實質分析架構 : 公共利益標準

在決定結合所造成的競爭影響上，FCC 雖然採取傳統意涵的競爭法審理原則，但並

32 Implementation of Further Streamlining Measures for Domestic Section 214 Authorizations, 67 Fed.

Reg. 18,827(Apr. 17, 2002); Press Release, Federal Communication Commission, Federal

Communication Commission Updates Merger Review Process: Commission Establishes Expedited Review for Qualifying Transactions (Mar. 14 2002), available at

http://www.fcc.gov/Bureaus/Common_Carrier/News_Releases/2002/nrcc0206.html.

不以此為限。因此，儘管 FCC 與 DOJ 各自有獨立的權限去調查同一件電信結合案，但 重要的競爭者。雖然 FCC 如同 DOJ，把在相關市場中之真實競爭者(actual competitors) 列為結合業者的競爭者，但是 FCC 把另一類的競爭者：被排除競爭者(precluded competitors)，也納入結合業者競爭者的行列之中。

33 AT&T/Cingular Order, 19 FCC Rcd at 21552-54, ¶ 7.

34 BA/NYNEX Order, 12 FCC Rcd at 19985, ¶98.

定，但是 FCC 則係以符合公共利益作為主要審查考量。在通訊產業中，競爭狀態並不 只由競爭法規則來形塑，還包括規範業者間互動的產業管制法規與政策。因此 FCC 在 衡量結合的競爭影響時，也會將焦點集中在加速消除相關市場中的顯著市場力量以及提 昇未來的市場競爭。

FCC與DOJ最大不相同點，在於FCC必須確認申請的結合案符合公共利益，才會核 准該案。而DOJ則只要確保結合案不會實質減少市場上之競爭或具有導致獨占的趨勢，

其檢視侷限在該結合整體而言是否有導致不利市場競爭的影響，而不會參酌國家安全、

法律執行或是其他公共利益的因素。對於是否符合公共利益，FCC曾經提出四步驟測試 法(Four-Part Test)來加以檢視，其步驟如下³⁵:

(1) 該結合行為是否違反電信法條文規定(statute) (2) 該結合案是否違反 FCC 的法規命令(regulation)

(3) 該結合案是否將造成 FCC 日後執行電信法的困難，或可能削弱了電信法之管制目標 (4) 該結合案是否帶來明確之公共利益

簡言之，FCC的結合損害分析除了類似競爭法上的競爭損害之外，更增加了四步驟 測試中的管制阻礙損害，擴大了損害的範疇和標準。例如，假若結合案雖然對於市場競 爭影響不大，但是在未來有害FCC達成「解除管制、促進競爭」的國家通訊政策，則可 能被FCC質疑為結合案帶來的具體公益損害。

最後，FCC 透過權衡測試法(balancing test)決定該結合案整體是否符合公共利益。

當特定的電信結合案件對於公共利益的損害大於其所帶來的公共利益時，FCC有權施加 或執行為該結合案量身訂做的特定條件，以滿足公共利益之立法要求。

2.3.3 救濟方式

FCC 對救濟方式的選擇範圍和 DOJ 類似，但和 DOJ 不同的是，FCC 自己有權限執 行這些救濟方式，而且相對而言受到很少的司法審查³⁶。如果 FCC 認為特定結合案不能 增進公共利益，FCC 可以在不附條件的情況下否決該結合案。雖然如此，FCC 在近年 來的電信結合案之中從未作過如此的決定。

電信法第 214(c)條授權 FCC 得考量公共便利及必要性，對於執照轉移得以附加期 限、條件³⁷。同時，電信法第 303(r)條授權 FCC 在必要時，可以決定相關附加條件以執 行電信法的規定。和競爭法機關做法相同，如果某結合可能使結合後廠商在相關市場

35 Comments of General Counsel Christopher J. Wright, Introducing the Transaction Team

Presentation on Timely Consideration of the Applications Accompanying Mergers (March 1, 2000), available at http://www.ftc.gov/Speeches/misc/statements/wright030100.html.

36 United States v. F.C.C. 652 F.2d 72, 96 (D.C. Cir. 1980).

37 47 U.S.C. § 214(c) (2000).

中，擁有其他廠商沒有的市場力量時，FCC 可要求結合廠商遵守特別的規定，堪稱合理。

但和 DOJ 不同，FCC 在制度上並不反對制定法規性的條件，因為 FCC 本身就有制定法 規的義務，即使沒有結合案，情況亦同。然而，這些附加條件應該是要矯正結合案造成 的問題，而非即使沒有結合案也會存在的一般性問題。

對於 FCC 可能採用的附加條件，或是廠商自行提出的附加條件，FCC 也會向大眾 徵詢意見。通常 FCC 會要求結合廠商所提議的附加條件以書面提出，以便相關的個人 或團體可以有效回應。競爭法主管機關有時會選擇參與 FCC 決定矯正方式的過程。雖 然 DOJ 有時會對 FCC 的結合案競爭分析提出意見³⁸，但是競爭法執法機關很少對於 FCC 的矯正方式是否有效或符合效率提出意見。

2.3.4 效率因素(Efficiency)

FCC 對於效率因素的考量，基本上遵循 DOJ/FTC 的 92 年水平結合處理原則³⁹。FCC 認為促進競爭的好處「包括：任何因為交易造成的效率提升，前提是該效率是因為結合 造成的，而且確實可能去進行驗證與量化，並且不是反競爭所帶來的減產或提高價格

40」。和 DOJ 一樣，FCC 也採取滑動量度理論(sliding scale approach)，並且是由提出結合 的廠商對於可能增進的效率負舉證責任。和競爭法主管機關相同的是，提出結合申請的 當事人，無法只是基於結合所造成的效率增進，而能成功說服 FCC 同意其結合。

38 United States v. FCC, 652 F.2d 72 (D.C. Cir. 1980) (DOJ appeal of FCC decision approving horizontal joint venture over DOJ objections).

39 BA/NYNEX Order, 12 FCC Rcd at 20063-64, ¶157-58.

40 Id. ¶157.

第三章 美國電信結合案例分析

在 1996 年解除地區與長途電話的跨業經營限制之後，美國通訊事業之間的結合案 件也日益增多。本文將研究本時期電信產業重要結合案例，以瞭解 FCC 對於個別電信 結合案件是否促進公共利益，其利益與不利益的判斷標準究竟何在，以及在具體案件中 如何加以衡量判斷，以作為反省探討我國電信結合案件管制實況之對照與借鏡。

3.1 案例一:地區電話公司結合案：SBC 與 Ameritech

3.1.1 本案背景事實

SBC Communications Inc.與Ameritech Corp.同屬從AT&T拆解出來的地區電話公司

（Regional Bell Operation Company, RBOC）。1984年AT&T拆解為7家RBOC後，經過SBC 與Pacific Telesis以及Bell Atlantic與NYNEX兩件結合案之後，當時僅剩五家RBOC，其中 SBC的規模位居第二。該公司所提供的電信服務，包括地區電話、長途電話、行動通訊、

網路接取(internet access)等多種業務。SBC當時在行動通訊方面是全美第三大廠商，除 了在該公司本身地區電話經營區域提供行動通訊服務之外，也在其他區域經營同一項業 務。Ameritech則是全美第四大RBOC，並且也提供行動通訊服務。其行動通訊服務的經 營範圍，同樣超出該公司本身的地區電話經營區域之外⁴¹。

1999年SBC向Ameritech提出結合計畫並達成協議，當事人SBC與Ameritech依據1934 年電信法第214(a)與310(d)條共同向FCC提出了此結合申請案，並請求轉移Ameritech的 線路權利及執照予SBC。FCC於同年擬具了30項條件，附條件通過該結合案。兩公司成 功整合雙方長途及市內電話網路與各種電信服務之後，經營區域自原本的十三個城市，

遍及到五十個城市，潛在用戶數估計增加約一百八十萬人。

3.1.2 DOJ 之分析

DOJ 認為在跨區域市場中，SBC 和 Ameritech 皆有擁有無線行動通訊之子公司及用 戶，而且兩公司在行動通訊市場皆擁有品牌識別度。結合之後的新公司將可以將地區電 話及行動通訊服務搭配銷售，使價格及售後服務更具有競爭力，導致其他新進業者更難 以與其競爭。基於以上原因，DOJ 在 1999 年 3 月與 SBC/Ameritech 達成和解命令，要 求在 17 個市場⁴²將其中一方的行動通訊業務售予其他業者，並於同年 4 月核准該結合案。

41Ｓee CC Docket No. 98-141, available at

http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-99-279A1.pdf.

42 包括 Illinos、Indiana、Missouri 三個州，以及 Chicago 與 St. Louis 兩大都會區。

3.1.3 FCC 對潛在公共利益損害之分析

SBC 與 Ameritech 在各種服務與各種顧客群之中存在著競爭關係，故 FCC 認為在本 結合案的准駁判斷上應該考量潛在水平競爭效果。SBC 與 Ameritech 提供長途電話的地 區接取服務，並與其他各種通訊服務業互連，本案 FCC 並未特別分析其垂直競爭效果。

1. 地區電話業務 (local exchange) 之競爭分析

FCC 對於結合後的地區電話業務存有高度的反競爭疑慮。

(1) 相關產品市場

如同 WorldCom/MCI 結合案，FCC 對於地區電話及交換接取的產品市場界定，主要 是將相類似的客戶需求歸類，作為競爭分析的依據⁴³。FCC 在本案中定義出兩類相關產 品市場: A.大眾市場(mass market):涵括家庭及小企業。B.大企業市場(larger business market): 涵括中大型企業⁴⁴。

(2) 相關地理市場

FCC 認為相關地理市場應取決於特定客戶的位置，因為客戶不可能僅因為微幅但顯 著而非短暫的價格調漲(small but significant non-transitory increase in price, SSNIP)而更 動其辦公室或住家位置。為了簡化此分析，FCC 傳統上係將面臨相同競爭選擇的客戶，

納入相關地理市場⁴⁵。 (3) 市場參與者

FCC 從事實調查結果認定，就地區電話業務而言，SBC 與 Ameritech 在其經營區 域內皆是極少數具有市場力量的既有地區電信業者(Incumbent Local Exchange Carriers, ILEC)。

(4) 水平競爭效果分析

FCC 認為兩家電信業者結合之後，不論在其原本經營區域內或區域外都會喪失最有 潛力的競爭者。FCC 的調查更發現，SBC 與 Ameritech 在許多區域皆有與對方競爭之計 劃，例如 Ameritech 計劃進入 St. Louis 市場( SBC 的經營區域)，而 SBC 也計劃進入 Chicago(Ameritech 的經營區域)。FCC 依照其一貫作法，分別就結合案對於參與結合事 業原本經營區域內及原經營區域外，進行競爭效果探討。

在原經營區域之地區電話業務方面，SBC 與 Ameritech 皆是少數具有市場力量的既

43 WorldCom/MCI Order, 13 FCC Rcd at 18119, ¶164; Bell Atlantic/NYNEX Order, 12 FCC Rcd at 200016, ¶53.

44 一般大眾客戶和家庭客戶選擇電信業者的方式可能不同，例如一般用戶是透過廣告建立起品

牌形象，但大企業則透過客製化的銷售和合約內容決定選用與否。

45 WorldCom/MCI Order, 13FCC Rcd at 18119-20, ¶166; Bell Atlantic/NYNEX Order, 12 FCC Rcd at 200016, ¶54.

有地區電信業者(Incumbent Local Exchange Carriers, ILEC)業者，兩者結合之後，其他新 進業者將更難與其競爭。在相鄰區域之地區電話市場方面，SBC 與 Ameritech 兩者皆擁 有完整的交換機房配置(switch array)，結合之後將可以輕易擴大其地區電話之服務區 域，導致其他新進業者更難與其競爭⁴⁶。

同時，在大型的地區電話公司逐漸減少的背景下，該結合案會使參與結合業者在地 區電話接取服務的零售市場，增加歧視對手的誘因及能力。舉例而言，SBC 在 Houston 為既有業者，若 SBC 歧視其競爭對手，被歧視業者為了維持 Houston 的市占率，可能 不得不減少在 Chicago 的投資。結合之後 SBC/Ameritech 在 Chicago 變成既有地區電信 業者，因而擴大了其區域電話的涵蓋範圍(in-region area)，使其外部效應增加，歧視對手

原本就只有 SBC、Ameritech、Comcast 等二至三家，兩家公司結合之後競爭的可能性將

原本就只有 SBC、Ameritech、Comcast 等二至三家，兩家公司結合之後競爭的可能性將