三、公平衡量一般研究途徑

有關公平衡量問題的研究，最著名的分析是 Adams 於 1965 年所作的研究，其建構 的公平衡量模式也常為後繼者所遵行著。而回顧國內外研究文獻，公平衡量的一般研究 約略可概分成經濟面、環境面、倫理面與行政管理面等四個研究層面，彼等衡量後所衍 生出來的公平，一般也被稱為「經濟公平、環境正義、社會公平與程序正義」（丘昌泰，

民 87），茲分述如次：

（一）經濟途徑：經濟公平（Economic Equity）

又稱為效率公平，其研究可溯自希臘政治經濟學家 Epicurus（341-270 B.C.），至 19 世紀時 Jeremy Bentham（1748-1832）以量化方式計算人的主觀效用而確定成型。

Bentham 認為每一公共政策結果對每一個人產生的快樂與痛苦都可以「效用」加以量化 與加減，每一人之幸福（效用）均同等重要且權重相等；社會之幸福可以用痛苦與快樂 之總和表示，總和值愈高表示愈幸福，也愈顯得公平（Schumpeter, 1954）。

這種研究較易獲得政策結果的具體數字來比較，故常被經濟學者採用，其往往結合 成本效益觀念，以淨效益與效用來評鑑各項公共政策或衡量工作計畫績效（如經濟、財 政或租稅等）（Tobin, 1970; Musgrave and Musgrave, 1973; Rohrbaugh and McClelland, 1980; Varian, 1990）。國內也有許多人以這種單一屬性的效用概念或成本效益觀，來 衡量政策或計畫結果的績效（邱華君，民 85；張清讚，民 85；林森富，民 88；羅正忠，

民 89；陳小玲，民 91；林俊杰，民 92）。

這類公平衡量研究之公平係偏向於平等的公平概念；惟效用主義的這種衡量公平，

因強調產出構面對所有人的個人幸福（或效用）總和大小，不重視個人幸福間之分配，

只看可加減合計的金錢報酬因素，忽略其他潛藏的無形因子，因此其衡量公平倍受質疑

（顏碧仁，民 91）。尤其政策結果對每一個人之幸福或效用程度不易作客觀的衡量，其 假設所有人的幸福或效用權重均相等更顯任意，故無法解決當前政策或計畫結果複雜多 元與價值衡量問題（Anderson, 1996；丘昌泰，民 87；汪明生，民 91）。

（二）環境途徑：環境正義（Environmental Justice）

環境正義近年來常出現在一些重要的環保行為議題探討上頗受注目，這類研究係從 政策或計畫實施結果對人類社會「環境」的影響層面出發，認為環境具有社會性、政治 性、經濟性、生物性與物種性。各種政策施行結果往往有社區土地公平利用、污染防除、

資源平等分享等環境正義問題，出現「程序不正義、地理性不正義、社會性不正義」現 象（紀駿傑，民 87b）。就公共政策法令、計畫的實施而言，唯有能確保不同種族、文化、

收入、階層的人（或團體）均能受到公平對待、免於環境之侵害，才算符合公平，結果 才有正義可言；而要消除已出現的這三種環境的不公平、不正義，則須對受害地區、族 群、階層分別給予合理賠償與補償（紀駿傑，民 90）。

這類研究在環境保護議題應用頗為廣泛，例如因政府環境政策不當造成地區污染問 題的補償金或回饋金制度提供公平衡量基礎（紀駿傑、王俊秀，民 85；紀駿傑，民 86、

87a、87b、90；Murphy，民 87；陳明燦，民 87；彭國棟，民 88）。另對土地開發與都市 發展優先序位問題也提供一套衡量標準（李永展、何紀芳，民 88；魏瀅珊，民 90）。國 外針對污染工廠或焚化爐等不適設施公平選址問題，也有不少研究成果出現（Carr, 1995;

Schmitt, 1995; Reams and Templet, 1996; Farrow, 1997; Adele and John, 1999）。 惟這類研究亦面臨如效用理論的難題，亦即其對正義之衡量並無明確可接受標準，

不是傾向於普世倫理觀、社會道德的正義概念，就是仍以單一構面結果調查（如種族或 所得或傷害分佈情況）作為計算基準。特別是多數研究（如回饋金）界定受害者範圍，

僅侷限於鄰近社區群體個人補償，忽略物種、人群、地理社區與整體環境的互動性，以 致回饋或補償金計算公式常無法獲得廠商、政府、民眾的認可，因而出現另類的實質社 會不公平（楊芳玲、汪明生等，民 81；陳建民，民 89；汪明生，民 91）。

（三）倫理途徑：社會公平（Social Fairness）

社會公平又稱為倫理的公平，這類研究主要針對人類的不同價值體系進行衡量。由 於文化因素影響，社會中的各種社群對同一種政策實施結果，也會因彼此思想、價值系 統不同而有不同的選擇；這種選擇產生的價值衝突將造成社會有不公平現象，同時也對 政府決策者產生價值選擇的困擾現象（陳正料，民 87；曹俊漢，民 90）。

這類研究涵蓋現實社會中的各種道德判斷，如司法的公正與公平、科技倫理、政府 組織的陞遷公平、社會公義、社會安全、社會福利等（蔡秀娟，民 87）。就一個已知的

道德判斷而言，一般不難看出政策資源配置結果之公平性（丘昌泰，民 87）；例如在一 個系統中，如果某項政策結果之資源配置為民眾所喜歡，其配置並沒有造成任一人（或 團體）羨慕其他人（或團體）之情形，則該項政策措施即為公平配置，即具社會公平性；

如這項配置出現有人不喜歡、有羨慕他人之情形，則為不公平配置，因而會有社會不正 義出現（Rawls, 1999）。

這類衡量的公平具高度倫理與道德性，常作為政治鬥爭與社會運動正當性之基礎，

也是當代社會福利與社會安全提倡者追求的目標，現存的主要哲學思想均由此而來（陳 正料，民 87）。例如 Rawls 在其《正義論》中提出兩大原則：一是作為公平的正義原則，

二是差異原則。前者強調每一個人在初始狀態中均是自由平等的道德人，他們都擁有最 大限度自由，只要其與其他人所享的同等自由不相衝突即可；而後者強調，只允許存在 有利於社會中獲得利益最少的部份成員之社會與經濟的不平等（不得不的必要）（鄭伯 壎、張東峰編譯，民 71）。這種帶有極高倫理色彩的普世價值代表一種「實質正義」觀 念，目前各國建構自由安全社會體系均以此作為思維之關鍵與原則來遵行（Sandel, 1982；丘昌泰，民 87）。

社會公平的研究無可避免遇到一層重大阻礙，即在現實社會中吾人很難衡量那一種 道德判斷較為合理、較為可信。例如社會福利學者提出的福利函數，係針對不同的社會 偏好加以排序，不同之福利函數型態代表不同之社會價值或道德判斷；這種排序與判斷 結果仍如同效用理論一樣的主觀與單一，往往流於決策者個人價值尺度或權重勝於一切 的不公平衡量結果（唐文慧、王宏仁，民 82）。

國內研究則多數集中在司法正義、社會安全正義之探討（陳正料，民 87；陳建民，

民 89；施啟揚，民 87；呂明泰，民 91）；部份則探討科技倫理與陞遷公平或不同價值體 系人員之績效考核公平（王聰智，民 89；鐘金玉，民 89；汪明生、陳正料，民 92），以 及分析社會福利公平（林萬億，民 83；曹俊漢，民 90）。國外則集中在思想面的倫理價 值與社會福利公平等方面（Friedman, 1962; Johnson, 1990; Moller, 1991; Hans, 1992;

Marmor, Theodore and Maslow, 1992; Mitchell, 1992）。

（四）行政管理途徑：程序（制度）正義（Procedural Equity）

其係自公共政策或政府計畫的決定與施行的行政管理流程來衡量，探討社會整個政 策規則的程序公平，重視程序正義或遊戲規則的公平。這種公平概念是由 Nozicks（1973）

所提出，認為一種政策改變結果是否公平係決定在「資源起始分配是否公平」、「決定資 源轉移之規則是否公平」等二項，如果兩者皆公平，則其結果也是公平的。亦即 Nozick 所重視的公平衡量強調：在遊戲前，籌碼（chips）分配是否適當與訂出之遊戲規則公 平與否；如兩者皆肯定，則比賽（或施行）結果不論誰勝（多得）或負（少得），皆可 謂公平（Miller, Benjamin and North 等著、徐仁輝、何宗武譯，民 90）。

此類研究隱含：如果起始分配合理、程序合乎正義或規則公正，則各人可各盡其所 能獲得其所應得，反之，如起始分配不合理或規則不公正，則其政策或計畫結果即顯不

公平。此顯見其重視一開始的「參與機會」之平等，故其追求之衡量公平又稱為「制度 的公平」；目前多數研究集中於政府管理、制度與績效衡量上，探討政府管理績效、競 爭力與報酬關係，以及不同產業退休制差異（許立一，民 84；謝青宏，民 90；呂明泰，

民 91；施能傑，民 91；孫本初，民 91；楊智喬，民 92）。國外研究關注制定計畫或政 策時，在程序與遊戲規則的初始公平，認為其是各種結果衡量的前提，如符合程序公平，

則以單一構面績效值即可評鑑結果（Gao, 1993; Kettl, 1998; Radin, 1998; Hatry, 1999;

Hall, 2002）。

惟這種重視程序規則的公平衡量研究，無法釐清程序與實質之函數關係與相對重要 性（丘昌泰，民 87）；是否程序公平即可推論實質也達到公平？其並無合理標準與解說，

以致無法針對政策之多元結果進行實際評估，公平判斷亦失去客觀性與共同比較基礎，

以致成為各說各話情況（行政院研究發展考核委員會，民 82、85；孫本初，民 91）。

四、整合的公平衡量研究途徑

台灣社會隨著自由化與民主化發展腳步，民眾對政府效能要求愈來愈高，一旦政府 部門執行公共政策或施政計畫的結果未令民眾滿意，則對政府的課責與壓力則隨之而來

（施能傑，民 91）。然而，近幾年來，由於整體內外政經情況持續惡化，公共政策或政 府施政計畫結果遭受極大執行困局，不是執行期程紛紛拉長，就是成果展現來得較遲，

在民眾「心中」形成一種「無能」、「績效不彰」的認知現象（曹俊漢，民 90）。 民眾的這些「主觀性認知」感覺又常因官民間對政策結果衡量標準不一，在社會上 產生如前面所述的各種衡量不公平問題。例如農漁民抗爭農漁會信用部改革案、工人抗 議政府稅賦制度不公平、核廢料場居民設址的環境不正義抗爭等，均引發社會連串的紛 爭與衝突（施能傑，民 91）。在這種情況下，自認受不公平對待的民眾漸漸組織起來要

在民眾「心中」形成一種「無能」、「績效不彰」的認知現象（曹俊漢，民 90）。 民眾的這些「主觀性認知」感覺又常因官民間對政策結果衡量標準不一，在社會上 產生如前面所述的各種衡量不公平問題。例如農漁民抗爭農漁會信用部改革案、工人抗 議政府稅賦制度不公平、核廢料場居民設址的環境不正義抗爭等，均引發社會連串的紛 爭與衝突（施能傑，民 91）。在這種情況下，自認受不公平對待的民眾漸漸組織起來要