第三章 美國電信結合案例析
3.4 三個電信結合案之歸納與分析
3.4.1 FCC 與 DOJ 對結合案反競爭分析
如第二章之分析，DOJ 審酌結合案「不得實質減少市場上之競爭」，而不參酌其他 公共利益的因素。然而，FCC 基於 96 年電信法賦予創造更多競爭機會的法律角色定位，
因此比 DOJ 更積極提出結合案對促進競爭及鼓勵創新的影響。例如：在 SBC/Ameritech 結合案中，FCC 認為該結合案會使地區電話服務喪失最有潛力的競爭者(DOJ 並不如此 認為)，因此 FCC 要求地區電話公司必須加入「原經營區以外」的市場競爭，該行為矯 正可能無法矯正「原地區」之競爭不利益，但可以促進美國整體之地區電話競爭，可見 FCC 對「促進競爭」之重視。在鼓勵創新方面，在 SBC/Ameritech 結合案中，FCC 指出
「就先進服務零售市場的特別疑慮是，競爭者需要網路互連來提供這些先進的服務，但 出「The Telecommunications Merger Review Act of 2000」來改革 FCC 對結合案的審查，
包括限制 FCC 在正式法規制定以外就結合案附加條件的權限、加速 FCC 審查的時程
96。雖然該草案最後並未通過，但 FCC 也藉著公聽會及結合案之審查，不斷地做體制內 改革，同時也與 DOJ 逐漸產生默契，兩機關會避免重複審查，並避免對申請者課與不 一致的要求97。
比較 FCC 分析與處理 SBC/AT&T 案(2005)與 SBC/Ameritech(1999)方式，可以發現 FCC 不再採用比較分析的「管制阻礙損害分析」，(該比較分析在 1997 年的 Bell Atlantic/NYNEX 地區電話分析亦有採用98)，並增列許多基於結合而生（merger-specific）
的公共利益，似乎代表 FCC 在競爭分析上態度的逐漸轉變。事實上，本文的三個案例 中，SBC/Ameritech 在無線行動通訊方面以及 SBC/AT&T 在特別接取批發方面，DOJ 與 FCC 對於兩案之競爭分析結果大致相同，只是 FCC 考慮的競爭影響範圍更廣。而 Nextel/Sprint 案中，DOJ 特別在其新聞稿中說明該部審查過程確實與 FCC 相互合作進行
99。由此可以看出在目前雙軌制之下，至少在 DOJ/FCC 皆有競爭疑慮的範圍內，兩機關 已經可以互相協同進行反競爭分析，FCC 對於 DOJ 達成的和解命令也大都表示支持態
95 SBC/Ameritech Order, 14 FCC Rcd at 14712, ¶61.
96 Issues Memorandum for March 1, 2000, Transactions Team Public Forum on Streamlining FCC Review of Applications Relating to Mergers, available at
http://www.fcc.gov/transaction/issuesmemo.html.
97 Id.
98 Bell Atlantic/NYNEX Order, 12 FCC Rcd at 19985, ¶7.
99 Supra note 82.
度，目前 FCC 通常會在 DOJ 發布其結合案審查結果之後才會公佈其自身的審查結果。
3.4.2 FCC 附加條件的類型
近年來，FCC 幾乎未禁止當事人之電信結合案，當 FCC 認為有公共利益的疑慮時，
大多是和當事人協調加入附加條件來同意結合案。附加條件大致上可分為三類 :
1. 分散市場結構
例如：拆解轉售當事人的無線通訊業務、IRU、或設立獨立子公司、維持廠商數達 到某種程度的公平提供服務，或維持表面的現有競爭狀況。這個部分乃是基於結合後可 能引發反競爭損害的疑慮，在救濟方法上也比較接近競爭法上的結構矯正，因此 FCC 在此部分大致上贊同 DOJ 的認定結果與矯正方式，少有意見出入之處。
2. 確保/促進電信市場競爭
基於防止反競爭損害的考量，FCC 往往認為結合之後業者更有能力影響特定電信市 場，因此必須在該相關市場加重管制力度，提供更特製化、更詳細的管制措施以確保市 場競爭。例如在 SBC/Ameritech 一案，在地區電話市場 SBC/AT&T 就必須每個月自我評 量「既有地區電信業者實踐 96 年電信法要求市場開放義務」的實際績效。又如在 SBC/AT&T 一案，FCC 要求兩年內不提高各州已經同意的細分化網路元件(Unbundled Network Element ,UNE)的租用價格，以避免結合後的公司提高價格，導致租用其元件參 與下游市場競爭的市場競爭對手減少。另外，SBC 並將主動向 FCC 說明其對非關係企 業之獨立電信業者的合約費率標準，以有助於 FCC 進行市場競爭之監管。
同時，基於電信法促使市場更競爭、更開放的目標，FCC 透過結合案的附加條件，
對於參與結合業者增加了新的法律上義務，以便衡平結合案所造成的競爭上不利益。例 如為了促進參與給合事業原經營區域外的地區電話競爭，FCC 要求 SBC/Ameritech 在結 合案完成後的 30 個月以內，必須在全美 50 個其原本並未經營(out-of-territory)的市話區 域市場之中，選擇 30 個以上市話區域參進市場競爭，挑戰該區域內之既有業者(ILEC)。
3. 其他電信法管制/電信產業政策目標
除了促進競爭外，FCC 也可能結合案的附加條件也有許多其他電信產業目標，例 如：推廣 DSL 加值服務、確保網路中立性等等。有些附加條件可能是 FCC 當前的電信 目標，但在業界甚或 FCC 內部都可能有不同的意見，且此等爭議問題可能尚未經過法 院裁判加以解決。例如，DSL 在 2002 年之前屬於電信服務，在 2002 年後歸類為資訊服 務。由於資訊服務在 96 電信法上受管制程度較低，在 2002 年之後法院可能希望 DSL 透過更多的競爭機制來發展，而非電信管制。但是如果 FCC 對於這類有爭議的電信管 制政策目標，在法院裁判確定其合法性之前即透過許可結合附帶條件之方式加諸於業者 身上，除了該附加條件與結合案是否具有直接相關性不無疑問之外，該條件本身是否牴 觸電信法精神，或是成為 FCC 夾帶其本身管制或產業政策目標的工具，也更容易引起
爭議。
3.4.3 附加條件的爭議 1. 權衡測試的爭議
前 FCC 委員 Michael K. Powell 在 SBC/Ameritech 不同意見書100坦率地提出質疑:不 受約束的公共利益權衡測試（balancing test），在實質及程序面都可能具有瑕疵。它對申 請結合的當事人產生極大的誘惑，使廠商列出與損害無關的附加條件來平衡公共利益，
即使是嚴重的損害也可透過提供其他利益加以交換。在此狀況下，附加條件可能淪為 FCC 尚未嚴謹思慮或經國會立法通過的一般電信法規定的代替品，而非矯正因該結合案 而產生的損害。再者，由於是自願性的附加條件，FCC 無可避免地必須在結合案審查過 程中與當事人往復協商、討價還價，此與 FCC 作為管制者的角色容易發生衝突而易導 致批評。例如，在 SBC/Ameritech 一案，SBC/Ameritech 同意透過獨立的子公司及特別 的津貼補助來提供先進服務，使其他業者可以和 SBC/Ameritech 獲得相同、無歧視的先 進服務。事實上 FCC 曾經提出草案，要求所有既有地區電話業者(ILEC)負擔提供類似 的無歧視先進服務的義務，但是礙於國會的政治壓力太大而未通過101。本案中的這一附 加條件，就有偷渡該被否決的草案條文規定，使之借屍還魂的嫌疑。另一方面，FCC 可 能因 SBC/Ameritech 遵守該限制，相對使的其他業者受到較少的限制，FCC 可能以此 為理由，逐步藉此來推展其管制目的。
2. 附加條件本身與不應牴觸電信法意旨
電信法在§ 214 條的確有授權 FCC 對執照轉移得設條件，但該條件並非無限制。尤 其不應為了公共利益，而作出違反電信法的附加條件。例如在 SBC/AT&T 結合案中，
FCC 課予當事人在業者間促進電信服務的附加條件，要求當事人給予「一定上限數額」
前 FCC 委員 Harold W. Furchtgott-Roth 支持對執照轉移時附加條件，使其與 FCC 既有的規則或法規相符，但他質疑其他 FCC 利用其一般性制定法規的權限而強加在結 合的附加條件102。前 FCC 主席 Michael K. Powell 也認為，FCC 對於結合案附加條件的
100 SBC/Ameritech Order, 14 FCC Rcd at 14712, 15197-99. (Statement of Commissioner Michael K.
Powell, Concurring in Part, Dissenting in Part).
101 STUART MINOR BENJAMIN,DOUGLAS GARY LICHTMAN,HOWARD A.SHELANSKI,&PHILIP J.
WEISER,TELECOMMUNICATIONS LAW AND POLICY,1077 (2ded. 2006).
102 Novel Procedure in FCC License Transfer Proceeding: Hearing before the House Comm. on the Judiciary, Subcommittee in Commercial and Administrative Law Oversight 106th Cong. (1999), (testimony of Harold W. Furchtogitt-Roth), available at http://www.fcc.gov/Speeches
過程，應該比一般法規制定去規範一些相同性質的廠商，來得更謹慎，且這些條件應該 是和結合造成的問題有關103(merger-specific)。然而，其他委員如 Gloria, Tristani 則對 FCC 結合案附加條件持較正面的態度，認為 FCC 有較專業的能力透過結合條件的內容去影 響業者的行為104。整理部分爭議如下:
(1) 競爭層面：與結合不具關連性的附加條件，可能反而阻礙競爭
在 SBC/AT&T 案中，FCC 在骨幹網路的矯正方式之一是在公開網站更新其網際網 路互連(peering)政策。此一要求尚稱合理，至少該附加條件對於未來反托拉斯行為的監
在 SBC/AT&T 案中，FCC 即使認為沒有反競爭的損害疑慮，卻仍在當事人自願下，
對於結合許可附加許多附帶條件。這些條件可能提供市場不需要的選擇，造成不必要的
103 Michael K. Powell, Letting Go of the Bike: A Holiday Parable on Communications Mergers in a Season of Competition, Speech Before the Practicing Law Institute (Dec. 10, 1998), available at http://www.fcc.gov/Speeches /Powell/spmkp820.html.
104 Gloria Tristani, Mergers, Consumers, and the FCC, Remarks Before the National Association of Regulatory Utility Commissioners (Nov. 8, 1998), available at
http://www.fcc.gov/Speeches/Tristani/spgt813.html.
105 Michael K. Powell, The Digital Broadband Migration: Toward a Regulatory Framework of the Internet Age, Remarks at University of Colorado School of Law (Feb. 8, 2004), available at http://www.hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachment /DOC-243556A1.doc.
成本106。尤有甚者，這些條件是否隨著不同的結合案，而必須個別另行設定?此外，這 些附加條件是否可以完全避開未經國會明文授權，即行課賦於業者身上的法律風險？同 時這些附加條件，是否可以通得過司法審查的考驗？
106 Bryan N. Tramont, Too Much Power, Too Littele Restraint: How the FCC Expands Its Reach Through Unforceable and Unwieldy “Voluntary” Agreements, 53 FED.COMM.L. J. 64 (2000).