民國 99 年 3 月林務局以宏都阿里山未能完 成契約所訂事項（鐵路必須保持營運以及兩個飯店興建完成並營運）為由片面終 止契約，並收回所有場站設施使用的權利。到了民國102 年為止林務局與宏都阿