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第五章 結論
第一節 研究發現
本研究旨在回答的問題有兩個。阿里山森林鐵路三合一BOT 案的推動過程 以及公私協力失靈的原因是什麼？還有這個案子可以帶來什麼樣的啟發使我們 可以使得我國的公私協力發展更有效？促使公私部門協力的關鍵因素是生產資 源的互補性（complementarity）。因為資源具互補性，公私協力的生產才具有經 濟效益，也才有協力增效（synergy）的可能。但是促使公部門與私部門協力的 誘因可能並不相同，在阿里山的個案中，林務局進行公私協力是為了減少公部門 的支出與虧損以及增加土地稅金與權利金的收入（物質性誘因），以及必需維持 阿里山森林鐵路的持續營運（目的性誘因）；而宏都阿里山公司進行公私協力的 目的主要還是為了經濟利益（物質性誘因），至於目的性與社群性的誘因並不明 顯。研究發現私部門參與協力的動機較為單純，若是公私協力能夠使得私部門保 有獲利的基礎，則私部門不容易有退出協力關係的動機，但公部門考量的因素不 只是經濟利益，還要滿足上級組織、公共利益、民意的偏好，決策模式較為複雜。
林務局在這個案子其中一個角色是最主要的提案者以及推動者，但在另外一個角 色，也就是作為人民的代理人又該負起對這個案子監督以及滿足人民需求的政治 責任。林務局在承受多方的壓力下要考慮的不只是成本與效益的問題，所以林務 局很難做出最符合經濟效益的決策。也正是因此公部門與私部門雙方的認知產生 差距，目標也漸漸有了落差，尤其在環評過後以及重大的天災接連發生林務局與 宏都阿里山的之間的矛盾更加擴大，沼平飯店不能蓋的情況下，當年八八風災發 生的那一刻起讓民間企業願意投資的經濟性誘因就因為鐵路龐大的修復金額消 失了，同時林務局的支持本案的目的性誘因（保持森鐵的營運）也因為民間企業 放棄努力維持森林鐵路而隨之消失，在這樣的狀況下也就很難讓公部門與私部門 願意繼續攜手合作。
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在我國促參的案例中，公私部門雙方所簽訂的契約規定往往不盡平等，例如 在阿里山個案的契約第十九條「缺失及違約責任」只規範了民間公司違約的情況，
並沒有對於公部門違約作出相應的規範，致使違約的風險只由民間公司承擔，難 免給人契約內容不公平的感受。並且有的促參案件的投資金額龐大，影響社會層 面廣泛，例如高速公路 ETC 以及台灣南北高速鐵路都是影響許多人民生活的大 型計劃，但從促參案的計畫到招標甚至是到簽約的時候，這些過程全部都在公部 門內部就執行完畢，促參案件沒有給予公民參與的管道，相關利害關係人沒有能 夠參與政策的權力。所以在實務上時常有促參案簽約完了但在環評階段爆發民眾 的抗爭，因為在目前制度設計上，促參案件的執行要一直到環評的階段才有提供 公民參與表示意見的管道（環評說明會）。在阿里山的個案中也是如此，雖說在 阿里山森林鐵路BOT 簽約前當地就已經有抗議的情形，但一直到了沼平站觀光 飯店進行環評程序的時候當地居民、原住民、環保團體進行的抗議活動才發揮了 最大的影響力。在阿里山個案中，因為採取三合一方式推行，在規劃執行上應該 要更加小心，因為三個項目中有兩個是不需環評的項目，在一簽完約宏都阿里山 便投入資金開始執行，在環評的決議不予通過之時，宏都阿里山公司整個進行開 發的資金流動都出現問題。
回到阿里山個案的推動過程以及協力失靈，林務局進行森林鐵路的民營歷經 多年的計畫，計劃本身的內容經過大幅度地修改，在計畫的期間阿里山賓館還因 為被民間企業自提BOT 而脫離了原本的森鐵加森林遊樂區民營計畫，到了民國 92 年鐵路發生重大意外後行政院遂加速推動森林鐵路民營，林務局因而委託民 間顧問公司作成以三合一方式推動的政策，在這樣的情況下最後定案的民營計劃 已經不完全符合當初一開始推動森鐵加上森林遊樂區民營化的目的。而反對此案 的相關利害關係人能夠克服集體行動的困難做出有計劃的抗議行動，一方面是意 見領袖的合作以及良好的互動促成團體內部共同的目標。但另一方面在此案的決
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策過程過分偏向公部門自行設計與計劃，在沒有和當地居民、原住民、地方政府 協調下做出的計劃勢必會遭到多數人的反對，而執行計劃的相關利益又全歸林務 局與宏都阿里山公司。當實行促參進行公共建設或服務時的利益沒有辦法讓多數 人雨露均沾的時候，很難去認定阿里山森林鐵路三合一BOT 案是符合公共利益 的計劃，也因此這個計劃不受到支持也是可以理解的一件事。
此案協力失靈的關鍵在於過於嚴重的天災造成雙方協力的基礎產生動搖，另 外在沼平站環境影響評估上又遭到地方的反對和阻礙。由於交接後的天災造成損 害過大，宏都阿里山無力負擔，尤其是在整個三合一契約還沒有開始獲利的情況，
再加上環評也遇到困境而無法繼續開發沼平站飯店，因此宏都阿里山就在協力關 係中萌生退意，想要終止契約內鐵路的部份，而林務局在這個時候不願意繼續支 持宏都阿里山公司，決定以宏都阿里山違約為由終止契約。事實上，宏都阿里山 公司究竟是否違約需由法院認定，林務局認為三合一的三案中有兩案沒有達成預 定的目標，也就是森林鐵路無法營運以及沼平站飯店未能興建完畢開始營運。在 法院一審的認定中，飯店部分宏都阿里山一直持續進行沼平站飯店的相關環境評 估工作所以沒有違約的問題，而鐵路部分因為宏都阿里山公司沒有提出全線完整 的天災復舊計劃而遭法院判定確實有違約的事實所以判決宏都阿里山敗訴，一切 仍可以上訴。
第二節 研究限制
這個研究最大的困難便是在於取得第一手的文獻以及訪談的資料上，由於個 案過於敏感，而研究政策失敗的案例更是一件不討喜的行為，導致相關的資料非 常難以取得，在進行訪談時過程也不甚順利難以獲得核心的訪談資料與文件（例 如協調會與說明會的記錄、民間顧問公司所作出的計劃書）。而且到目前為止林
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務局還在跟宏都阿里山公司進行訴訟，所以林務局由於官司還在進行中無法提供 詳細的資料，宏都阿里山公司拒絕接受任何形式的訪問。另一方面，從這個案子 開始計畫到現在已經有幾年的時間了，林務局的相關承辦人員職務不斷輪替更換，
到本研究開始進行採訪的時候此個案的承辦人員表示對於制定計劃的過程無法 回答很清楚，因為制定計劃當時的那些承辦人員不是退休就是調職了，現在負責 的人員是這個案子終止契約後才接手的，後來本研究再次拜訪林務局的時候第一 次訪問的對象也已經轉調其他單位了，公務人員頻繁的轉調更加深了訪談資料取 得的難度。後來轉而從第三部門的利害關係人進行訪談，並且從阿里山當地的觀 光業者與阿里山社區發展協會上得到許多的幫助，包括提供寶貴的資料以及熱心 的介紹提供受訪者名單，透過對非營利組織與社區民眾的訪談這個研究才能夠進 一步掌握阿里山森林鐵路三合一BOT 的全貌，並了解阿里山的個案對當地造成 什麼樣的影響和衝擊。
第三節 政策建議
以阿里山森林鐵路三合一BOT 案的失敗為鑑，未來政府在規劃任何 BOT 案 件的時候都應該要有社區居民以及非營利組織的代表參與，實現以社區為基礎
（community based）的決策，避免因為由單一政府部門進行規劃所可能發生的問 題，並且透過讓公民參與規劃達成決策過程的民主，地方居民在合產過程中的參 與是影響公私協力的重要因素之一（Ostrom，1996）。另一方面回頭看我國的促 參政策，目前的制度設計反而是強烈的提倡由政府單一部門進行促參案的規劃，
甚至是設立獎金制度鼓勵公務人員規劃促參案件17，這種獎勵的機制不免讓人有 是否會造成促參案件浮濫的憂慮，進一步讓人擔心是不是有促參案件不完全是吸
17此處指的是「促進民間參與公共建設簽約激勵獎金要點」，此要點已於民國 99 年 4 月 20 日起停 止適用。目前仍有性質不完全相同的「擴大鼓勵地方政府辦理促進民間參與公共建設案件獎勵作 業要點」，用增加地方政府預算的方式用以鼓勵地方政府推動促參案件。
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引民間資金來投資進行「必要」的公共建設？而這些公共建設本身是否符合公共 利益？若是從規劃的初期階段就讓社區民眾以及非營利組織一起參與，相信許多 可能發生的問題都可以在充分溝通協調之下迎刃而解，大眾普遍的疑慮也可以隨 之獲得消解。
另外，在阿里山森林鐵路民營化的過程中犧牲了原本森林鐵路員工的權益，
這些員工（扣掉部分員工年資已達可退休門檻而選擇退休）由於民營化的政策使
這些員工（扣掉部分員工年資已達可退休門檻而選擇退休）由於民營化的政策使