公私協力失靈之政治分析－以阿里山森林鐵路BOT為例

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(1)國立政治大學政治研究所碩士論文 . 政治大. 立公私協力失靈之政治分析－ . ‧ 國. 學. 以阿里山森林鐵路ＢＯＴ為例 . ‧. . n. . Ch. e n g c h i. y. sit. io. al. er. Nat. . i n U. v. 指導教授：湯京平教授研究生：謝崇毅撰中華民國一○二年七月三十日 .

(2) 公私協力失靈之政治分析－以阿里山森林鐵路 BOT 為例摘要 . 我國政府近年來積極的推動吸引民間企業投資公共建設，目的是減少財政支出甚至能夠增加財政收入，但是公部門與私部門先天上追求的目標就不同，公部門與私部門間的協力（collaboration）勢必得要解決這種公私協力夥伴關係. 政治大山森林鐵路三合一 BOT 案作為探討的個案，以合產（coproduction）的理論分析立. （public-private partnerships）內在目標上公益與私利間的衝突。本研究選擇阿里. 此個案從規劃、執行、到契約終止所面臨的各種挑戰與困難，並分析是什麼因素. ‧ 國. 學. 使得看似對公私部門雙贏的計劃最後變成一場災難。公部門代表林務局的行動不. ‧. 只是基於物質性誘因（materialistic incentives）更是基於社群性（solidary）以及. y. Nat. 目的性（purposive）的誘因，與此相對的宏都阿里山公司則是評估計劃中有獲利. er. io. sit. 的可能，在這樣的情況下一旦發生重大天災或是其他障礙使得物質性誘因的吸引力減弱，計劃就開始搖搖欲墜，另外該計劃所引起劇烈的反彈，反對勢力由當地. al. n. v i n 居民、原住民團體、以及環保團體各自基於不盡相同的理由組合而成，這些來自 Ch engchi U. 不同來源的成員成功克服了集體行動（collective action）的困難而進行有組織性的陳情與抗議行動，影響了阿里山森林鐵路三合一 BOT 案的發展。. 關鍵詞：公私夥伴關係、協力、合產、集體行動、BOT、阿里山森林鐵路. i.

(3) Abstract. There is a worldwide trend of inviting private sector to provide public infrastructure jointly with the governments. Taiwan has practiced accordingly in the past decade and experienced diverse results that help accumulating valuable lessons regarding the maintenance of accountability in such public-private partnership. This study focuses on the case of privatizing a precious mountain railway system in Taiwan to examine why a theoretically promising policy would eventually turn to a. 政治大 policy arena, more specifically Environmental Impact Assessment, to ruin synergy 立. disaster. This research indicates how essential factors in local politics may overwhelm. pursued via cooperation among private capital, agency of central government, and. ‧ 國. 學. local government.. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: public-private partnership, collaboration, coproduction, collective action, BOT, Alishan Forest Railway. ii.

(4) 目次第一章. 緒論 ............................................................................................................ 1 . 第一節研究背景與目的 ....................................................................................................... 1 第二節公私協力的發展歷史：國內外案例 .................................................................. 4 第三節個案的選擇與研究問題 ...................................................................................... 10 第四節. 第二章. 研究設計與方法 .................................................................................................... 11 . 公私協力之理論與研究 ................................................................... 18 . 第一節. 協力之涵義 .............................................................................................................. 19 . 第二節. 合產與增效：新制度經濟學對公私協力的分析 ........................................ 22 . 第三節. 協力失靈的討論 .................................................................................................... 28 . 第四節. 協力理論的架構 .................................................................................................... 30 . 第五節. 研究架構的建立 .................................................................................................... 40 . 第二節. 初步了解阿里山森林鐵路三合一 BOT 案 .................................................... 46 . 第三節. 研擬計劃階段 ......................................................................................................... 48 . 第四節. 簽約後的發展：協力關係的建立與破滅 ...................................................... 54 . 政治大第三章一波三折的三合一 BOT 案 ............................................................. 42 立第一節林務局推行森林鐵路民營的過程 .................................................................... 42 ‧. ‧ 國. 學. 第四章. 個案的分析 ........................................................................................... 62 林務局與宏都阿里山公司合產的可能 .......................................................... 62 . 第二節. 環境影響評估與抗議行動 .................................................................................. 65 . 第三節. 超乎眾人預期的天然災害 .................................................................................. 72 . er. io. sit. y. Nat. 第一節. al. v i n Ch 第五章結論 ......................................................................................................... 81 engchi U 第一節研究發現 .................................................................................................................. 81 契約設計以及公私部門認知的差距 ............................................................... 76 . 第二節. 研究限制 .................................................................................................................. 83 . 第三節. 政策建議 .................................................................................................................. 84 . n. 第四節. 參考書目 .................................................................................................................. 87 一、英文資料 ............................................................................................................................ 87 二、中文資料 ............................................................................................................................ 91 三、判決書 ................................................................................................................................ 94 . iii.

(5) 表目錄表 1 阿里山森林鐵路三合一 BOT 的項目....................................... 2 表 2 研究個案之利害關係人與政策關係........................................ 13 表 3 訪談對象列表........................................................................... 16 表 4 基於財務和組織關係的公私協力分類................................... 22 表 5 民間顧問公司進行阿里山森鐵與森林遊樂區之研究計畫列表 .................................................................................................... 44 表 6 阿里山森林鐵路三合一 BOT 重大事件列表：..................... 47 表 7 契約期間之森林鐵路損壞與營運狀況................................... 73 . 圖目錄. 政治大圖 1 本研究之研究時間範圍示意圖............................................... 12 立圖 2 各利害關係人與政策關係圖................................................... 14 ‧. ‧ 國. 學. 3 Savas 私有化的光譜 ............................................................. 21 4 具互補性的公私部門資源配置模型....................................... 23 5 Ansell and Gash’s 協力治理模型 ........................................ 34 6 Thomson and Perry 協力架構圖 ........................................... 37 7 跨部門協力架構....................................................................... 38 8 本文的研究架構....................................................................... 41 . n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(6) 第一章緒論第一節. 研究背景與目的 . 一、研究背景. 公私部門協力（Public-Private Partnerships，PPPs）在新公共管理的論述下被塑造成政府擺脫效率不彰的萬靈丹，但是在現實中卻不見得每次執行都能獲得良. 政治大原因造成了公私協力的結果是成功或失敗？為回答此問題，本文試圖研究嘉義縣立. 好的成效。有鑑於此，本文研究公私部門協力關係之運作模式，試圖回答是什麼. 阿里山森林鐵路三合一 BOT 案協力失靈的例子，並分析該個案在公私部門協力. ‧ 國. 學. 上導致失敗的原因。. ‧. y. Nat. 回顧過去對於公私協力的討論，較少從協力失靈導致失敗的案例為出發點來. er. io. sit. 分析，其原因可以認為是由於不同個案有不同的情況，個案協力失靈的原因難以普遍化到其他個案，即使如此，本研究藉由阿里山森林鐵路三合一 BOT 深入的. al. n. v i n 個案研究，期望能找出國內在執行公私部門協力所可能面臨的問題與解決的方法， Ch engchi U 也期望能創造公私部門協力理論之洞見。具體來說，本文以分析個案公私部門協力失靈的關鍵因素為出發點，並試圖提出建議與解釋，期望本文研究的成果可供未來制度設計者作為參考，更進一步的希望能為建構公私協力理論的完整盡一份心力。. 阿里山森林鐵路以及阿里山森林遊樂區是我國重要之觀光景點及珍貴的歷史資產，其中有百年歷史的阿里山森林鐵路更是我國文化部所進行推動的其中一項台灣世界遺產潛力點，每年吸引許多國內外世界各地之旅客前來觀光，其經濟與文化上的價值不言可喻。傳統上阿里山森林鐵路及森林遊樂區的主管機關為行 1.

(7) 政院農委會林務局組織下的嘉義林管處，由林務局編列預算，而嘉義林管處負責執行阿里山森林鐵路與森林遊樂區的經營及維護。而政府最早從民國 80 年代開始就有將阿里山森林鐵路民營化的構想，原因是自從阿里山公路民國 71 年開始通車以來森林鐵路不再是山區內連接山上與山下唯一的交通管道，阿里山森林鐵路的營運因為阿里山公路的方便性，被瓜分了許多人潮，造成阿里山森林鐵路使用率偏低，再加上維護成本過於高昂，導致阿里山森林鐵路營運狀況每下愈況連年虧損，平均每年的虧損約兩億，造成政府財政的負擔。在民國 92 年阿里山森林鐵路發生重大交通意外，社會輿論檢討聲浪四起，在公安檢討以及營運虧損的. 政治大律基礎推行阿里山森林鐵路的民營化。並為此特別設計加入了可吸引企業投標的立. 兩大因素下，行政院利用「促進民間參與公共建設法」（以下簡稱促參法）為法. 誘因，也就是加入了投標內容包括森林鐵路的沼平站與北門站兩地各興建一間觀. ‧ 國. 學. 光飯店，再加上阿里山森林鐵路特許營運共 33 年（自民國 95 年 6 月 19 日至民. ‧. 國 128 年 6 月 18 日止）的三合一 BOT 案，到期視合約內容依情況可再延期 10. y. Nat. 年，時效期滿後再轉由政府接管。專家評估後認為此三合一 BOT 案一方面可以. er. io. sit. 減少政府營運阿里山森林鐵路投入之成本，另一方面又可使得標企業藉由興建營運觀光飯店而獲利，形成公部門與私部門雙贏局面（曾曉瑜，2006）。然而天不. al. n. v i n 從人願，此三合一 BOT 案得標的廠商宏都阿里山公司在民國 97 年正式營運後因 Ch engchi U. 天災頻仍，造成鐵路嚴重受損，加上位於沼平站的觀光飯店「環境影響評估」未能順利通過，且在修復鐵路問題上又與其主管機關林務局無法達成共識，導致民國 99 年林務局決定終止契約收回經營權。. 表 1 阿里山森林鐵路三合一 BOT 的項目三合一 BOT 的項目. 內容阿里山森林鐵路委外營運，從民國 95 年開始至. 阿里山森林鐵路 OT 委民國 128 年契約期間共 33 年，其中前兩年為緩外營運衝期，民國 97 年正式移交民間企業營運。 2.

(8) 在沼平站觀光飯店預定地興建 250 間客房之觀光飯店並營運，契約期間從民國 95 年開始到民沼平站觀光飯店 BOT 國 128 年共 33 年，由簽約後 3 年應興建完畢開始營運。北門站多目標使用車站1相關設施，經林務局同意建設以飯店為主體的多功能車站，契約期間北門站飯店 BOT 從民國 95 年開始到民國 128 年共 33 年，由簽約後 3 年應完成興建並開始營運。. 政治大. 資料來源：作者自行繪製. 立. 此三合一 BOT 的目的是使投資企業藉由飯店經營部分獲利．並彌補鐵路所. ‧ 國. 學. 可能造成的虧損。飯店相對於鐵路經營來說，獲利能力較高且風險較小，因此政. ‧. 府提供飯店經營為此 BOT 案之「誘因」，而森林鐵路之營運為企業之「責任」。. sit. y. Nat. 理論上，政府可藉此契約降低營運鐵路帶來的虧損，而企業能藉由營運飯店而獲. io. er. 利並以部分獲利彌補經營鐵路的虧損，達成政府與企業雙贏的效果；但在實際執行的狀況中，公部門代表「林務局」與私部門代表「宏都阿里山公司」於民國. al. n. v i n Ch 95 年正式簽約將阿里山森林鐵路與兩個飯店的開發與營運權交給宏都阿里山公 engchi U 司，到了民國 99 年林務局便以宏都阿里山公司違背契約規定為由中止了此項公. 私協力契約。此案至此正式宣告失敗。林務局與宏都阿里山公司至今仍為了雙方權益及損失賠償纏訟中2。. 二、研究目的. 1. 北門車站多目標使用車站是契約內容規定的新北門車站主建物名稱，在實際執行契約上林務局與宏都阿里山公司雙方同意以飯店作為主體，後文所提到北門站飯店即是此建物。 2 在終止契約後，林務局與宏都阿里山公司雙方針對北門站已興建完成的飯店地上權展開訴訟，於民國 102 年 6 月 27 號由嘉義地方法院作出一審判決，嘉義地方法院判決宏都阿里山公司因違約的事實應無償移轉北門車站飯店給林務局，全案仍可上訴。 3.

(9) 當前的中華民國政府借鏡歐美國家的成功案例，將引進民間資金投資公共建設視為發展公共建設的主要方式之一，並認為藉由私部門的技術與資源能夠有效提升公共建設的品質與效率，但在我國實際執行的成果卻不時傳出有圖利財團或是枉顧弱勢的爭議，在學界已有許多討論公私協力成功案例之著作，因此本文旨在藉由公私協力的失敗案例討論公私協力在我國面臨到的挑戰與困難，並以「阿里山森林鐵路三合一 BOT 案」為例，此案在民國 95 年 6 月 19 日簽約，雙方合作的關係直到民國 99 年林務局中止契約只歷經短短不到三年的時間便宣告破局，本文藉由對此個案的研究探討其公私協力失敗的原因為何。並且藉由此公私協力. 政治大有不足以解釋此案例之處，則試圖以此個案之研究結果加以補充。立公私協力的發展歷史：國內外案例 . 學. 第二節. ‧ 國. 失敗的案例檢驗過去學者所提出的理論，並觀察理論是否能夠充分解釋個案，若. ‧. y. Nat. 公私協力的觀念興起是對傳統公共行政的反思，傳統上公共行政普遍基於大. er. io. sit. 政府思想，公部門所負擔的工作可謂無所不包，包含交通建設、國營或公營事業、社會福利與教育等等項目都由公部門一手包辦。這個現象一直到 1970 年代末與. al. n. v i n 1980 年代初，西方工業國家面臨停滯型通貨膨脹預算緊縮，加上公部門的大而 Ch engchi U 無當遭受到無效率、缺乏競爭、壟斷公共服務的批評，才醒悟公共與私人的政策. 夥伴關係（林玉華，2004）。與此同時英美兩國開始採取一系列的政府精簡的政策，把傳統上政府提供的公共服務透過民營化或是契約外包交付給私部門來提供，以求能達到減少公部門支出以及提升服務效率的目標。Osborne and Gaebler（1992）更指出，人民需要的是注入企業精神的高效能政府，而不是事事都管的大政府。從英美兩國採取了公私協力的概念進行公共建設後，各國政府均注意到這個現象，並且迅速採納跟進，如今在西歐各國、澳洲、紐西蘭、以及美國等地區累積了相當多的執行經驗，也吸引了許多公共行政與公共管理學者對這個主題的觀察與討論。 4.

(10) 一、英國與美國的發展歷史. 提到美國公私協力發展不能不提的是非營利組織在美國社會所扮演的重要角色，非營利組織串起了美國公部門與私部門合作的橋樑。在社會福利方面，從 1960 年代開始美國聯邦政府開始仰賴非營利組織以進行社會福利服務，也是從這個時期聯邦政府開始挹注資金到非營利組織部門，此一時期資金挹注的規模不斷增加，一直到了 1989 年聯邦政府有高達一半以上的社會福利預算交給非營利. 政治大持運作（Lipsky and Smith，1989）。在另一方面，聯邦政府從 1970 年代在地方立. 組織運作，部分小規模的非營利組織其全部的預算都是依靠聯邦政府的資金來維. 都市更新以及核心經濟發展上也採取了公私協力夥伴模式的方式，首先由聯邦政. ‧ 國. 學. 府成立專責都市更新及都市經濟發展的基金會，接著由基金會挹注資金給地方政. ‧. 府進行都市更新以及都市經濟發展的計畫，地方政府再結合民間開發商一同執行。. y. Nat. 透過這樣的公私夥伴的設計，公部門由傳統的主導公共建設轉變為輔助民間開發. n. al. er. io. 一新的成效。. sit. 商的角色。透過這樣的方式美國從 1980 年代開始都市的市容與發展逐漸有煥然. Ch. engchi. i n U. v. 英國從 1980 年代柴契爾夫人執政的時代開始，便不斷的透過民營化及委託外包的方式來減低政府的公共支出，將原本公部門所提供的服務逐漸轉移給私部門負責，並且使用吸引民間參與的方式來進行新的公共建設。於此期間引進民間資金興建完成的英法海底隧道 BOT 案舉世聞名，更是當時全世界總投資金額最大的 BOT 案件（此一紀錄被後來的臺灣高速鐵路 BOT 案超越）。到了 1992 年，保守黨政府更進一步提出了「民間融資方案」（PFI，Private finance initiative）的政策，政黨輪替後工黨政府也繼續採取 PFI 作為公共建設的策略，所謂的 PFI 也就是讓私部門融資參與公共建設的政策，藉此吸引民間投資，以減少政府在公共建設上面的支出。PFI 的主要內容是由民間負責籌備資金興建公共建設，而政府 5.

(11) 負責分期付款給民間廠商購買民間廠商所提供的公共服務，對於推動低自償率具公益性質的公共建設有顯著的效果。英國財政部相當自豪於 PFI 的施行經驗，因為已有超過 50 個以上的國家來到英國取經，包括日本、義大利、愛爾蘭、紐西蘭等國，上述國家並遵循英國模式推動在該國政府與私人部門的夥伴關係（吳德美，2009）。. 二、國內公私協力的發展歷史. （一）早期發展的公私協力模式. 立. 政治大. 公私協力的模式在我國發展已經有很長的一段歷史，在台灣早期農業社會時. ‧ 國. 學. 期，由私部門基於實際需要組成而提供具有公部門性質的服務，例如農會以及水. ‧. 利會。邱崇原、湯京平、黃建勳（2011）研究台灣水利會的制度變革，指出水利. y. Nat. 會為一種特別功能政府，水利會的自治形態源自日本的「水利組合」但在功能上. er. io. sit. 相當符合制度經濟學所提倡的「合產」（Co-production）透過制度的設計使得公部門與私部門的合作發揮出最大的效益，水利會運作的模式由是公部門提供資金. al. n. v i n 以及私部門提供人力的方式結合，由於政府在提供資金上的優勢加上民間能夠提 Ch engchi U 供便宜的勞務，兩者的合作產生一加一大於二的效果，水利會的組織在台灣早期社會政治經濟中都扮演了重要的角色。. 台灣的農會則是另外一個公私協力的例子，農會與水利會相同都是從日治時期成立並且一直發展到現在，農會成立的目的在於農業行為的互助合作，起初為民間自發的組織沒有明確的法源依據也沒有監督與規範的上級組織，經過長時間的發展到了現在變成一個具有法令規定與組織制度的非政府自治組織。農會負責的工作相當多元，包括農業技術的研發、農產品的產銷、以及與政府法令的配合等等，可以說是除了農民日常耕作行為以外所有有關農業的事項都在農會的職掌 6.

(12) 範圍。廖坤榮（2002）認為農會組織同時負責金融事業、供銷事業、推廣事業、以及保險事業等功能，並且農會組織更是代理政府滿足農民生產與生活各種需求的多功能非政府組織。. （二）我國的獎參條例與促參法. 在我國吸引民間資金推行公共服務或建設的經驗以 BOT 為大宗，早期以透過「獎勵民間參與交通建設條例」的台灣高速鐵路（高鐵）BOT 以及高雄捷運. 政治大投資金額超過新台幣四千億，投資規模與金額居世界之冠。但是，高鐵自興建以立（高捷）BOT 兩案由於投資金額龐大而受到大眾的矚目。台灣高速鐵路 BOT 的. 來風波不斷，包括台灣高鐵公司資金不到位、政府零出資目標跳票等因素而遭受. ‧ 國. 學. 社會大眾不少質疑，營運之後更因為融資比例過高利息負擔過重和撘乘人數不如. ‧. 預期，造成每年虧損；高雄捷運 BOT 同樣的也受到社會輿論的責難，高捷被責. y. Nat. 難的原因有政府出資比例過高以及運量不如預估。高捷 BOT 案政府出資比例超. er. io. sit. 過八成也被質疑違反了採取 BOT 是為了減低政府公共支出的精神；而投資計畫對於營遇狀況過度樂觀也造成營運狀況不佳。在這之後政府藉由辦理高鐵與高捷. al. n. v i n BOT 案所累積的經驗，於民國C89 年公佈「促進民間參與公共建設法」（促參法） hengchi U. 作為後來吸引民間投資公共建設的法源依據，期望能藉由促參法推行公共建設達成政府減少公共建設支出並提升公共建設效率的目的。而截至民國 102 年 6 月止，藉由促參法簽約的案件總數已達到 938 件，簽約總金額已超過 8175 億元。3. 一般學者論及促參法定義下之 BOT 行為通常是指廣義的 BOT，是指以特許方式民間參與公共建設所有有關所有權與經營權移轉計劃。廣義的 BOT 可以再細分為：BOT（Build，Operate and Transfer）、BTO（Build，Transfer and Operate）、. 3 詳細數據可在民間參與公共建設資訊網站查詢（http://ppp.mof.gov.tw/）。 7.

(13) ROT（Rebuild，Operate and Transfer ）、OT（Operate and Transfer）、BOO（Build， Operate and Own）、BOOT （Build，Operate，Own and Transfer）、BO （Build and Operate）、BT （Build and Transfer）八種形式（陳明燦、張蔚宏，2005）。在我國「促進民間參與公共建設法」第八條規定，民間參與公共建設有明確規定的方式有以下六種： 1. 由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府（Build-Operate-Transfer，簡稱 BOT）。 2. 由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；. 政治大 3. 由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，立營運期間屆滿後，營運權歸還政府（Build-Transfer-Operate，簡稱無償 BTO）。. 並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府. ‧ 國. 學. （Build-Transfer-Operate，簡稱有償 BTO）。. ‧. 4. 由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建. y. sit. io. er. 簡稱 ROT）。. Nat. 後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（Rehabilitate-Operate-Transfer，. 5. 由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還. n. al. Ch. 政府（Operate-Transfer，簡稱 OT）。. engchi. i n U. v. 6. 為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運（Build-Own-Operate，簡稱 BOO）。. （三）觀光開發與環境保育的兩難─觀光項目的公私協力. 在現代社會人們越來越重視生活品質的情況下，「觀光」（tourism）是現代人生活中重要的一個部份，阿里山森林鐵路三合一 BOT 就是在這樣的情景下誕生的。阿里山是我國聞名海內外的重要觀光景點，兼具了森林遊樂區的自然環境以及森林鐵路的人文價值。但森林鐵路在主管機關林務局的經營之下卻是經常性的 8.

(14) 虧損，年均虧損新臺幣兩億元。政府不願意繼續負擔森林鐵路造成的赤字，但又因為它的文化與觀光價值不得不繼續營運，所以最後中央機關決定了森林鐵路的民營化，之後才促生了這件三合一 BOT 案。. 觀光開發與環境保育一直以來都是兩難的習題，為了觀光而進行的開發行為有時候反而因為造成環境的破壞進而對發展觀光造成負面的影響，要在促進觀光以及維持環境上取得平衡點並不是簡單的工作，需要相關單位與人員審慎的進行評估與討論。近年我國推行促參法後，許多地方縣市都有基於觀光目的而進行的. 政治大館等等，可是這些促參案都造成了當地居民的反彈。究其原因，多數都脫不了開立 BOT 案，例如台東的美麗灣飯店、澎湖的隘門沙灘和吉貝島、日月潭的向山旅. 發行為對當地造成環境的衝擊有關。事實上，因為這些地方的自然美景具有觀光. ‧ 國. 學. 價值才有發展觀光 BOT 的本錢，但若因為開發而傷害到自然景觀，就違背了公. ‧. 部門機關推動觀光類別促參案的本意。而開發後的觀光利益使否能使在地居民雨. er. io. sit. y. Nat. 露均霑也是政府在推動相關促參案件上值得思考的重要課題。. 觀光事業是個複雜且專業的產業，Hall（1999）回顧了過去對於觀光政策的. al. n. v i n 研究發現，推動觀光政策不僅僅需要公家機關跨部門的合作，更要廣納相關利害 Ch engchi U. 關係人的意見才能夠一同協力推動有效的觀光政策（Hall，1999）。Jamal and Getz （1995）更是進一步認為由社區為基礎（community-based）來進行相關政策的計畫會是最好的方式，可以保障政策的正當性以及自我管理的能力。在理想的推行觀光政策方式中，政府應該多方面的聽取專家、相關人士、乃至於社區與人民的建議，並且在各方利益角力中做出最符合公共利益的決策，但在我國現行的促參規範下，推行促參案時常忽略了廣納利害關係人的意見，只藉由單一公部門便可以推行促參案件，造成了許多案件的結果都是爭議不斷的情形。. 9.

(15) 第三節. 個案的選擇與研究問題 . 本研究試圖從個案協力失靈的狀況探討公私協力在我國執行上的經驗，阿里山森林鐵路三合一 BOT 案的特殊之處在於原本計畫的是森林鐵路與森林遊樂區的全面民營，但在初期可行性評估的發展上遇到阻礙，也就是阿里山森林鐵路的自償率低造成吸引力不足，因此在林務局的規劃下進行計畫內容的變更，將森林鐵路與兩件飯店的 BOT 綁在一起，試圖利用兩間飯店當作全案的誘因，並以飯店營運的收入來補貼營運森林鐵路的虧損。以這樣的方式希望能夠達到公部門減. 政治大持續的營運以及觀光飯店能夠提昇阿里山觀光的品質，公私部門都能夠藉此獲利，立少支出，而民間企業又可以有獲利的基礎，並保證具有文化價值的森林鐵路能夠. 達到雙贏的局面。但是政府在經過長期的規劃下仍舊無法順利的推行此個案，在. ‧ 國. 學. 個案推動到執行的過程被第三部門用放大鏡檢視並且造成民間巨大的反彈，再加. ‧. 上天災與環評的外部因素使公私部門進行調適的功能無法發揮作用，導致對公私. y. Nat. 部門皆造成龐大的損失，本論文想要探討的是什麼樣的關鍵因素使得公私協力從. er. io. sit. 雙贏演變成雙輸的局面，期望能夠給予日後制定政策之主管機關做為推行公私協力的參考，並藉此避免公私協力最後造成互相損害的情形發生。而依據上述的目. n. al. Ch. 的建構本研究的研究問題如下：. engchi. i n U. v. 第一，阿里山森林鐵路三合一 BOT 案的推動過程以及政府與業者的利弊得失為何？在個案中公私協力失靈的原因是什麼？第二，透過這個案件的啟發，政府在未來應該要如何才能夠有效的推動公私協力政策？. 為了回答上述兩個問題，必須要先進行協力理論以及合產（coproduction）理論回顧，並以理論對於阿里山森林鐵路三合一 BOT 的個案作研究分析，探討阿里山個案之所以需要公部門與私部門合作產出公共服務的原因，以及在協力的 10.

(16) 過程中遭遇到的阻礙是如何使得合作變的越來越困難，最終導致公私協力的失靈，也就是此案終止契約並且雙方爭訟至今。. 第四節. 研究設計與方法 . 本文試圖以公私協力的理論出發討論，研究本案中依照促參架構而設計的「阿里山森林鐵路三合一 BOT 案」的公私協力以及協力失靈的現象，並且試圖回答本文前述所列出的研究目的與問題。本研究所採取的研究方法為「文獻分析. 政治大關資料包括新聞、政府公告、判決書等等次級資料，再輔以「深入訪談法」訪問立. 法」和「深入訪談法」，先對於研究對象以「文獻分析法」搜集並整理個案的相. 利害關係人，深入了解個案的背景與脈絡與造成的影響，將理論與研究個案進行. ‧ 國. 學. 對話，期望能夠藉由這樣的研究過程作出完整且豐富的研究成果。. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. 一、研究範圍以及對象. v. n. 本研究主要研究對象為「阿里山森林鐵路三合一 BOT 案」，以公私協力的觀. Ch. engchi. i n U. 點切入分析該個案運作的過程，以及最後公私協力失敗的原因。時間範圍上，此一個案從民國八零年代省政府時期，政府間就有將阿里山森林鐵路民營化的聲音，一直到民國 95 年，主管機關林務局與宏都阿里山公司簽訂合約，以三案合一案的方式進行，契約時間共 33 年。從民國八零年代開始到民國 95 年真正完成簽約的數年間，整個計畫成型的過程為本研究關注的第一個階段，第二個階段則是林務局與宏都阿里山公司於民國 95 年簽約後到民國 99 年終止契約為止，觀察在執行契約階段時雙方的協力關係。. 11.

(17) 民國 80 年代始有將阿里山森林鐵路民營化之議論。. 本研究探討公私協力之範圍. 民國 94 年到民國 95 年：確定計畫內容並公開招標，林務局與最優申請人宏都阿里山公司擬定契約。. 政治大. 民國 95 年到民國 99 年：. 立. 正式簽約並開始執行契約。. ‧ 國. 學 ‧. 民國 99 年：林務局決定終止契約。. er. io. sit. y. Nat. 圖 1 本研究之研究時間範圍示意圖. n. al. i n 資料來源：作者自行繪製 Ch engchi U. v. 本研究之個案之利害關係人（stakeholder）以跨部門治理的概念作為出發點，新公共管理理論對於傳統公共行政帶來新的面向，傳統公共行政著重在公部門的討論，新公共管理則進一步強調政府與非政府組織，包括企業組織與非營利組織（non-profit organization）的互動與資源共享。現在的公私協力並非是政府與私人契約的合約關係，其目的是創造民眾福祉並捍衛公共利益，但民眾對於協力過程的監督，以及資訊取得困難，因此必須透過監管單位或是第三部門進行相關檢視（李彥圻，2013：57）。第三部門的組成係以公益為優先，具有公共服務的使 12.

(18) 命感，屬於民間社會自發性及志願性的組織（李柏諭，2005：65）。由上述研究成果可得知，在公私協力的治理結構下，只討論政府與企業間之合作關係是不足的，還須輔以非營利組織等社會團體之影響才能夠對整個公私協力的結構作出充分的了解。表 2 研究個案之利害關係人與政策關係政策的支持與否. 治理結構的位置. 利害關係人. 政府（公部門）. 林務局. 市場（私部門）. 宏都阿里山公司. 支持. 政治大社區居民與非營利組織立. 反對. ‧ 國. 環保組織. 學. （第三部門）. 森林遊樂區居民. 原住民團體. ‧. 資料來源：作者自行整理. y. Nat. io. sit. 在本研究個案「阿里山森林鐵路三合一 BOT 案」的利害關係人（stakeholder），. n. al. er. 可以分為第一部門（公部門）以林務局作為政府的代表、第二部門（私部門）以. i n U. v. 宏都阿里山公司作為市場的代表，在第三部門方面，在本個案中有許多關心此個. Ch. engchi. 案的社會團體，包括阿里山森林遊樂區內的居民、當地原住民團體、以及環保運動團體都站在公共利益以及環境保護的目標上監督此個案的政策的發展與執行。若以對於此案的支持與反對劃分各個利害關係人的主張，林務局與宏都阿里山公司作為公部門與私部門之代表而支持本案的 BOT 政策，而森林遊樂區內居民、當地原住民（鄒族）團體、以及環保組織等公民團體則作為第三部門代表質疑本案的 BOT 政策。. 13.

(19) 林務局. 宏都阿里山公司. 合作公私協力夥伴. 支持. 監督. 阿里山森林鐵路三合一 BOT 案. 立. 環保組織森林遊樂區居民. 政反對治大原住民團體. ‧ 國. 學. 圖 2 各利害關係人與政策關係圖資料來源：作者整理. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat 二、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 本研究主要研究的對象是阿里山森林鐵路三合一 BOT 案，採取公私協力的理論作為分析的架構，並以質化研究的途徑進行個案的研究。採取質化研究的目的在於為了深入了解研究個案的公私協力過程以及公私部門間互動的情形。本研究的研究方法主要利用的是文獻分析以及深度訪談。使用文獻分析可以了解前人做過的研究以及成果，再針對個案進行深度訪談則可以幫助我們掌握個案的背景與詳細的狀況。. 14.

(20) （一）文獻分析. 本研究文獻分析的使用，首先針對公私協力的理論做文獻回顧，以掌握公私協力的相關研究成果，並且找出適合用來分析本研究個案的理論加以分析及驗證；其次是找尋有關阿里山森林鐵路民營的相關新聞與文獻資料，以獲得對於個案初步的了解；然後再以文獻分析的成果檢視研究個案，並藉以擬定可供下一個階段深度訪談法所使用的訪談題綱。. （二）深度訪談. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 為了對本研究的研究目的與研究問題作出更進一步的解釋，本研究採用質性. ‧. 研究中的深度訪談法，訪問阿里山森林鐵路 BOT 案中的利害相關人. io. er. 的情形以及回答公私協力在此個案中失靈的原因。. sit. y. Nat. （stake-holders），期望能藉由訪談的結果能更加完整的掌握個案的公私協力運作. al. n. v i n 在對研究個案進行深度訪談的抽樣方法，本研究使用的是「立意抽樣」 Ch engchi U. （purposing sampling）以及「滾雪球抽樣」（snowball sampling）。本研究的立意抽樣是利用文獻分析法的方式找出在阿里山森林鐵路 BOT 案的利害關係人，然後加以進行訪談；滾雪球抽樣的設計為了避免擬定訪談對象的疏漏，以致於未能藉由立意抽樣訪談獲得對於個案脈絡完整的了解，經由訪談過程中請相關人員進一步推薦了解案件詳細情況的對象，並加以訪談。本研究期望能夠透過立意抽樣與滾雪球抽樣的方式找出對於本研究具有代表性的訪談對象，以求能夠豐富研究個案的論述，並對於本研究欲回答的問題作出完整的解答。本研究最初設定的訪. 15.

(21) 談對象為林務局與嘉義林管處負責的官員以及宏都公司4的專案負責人員，但是因為宏都與政府部門因為此案後續的處理正在訴訟進行中不便接受訪問，幸好其他利害關係人的熱情協助與互相介紹下，能夠使本研究接觸本案各個層面的相關人士，進而能夠拼湊出本案的相關資料並加以分析。訪談對象如下表所示：. 表 3 訪談對象列表5 訪談對象林務局官員. 立. 訪談時間. 面訪. A1. 2013 年 1 月. A2. 2012 年 12 月. A3. 2013 年 5 月. B1. 2013 年 5 月. B2. 2013 年 5 月. 阿里山鄉長（鄒族意見領袖）. 面訪. C1. 2012 年 12 月. 香林村村長（居民意見領袖）. 面訪. C2. 2013 年 5 月. 社區發展協會幹部（居民意見領袖）. 面訪. C3. sit. 2013 年 5 月. C4. 2013 年 6 月. D1. 2013 年 5 月. Nat. io. 嘉義社會運動人士. al. 面訪. n. 蠻野心足協會秘書長. Ch. e n g c面訪 hi U. y. ‧ 國. 面訪. ‧. 前宏都阿里山鐵路駕駛. er. 電訪. 學. 前宏都阿里山員工. 訪談代碼. 面訪政治大面訪. 嘉義林管處官員竹崎站站長. 訪談方式. v ni. 前中國時報嘉義地區記者. 面訪. D2. 2013 年 5 月. 當地旅行社業者. 面訪. D3. 2013 年 5 月. 當地飯店業者. 面訪. D4. 2013 年 5 月. 資料來源：作者自行整理 4. 此處指的是宏都建設公司，為宏都阿里山的母公司，因為研究開始時宏都阿里山公司已經結束經營而由宏都建設公司負責後續事項，所以研究設定的訪談對象是宏都建設公司專案負責人員。 5 編碼方式為林務局相關訪談對象為 A，宏都阿里山相關人員為 B，非營利組織與當地居民為 C，還有其他為 D。但有部分訪談對象同時有多重的身分，例如訪談編碼為 B2 的前宏都阿里山鐵路駕駛在該項 BOT 案前就擔任林務局森林鐵路駕駛，歷經林務局經營時期到宏都阿里山經營的時期，契約結束後繼續留任森林鐵路駕駛；而編碼為 C1 的阿里山鄉長因為在此個案中作為監督此三合一 BOT 的反對方且為鄒族抗議行動的主要領袖，因此編碼為第三部門類別；香林村村長亦為相同理由，在抗議行動中代表的是社區居民的主要意見領袖之一而編碼為 C2。 16.

(22) 訪談的方式是採用「半結構式訪談」（semi-structured interviews），由研究者先針對研究的問題與目的列出訪談大綱，訪談時再依照當下的情況進行訪談提問的流程，半結構式訪談的優點是較為彈性，又可以針對所欲研究的目的以及問題進行較深入的提問。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(23) 第二章公私協力之理論與研究. 學界時常談到公私協力時使用不同的辭彙，像是公私夥伴或公私協力夥伴關係（public-private partnerships，PPPs）、合產（coproduction）、協力或協同合作（collaboration）、網絡（network）、治理（governance）、甚至是廣義的民營化及委外（privatization and contract out），上述這些用法相互流用的情況是很普遍的。如同學者朱鎮明（2005）所說的，廣泛的意義上來說，我們所習稱的治理（及網. 政治大要）進行界定、釐清、以及區分。Thomson and Perry（2006）指出，協力不一定立. 絡）、政策網絡、公私協力夥伴關係、協同合作等等，已經很難（似乎也沒有必. 僅指有明確協議（agreement）的合作形式，而可以透過更廣泛的觀點進行協力. ‧ 國. 學. 的研究，包含組織間關係（inter-organizational relations）、網絡（network）、以及. ‧. 集體行動的邏輯（logic of collective action）。而協力（collaboration）與單純的合. io. er. 協力是比合作更高層次的機制與模式。. sit. y. Nat. 作（cooperation）的差異在交互行為、整體化、承諾、複雜性的程度深淺不同，. al. n. v i n 傳統上公部門與私部門為相對的概念，公部門承擔公共責任並提供公共服務， Ch engchi U. 而私部門不負擔公共責任並且私部門追求的目標是私人的利益。也因此政府廣泛的提供各式各樣的服務給人民，也插手干預了社會的各個角落。但隨著二戰後經濟的發展以及環境的變遷，傳統大政府的思維下帶來的是政府的赤字增加以及給人政府無效率的批評。例如，國外學者 Smith and Lipsky（1992）認為政府具有不可避免的強制與支配性，應該扮演社會的最小角色，Savas（1987）則是認為幾乎所有政府的政策功能皆可以民營，且私部門可以做得比公部門更好。為什麼政府選擇公私協力來改變傳統的公共行政模式，學者 Singleton（1994）提出兩個理由，首先是公私協力的關係可匯集公部門與私部門的人才與技術，不僅能夠整合社會資源也能夠促進民主決策的程序與民間參與；其次是公部門基於民主、效 18.

(24) 率、以及專業性的考量，已有與私部門合作之需求。. 第一節. 協力之涵義 . 一、協力是什麼：以社會背景為出發點的討論. 要了解協力是什麼，首先要了解公私協力出現的背景，也就是前述所說的，政府的財政赤字擴大以及行政無效率，所以各國政府需要找到新的方式來推行公. 政治大可行方式，公私協力是因應這種情況的治理「工具」，以財務配置的角度進行對立共建設，在這樣的背景下，吸引民間參與投資經營變成為了政府推行公共建設的. ‧. ‧ 國. 學. 協力的討論。. 而另一方面，科技以及社會環境的變遷，全球化與民主化的影響無遠弗屆，. sit. y. Nat. 傳統的公共行政面臨前所未有的考驗。如同 Trist（1983）所說，公部門所遭遇. al. er. io. 的議題已經越趨複雜，已經不是傳統單打獨鬥的組織形式能夠處理的狀況。在這. v. n. 樣的情況下，公私協力是因應這種情況所能採取的治理「策略」，著重在如何凝. Ch. engchi. i n U. 聚相關利害關係人的意見並建構且維繫協力的關係，達成共同的目標。. （一）公私協力的工具意義：公私部門的財務以及資源配置. Sellgren（1990）將協力關係定義為資金來自於一個以上之機關之政策或計畫，以資金來源的角度來定義協力關係。Harding （1991）則認為公私協力是公部門和私部門之間基於共同目標而行動的協議。德國的學者 Van Ham and Koppenjan（2001）將公私協力定義為公私部門間的一種長期的合作，雙方共同製造產品以及服務並且共同分擔風險和資源。基於此，Hodge and Greve（2007）. 19.

(25) 更進一步解釋公私協力契約有三個意義，一是長期（duration），二是風險分擔（risk sharing）和資源的共享，三是共同創造出產品以及服務。Bradford（1983）更指出公私協力關係藉由分享與整合社區、政府、與民間的資源提供了新的經濟發展可能性。. Hodge and Greve（2007）認為，公私協力作為推行公共政策的工具，被當成是一種財務模型的設計，使公部門可以使用民間資金來進行公共建設，公部門與私部門都期待透過這種方式能夠獲得利益，呈現雙贏的局面。觀察公私協力在組. 政治大第一，公私部門雙贏，指的是對於公部門與私部門都有好處，公部門藉由公立. 織和財務上的安排可以發現幾個特徵：. 私協力可以減少公共支出，而私部門藉由公私協力可以經由興建營運. ‧ 國. 學. 公共服務而獲利，獲利的來源有可能是提供營運的利潤或是政府分期. ‧. 付款給私部門。. y. Nat. 第二，在制度的設計上，風險的分擔為契約主要的考量。因為基於不確定性. er. io. sit. 以及有限理性的假定，不可能有完美的合約（Williamson，1979）。公部門與私部門藉由風險分擔一方面可以使得協力關係較為穩固，另一. al. n. v i n 方面也保障了雙方互信的程度以及完成契約目標的 Ch engchi U. 第三，公私部門長期的合作。契約會規定一段期間，在這個期間內公部門與私部門進行協力，並藉以達成公部門與私部門的目標。. （二）公私協力的策略意義：如何建立以及維護協力關係. Thomson and Perry（2006）定義協力是一個過程，有自主性的組織或個人透過正式和非正式的協商，在相關的議題共同創造規則與結構，並治理彼此的關係和行動或決策；是一個整合了規範的共享和共同利益的過程。Stephenson（1991）將協力視作公部門與私部門間動態性的合作關係。以過程取向定義協力的學者像 20.

(26) 是 Ostrom（1998）認為協力過程是許多個體在社會困境結構中投入資源並且創新改變結構本身，並透過不斷試錯（trial-and-error）的過程直到參與者獲得重要的淨利（net benefit）。Gray（1985）認為協力是一個組織間從彼此差異的觀點建構發展出超越個別觀點所侷限的解決方式。. 二、進行協力的不同模式. 首先，現今在全世界有許多國家採行公私協力夥伴關係的概念作為新的公共. 政治大 Savas（2000）以及 Linder（1999）都認為所謂的公私協力其實只是舊有傳統模立. 建設模式。但在學界對於公私協力是否為一個嶄新的概念卻未有定論，像是學者. 式的新名字，用「公私協力」的新瓶裝「私有化」和「契約委外」的舊酒，充其. ‧ 國. 學. 量只是在玩文字遊戲（language game）。另一方面許多政府的確傾向使用 PPPs. ‧. 而避免使用像是私有化和委外的用詞來描繪夥伴關係，這可能是公共管理普遍傾. y. Nat. 向隨著時間演進使用新的流行語，或是反映了同樣的政策使用了不同的且朗朗上. er. io. sit. 口的名字（Hodge and Greve，2007）。Savas（2000）將公私協力以民營化的程度區分出公私協力的光譜如下：. n. al. Ch. 公有. engchi. i n U. v. 私有. 政府國有勞務營運合作租賃、建建造、移建造、移原有購買、建建造、擁部門企業契約及維造、營運轉、營運轉、營運設備造、營運有、營運外包護契（LBO）（BTO）（BOT）擴充（BBO （BOO）約）圖 3. Savas 私有化的光譜. 資料來源：Savas（2000： 241）. 21.

(27) Hodge and Greve（2007）研究指出公私協力的種類至少包含了五種安排：共同生產與分享風險的制度性合作（institutional cooperation for joint production and risk sharing）、長期基礎建設合約（long-term infrastructure contracts）、公共政策網絡（public policy network）、公民社會與社區發展（civil society and community development ）、都市更新與市中心經濟發展（ urban renewal and downtown economic development）。而若以財務結構和組織間關係結合的緊密程度作為分類如下表。. 表 4 基於財務和組織關係的公私協力分類. 政治大組織關係結構緊密組織關係結構鬆散立. ‧ 國. back. 發計畫. 學. 財務關係緊密合資企業、合股企業、共同開 BOOT、BOT、sale and lease. ‧. 財務關係鬆散政策社群. 議題網絡. al 合產與增效：新制度經濟學對公私協力的分析 iv n. 第二節. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：Hodge and Greve（2007：546）. Ch. n U engchi. 一、合產理論與公私協力的邏輯. Ostrom（1996）以經濟學的角度研究公私部門為什麼進行協力、共同生產公共建設或是服務，進而提出合產理論（coproduction）。在研究巴西的自來水與污水處理政策以及奈及利亞的初級教育體系後，發現公部門與私部門合產有可能最符合經濟效益，達到增效（synergy）的效果，Ostrom 使用「生產函數」（production functions）.解釋資源的「互補性」（complementarity）是如何的影響公私協力的成效。當公部門與私部門握有的資源具互補（complementary）的效果時，則公 22.

(28) 私協力有可能達到增效；而當公私部門握有的資源是具有替代（substitute）的效果時，則無法達到增效的成果，這個時候由相對資源成本小的一方獨立生產會是比較好的方式。一般來說政府比較容易募集資金，因此通常「資本密集」（capital-intensive）或科技門檻高的公共財貨，政府比較擅長：相對而言，民間往往比較能提供便宜甚至免費（義工）的勞務，因此「勞力密集」（1abor-intensive）或在地知識與資訊密集的公共財貨，由民間提供則比較具有，優勢。當特定公共財貨的治理同時是勞力密集與資本密集，公私合產就是很理想的安排（邱崇原、湯京平、黃建勳，2011）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 公. ‧. 部. y. Nat. 門. n. al. er. io. 入. sit. 投. Ch. engchi. i n U. v. 私部門投入圖 4 具互補性的公私部門資源配置模型 Ostrom（1996：1080）. 若是生產公共服務或財貨的資源具有互補性，那麼透過公私部門資源的適當配置進行合產，可以達到最具經濟效益的生產方式。但互補性並非是合產能夠增效的充分條件，Ostrom（1996）的研究指出合產的方式在以下條件滿足的時候較能夠達成增效的效果：第一，生產資源具互補性，並且資源分散在不同的部門手中。 23.

(29) 第二，進行合產是在政治系統中合法的選擇方式。第三，參與者間建立起可信的承諾，以便在其中一方增加其所投入的成本，其他參與者也會隨之提高投入成本，公私部門間若有清楚的契約規範可以強化可信的承諾。第四，有激勵的誘因使公私部門都願意投入生產資源。. 合產能否成功的其中一個關鍵因素是要解決學者 Olson 所說的集體行動的困境，避免出現「集中成本對抗利益分散」（concentrate cost versus diffuse benefits）. 政治大 184）。由於公共財具有不排他的特性，容易出現搭便車（free rider）的效應。或立. 的奧爾森情境（Olson Scenario）（Oye and Maxwell，1994，轉引自湯京平，2001：. 是出現「分散的獲利者」對抗「分散的成本負擔者」之「多數政治情境」（majoritarian. ‧ 國. 學. politics，Wilson，1974），這種情況中政策所涉及的獲利者分散難以凝聚民眾的. ‧. 支持與配合，所以需要長期的宣導或搭配多重的誘因結構使民眾願意參與公共服. y. Nat. 務的生產。Wilson（1974）將誘因分為物質性（materialistic）、社群性（solidary）、. er. io. sit. 目的性（purposive），這三種類的誘因都能夠促使人們參與集體行動。湯京平（2001）研究嘉義地區的資源回收體系發現，除了物質性的誘因，社群性誘因及目的性誘. al. n. v i n 因可能在社會體系中結合並轉變成為持續參與集體行動的誘因。在不同的研究中 Ch engchi U 也發現，公部門與私部門協力進行環境保育的工作時，塑造社群性與目的性的誘因對於協力成果有重要的影響力，李聯康（2008）研究富陽自然生態公園與巴克禮紀念公園發現社區領導人若能認同合產（ coproduction ）與社基保育（community-based conservation）的理念則有助於塑造社群性與目的性的誘因，引導社區居民參與保育的行動。林易萱（2009）透過研究雙連埤的生態保育行動更發現單一面向的誘因不足以使社區民眾參與生態保育的行列，最好的情況是經濟性的誘因輔以社群性和目的性的誘因吸引民眾完成生態環境保育的目標。. 24.

(30) 二、新制度經濟學的研究途徑. 新制度經濟學（New Institutional Economics）是基於經濟學分析市場與企業而發現的種種問題。最主要的理論為交易成本理論（Transaction Cost Theory）與代理人理論（Principal-Agent Theory）。而交易成本與代理人理論彼此間有互相影響的關係。基本假設為人的認識能力為有限的，以有限理性討論理性選擇所可能產生的問題與後果。. 政治大契約而必須付出的成本。Williamson 從經濟活動的研究發現交易成本，以及深入立交易成本理論認為任何的交易中必然存在著交易成本，這是為了管理交易與. 探討影響交易成本大小的因素（Williamson，1979）。不確定性（uncertainty）在. ‧ 國. 學. 交易中扮演重要的角色，基於理性假定，不確定性影響了交易雙方的決策行為，. ‧. 不同的契約關係會導致不同的交易結果。因為人的有限理性不可能掌握交易時雙. er. io. sit. y. Nat. 方的各種資訊，所以產生資訊不對稱（information asymmetry）的關係. 代理人理論原先討論的是在企業中，所有權人作為委託方（princial）和經理. al. n. v i n 人作為代理方（agent）透過委託代理的關係將所有權與經營權分開。Moe （1984） Ch engchi U. 將代理人理論運用在官僚組織當中。Wood（1989）將代理人理論應用在立法與行政的關係上。McCubbins and Schwarts（1984）運用在選民與民意代表上，並提出了兩種委託人可以監督代理人的方式，分別是主動監督模式以及利用第三方. 監督警告的模式。Pratt, Zeckhauser, and Arrow（1985）則試圖找出委託人和代理人如何共同獲利的機制。委託人與代理人的關係內，最大的矛盾是資訊不對稱（information asymmetry），也正因為資訊不對稱的關係，造成契約雙方有追求私利而隱匿資訊的可能。關於資訊不對稱 Baiman and Evans（ 1983）將資訊不對稱分成三種：締約前的不對稱、決策前的不對稱、決策後的不對稱。資訊不對稱最大的問題是可能會造成兩個主要的難題，也就是逆向選擇（adverse selection） 25.

(31) 與道德風險（moral hazard）。逆向選擇是指當代理人在受僱時宣稱擁有某些技術與能力，而委託人在雇用時或甚至已雇用時皆無法辨識其技術或能力，此種現象起因於資訊的不完整或不對稱。道德風險是由於委託人與代理人之間資訊不對稱，即使委託人設定一些標準或程序要求代理人確實執行，但代理人往往只求達成近似這些標準的努力，並不會全力以赴（Moe，1984）。. （一）公私協力中的資訊不對稱及誘因. 政治大本理論的分析中，Willianson（1979）指出交易成本是基於雙方訂定契約時有契立資訊不對稱的問題在交易成本理論與代理人理論都不斷的被強調。在交易成. 約所無法完全規定的部分產生。而契約不足的原因是因為對於人性的自利傾向以. ‧ 國. 學. 及有限理性的假設延伸出來。因為有限理性的緣故，在訂立契約時不可能有人掌. ‧. 握完全的資訊，而資訊較多者基於自利傾向很有可能出現投機的行為以追逐私利，. er. io. sit. y. Nat. 為了保護雙方利益而需要管理契約的成本，也就是交易成本。. 代理人理論原本是用來分析公司的所有權與經營權，以解釋組織結構下的行. al. n. v i n 為者問題。Moe（1984）透過代理人理論的框架試圖解釋官僚組織的行為。Moe Ch engchi U. 把政治人物當作委託人，而把官僚組織視為是代理人，為了分析它門的委託代理關係，他首先提出了三個問題：第一，為什麼公部門官僚組織會存在？第二，官僚組織中的上級長官如何控制部屬？第三，政治人物作為一個委託人，要如何去控制官僚組織的代理人？. 首先是第一個問題，公部門官僚組織是為了提供公共財。因為市場有失靈的可能，這時候就需要公部門官僚組織的介入來提供公共財以滿足市場的需求；第二個問題是官僚間長官可以透過制度上的「誘因」來控制其部屬，因為部屬可能 26.

(32) 會因為升遷、加薪等原因而去達成長官交代的工作，也會因為害怕被解雇而不致於違抗長官的要求；第三個問題政治人物與官僚的問題，政治人物要控制官僚有一定的難度，正是因為有資訊不對稱的問題。Moe（1984）認為官僚作為代理人有專業上的優勢，可以藉由資訊的過濾議程的設定決定政策的方向，官僚可能藉此制訂符合官僚喜好之政策。Weingast（1984）則相反的認為政治人物可以透過制度設計提供官僚誘因的方式來達到控制官僚的效果。資訊不對稱在不同的階段中會呈現不同類型的資訊不對稱問題（Baiman and Evan，1983）。. 政治大. （二）公私協力中的社會資本（social capital）. 立. 政府之所以利用公私部門協力的方式推行公共服務，是基於減少公部門成本. ‧ 國. 學. 以及提升服務品質的目的，而使我們關心的是如何能成功的達成減少公部門支出. ‧. 並提升服務品質。無庸置疑的公私協力需要公部門以及私部門互相密切配合才能. y. Nat. 獲得成功，使得公私協力有增效（synergy）的結果。許多研究對此都提到「社. er. io. sit. 會資本」（social capital）的概念，社會資本即社會關係網絡，一開始是用來討論個人在經濟市場的抽象優勢。學者 Coleman（1990）更將社會關係、社會結構、. al. n. v i n 以及信任與規範這些概念與社會資本結合，增加了社會資本的內涵。學者 Putnam Ch engchi U （1993）則認為社會資本會影響政府經濟層面的表現，並且公私協力的成功同樣會鼓勵民間建立水平的關係網絡和社會資本。. Tendler（1995）則認為，社會資本不應該只存在民間社會普通市民之間，社會資本也同樣存在公部門內各個主管與員工內，甚至是公部門的各個公家機關間內。公私協力需要各個公部門與民間社會透過社會關係網絡的合作才能成功。 Tendler（1995）更進一步的指出，公部門的員工工會在公私協力關係的合作中間應該要有表達意見的權利，一直以來公部門工會的意見都在公私部門協力關係中被犧牲了。 27.

(33) 如此一來我們可以知道，學界在討論公私協立關係的時候把社會網絡、信任、規範等因素連結在一起，形成社會資本的內涵，並且社會資本不單單只存在民間社會與民間團體中，公部門各個機關內也有行政機關的社會資本，公私協力在一個需要多個公部門機關以及與民間共同協力提供服務的框架中，社會資本可能對於公私協力的結果有不容忽視的影響力。Ostrom（1996）指出無法得到接受公共服務對象（clients）支持且主動參與的公私協力是難以成功的。. 第三節. 協力失靈的討論 . 立. 政治大. ‧ 國. 學. 過去許多關於公私協力的研究都是規範性的研究，多是討論成功的協力有什麼樣的特徵，但是另一方面，如果我們能從協力失靈的角度研究也可能會有寶貴. ‧. 的發現，但回顧過去卻少有關於協力失靈的經驗性研究，或許是負面政策資訊取. sit. y. Nat. 得不易（曾冠球，2011）。也就是說當前的潮流是支持公私協力夥伴關係甚至是. al. er. io. 我國大力的推廣促參法，所以協力失靈這種負面的案例比較難出現在主流的媒體. v. n. 中，協力失靈的研究例如曾冠球（2011）就以深度訪談與蒐集次級資料的方式研. Ch. engchi. i n U. 究「臺北市民生活網」的 BOT 個案，以組織理論與「社會新制度論」（the new institutionalism in sociology）討論公部門與私部門行為邏輯的不同，以及公部門會依循所謂的「正當性」（legitimacy）作出決策。在臺北市民生活網的案例中協力失靈指的是公部門與私部門的合作沒有增效的效果，私部門受到許多限制而無法發揮創新的經營模式帶來對計劃正面的效果，公部門更是受到制度支持者的影響，因此協力關係中不只是公部門與私部門的關係可能影響協力的成果，外在的壓力也可能改變協力的環境，影響公部門與私部門的偏好。. 公部門與私部門有本質上的不同，公部門的存在的目的是提供公共服務或公. 28.

(34) 共建設等等具有公益性的使命；私部門基於理性的行動目標是為了追求自身利益的最大化。兩者的目標互相排斥且衝突，在公私協力夥伴關係中要如何調和公私部門截然不同的動機而為了共同的目標努力，可以說是最為重要的課題。陳敦源、張世杰（2010）則指出公私協力所可能面臨到的種種矛盾，甚至是出現在公共政策上的弔詭以及非意圖結果。由於公私部門在協力中面臨到公共政策價值衝突的背景因而產生許多非意圖的結果，更有可能因此導致公私協力的失敗，而傳統上認為代表公私協力的幾項特徵，例如平等互惠的關係、協力過程的互相依賴、以及信任與社會資本都恰好可能造成政策執行上非意圖結果的弔詭。執行公私協力. 政治大. 時如何解決這些弔詭是未來學術與實務的重要課題。. 立. 關係式契約（relational contract）或許可以幫助目前以契約作為主要模式的. ‧ 國. 學. 協力行為，關係契約比起傳統契約重視長期互利的合作更盛于執著在將契約制定. ‧. 的更完善。基於有限理性的假設，傳統規範性的契約有其限制不可能毫無缺陷，. y. Nat. 而關係契約標榜的是基於長期的具有相同目標的合作，可以超越規範性的契約而. er. io. sit. 更加彈性且有效率的完成共同的目標。但是關係契約不等於是毫無規範的契約，而是一種自我強化（self-enforcing）的契約（Bertelli & Smith，2010），不需要第. al. n. v i n 三方的監督或規範，因為雙方是基於長期的利益合作，不會基於短期有限的利益 Ch engchi U 就背棄合作的關係。尤其在產出的表現難以量化評價時，太過強調規範的傳統式契約反而會對合作的雙方帶來負面的影響。最早提出關係契約理論的學者. Macneil（1985）認為關係契約事實上存在人類歷史已經很長的時間了，關係契約代表的是我們行為的一種模式而不僅僅是指契約本身，任何的行為或是交易都伴隨著關係的建立。. 學者 Klijn and Teisman（2003）對荷蘭的公私協力個案進行經驗性的研究發現，政權的更替會對公私協力的計劃造成明顯的影響，因此政治上的不確定性會是造成公私協力阻礙的一個需要注意的因素，另外當政府部門（通常是市政府） 29.

(35) 越積極的推動該計劃則該計劃越短命，這顯示了雖然公私協力標榜了公部門與私部門能夠合產並進一步達到增效的結果，但實際上執行會遇到很多困難，甚至可以說是既有的決策結構無法完成的任務。並且公部門與私部門先天至少在三個公私協力的面向中都有一定程度的緊張關係：核心任務（core business）、價值（values）、以及策略（strategies）。這造成了公部門與私部門在進行公私協力的時候會有不同的行為模式，一般來說公部門較為傾向規避風險以及想要居於協力的主導地位，私部門則是因為強調市場以及獲利而傾向于控制成本在契約的最低要求。這些情況造成了公私部門間的緊張關係。. 立. 協力理論的架構 . 學. ‧ 國. 第四節. 政治大. 許多學者都對於協力作出分析的架構，以下將回顧簡介不同學者的協力分析. ‧. 架構，並說明他們不盡相同的分析方式以及特色。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 一、對協力過程階段性工作的分析架構. Ch. engchi. i n U. v. Ansell and Gash（2008）從探討協力研究中，經過「後設分析」（meta-analytical study）實證的研究後建構出協力的發展架構，可以分為三個階段：初始環境（starting condition）、協力過程（collaborative process）、以及協力結果（outcome）；另外在協力過程的階段還有兩項外部的關鍵因素是制度設計（institutional design）以及催化領導（facilitative leadership）會影響協力過程的成效。而上述的各個變數都可以細分出影響的關鍵因素，分述如下。. （一）初始環境. 30.

(36) 在協力治理中，初始環境會影響到後續協力過程的成效，試想在過去各個利害關係人間以及利害關係人與公部門間的不同互動狀況有可能會促進或是防礙彼此之間的協力關係，此架構整理初始環境的主要三個變數，分別是：資源以及權力的不對稱、利害關係人間協力的誘因、過去衝突或合作的歷史。. （二）協力過程：進行階段性的分析. 協力過程是協力治理中的核心，許多研究描繪協力為發展的階段，學者. 政治大共識的過程包含了協商前階段（pre-negotiation phase）、協商階段（negotiation 立 Susskind and Cruikshank （1987，轉引自 Ansell and Gash，2008：557）認為建立. phase）、以及執行階段（implementation phase）。Gray（1989）指出協力過程可分. ‧ 國. 學. 為三個階段，問題設定（problem setting）、目標設定（directing setting）、以及執. ‧. 行（implementation）。. y. Nat. er. io. sit. Ansell and Gash（2008）進一步整理出了五個協力過程的階段特徵，包括面對面對話（face-to-face dialogue）、信任建立（trust building）、發展承諾（commitment. al. n. v i n process ）、認知共享（ shared C h understanding ）U以及協調成果（ intermediate engchi. to. outcomes）。分述如下。. １．面對面對話（face-to-face dialogue）所有的協力過程都為利害相關人建立面對面對話的機制。基於共識取向的協力過程，面對面對話提供相關利害關係人間緊密的聯繫去找出共同的利益。 Ansell and Gash（2008）指出許多研究都顯示了面對面對話是重要的，能否建立彼此信任的關係、相互尊重、認知共享、以及對過程的承諾都取決於面對面對話的機制，面對面對話是協力過程中必要的環節但非是充分的因素。. 31.

(37) ２．建立信任（building trust）在協力過程的初期階段，利害關係人之間彼此缺乏信任是常見的現象（Weech-Maldonado and Merrill，2000）。而在協力過程中若只強調彼此協商而忽略了建立利害相關人彼此的信任是不足的。當利害關係人間有彼此敵對（antagonism）的歷史情結時，建立信任往往是整個協力過程中最重要的環節，但也時常是難以達成的目標（Murdock，Wiessner，and Sexton，2005）。建立信任在協力的過程中需要透過長期的承諾才拿達成協力的成果。. 政治大雖然在許多研究中的用詞不一定相同，但利害關係人間承諾的程度是影響協立. ３．對過程的承諾（commitment to process）. 力過程的關鍵變數之一。Margerum（2001）在研究美國和澳洲的協力團體後發. ‧ 國. 學. 現，成員間的承諾是促進協力最重要的因素。公部門高層對協力關係缺乏承諾往. ‧. 往造成影響協力關係的重要問題（Yaffee and Wondolleck，2003）。. y. Nat. er. io. sit. ４．認知共享（shared understanding）. 行動者之間再協力過程中另一個關鍵的因素是認知共享，也就是要知道彼此. al. n. v i n 進行協力的目的，並且清楚了解可以藉由協力關係達成什麼樣的符合共同利益的 Ch engchi U 成果。認知共享也代表了行動者間彼此對於協力所要解決的問題或是解決問題的方法有共同的認知。. ５．協調成果（intermediate outcomes）協調成果代表的是在協力過程進行的階段，行為者面對初步的協力成果若顯示小贏（small win）的狀態，會進一步加強對其他行為者以及協力結果的信心。這裡所指的小贏的狀態會進一步加強建立信任與發展承諾的成果。若行為者間在協力前處於敵對的關係，則對於建立信心的長期承諾是必要的，那麼在協調成果中創造小贏的情況是尤其重要的，若無法在協調成果中顯示小贏的狀態則行為者 32.

(38) 很有可能會放棄繼續進行協力的行為。. ６．影響協力過程的獨立變數 Ansell and Gash（2008）另外指出有兩個獨立變數會影響到協力過程的成效，分別是「制度設計」以及「催化領導」。分別論述如下：. （１）制度設計（institutional design）制度設計指的是協力的基本規則，利害關係人間所共同遵守的協議，在建立. 政治大哪些利害關係人該包含在內，許多研究都指出協力的過程應該是要公開且具包容立. 協力過程上的程序的合法性是很重要的。進入協力過程本身可能是最基本的問題，. 性（inclusive）的。清楚的基本規則與過程的透明性也許多研究所發現的重要因. y. Nat. （２）催化領導（facilitative leadership）. ‧. ‧ 國. 學. 素。. er. io. sit. 領導在許多協力研究中都曾被提及是關鍵因素之一，領導的重要性在設定並且維持規則、建立信任、強化對話、以及發現共同利益。Vangen and Huxham（2003）. al. n. v i n 研究發現若要強化協力的成效，領導在負起議題設定的責任是很重要的，並且在 Ch engchi U 接受、賦能、連結利害關係人，然後促使協力能更進一步扮演重要的角色。. 33.

(39) 制度設計. 初始環境權力-資源-知識不對稱. 協力過程信任建立發展承諾. 參與動機與限制. 面對面對話. 結果. 認知共享. 合作衝突歷史背. 協調成果. 景. 政治大催化領導. 圖 5. 學. ‧ 國. 立. Ansell and Gash’s 協力治理模型. ‧. 資料來源：Ansell and Gash （2008：550）.. er. io. sit. y. Nat 二、協力過程的面向分析架構. n. al. Ch. engchi. i n U. v. Thomas and Perry（2006）也依據協力過程的階段作出架構，共分成三個階段，前情（antecedents）、過程（process）、結果（outcomes），該架構把過程再分為五個面向，治理、行政、相互性、規範、組織的自主性。其中治理和執行屬於結構性的面向，多元性和規範屬於社會資本的面向，組織的自主性為組織機關面向。. （一）治理面向：協力的治理過程. 協力的成員必須要對於彼此的行為和關係共同決策並建立規則，也需要對協 34.

(40) 力行為與目標達成協議，並且分享權力，治理面向的變數涵括了協商過程與承諾過程。研究顯示，治理在協力過程有各式各樣的描述，像是參與決策（McCaffrey， Faerman，and Hart，1995；Wood and Gray，1991）、權力分享的安排（Bryson、 Crosby and Stone，2006）、以及解決問題。上述治理的描述隱含了：缺乏權威式而並非是垂直的治理結構（Huxham，1996）；參與者自覺其有達成協議並且遵守協議的責任（Gray，1989）；同意所有參與者都有其正當（legitimate）的偏好，如此一來才能得出群體的共識（consensus）而非是聯盟或權力政治的結果（McCaffrey，Faerman，and Hart，1995：612）；治理強調的是資訊分享的公開，. 政治大. 尊重其他人的意見，為了達成共識可能經過長期的協商。. 立. （二）行政面向：協力的行政過程. ‧ 國. 學 ‧. 行政在協力過程是一個值得討論的面向，因為協力是不同行為者基於達成某. y. Nat. 種特定的目標而結合，從治理面向進入行政面向需要結構性的執行制度來完成行. er. io. sit. 動。許多協力過程中缺乏明確的執行角色造成完成協力目標的障礙。因為協力過程中各行為者的關係是水平式而非傳統垂直式的行政機制，因此協力過程中建立. al. n. v i n 有效行政的方式關乎整個協力過程是否能完成協力目標的重要關鍵。傳統主要的 Ch engchi U 行政功能有合作（coordination）、角色與所應負的責任清楚、監督機制。. （三）自主性的面向：調節個體以及共同利益的過程. 對協力過程的行為者而言，面對協力共同的目標與自身目標認同有所不同造成自我認知的衝突。參與協力的行為者一方面要滿足本身單位的任務，另一方面又要完成集體的目標。自主性的面向建立在個別控管與共同控管的差異，協力的夥伴透過維持個別控管來鞏固自我認同，另一方面，共同控管則包含了協力夥伴間願意分享資訊而不是只讓資訊在本身組織間流通，資訊的分享對於協力過程中 35.