中美洲地區環境治理現況與限制 12

《全球環境展望 5》在論及拉丁美洲及加勒比海地區的環境問題時指出，全球氣候變遷加劇 了部分地區已經存在的問題。這些已經存在的氣候變遷之現象，包括日益增加的極端天氣和 氣候發生的頻率及海平面上升的事實，這些現象所造成的危害已經開始影響到社會結構中的 最脆弱部分，包括小島嶼發展中國家和許多農村，原住民和貧困人口。

中美洲地區的原住民便是這類受到氣候變遷影響對象之一。而如何改變這些受影響的脆弱群 體所處的不利狀況，迫切需要實施一個更加有效地措施來遏制和扭轉該地區的負面環境趨勢。

《全球環境展望 5》指出，環境治理應該被視為是本地區優先於其他所有重要問題的交叉領 域問題，本地區所面臨的環境治理問題依舊嚴峻，所需處理的環境議題，如水資源管理，生 物多樣性，土壤和土地的利用，土地退化和荒漠化，氣候變化，以及海洋的可持續管理等，

都是不易解決的問題。

從制度設置的部分來觀察，誠如前文所提，與中美洲地區環境治理相關的制度建置，十分多 元且多樣。就國際層級言，約有 90%的拉丁美洲及加勒比海地區國家參與各項國際環境多邊 協定（MEA），很多國家在近 20 年來陸續建立與環境事務有關的機構。¹³以中美洲次區域層 級為範圍之美洲次區域環境治理協調機制早在 1990 年代便出現，例如中美洲預防自然災害協 調中心(Center for Coordination for the Prevention of Natural Disasters in Central America,

CEPREDENAC)¹⁴、中美洲環境與發展委員會(The Central American Commission on

Environment and Development)、聯合國環境計畫署拉丁美洲及加勒比海辦公室(the United Nations Environment Programme (UNEP) Regional Office for Latin America and the Caribbean, ROLAC)等。其中，中美洲預防天然災害協調中心還是中美洲統合體（Sistema de la Integración Centroamericana, SICA）架構下的區域組織，也是中美洲地區主要的跨國環境治理機制之一，

我國駐瓜地馬拉孫大成大使還在 2012 年 7 月 10 日宣佈將捐助 200 萬美金，協助該中心建立 中美洲降低災難風險合作機制(Central American cooperation on disaster risk reduction, DRR)。¹⁵ 在中美洲次區域層級之外，拉丁美洲和加勒比地區也早已存在建立在不同層級 (level)之治理

12 本節分析資料的主要來源為《全球環境展望 5》，第 12 章。

13 《全球環境展望 4》，頁 240, 242。

14 目前由中美洲預防天然災害協調中心（Center for Coordination for the Prevention of Natural Disasters in Central America, CEPREDENAC）領導，並與中美洲政府、國際減災策略（International Strategy for Disaster Reduction, ISDR）、中美洲發展銀行合作等的中美洲機率風險評估（Central American Probabilistic Risk Assessment, CAPRA）

平台，提供了一套可供中美洲各地、各國與各區做災害風險相關決定的溝通與支援工具。該工具提供了 GIS 平 台及以風險機率評估為基礎的方法，用來支援緊急管理、土地使用規劃、公共投資和金融市場等方面的決策。

現行的 CAPRA 應用將數據用來：（1）創製和視覺化災區和風險地圖；（2）當作降低風險投資的成本效益分析

工具；（3）發展金融風險轉換策略等。CAPRA 夥伴未來的應用可能包括即時的損害預估、土地使用規劃情境與

氣候變遷研究等。張菁芬、張婉儀、黃靖禕等合譯，〈第 17 章 重建的資訊與通信科技〉，

http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/newpdf/WBCHAP17.html

15中美洲預防天然災害協調中心於 1988 年開始運作，在中美洲國家總統的同意下，該中心於 1994 年成為中美洲

統合體下的正式組織。Pan American Health Organization, Natural Disasters: Protecting the Public's Health(2000), p.84, http://www.paho.org/English/Ped/SP575/SP575_13.pdf; “Taiwan Supports CEPREDENAC Work on Disaster Risk Reduction,” IISD, http://climate-l.iisd.org/news/taiwan-supports-cepredenac-work-on-disaster-risk-reduction/, 財 團法人九二一地震重建基金會網站，2012 年 6 月 30 日，http://www.un.org/chinese/events/Habitat/2-4a.html

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機制。在環西半球層級有拉丁美洲和加勒比地區部長級環境論壇(the Forum of Environment Ministers of Latin America and the Caribbean)¹⁶，以及泛加勒比海地區的《卡塔赫納公約》

(Cartagena Convention for the Protection and Development of the Marine Environment)；在次區域 級別有加勒比海共同市場（CARICOM）、安第斯共同體（CAN）和南方共同市場（MERCOSUR）；

另外也存在以管理共用資源為宗旨的環境治理架構，例如《亞馬遜合作條約》和多河流流域 組織、中美洲地區性的生物多樣性監測與評估規劃（The Regional Biodiversity Monitoring and Evaluation Programme, PROMEBIO）、中美洲生物走廊（Mesoamerican Biological Corridor）、

東熱帶太平洋海洋走廊(Eastern Tropical Pacific Marine Corridor，成員國有哥倫比亞、哥斯大 黎加、厄瓜多、巴拿馬)、貝里斯、巴貝多及聖露西亞三國行動計畫、哥倫比亞、哥斯大黎加、

尼加拉瓜的區域林牧複合生態系統綜合管理專案(The Regional Integrated Silvo-pastoral Ecosystem Management Project)等，跨國共同進行環境治理的政策作為多元且多樣。

就國家層級言，近幾十年來，一如其他大多數拉美和加勒比國家一般，中美洲國家也陸續制 定了國家環境法律和制度架構，用以為自然資源的可持續性利用和和環境保護制定戰略和行 動計畫，例如貝里斯政府同意由自然之友(Friends of Nature)這個非政府組織來管理「鳥斯島 國家公園和格拉登吐海洋自然保護區」(Bird Caye National Park and Gladden Spit Marine Reserve)；巴拿馬國家環境管理局（National Environmental Authority, ANAM）實施電子政務，

允許民眾獲取擬議的法規，環境研究，科學研究報告和其他重要文件，包括行政罰款和投訴；

哥斯大黎加「為埃雷蒂亞的流域保護的生態系統服務付費」計畫(Payment for ecosystem services for watershed protection in Heredia)及瓜地馬拉計劃引進的環境或生態付費制度；哥斯大黎加的 環境行政法庭和指定的環境公訴人制度等。

另外就中美洲地區關注環境治理議題觀之，從表二資料可知關切中美洲環境治理議題的單位 涵蓋區域層級、國家層級、地方層級、本地的非政府組織等，關注的環境治理議題從整體的 環境資訊的監測與評估、有助於提升環境知識的環境教育、區域合作，到包括水資源、生物 多樣性、土地利用、生態系統、災後基礎建設恢復、天氣監測和預報、社會保護等個別議題。

不過，即使中美洲地區擁有上述這麼多元的、多樣的、且複雜的環境治理制度建置，關切的 環境治理議題也十分廣泛，各層級環境治理機制的實踐績效卻是平平，《全球環境展望 5》歸 納出拉丁美洲地區無法展現良好的環境治理績效的主因有如下數端，分別是區域內不完善的 環境治理制度設置、有限的政策執行力和執法能力，政策與制度的持續性，阻礙有效的環境 治理之落實等。當然，中美洲國家能夠投注到環境治理上的財政分配十分有限也是環境治理 績效不彰的重要原因，因為推動各項合作計畫或個別專案都需要配合資金，資金有限自然成 效有限，這種現象也出現在多大部分拉丁美洲國家中。¹⁷

表二 中美洲地區與環境治理相關的部分個案 生產環境資訊，改善科學與政治的合作

監測與評估 地區性的生物多樣性監測與評估規劃（PROMEBIO）被指定為一個區域性的規劃工具，

16 這個拉美各國環境部長會議始於 1982 年，1985 年更名為部長論壇，每兩年集會一次，LAC Forum of Environment Ministers Bulletin, Vol. 197, No.1(Feb. 6, 2012),

http://www.iisd.ca/download/pdf/sd/ymbvol197num1e.pdf

17 《全球環境展望 4》，頁 240。

51 Caye National Park and Gladden Spit Marine Reserve)由自然之友（Friends of Nature，一個 當地非政府組織）管理。自然之友管理該地區，促進捕魚業規章制度的執行，從而透過

2005 年巴拿馬國家環境管理局（National Environmental Authority, ANAM）實施電子政 務，運用網路平臺，允許民眾獲取擬議的法規，環境研究，科學研究報告和其他重要檔，

包括行政罰款和投訴。這個舉措可以產生促進非政府組織，媒體和一般公眾間之積極互 動的作用。

合作和協調 加勒比海洋委員會 (The Caribbean Sea Commission) 泛加勒比地區

2006 年由加勒比國家協會（ACS）成立加勒比海委員會(The Caribbean Sea Commission)，其宗旨是促進對加勒比海洋倡議的工作。 Concerning Co-operation in Combating Oil Spills)、 《關於特別保護區和野生動植物的議 定書》(the Protocol Concerning Specially Protected Areas and Wildlife)和《關於陸源污染和 活動的議定書》(the Protocol Concerning Pollution from Land-Based Sources and Activities) 生物多樣性合作 ecosystem services for watershed protection

52 土地利用相關合作

土地政策與社區參與 瓜地馬拉埃爾佩登省的馬雅生物圈保護區(the Maya Biosphere Reserve in El Petén, Guatemala)

林牧複合生態系統綜 合管理

哥倫比亞、哥斯大黎加、尼加拉瓜的區域林牧複合生態系統綜合管理專案（Regional Integrated Silvo-pastoral Ecosystem Management Project），以便試驗利用生態服務付費以 鼓勵土地退化的農場採用林牧複合的做法。在尼加拉瓜，退化牧場的面積減少了三分之

利用馬雅堅果樹來增強熱帶農業─生態系統對氣候變化的恢復力(Using the Maya nut tree to increase tropical agro-ecosystem resilience to climate change)計畫由中美洲國家及墨 西哥共同參與

危機領航專案(The Atenció n a Crisis pilot project)利用兩種干預手段：職業訓練及一個有 效的投資計畫，來改進貧窮的農村家庭對自然風險和經濟衰退的恢復力