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第一章 緒論
第一節 研究背景與目的
一、研究背景
公私部門協力（Public-Private Partnerships，PPPs）在新公共管理的論述下被 塑造成政府擺脫效率不彰的萬靈丹，但是在現實中卻不見得每次執行都能獲得良 好的成效。有鑑於此，本文研究公私部門協力關係之運作模式，試圖回答是什麼 原因造成了公私協力的結果是成功或失敗？為回答此問題，本文試圖研究嘉義縣 阿里山森林鐵路三合一BOT 案協力失靈的例子，並分析該個案在公私部門協力 上導致失敗的原因。
回顧過去對於公私協力的討論，較少從協力失靈導致失敗的案例為出發點來 分析，其原因可以認為是由於不同個案有不同的情況，個案協力失靈的原因難以 普遍化到其他個案，即使如此，本研究藉由阿里山森林鐵路三合一BOT 深入的 個案研究，期望能找出國內在執行公私部門協力所可能面臨的問題與解決的方法，
也期望能創造公私部門協力理論之洞見。具體來說，本文以分析個案公私部門協 力失靈的關鍵因素為出發點，並試圖提出建議與解釋，期望本文研究的成果可供 未來制度設計者作為參考，更進一步的希望能為建構公私協力理論的完整盡一份 心力。
阿里山森林鐵路以及阿里山森林遊樂區是我國重要之觀光景點及珍貴的歷 史資產，其中有百年歷史的阿里山森林鐵路更是我國文化部所進行推動的其中一 項台灣世界遺產潛力點，每年吸引許多國內外世界各地之旅客前來觀光，其經濟 與文化上的價值不言可喻。傳統上阿里山森林鐵路及森林遊樂區的主管機關為行
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當前的中華民國政府借鏡歐美國家的成功案例，將引進民間資金投資公共建 設視為發展公共建設的主要方式之一，並認為藉由私部門的技術與資源能夠有效 提升公共建設的品質與效率，但在我國實際執行的成果卻不時傳出有圖利財團或 是枉顧弱勢的爭議，在學界已有許多討論公私協力成功案例之著作，因此本文旨 在藉由公私協力的失敗案例討論公私協力在我國面臨到的挑戰與困難，並以「阿 里山森林鐵路三合一BOT 案」為例，此案在民國 95 年 6 月 19 日簽約，雙方合 作的關係直到民國 99 年林務局中止契約只歷經短短不到三年的時間便宣告破局，
本文藉由對此個案的研究探討其公私協力失敗的原因為何。並且藉由此公私協力 失敗的案例檢驗過去學者所提出的理論，並觀察理論是否能夠充分解釋個案，若 有不足以解釋此案例之處，則試圖以此個案之研究結果加以補充。
第二節 公私協力的發展歷史：國內外案例
公私協力的觀念興起是對傳統公共行政的反思，傳統上公共行政普遍基於大 政府思想，公部門所負擔的工作可謂無所不包，包含交通建設、國營或公營事業、
社會福利與教育等等項目都由公部門一手包辦。這個現象一直到1970 年代末與 1980 年代初，西方工業國家面臨停滯型通貨膨脹預算緊縮，加上公部門的大而 無當遭受到無效率、缺乏競爭、壟斷公共服務的批評，才醒悟公共與私人的政策 夥伴關係（林玉華，2004）。與此同時英美兩國開始採取一系列的政府精簡的政 策，把傳統上政府提供的公共服務透過民營化或是契約外包交付給私部門來提供，
以求能達到減少公部門支出以及提升服務效率的目標。Osborne and Gaebler（1992）
更指出，人民需要的是注入企業精神的高效能政府，而不是事事都管的大政府。
從英美兩國採取了公私協力的概念進行公共建設後，各國政府均注意到這個現象，
並且迅速採納跟進，如今在西歐各國、澳洲、紐西蘭、以及美國等地區累積了相 當多的執行經驗，也吸引了許多公共行政與公共管理學者對這個主題的觀察與討 論。
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一、英國與美國的發展歷史
提到美國公私協力發展不能不提的是非營利組織在美國社會所扮演的重要 角色，非營利組織串起了美國公部門與私部門合作的橋樑。在社會福利方面，從 1960 年代開始美國聯邦政府開始仰賴非營利組織以進行社會福利服務，也是從 這個時期聯邦政府開始挹注資金到非營利組織部門，此一時期資金挹注的規模不 斷增加，一直到了1989 年聯邦政府有高達一半以上的社會福利預算交給非營利 組織運作，部分小規模的非營利組織其全部的預算都是依靠聯邦政府的資金來維 持運作（Lipsky and Smith，1989）。在另一方面，聯邦政府從 1970 年代在地方 都市更新以及核心經濟發展上也採取了公私協力夥伴模式的方式，首先由聯邦政 府成立專責都市更新及都市經濟發展的基金會，接著由基金會挹注資金給地方政 府進行都市更新以及都市經濟發展的計畫，地方政府再結合民間開發商一同執行。
透過這樣的公私夥伴的設計，公部門由傳統的主導公共建設轉變為輔助民間開發 商的角色。透過這樣的方式美國從1980 年代開始都市的市容與發展逐漸有煥然 一新的成效。
英國從1980 年代柴契爾夫人執政的時代開始，便不斷的透過民營化及委託 外包的方式來減低政府的公共支出，將原本公部門所提供的服務逐漸轉移給私部 門負責，並且使用吸引民間參與的方式來進行新的公共建設。於此期間引進民間 資金興建完成的英法海底隧道BOT 案舉世聞名，更是當時全世界總投資金額最 大的BOT 案件（此一紀錄被後來的臺灣高速鐵路 BOT 案超越）。到了1992 年，
保守黨政府更進一步提出了「民間融資方案」（PFI，Private finance initiative）的 政策，政黨輪替後工黨政府也繼續採取PFI 作為公共建設的策略，所謂的 PFI 也 就是讓私部門融資參與公共建設的政策，藉此吸引民間投資，以減少政府在公共 建設上面的支出。PFI 的主要內容是由民間負責籌備資金興建公共建設，而政府
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負責分期付款給民間廠商購買民間廠商所提供的公共服務，對於推動低自償率具 公益性質的公共建設有顯著的效果。英國財政部相當自豪於PFI 的施行經驗，因 為已有超過50 個以上的國家來到英國取經，包括日本、義大利、愛爾蘭、紐西 蘭等國，上述國家並遵循英國模式推動在該國政府與私人部門的夥伴關係（吳德 美，2009）。
二、國內公私協力的發展歷史
（一）早期發展的公私協力模式
公私協力的模式在我國發展已經有很長的一段歷史，在台灣早期農業社會時 期，由私部門基於實際需要組成而提供具有公部門性質的服務，例如農會以及水 利會。邱崇原、湯京平、黃建勳（2011）研究台灣水利會的制度變革，指出水利 會為一種特別功能政府，水利會的自治形態源自日本的「水利組合」但在功能上 相當符合制度經濟學所提倡的「合產」（Co-production）透過制度的設計使得公 部門與私部門的合作發揮出最大的效益，水利會運作的模式由是公部門提供資金 以及私部門提供人力的方式結合，由於政府在提供資金上的優勢加上民間能夠提 供便宜的勞務，兩者的合作產生一加一大於二的效果，水利會的組織在台灣早期 社會政治經濟中都扮演了重要的角色。
台灣的農會則是另外一個公私協力的例子，農會與水利會相同都是從日治時 期成立並且一直發展到現在，農會成立的目的在於農業行為的互助合作，起初為 民間自發的組織沒有明確的法源依據也沒有監督與規範的上級組織，經過長時間 的發展到了現在變成一個具有法令規定與組織制度的非政府自治組織。農會負責 的工作相當多元，包括農業技術的研發、農產品的產銷、以及與政府法令的配合 等等，可以說是除了農民日常耕作行為以外所有有關農業的事項都在農會的職掌
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範圍。廖坤榮（2002）認為農會組織同時負責金融事業、供銷事業、推廣事業、
以及保險事業等功能，並且農會組織更是代理政府滿足農民生產與生活各種需求 的多功能非政府組織。
（二）我國的獎參條例與促參法
在我國吸引民間資金推行公共服務或建設的經驗以BOT 為大宗，早期以透 過「獎勵民間參與交通建設條例」的台灣高速鐵路（高鐵）BOT 以及高雄捷運
（高捷）BOT 兩案由於投資金額龐大而受到大眾的矚目。台灣高速鐵路 BOT 的 投資金額超過新台幣四千億，投資規模與金額居世界之冠。但是，高鐵自興建以 來風波不斷，包括台灣高鐵公司資金不到位、政府零出資目標跳票等因素而遭受 社會大眾不少質疑，營運之後更因為融資比例過高利息負擔過重和撘乘人數不如 預期，造成每年虧損；高雄捷運BOT 同樣的也受到社會輿論的責難，高捷被責 難的原因有政府出資比例過高以及運量不如預估。高捷BOT 案政府出資比例超 過八成也被質疑違反了採取BOT 是為了減低政府公共支出的精神；而投資計畫 對於營遇狀況過度樂觀也造成營運狀況不佳。在這之後政府藉由辦理高鐵與高捷 BOT 案所累積的經驗，於民國 89 年公佈「促進民間參與公共建設法」（促參法）
作為後來吸引民間投資公共建設的法源依據，期望能藉由促參法推行公共建設達
作為後來吸引民間投資公共建設的法源依據，期望能藉由促參法推行公共建設達