第三章 個案分析
第四節 個案深度訪談資料分析
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第四節 個案深度訪談資料分析
延續本章第二節對於個案之「備災救災與重建機制」，及第三節「募捐辦法」
之討論及瞭解後，本節將以公益勸募條例立法期間立委爭議之問題，及勸募條例 部分條文修正要點的疑慮，試圖從個案資料及訪談中，更進一步探討公益勸募條 例對「重大災難」勸募規範之適切性，藉由個案實務上之經驗及見解，使本研究 探討內容更貼近實務現況，並提供政府作為修訂條文之參考。
本研究主要訪談對象為個案機構秘書處處長，陳處長任職於紅十字會將近十 年，具有法律背景，及實際負責重大災難勸募之經驗，內政部舉辦公益勸募條例 部分條文修正草案座談時，亦代表機構受邀參與會議；同時亦代表紅十字會擔任 台灣公益團體自律聯盟常務監事，任期自 95 年迄今，對於自律聯盟所提「公益 勸募條例修正草案版本」亦提供殊多見解及建議。因此，其訪談內容對本研究具 有相當之參考價值。此外，為進一步具體瞭解個案機構募款必要支出結構，及內 政部委外查核結果之意見，亦非正式訪談秘書處財會人員。以下謹依本研究四大 構面各項議題，透過文獻探討、次級資料分析，以及個案深度訪談結果，彙整分 析說明如下：
一、勸募申請及許可
（一）、法定之勸募主體
公益勸募條例規範的勸募主體僅限於公立學校、行政法人、公益性社 團法人與財團法人等四種團體。然而公益勸募條例第 3 條規範本條例適用 範圍時，將政治及宗教團體排除適用，惟政治團體究竟是否為本法規範適 格之勸募主體，一直有許多不同的爭議和解讀。每當重大災難發生時，常 見政治團體紛紛發起勸募，亦未有任何單位提出質疑；學者官有垣（2003）
認為：「人民團體法所界定的三大類型團體，只有社會團體可泛稱為非營 利組織，職業團體與政治團體均不在非營利組織的界定範圍。」。又根據 內政部（2006，4）25表示，政治及宗教活動因性質特殊排除適用本條例，
25 自由電子報 2006 年 4 月 26 日 http://www.libertytimes.com.tw/2006/new/apr/26/today-t1.htm。
記者施曉光／台北報導。瀏覽日期 2012.5.30。
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政治活動另有尚待立法的政黨法及政治獻金法規範；但宗教團體所設立、
不涉宗教事務的公益團體和財團法人募款，則受本法規範。
從人民團體法的界定，政治團體並非勸募條例規範之適格勸募主體；
從內政部的解釋，政治團體本來就不得辦理募集與政治活動經費無關之勸 募活動。公益自律聯盟表示現行勸募條例第 3 條第１款第１項之但書，確 實容易令人混淆而各自解讀；因此，本研究認為對於政治團體於重大災難 時發起勸募情形，主管機關應加以宣導，以免觸法，並於法令上做明確之 文字修訂。
（二）、政府機關遇「重大災害或國際救援」可否發起勸募
勸募條例第 5 條規範政府平時得基於公益目的，接受所屬人員及外界 主動捐款，但遇「重大災難或國際救援」時，得對外發起勸募。自律聯盟 提出之勸募條例條文修正版本，則表示政府機關遇重大災難時可編列特別 預算，不該對外發起勸募，內政部並非公益團體，且為公益團體及勸募行 為主管機關，更是不宜自為勸募。對此，紅十字會受訪者表示：
發生重大災難時政府可編列特別預算因應，921 震災及 88 水災皆是如 此，實在沒有理由再向民眾募款。
此外，民眾捐給政府可以 100%免稅，捐給 NPO 卻只能限定在收入總額 的 20%以內免稅，同樣是捐款，稅基不一樣，因此勸募條例也規範政府不能 公開勸募，那麼為什麼重大災難時又要例外呢?
921 震災時政府募的善款用不完，拿去成立賑災基金會；88 水災時政 府募款拿去補助賑災基金會發放慰助金，顯見政府的執行效力不彰。重大 災難時政府執行特別預算，民間善用勸募款項，分工合作才是最佳的方式，
不應該隨意紊亂體制。
本研究認為國內發生重大災變時，政府機關發起勸募所得款項往往較 民間團體募得款高，以八八水災為例，內政部募得款高居第一，總計將近 新台幣 70 億元，排除企業捐款給政府之利益考量外，顯見民眾及企業對於 政府投入救災是給予肯定的；從租稅減免的角度來看，民眾或企業捐款給
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企業可以百分百的扣抵所得或認列費用，捐給民間團體則有比率的限制，
這也是民眾或企業捐款的考量因素之一。
此外，政府機關發起勸募時並未比照民間團體申請勸募許可，更没有 擬訂募捐計畫，及募得款使用計畫；公益勸募條例也僅有第 6 條針對政府 機關作規範。勸募條例係規範勸募行為的專法，當政府機關遇重大災害發 起勸募時即為勸募團體，理應遵循勸募條例之規範，不該享有特權，包括 稅制上不公平的待遇等。
（三）、重大災難勸募是否應具備「救災執行能力或經驗」
公益勸募許可辦法第 7 條第 1 項第 5 款辦理「國際救援」勸募活動，
不具有執行能力或經驗者，得不予許可。對於辦理「國內災害」是否應比 照「國際救援」具備執行能力或經驗，此外救災執行能力或經驗如何界定？
在條例中亦未明確定義。對此，紅十字會受訪者表示：
政府對於「具備執行能力或經驗」並未訂定明確的定義，實務上也不 容易定義。原則上應該回歸到組織設立宗旨來看，也就是組織的目的事業 是不是和救災或人道救援有關，否則任何團體只要撰寫募捐計畫，都可以 在重大災難發生時，為機構既定的服務對象發起勸募，資源可能就會散落 在無數個勸募單位，造成重疊、浪費，或無法匯集大眾捐款做整體重建規 劃。紅十字會近年在汶川震災及八八水災時，分別成立汶川聯盟及八八水 災聯盟，透過聯盟的平台運作，盟員可以提案申請重建計畫補助，經過專 案審查小組審核通過後，即可獲得經費補助至災區執行服務方案，使災區 居民得到生、心理重建的專業幫助，善款資源也能夠有合理的分配與運用，
這種聯盟平台合作方式應該是未來救災復原重建可努力的方向。
我們認為國內災害勸募之「執行能力或經驗」應該加以清楚界定；此 外，更重要的是中央及地方主管機關是否具備有這種審核能力跟人力。
本研究認為天然災害發生造成重大災難時，民間勸募團體不待政府徵 召即深入災區，參與救援行動或發放物資，據此而論國內發生重大災害時，
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勸募團體更應具備救災執行能力或經驗。然而現行勸募條例並未規範或列 為申請勸募許可之評估項目，以致於災難發生時，仍有許多非救援組織發 起「重大災害」勸募。如何界定勸募團體其組織公益目的事業與救災及重 建有關，進而確認那些團體得於「重大災害或國際賑濟」時發起勸募，此 乃值得深入探討之議題。
（四）、重大災難勸募活動期限
勸募條例第 12 條規範勸募期限最長 1 年。勸募團體應於勸募期限結束 後，將捐款人資料、募得財物及收支報告公告徵信。惟募款期限結束再行公 告徵信，通常是 1 年以後。紅十字會受訪者表示：
紅十字會「重大災難」勸募期限通常都設定在 1~3 個月，主要考量災難 救助具有時效性；而且重大災難的勸募通常是情緒型的捐款，以過去汶川震 災、八八水災、日本震災為例，一般捐款的高峰期通常都在災變後 2 個月內，
捐款筆數與金額平均就可以達到總數額八、九成以上（如表 3-5）；其次，我 們希望儘快掌握可用資金，以便能與受災國或受災地區確認重建認養計畫，
而且也能即時向捐款人公告徵信；因此，1~3 個月是我們認為最適當的期限，
對重大災難而言一年太長了，没辦法向民眾交代。
表 3－5「重大災難」勸募捐款筆數及金額統計表： 至 101 年 6 月 15 日止
勸募專案 勸募期限 項目 總募得款 勸募期
前兩個月
佔募得款 比率 汶川震災 97.5.12~8.11 筆數 292,604 280,666 95.9%
金額 1,619,378,786 1,397,255,082 86.3%
八八水災 98.8.13~11.14 筆數 678,084 582,980 86.0%
金額 4,937,964,112 3,691,850,806 74.8%
日本震災 100.3.11~5.10 筆數 433,897 422,545 97.4%
金額 2,566,485,066 2,280,781,591 88.9%
資料來源:中華民國紅十字會總會/本研究者整理而成
依據內政部 100 年 12 月出具之「99 年度內政部核准勸募團體辦理勸募 活動募得財物數額、使用情形及流向案查核報告」資料，八八水災經內政部
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核准發起勸募之團體有 30 個，其中 16 個將勸募活動期限訂為 1 年；有 7 個 訂為 4～6 個月；有 5 個訂為 1~3 個月；另外有 2 個團體則是以 97 年度原已 申請獲准之勸募專案發起「八八水災」勸募。而「日本震災」時亦有 2 個團 體以同樣方式發起勸募。對此，紅十字會受訪者亦表示：
這兩個團體都是全國性團體，主管機關是內政部，而內政部能夠同意這 種變通方式，對於依法申請勸募許可的團體來說，非常的不公平。直接一點 說，就是根本没有擬定計畫就進行勸募，這已經違返了公益勸募條例「專款 專用」的原則，把重大災難募得款跟原本專案要執行的計畫混合使用，民眾 根本無法分辨自己的捐款到底是用在災區，還是其他地區。在同一個法律的 適用下，標準應該要一致，建議政府機關應該予以導正。況且這些團體都是 大機構，應該要有正面的作為，否則大家都藉由年度內已申請核准的勸募專 案，進行重大災害勸募，那重大災害勸募的整體概況，主管機關如何能掌握？
這兩個團體都是全國性團體，主管機關是內政部，而內政部能夠同意這 種變通方式，對於依法申請勸募許可的團體來說，非常的不公平。直接一點 說，就是根本没有擬定計畫就進行勸募，這已經違返了公益勸募條例「專款 專用」的原則，把重大災難募得款跟原本專案要執行的計畫混合使用，民眾 根本無法分辨自己的捐款到底是用在災區，還是其他地區。在同一個法律的 適用下，標準應該要一致，建議政府機關應該予以導正。況且這些團體都是 大機構，應該要有正面的作為，否則大家都藉由年度內已申請核准的勸募專 案，進行重大災害勸募，那重大災害勸募的整體概況，主管機關如何能掌握？