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第四章 個案的分析
第一節 林務局與宏都阿里山公司合產的可能
雖說在本研究選擇的個案上，林務局與宏都阿里山公司在最後可以說是不歡 而散，但至少在前期雙方合作的關係是正面的，因為公私部門雙方所擅長的領域 不同，理論上相互配合下能夠發揮最佳的效益完成三合一所涉及的三項主要計劃，
也就是興建並營運兩間飯店，以及營運阿里山森林鐵路。
一、生產資源的互補性
阿里山森林鐵路三合一BOT 案計劃是林務局與得標廠商宏都阿里山公司的 一種合作關係，理論上公私協力要能夠利用合產達到一加一大於二的效果，生產 要素的互補性是必要的條件。政府在提供公共服務的優勢在於承擔風險以及提供 穩定資金的能力；與此相對的私人企業的優勢在於有效率的經營方式與創新的能 力。在阿里山的個案中，我們可以發現契約設計有考慮到政府在承擔風險上的優 勢，因此設計了天災復舊基金由政府出資百分之八十，民間企業出資百分之二十 的比例；另一方面在經營的效率與創新上可以分為兩個部分來看：首先是飯店 BOT 部分，宏都阿里山的母公司為建設公司，所以有資源優勢以較低的成本開 發飯店，並且在飯店經營上身為私人企業的宏都阿里山可以比政府更有彈性的延 攬專業飯店經營管理的人才；第二個部分是鐵路部分，很明顯林務局是全台灣經 營森林鐵路部分最有經驗的單位，因為在台灣除了林務局沒有任何一個公家或私 人的機關有相關的經驗，林務局可以傳承寶貴的技術與經驗給宏都阿里山公司，
而私人企業在人事成本上比政府部門更有彈性。由上述分析阿里山森林鐵路三合 一BOT 案，可以得到初步的結論，在此案上公部門與私部門的合作可以發揮彼
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此的優勢項目並有效地降低單一部門工作的成本，包含降低人事以及開發的成本 以及技術與經驗的交換，雙方生產要素符合 Ostrom（1996）所認為的生產資源 具有互補性。
但是雙方若要能夠借由合產達到增效（synergy）的結果可不是僅僅靠雙方 資源的互補性就足夠，Ostrom（1996）認為其他要素也很重要，像是參與者間建 立起可信的承諾，以便在其中一方投入生產資源時另一方也會隨之投入生產資源，
最好是有契約規範強化可信的承諾，另外有激勵的誘因也是促使協力能夠成功的 重要因素。
二、協力初期良好的互動過程
在阿里山森林鐵路三合一BOT 案中有明確的契約規範，規定林務局與宏都 阿里山公司彼此間的工作項目與內容，強化了雙方合產的承諾，事實上在雙方合 作的初期雖然面臨到外界的壓力和挑戰，像是當地居民與環保團體的抗議行動，
但是林務局與宏都阿里山公司還是堅持彼此的合作關係，也按照預定的時間表順 利的簽約。林務局當初為了推行三合一BOT 案，因此設計了許多可以增加民間 企業投資意願的承諾，包括了承諾修建老舊的森林鐵路沿線車站，並且積極的修 建因為九二一大地震而損壞的數條支線，預計當這些支線與嶄新的車站都完工時 可以增加經營森林鐵路的附加價值，而簽完約後林務局也隨之著手開始進行簽約 內容中的承諾事項，包括了進行阿里山車站的改建作業以及水山線和眠月線的修 建，宏都阿里山也進行交接並營運森林鐵路、興建北門車站、以及進行沼平站飯 店設計以及制作環境影響評估說明書等等事項，可雙方對於在三合一BOT 案都 付出了相當多的努力與資源。依據上述的事實我們可以認為在個案中雙方彼此承 諾處理的工作都在契約有明文規範，強化彼此間可信的承諾，對林務局與宏都阿 里山公司的協力關係有正面的幫助。包括在發生群眾抗議時林務局與宏都阿里山
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公司也是口徑一致強調會依法依契約執行原先阿里山森林鐵路三合一BOT 案的 計劃，而林務局努力了這麼多年催生出計劃更不可能輕易的放手，在反對的民眾 抗議的風風雨雨中繼續兩者間的合作，在許多細節的處理上雖然林務局與宏都阿 里山小有摩擦，但還是彼此睜一隻眼閉一隻眼就過去了，因為對雙方而言，已經 投入太多的成本而不可能輕易的轉變他們對整個計劃的立場。
三、雙方明確的理由與動機不能輕易放棄協力關係
和產理論認為除了生產資源的互補性與雙方建立起的承諾外，要有所謂的激 勵誘因使雙方能夠自願的在協力過程中投入資源，Wilson（1974）認為誘因可以 分為物質性、社群性、以及目的性的誘因。林務局為了擺脫連年虧損的阿里山森 林鐵路設計出了三合一的BOT 案，此案簽約後不但每年在財政上可以少掉約兩 億元的森林鐵路虧損，更有開發權利金以及營運權利金的收入，每年可以增加財 政收入幾千萬，一來一往的差距可以達到一年上億元，這是林務局辦理此案的物 質性誘因，但是另一方面林務局又背負了民眾期待林務局可以監督民間企業能夠 持續營運森林鐵路的壓力，因此林務局也有目地性的誘因去支持宏都阿里山能夠 順利的營運森林鐵路完成契約的任務。
在宏都阿里山的部分，民間企業之所以願意投入阿里山森林鐵路三合一 BOT 的原因是因為在經過計算後，宏都阿里山公司認為這個三合一的契約有辦 法藉由兩間飯店去彌補森林鐵路的虧損而使公司獲利，森林鐵路更可以和兩間飯 店做行銷上的搭配，飯店住宿加上森林鐵路與遊樂區的門票搭配販售（A3、B1）。
這些是宏都阿里山公司在這個協力關係上物質性的誘因，私人企業投入成本進行 公共建設與服務基本上都是看中計劃的獲利能力，所以林務局在設計整個民營計 劃的時候考慮的是整個計劃的自償率能夠達到1，代表的是計劃的內容能夠讓參 與的民間企業有獲利的可能（A1）。
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由上述合產理論的分析可以得知整個計劃的背景是有機會成功的，但是在最 後林務局選擇終止契約的理由就是宏都阿里山違約不執行森林鐵路營運以及沼 平站飯店未完工，那麼究竟是什麼情況使得在短短一年半的時間內（鐵路交接到 終止契約）的時間內宏都阿里山公司從積極參與變成消極面對契約？而林務局的 面對契約的態度又如何？本研究經過訪談以及分析後發現在契約執行的過程中 發生了數起重要的事件，這些事件影響整個契約的執行，也影響了林務局與宏都 阿里山的協力關係，最後造成了林務局決定終止契約的結果。
第二節 環境影響評估與抗議行動
沼平站飯店在環境影響評估初審被裁定為不適合開發，這個事件造成宏都阿 里山公司與林務局的關係出現裂痕，雙方對於沼平站飯店未能夠完成興建與營運 的責任歸屬不能達成共識，是整個三合一BOT 案最後失敗其中一個很重要的因 素，導致了最後走向終止契約的結果。
一、環評決議中列出的不適合開發的理由
在計畫興建沼平站觀光飯店的環境影響評估未過，是造成契約失敗的其中一 個關鍵的事件，環評未能通過造成了一直到民國99 年林務局終止契約的時候沼 平站的觀光飯店還不能開始動工興建，因此林務局認定這是宏都阿里山一個違約 的事實，環評未過的主要原因有：飯店用水的問題、飯店污水處理的問題、飯店 施工需要砍伐林木、還有飯店所在位置為順向坡，分論如下：
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（一）飯店用水的問題：
預估要興建的沼平站觀光飯店每天平均用水量超過三百噸，阿里山森林遊樂 區的自來水蓄水量總共約六萬噸，在冬季時為阿里山區缺水季，每天進水出水量 為負兩百到三百噸，如此一加一減下來新建的觀光飯店很有可能在冬季缺水季節 造成阿里山上無水可用的狀況，自來水公司針對此狀況表示這樣的用水需求勢必 要在找新的水源，成本將由飯店業者與林務局吸收約三到四億元，宏都阿里山針 對飯店用水問題一直沒有提出一個有效的解決方案。
（二）飯店污水處理的問題：
宏都阿里山對於污水處理的問題，是沒下雨的時候將污水收集等到雨天排進 溪流裡，這裡有一個問題是阿里山冬季為旱季，曾經好幾個月都沒有下雨，但是 宏都阿里山的飯店計畫中看不到有足夠的汙水蓄水池，來吉部落的居民並表示若 雨天排放污水一定會流到當地部落而強烈反對。
（三）砍伐林木的問題：
沼平站觀光飯店的預定地在沼平車站正對面的山坡地共2.2 公頃，除了山坡 下一塊平地為空地外目前還是森林為主，大型的興建計畫勢必得要砍伐位處於該 地的檜木與紅杉木，造成環境的破壞。
（四）順向波的問題：
沼平站觀光飯店的預定地位在沼平車站對面的山坡地，當地居民指出那一塊 山坡地的方向為順向坡，在順向坡興建觀光飯店，並且又要砍伐週遭樹木可能會 造成水土流失等問題，對觀光飯店的安全造成一定的風險（C2）。
二、克服集體行動的困難