小結：比較分析 DOJ 與 FCC 處理本案的根本差異所在

在競爭分析上面，DOJ 以「不得實質減少市場上之競爭」為標準，僅認定地區電話及行 動通訊服務搭配銷售，將減少無線行動通訊之競爭；最後，DOJ 以結構拆解無線行動通 訊子公司來矯正。然而 FCC 以「促進競爭」、「管制阻礙損害」為分析標準，因此認定

52 Id. ¶377.

53 Id. ¶398.

54 Id. ¶400.

地區電話業務、無線行動通訊、先進服務，皆會對競爭產生不良影響。最後，除了 DOJ 之結構拆解矯正外，FCC 提出 30 項附加條件通過結合案，不僅考量「衡平競爭損害」，

更包括「促進競爭」及「推展創新」以確保該結合案符合公共利益。

3.2 案例二:地區電話與長話公司結合案：SBC 與 AT&T

3.2.1 本案背景事實

SBC 在本結合案提出當時，仍舊是全美第二大的區域電話公司，服務項目包括地 區、長途、市內、無線行動通訊、網際網路、網路接取(network access)等多種電信業務⁵⁵。 同時在其地區電話每一經營區域中，該公司幾乎都已舖設光纖網路至所有商業建築。另 一結合參與者 AT&T 是美國最大的長途電話公司( inter-exchange carrier, IXC)，同時也是 重要的新進地區業者（competitive local exchange carrier, CLEC）。

在電信市場的競爭過程中，AT&T的銷售額和市場占有率不斷下滑。在結合前的幾 年之中，由於客戶持續轉向其他電信業者，或是改用電子郵件或行動通訊等更新型的電 信服務，導致該公司的營收持續下降。2004年7月，SBC向AT&T提出結合計畫並且達成 協議。2005年3月11日，兩家公司依據1934年電信法第214(a)與310(d)條共同向FCC提出 本結合申請案，並請求轉移AT&T的線路權利及執照予SBC。FCC最後於2005年11月審 核通過。在美國市場上掙扎已久的獨立長話公司從此完全消失，全數為市話公司所合併

56。

3.2.2 DOJ 之分析

DOJ 認為，在 SBC 與 AT&T 的經營區域內，有許多大樓目前只有 SBC 與 AT&T 有 能力將線路直接鋪設至這些建築物，提供特別接取⁵⁷（special access)服務，短期之內沒 有任何其他新進業者具備進入這個市場的能力。因此本案結合之後將會因為競爭者由兩 家減為一家而造成市場競爭的消逝。最終，DOJ 與 SBC 達成和解命令⁵⁸，要求 SBC 必 須出售 19 個城市中連結 700 座以上商業建築的光纖資產，以及該區域內部分建築物的 設施使用權(indefeasible right of use, IRU)，使其他競爭者可以藉由購得光纖線路或其設 施使用權，參進這個有利可圖的市場，對這些大用量的商業客戶提供特別接取服務。

3.2.3 FCC 對潛在公共利益損害之分析

55 See WC Docket No. 06-74, available at

http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-06-189A1.pdf

56 美國另一主要的獨立長話公司 MCI，在本案結合之前已經被美國第一大的市話公司 Verizon 所 合併。

57 指高容量的專線(high capacity circuit)提供語音或資料的傳輸。

58 DOJ-SBC AT&T Consent Decree (2005).

58 DOJ-SBC AT&T Consent Decree (2005).

1. 特別接取服務 (special access)

除了特別接取「批發⁵⁹」(wholesale)存有高度的反競爭疑慮，FCC 認為該結合對於 其他的特別接取服務不會產生反競爭效果。 圍⁶¹(metropolitan statistical areas, MSA)的特別接取批發服務業務已經取得第二階價格彈 性(phase 2 pricing flexibility)許可⁶²，使得其價格將會因為都會統計範圍的不同而有所變 化，因此 FCC 採取更寬廣的地域範圍界定本案相關地理市場。

61 大型的都會型市場稱為metropolitan statistical areas (MSA)，指涵蓋 150,000 以上人口的地理 區域，全美國有 306 個 MSA。比較小型的鄉村與郊外區域稱為rural statistical areas (RSA)，涵 蓋區域人口數在 150,000 以下，全美有 428 個 RSA。

62 指既有地區電信業者(Incumbent Local Exchange Carriers, ILEC)在達到特定條件後可以豁免 FCC 對價格上限(price cap)的規定，而可在特定區域彈性調整(增加或減少)其接取價格。該特定 條件例如：ILEC 必須證明無電信設備(unaffiliated)的競爭對手在特定 MSA 中，至少有百分之五 十共置(collocate)在該地區有電信設備業者的機房(wire-center)中。

接取批發服務，僅有它們才有能力將線路直接鋪設至這些建築物之中，短期內不會

C. 彼此自制 (mutual forbearance)

有利害關係者認為結合後，SBC/AT&T 與 Verizon 將很有可能協議在這項業務 上互不競爭，雖然 FCC 承認此可能性的存在，但卻不認為此會減少 Verizon 經營區

2. 企業零售市場

目前已經有許多不同類型的電信業者提供企業電信服務，包括長途電話業者

（inter-exchange carrier）、既有地區電信業者(ILEC)、系統整合廠商等等。企業用戶也會 依照本身的需求而購買不同的通訊產品。雖然 FCC 將電信業務大致區分為地區語音電 話、長途語音電話及資料傳輸三大類，但是企業用戶涉及產業眾多，個別差異甚大，因 此也難以進一步定出更為明確的產品市場範圍⁶⁸。

然而，企業用戶不需要密集的產品推廣、消費者教育或市場開發，使用數量又大，

因此會不斷吸引競爭者投入本市場。在企業市場中，即使電信業者彼此間之默示合意進 行聯合行為，但是因為企業市場利潤高，增加共謀廠商間彼此欺騙背叛的誘因。此外，

共謀廠商之間也比較不易發現或欠缺處罰對方欺騙背叛的能力。再者大企業往往係以投 標形式或是與電信業者個別溝通契約內容，並且簽訂長期契約。凡此都使得本結合案在 SBC 經營區域內並不會導致默示勾結或是其他交互影響，對於中、大型企業客戶也不致 有其他反競爭效果⁶⁹。

3. 大眾語音市場 (Mass voice market)

在大眾市場方面，FCC 分析地區電話、長途語音電話、地區與長途電話整合服務之 後，認為本案結合對於一般大眾市場未必會有反競爭效果。同時，AT&T 原本也已停止 或逐漸退出一般大眾市場的經營。再者，以自有設備為基礎（facilities-based），包含網 路電話（VoIP）、行動通訊服務的整合性通訊產品，在未來的大眾市場競爭上的角色，

將變得越來越重要。這些因素都使得此一結合案對於大眾語音市場不致有競爭上的不利 影響⁷⁰。

4. 骨幹網路 (Internet backbone )

FCC 認為 SBC 與 AT&T 的結合案，雖然可能降低 Tier-1 的骨幹網路業者間競爭，

然而 FCC 調查結果顯示骨幹網路市場並不會因此形成獨占或雙頭寡占。同時 SBC 本身 也提出自願性承諾(commitments)，以降低可能的限制競爭疑慮，並為 FCC 加入其對本 結合所課予之附加條件⁷¹。

3.2.4 FCC 對潛在公共利益增進之評估

FCC 認為此結合案將能帶來幾項重要的公共利益(merger-specific public interest)。雖然 其無法精確量化，但是 FCC 仍認為這些公共利益已經超過結合所可能造成的公共利益 損害。

1. 增進國家安全與政府服務

68 Id. ¶56.

69 Id. ¶62.

70 Id. ¶81.

71 Id. ¶108.

FCC 認為結合後將會使 SBC 有能力建構一個統一的、以 IP（internet protocal）為基 礎的通訊網路，可以提供政府更為安全與具有效率的通訊服務。此外，本通訊網路乃是 由美國企業所擁有與控制，可以確保國家安全。結合之後也可以增進當事人面臨災難的 反應，可以去除許多事業之間因相協調溝通所導致的延宕。同時，SBC 也承諾將符合 FCC 新提出的Ｅ911 義務，確保網路電話用戶仍然可以撥打 911，以與傳統電話相同之 方式尋求急難救助⁷²。

2. 垂直整合的效率

除了一般垂直整合可因組織整合而減少交易成本，並且降低下游產品價格等好處之 外，FCC 同意所當事人主張，SBC 與 AT&T 兩者間的通訊網路為互補，彼此佈建的光 纖線路並沒有重複。SBC 原本提供廣泛的地區光纖網路，子公司 Cingular 提供先進服務 及行動電話網路，AT&T 則提供長途全球光纖網路。結合之後的新公司整合以上三個不 同的光纖網路，將更有能力提供顧客全方位的通訊服務，大企業以及批發市場客戶亦將 得以受惠⁷³。

3. 規模經濟與範疇經濟

雖然此部分難以量化，但是 FCC 認為目前兩家事業雖然在某些區域存有競爭關係，

但其經營主力及成功之道則各有不同。因此結合之後不僅讓當事人可以擁有更大的顧客 基礎，同時也可藉由提供不同的通訊服務而享有更顯著的範疇經濟利益，這是原先個別 公司所無法達成的。此外，FCC 也同意結合之後的事業因為擁有更大的顧客基礎，將有 更高的誘因去從事基礎的研究發展，推出新型態服務內容與類型⁷⁴。

4. 成本綜效 (Cost Synergies)

當事人雖然認為結合之後在營運成本方面將可節省 150 億美金，包括了省去重複網 路建設、人事支出、網路維護營運費用等。但是 FCC 經過詳細的分析後，認為並不能 將全部 150 億都認為是結合所導致的成本節省利益，因為申請人計算所得到之數字包括 未來可能支出的成本節省，而 FCC 認為未來性的節省並不應該列入。基本上，FCC 對 於 SBC 所提出的成本節省計算，不論是在時間面向或是支出形式(例如廣告等)，大多抱 持懷疑保留態度⁷⁵。

3.2.5 FCC 的矯正方式：接受 SBC 的自願附加條件

FCC 認為此結合案確能創造幾項因結合而產生(merger-specific)的重要公共利益，雖 然無法精確量化，但其確實存在。但是 SBC 本身申請執照轉讓時提出自願性承諾

72 Id. ¶186.

73 Id. ¶190.

74 Id. ¶193.

75 Id. ¶196.

(commitments)，FCC 認為其符合公共利益，因此也將其加入准許結合之附帶條件⁷⁶。主 要的附加條件內容如下：

1.細分化網路元件(Unbundled Network Element ,UNE)

兩年內不提高各州已經同意的細分化網路元件(UNE)租用價格。

2.特別接取

結合後 30 個月內，不提高區域內既有客戶 DS1 及 DS3 線路的批發費率⁷⁷。在 SBC 的區 域內，原有客戶的特別接取費率不會提高。在未提供競爭廠商「特別接取」服務前，不 得提供給 SBC 客戶，同時 SBC 將「主動」向 FCC 說明其對非關係企業之電信業者的合 約費率標準。

3.骨幹網路

結合後三年內，至少維持和結合時一樣數目的骨幹網路供應商(internet backbone provider)，並且在網站上即時公開其最新之網際網路互連政策(peering policy)。

4. DSL

SBC 承諾結合後 12 個月內，提供單獨選購 DSL 網際網路接取服務，而不必同時購 買語音電話服務。目前美國多數的客戶必須同時訂購語音電話服務，才能獲得 DSL 服 務。

5.網路中立性 (Network Neutrality)

SBC 承諾結合後 2 年內，會遵循 FCC 在 2005 年提出的政策說明⁷⁸（policy statement）

相關的網路中立原則⁷⁹。

3.2.6 小結：比較分析 DOJ 與 FCC 處理本案的根本差異所在

在競爭分析上面，DOJ 及 FCC 皆認為僅有特別接取「批發」有競爭上的疑慮。最 後，DOJ 以結構拆解出售部分建築物的設施使用權來矯正。FCC 除了附和 DOJ 的結構 拆解矯正特別接取「批發」不利益，FCC 亦訂定 SBC 自願附加的條件通過本案。即使 競爭損害已被衡平，FCC 仍舊會將「促進競爭」及「鼓勵創新」的條件加入，以確保該

在競爭分析上面，DOJ 及 FCC 皆認為僅有特別接取「批發」有競爭上的疑慮。最 後，DOJ 以結構拆解出售部分建築物的設施使用權來矯正。FCC 除了附和 DOJ 的結構 拆解矯正特別接取「批發」不利益，FCC 亦訂定 SBC 自願附加的條件通過本案。即使 競爭損害已被衡平，FCC 仍舊會將「促進競爭」及「鼓勵創新」的條件加入，以確保該