結語與展望

當美國的電信市場競爭取代大部分的電信管制，電信業結合競爭審查的部分，或有 機會逐漸向競爭法的標準靠攏¹²²。然而，在電信市場不斷地變動下，FCC 目前不太可能 退出結合案審查，至少在執照轉移、高度電信管制業務，其專業責無旁貸，且不易被取 代。在國會刻意以「反托拉斯保留條款」，讓電信法與競爭法的規範並存於電信市場的 雙軌制之下，兩機關應本於其不同的專業基礎，在結合案審查上積極尋求合作以達成互 補的目標。如同 DOJ 的副助理檢察長(Deputy Assistant Attorney General) Bruce McDonald 在反托拉斯現代化委員會(Antitrust Modernization Commission)的證詞，「分享的(shared) 審查權限，可以使 DOJ 發揮競爭法上的專業，FCC 則可以發揮電信管制架構及技術上 的專業¹²³」。

最後，DOJ 的結合案審查過程應該更為公開，而且在課予矯正行為時應與 FCC 通 力合作，以確保其矯正行為之遵守與執行受到兩機關的嚴密監督；在 FCC 方面亦然。

在此同時，正因為 FCC/DOJ 對電信結合的權責及審查標準不同，FCC 擴大了 DOJ 對於 競爭損害的範圍(例如管制阻礙)，並要求增進公共利益，而其與結合業者「協商」的附 加條件受到法院較少的監督，所以 FCC 所課予結合業者的附加條件更應謹慎，使其與 結合案所造成之損害直接相關，不宜在個案中夾帶偷渡其本身意欲推動之電信管制或產 業政策目標， 這種「一般性」的、與「結合損害無關」的產業政策目標，還是應該透 過國會立法來做通盤考量，可能比較適當。

122 Shelanski, supra note 113 at 354.

123 Bruce McDonald, Dep’t of Justice, Testimony to the Antitrust Moderation Comm’n, at 7 (Dec. 5, 2005).

第五章 台灣電信結合管制之回顧與建議

由美國在固網/無線行動通訊電信結合雙元管制經驗之啟示，本章節回到本土脈絡，

對我國電信結合雙元管制至今的運作現實況進行對照研究。

5.1 電信產業相關規定

5.1.1 電信法

我國現行電信法對於業者間之結合行為，也要求必須經過主管機關核准。第一類電 信事業相互投資或結合，依電信法第 15 條規定應先經交通部核准。第二類電信事業之 經營者與經營者或非經營者合併，依照第二類電信事業管理規則第 12 條之 1 規定，應 於合併前與合併者共同檢具合併事業計畫書向主管機關申請核准。

5.1.2 行動通信業務管理規則

1996 年起台灣開放行動通信業務自由化，1997 年釋出行動電話執照，中華電信、

台灣大哥大及遠傳電信成為全區業者，和信、東榮及東信成為分區業者。為避免電信業 者壟斷市場，1999 年交通部電信總局修訂「行動通信業務管理規則」，其中第 14 條約束 相互投資行為，規定行動電話業者經營相同業務的事業，不得相互投資超過 10%的規定

124。依照 2004 年通過的「通訊傳播基本法」與 2005 年通過的「國家通訊傳播委員會組 織法」，國家通訊傳播委員會(NCC)在 2006 年 2 月正式成立，承繼交通部電信總局原本 主管的電信監理業務。NCC 於 2008 年 5 月刪除前述行動電信業務管理規則第 14 條相 關規定，全部回歸電信法第 15 條規定管理。NCC 認為，前述第二代行動電話（2G）業 務開放時，分為全區及分區執照，規定業者之間不能跨區整併。但後來全區業者逐步透 過子公司等名義合併分區業者，事後檢討當時發給的分區執照不具市場經營規模，原規 劃方向錯誤，因而決議刪除條文。

5.1.3 國家通訊傳播委員會

NCC的成立任務係為因應全球性之數位匯流發展及監理革新趨勢，以及整合現行通 訊及傳播分散之事權，而規劃成立電信資訊傳播整合監理機關，屬於行政體制下之獨立

124 本條修正理由:「為齊一對行動通信業務經營者與固定通信業務、第三代行動通信業務、無線

寬頻接取業務及一九○○兆赫數位式低功率無線電話業務等經營者之管制標準，並釐清行動電話 業務經營者相互投資或合併相關法規適用疑義，使相關法規管制能有一致性，爰刪除行動通信業 務管理規則第十四條第三項規定，以使行動電話業務經營者相互投資或合併時，回歸電信法第十 五條第三款規定進行准駁處分。」

機關。國家通訊傳播委員會組織法第3條明定NCC掌理通訊「競爭秩序」之維護及「消 費者保護」事宜之處理。

5.2 公平交易法與相關規範說明

5.2.1 公平交易法及相關行政規則

公平會結合申報程序為事前申報異議制，事業提出結合之申報後，公平會未於 30 日內提出異議或延長審查期間，則事業得逕行結合。至於結合申報的門檻規定在公平法 第 11 條¹²⁵，許可與否的標準則規定在同法第 12 條¹²⁶。在「行政院公平交易委員會對於 結合申報案件之處理原則¹²⁷」之中，公平會對於公平法第 12 條提出了較具體的結合案 准駁判斷標準。

5.2.2 行政院公平交易委員會對於電信事業之規範說明

公平會 2000 年發布「行政院公平交易委員會對於電信事業之規範說明¹²⁸」（以下簡稱

「電信規範說明」）。在其中涉及結合的部分，公平會首先定義相關的產品市場、地理市 場及市場參與者，並計算各市場參與者之市場占有率。其次，分析市場集中度、參進障 礙、垂直整合程度及有無具可抗衡的買方力量等影響市場競爭程度的因素。最後，審酌 事業結合對「整體經濟利益¹²⁹」及「限制競爭不利益¹³⁰」的影響，作為其准駁之依據。

125 市場占有率或銷售金額標準: (1)結合後事業之總市場占有率達三分之一；(2)參與結合之一事 業市場占有率達四分之一；(3)參與結合之事業，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機 關所公告之金額者。現行公告銷售金額為：參與結合之事業為非金融機構事業，其上一會計年度 之銷售金額超過新台幣一百億元，且與其結合之事業，其上一會計年度之銷售金額超過新台幣十 億元者。

126 「對於事業結合之申報，如其結合，對整體經濟利益大於限制競爭之不利益者，中央主管機

關不得禁止其結合。中央主管機關對於第 11 條第 4 項申報案件所為之決定，得附加條件或負擔，

以確保整體經濟利益大於限制競爭之不利益」。

127 參見「行政院公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」，行政院公平交易委員會網站：

http://59.120.168.237/ftc2/internet/main/doc/docDetail.aspx?uid=100&docid=1469

128 參見「行政院公平交易委員會對於電信事業之規範說明」，行政院公平交易委員會網站：

http://www.ftc.gov.tw/internet/main/doc/docDetail.aspx?uid=211&docid=275

129 「整體經濟利益」方面之審酌因素包括：(1)結合對生產效率、配置效率及動態效率的影響；

(2)是否有助於促進所屬市場之競爭；(3)是否有助於提供涵蓋範圍更廣、更多樣化及高品質之服 務；(4)是否有助於提昇國際競爭力。

130 「限制競爭之不利益」方面之審酌因素包括：(1)對所屬市場之結構及集中度之影響；(2)是否 顯著減損所屬市場的競爭程度；(3)是否造成相關市場之參進障礙；(4)是否顯著降低消費者的選 擇機會；(5)是否會導致聯合行為之可能性增加；(6)是否會導致濫用市場力行為之可能性增加。

5.3 台灣結合案例之分析：遠傳與和信電話公司的結合案

2009:遠傳/和信合併(投資持股達 100%) NCC 依電信法審查¹³⁶

5.3.1 本案事實背景

遠傳電信主要由遠東集團與美國 AT&T Wireless 合資而成，於 1997 年 1 月取得兩 張行動通訊特許執照(GSM900 與 GSM1800)。在 2003 年底，其無線通訊市場占有率居 台灣第三名。

和信電訊隸屬和信企業團旗下，1997 年 12 月正式取得交通部所核發的全國第一張 民營行動電話特許執照，率先開台經營 GSM1800 行動電話業務。1999 年 1 月併購東榮 電信，提供全區 GSM1800 服務。在 2003 年底，其無線通訊市場占有率居台灣四名。

遠傳電信購併和信電訊的結合案件，由遠傳電信依公平交易法第 11 條第 1 項第 3 款規定向公平會提出申報，2003 年 12 月公平會決議不禁止其結合。

5.3.2 公平會分析

以2003年9月台灣行動電話用戶數估算市場占有率，遠傳電信之市場占有率約 17.1%，和信電訊約14.1%，分居6家行動電話業者之第3位及第4位，二事業結合後之市 場占有率約31.2%，仍次於中華電信(市場占有率31.5%)及臺灣大哥大加泛亞電信 (34.5%)。公平會認為結合事業在用戶數及營業額上雖因結合而有所擴張，但對市場整體 排序尚無顯著影響，且將結合前「兩大兩小」的不均分布，修正為結合後「三家均等」

的平衡態勢」。公平會最後表示，行動電話服務市場雖具相當之參進障礙，且屬高度集 中之市場結構，然經綜合評估結果，其結合實施之後對於相關市場結構、競爭情形暨服 務品質並無顯著影響，但卻有助於參與結合事業擴大經營規模、降低經營成本，提供消 費者較高品質之服務，有助於電信產業健全發展等整體經濟利益，「本結合案之整體經 濟利益大於限制競爭之不利益，依公平交易法第12條第1項規定，故不禁止其結合¹³⁷」。

5.3.3 電信主管機關分析

本案提出時，電信主管機關仍為電信總局。遠傳與和信雖申請合併，但其無線通訊

第 1 項規定「同一申請人不得申請二件以上之同一種類業務」，且第 3 項復規定第 1 項規定於申 請人取得特許執照後亦適用之，造成行動通信業者之間究竟是否可以結合有所疑慮。NCC 對此便 以當初頻率核發時之立法意旨進行探討。對照其他電信業務之管理規則並無類似規範，基於電信 業務管制標準之一致性，將行動通信業務管理規則第 14 條第 3 項刪除。參照 2008 年 5 月 15 日 國家通訊傳播委員會第 240 次委員會會議紀錄。

136 此為「簡易合併案」，並未特別說明討論。參照 2009 年 8 月 5 日國家通訊傳播委員會第 311

次委員會議紀錄。

137 公平會 2003 年 12 月 4 日第 630 委員會會議記錄。

執照仍隸屬於原公司，未涉及電信總局最重要的執照轉移監管業務。電信總局在該案並 未特別提出反對或同意的理由，其對結合案的審查標準無法由本案明確得知。

5.3.4 討論

本案中，公平會雖承認其為高度集中之市場結構，但對於結合後事業之行為，並未 檢驗結合後特定市場中的水平效果及垂直效果。「電信規範說明」中，明訂公平會除了 審查結合後市場占有率、市場集中度等市場結構因素外，對於參進障礙、垂直整合程度 及有無具可抗衡的買方力量等影響市場競爭程度的因素，也應一並考量。公平會並未分

本案中，公平會雖承認其為高度集中之市場結構，但對於結合後事業之行為，並未 檢驗結合後特定市場中的水平效果及垂直效果。「電信規範說明」中，明訂公平會除了 審查結合後市場占有率、市場集中度等市場結構因素外，對於參進障礙、垂直整合程度 及有無具可抗衡的買方力量等影響市場競爭程度的因素，也應一並考量。公平會並未分