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第二章 公私協力之理論與研究
學界時常談到公私協力時使用不同的辭彙，像是公私夥伴或公私協力夥伴關 係（public-private partnerships，PPPs）、合產（coproduction）、協力或協同合作
（collaboration）、網絡（network）、治理（governance）、甚至是廣義的民營化及 委外（privatization and contract out），上述這些用法相互流用的情況是很普遍的。
如同學者朱鎮明（2005）所說的，廣泛的意義上來說，我們所習稱的治理（及網 絡）、政策網絡、公私協力夥伴關係、協同合作等等，已經很難（似乎也沒有必 要）進行界定、釐清、以及區分。Thomson and Perry（2006）指出，協力不一定 僅指有明確協議（agreement）的合作形式，而可以透過更廣泛的觀點進行協力 的研究，包含組織間關係（inter-organizational relations）、網絡（network）、以及 集體行動的邏輯（logic of collective action）。而協力（collaboration）與單純的合 作（cooperation）的差異在交互行為、整體化、承諾、複雜性的程度深淺不同，
協力是比合作更高層次的機制與模式。
傳統上公部門與私部門為相對的概念，公部門承擔公共責任並提供公共服務，
而私部門不負擔公共責任並且私部門追求的目標是私人的利益。也因此政府廣泛 的提供各式各樣的服務給人民，也插手干預了社會的各個角落。但隨著二戰後經 濟的發展以及環境的變遷，傳統大政府的思維下帶來的是政府的赤字增加以及給 人政府無效率的批評。例如，國外學者Smith and Lipsky（1992）認為政府具有 不可避免的強制與支配性，應該扮演社會的最小角色，Savas（1987）則是認為 幾乎所有政府的政策功能皆可以民營，且私部門可以做得比公部門更好。為什麼 政府選擇公私協力來改變傳統的公共行政模式，學者Singleton（1994）提出兩個 理由，首先是公私協力的關係可匯集公部門與私部門的人才與技術，不僅能夠整 合社會資源也能夠促進民主決策的程序與民間參與；其次是公部門基於民主、效
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率、以及專業性的考量，已有與私部門合作之需求。
第一節 協力之涵義
一、協力是什麼：以社會背景為出發點的討論
要了解協力是什麼，首先要了解公私協力出現的背景，也就是前述所說的，
政府的財政赤字擴大以及行政無效率，所以各國政府需要找到新的方式來推行公 共建設，在這樣的背景下，吸引民間參與投資經營變成為了政府推行公共建設的 可行方式，公私協力是因應這種情況的治理「工具」，以財務配置的角度進行對 協力的討論。
而另一方面，科技以及社會環境的變遷，全球化與民主化的影響無遠弗屆，
傳統的公共行政面臨前所未有的考驗。如同 Trist（1983）所說，公部門所遭遇 的議題已經越趨複雜，已經不是傳統單打獨鬥的組織形式能夠處理的狀況。在這 樣的情況下，公私協力是因應這種情況所能採取的治理「策略」，著重在如何凝 聚相關利害關係人的意見並建構且維繫協力的關係，達成共同的目標。
（一）公私協力的工具意義：公私部門的財務以及資源配置
Sellgren（1990）將協力關係定義為資金來自於一個以上之機關之政策或計 畫，以資金來源的角度來定義協力關係。Harding （1991）則認為公私協力是公 部門和私部門之間基於共同目標而行動的協議。德國的學者 Van Ham and Koppenjan（2001）將公私協力定義為公私部門間的一種長期的合作，雙方共同 製造產品以及服務並且共同分擔風險和資源。基於此，Hodge and Greve（2007）
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更進一步解釋公私協力契約有三個意義，一是長期（duration），二是風險分擔（risk sharing）和資源的共享，三是共同創造出產品以及服務。Bradford（1983）更指 出公私協力關係藉由分享與整合社區、政府、與民間的資源提供了新的經濟發展 可能性。
Hodge and Greve（2007）認為，公私協力作為推行公共政策的工具，被當成 是一種財務模型的設計，使公部門可以使用民間資金來進行公共建設，公部門與 私部門都期待透過這種方式能夠獲得利益，呈現雙贏的局面。觀察公私協力在組 織和財務上的安排可以發現幾個特徵：
第一，公私部門雙贏，指的是對於公部門與私部門都有好處，公部門藉由公 私協力可以減少公共支出，而私部門藉由公私協力可以經由興建營運 公共服務而獲利，獲利的來源有可能是提供營運的利潤或是政府分期 付款給私部門。
第二，在制度的設計上，風險的分擔為契約主要的考量。因為基於不確定性 以及有限理性的假定，不可能有完美的合約（Williamson，1979）。公 部門與私部門藉由風險分擔一方面可以使得協力關係較為穩固，另一 方面也保障了雙方互信的程度以及完成契約目標的
第三，公私部門長期的合作。契約會規定一段期間，在這個期間內公部門與 私部門進行協力，並藉以達成公部門與私部門的目標。
（二）公私協力的策略意義：如何建立以及維護協力關係
Thomson and Perry（2006）定義協力是一個過程，有自主性的組織或個人 透過正式和非正式的協商，在相關的議題共同創造規則與結構，並治理彼此的關 係和行動或決策；是一個整合了規範的共享和共同利益的過程。Stephenson（1991）
將協力視作公部門與私部門間動態性的合作關係。以過程取向定義協力的學者像
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是 Ostrom（1998）認為協力過程是許多個體在社會困境結構中投入資源並且創 新改變結構本身，並透過不斷試錯（trial-and-error）的過程直到參與者獲得重要 的淨利（net benefit）。Gray（1985）認為協力是一個組織間從彼此差異的觀點建 構發展出超越個別觀點所侷限的解決方式。
二、進行協力的不同模式
首先，現今在全世界有許多國家採行公私協力夥伴關係的概念作為新的公共 建設模式。但在學界對於公私協力是否為一個嶄新的概念卻未有定論，像是學者 Savas（2000）以及 Linder（1999）都認為所謂的公私協力其實只是舊有傳統模 式的新名字，用「公私協力」的新瓶裝「私有化」和「契約委外」的舊酒，充其 量只是在玩文字遊戲（language game）。另一方面許多政府的確傾向使用 PPPs 而避免使用像是私有化和委外的用詞來描繪夥伴關係，這可能是公共管理普遍傾 向隨著時間演進使用新的流行語，或是反映了同樣的政策使用了不同的且朗朗上 口的名字（Hodge and Greve，2007）。Savas（2000）將公私協力以民營化的程度 區分出公私協力的光譜如下： 資料來源：Savas（2000： 241）
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Hodge and Greve（2007）研究指出公私協力的種類至少包含了五種安排：共 同生產與分享風險的制度性合作（institutional cooperation for joint production and risk sharing）、長期基礎建設合約（long-term infrastructure contracts）、公共政策 網絡（public policy network）、公民社會與社區發展（civil society and community development ）、 都 市 更 新 與 市 中 心 經 濟 發 展 （ urban renewal and downtown economic development）。而若以財務結構和組織間關係結合的緊密程度作為分類 如下表。
表 4 基於財務和組織關係的公私協力分類
組織關係結構緊密 組織關係結構鬆散 財務關係緊密 合資企業、合股企業、共同開
發計畫
BOOT、BOT、sale and lease back
財務關係鬆散 政策社群 議題網絡 資料來源：Hodge and Greve（2007：546）
第二節 合產與增效：新制度經濟學對公私協力的分析
一、合產理論與公私協力的邏輯
Ostrom（1996）以經濟學的角度研究公私部門為什麼進行協力、共同生產公 共建設或是服務，進而提出合產理論（coproduction）。在研究巴西的自來水與污 水處理政策以及奈及利亞的初級教育體系後，發現公部門與私部門合產有可能最 符合經濟效益，達到增效（synergy）的效果，Ostrom 使用「生產函數」（production functions）.解釋資源的「互補性」（complementarity）是如何的影響公私協力的 成效。當公部門與私部門握有的資源具互補（complementary）的效果時，則公
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私協力有可能達到增效；而當公私部門握有的資源是具有替代（substitute）的效 果時，則無法達到增效的成果，這個時候由相對資源成本小的一方獨立生產會是 比 較 好 的 方 式 。 一 般 來 說 政 府 比 較 容 易 募 集 資 金 ， 因 此 通 常 「 資 本 密 集 」
（capital-intensive） 或科技門檻高的公共財貨，政府比較擅長：相對而言，民 間往往比較能提供便宜甚至免費（義工）的勞務，因此「勞力密集」（1abor-intensive）
或在地知識與資訊密集的公共財貨，由民間提供則比較具有，優勢。當特定公共 財貨的治理同時是勞力密集與資本密集，公私合產就是很理想的安排（邱崇原、
湯京平、黃建勳，2011）。
公 部
門 投 入
私 部 門 投 入
圖 4 具互補性的公私部門資源配置模型 Ostrom（1996：1080）
若是生產公共服務或財貨的資源具有互補性，那麼透過公私部門資源的適當 配置進行合產，可以達到最具經濟效益的生產方式。但互補性並非是合產能夠增 效的充分條件，Ostrom（1996）的研究指出合產的方式在以下條件滿足的時候較 能夠達成增效的效果：
第一，生產資源具互補性，並且資源分散在不同的部門手中。
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第二，進行合產是在政治系統中合法的選擇方式。
第三，參與者間建立起可信的承諾，以便在其中一方增加其所投入的成本，
其他參與者也會隨之提高投入成本，公私部門間若有清楚的契約規範 可以強化可信的承諾。
第四，有激勵的誘因使公私部門都願意投入生產資源。
合產能否成功的其中一個關鍵因素是要解決學者 Olson 所說的集體行動的 困境，避免出現「集中成本對抗利益分散」（concentrate cost versus diffuse benefits）
的奧爾森情境（Olson Scenario）（Oye and Maxwell，1994，轉引自湯京平，2001：
184）。由於公共財具有不排他的特性，容易出現搭便車（free rider）的效應。或 是出現「分散的獲利者」對抗「分散的成本負擔者」之「多數政治情境」（majoritarian politics，Wilson，1974），這種情況中政策所涉及的獲利者分散難以凝聚民眾的
184）。由於公共財具有不排他的特性，容易出現搭便車（free rider）的效應。或 是出現「分散的獲利者」對抗「分散的成本負擔者」之「多數政治情境」（majoritarian politics，Wilson，1974），這種情況中政策所涉及的獲利者分散難以凝聚民眾的