我國公益勸募條例之探討：以中華民國紅十字會總會「重大災難」勸募為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學商學院經營管理碩士學程非營利事業管理組 EMBA 班碩士論文. 我國公益勸募條例之探討：以中華民國紅十字會總會「重大災難」勸募為例政治. 立. 大. ‧. ‧ 國. 學. A Study on Charity Solicitation Act in Taiwan：The Case of "heavy catastrophe" Solicitation in The Red Cross Society of The Republic of China. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：許崇源 e n g c h i U博士. 研究生：鍾淑美撰中華民國一０一年七月.

(2) 謝. 辭. 終於在最後期限完成了我的畢業論文，没想到會有寫謝辭的這一刻，一切要感謝當初不斷鼓勵我報考政大 EMBA 的陽光基金會前董事長方慶榮先生，由於您苦口婆心的遊說及鼓勵，才能讓我有機會及毅力進入政大圓夢，始終没有機會向您表達心中的"感恩"，謹此與您分享這份榮耀。論文寫作期間，特別感謝指導教授許崇源老師不吝給予指正與建議，也謝謝我的好朋友金梅、君裳、秀芬的砥礪與支持，以及念祖的幫忙，更要感謝世人接. 治政受我的專訪，並提供許多寶貴的意見，以及各種協助，論文得以順利完成，感謝大立有您們的協助、鼓舞與陪伴！此外，也謝謝口試委員黃秉德老師與林江亮老師， ‧ 國. 學. 精闢的見解讓我的論文更加完備與豐富，真的非常感謝！. ‧. 最要感謝的是我的先生立元和兩個兒子君佐、君佑的默默支持，讓我能夠全. y. Nat. 心全意、專心的完成論文，並且和我一起分享這份喜悅。最後，謹將這份榮耀與. n. er. io. al. sit. 喜悅獻給我永遠敬愛的父親。. Ch. engchi. i n U. v. 淑美于 2012 年 10 月.

(3) 中文摘要「公益勸募條例」自民國 95 年 5 月立法院三讀通過總統公布實施迄今六年，由於許多非營利組織對於條文解讀不同，因此實務上就產生「無所適從」、「有法無可管」的現象，社會各界對於修正勸募條例的聲音，亦時有所聞。100 年日本 311 震災事件後，內政部召開「公益勸募條例部分條文修正草案」會議，主要針對「重大災害或國際救援」勸募修正條文內容，修正的條文草案版本實有許多值得研商探討的部分。本研究依據內政部「公益勸募條例」部份條文修正草案會議通過版本，以及自律聯盟理事會通過版本，將兩個草案版本對照比較，. 政治大. 且依勸募活動之時序歸納區分為：「勸募申請及許可」、「勸募期間規範」、. 立. 「募得款使用規範」、「資訊揭露」等四大面向作為本研究探討主軸，並藉由. ‧ 國. 學. 紅十字會總會「重大災難」勸募之經驗，確認部分條文內容修正之適切性與可. ‧. 行性。. sit. y. Nat. 本研究發現公益勸募條例募款主體規範不夠周延；偏重事前程序審查，缺. io. er. 乏事後監督機制；轉捐行為、退款機制未作規範；國內重大災害勸募「救災執. al. 行能力」未加以規範；有關資訊揭露之法令缺乏；捐贈機構不同，扣抵稅額不. n. v i n Ch 一等問題。「公益勸募條例」部分條文修正草案內容尚欠完備，仍有許多值得 engchi U 檢討及研商修正部分，政府修法應廣納民間團體之意見，確認條文內容更為妥適可行，以確保有效管理勸募行為，達到「妥善運用資源，保障捐款人的權益」之立法旨意。. 關鍵字：非營利組織、公益勸募條例、勸募申請及許可、勸募期間規範、募得款使用規範、資訊揭露、重大災難. I.

(4) 目第一章緒. 錄. 論. 頁次. 第一節. 研究動機. ........................................................................................ 1. 第二節. 研究目的與問題 .............................................................................. 2. 第三節. 研究範圍 ........................................................................................... 4. 第四節. 研究方法及流程 .............................................................................. 5. 壹、文獻探討 ..................................................................... 5 貳、次級資料蒐集 .................................................................... 5 參、個案深度訪談................................................................... 5. 政治大. 肆、研究流程....... ....... ........ ........ ........ ...... ......... ........ ...... 6. 立. 第二章文獻探討. ‧ 國. 學. 第一節. 非營利組織 ...................................................................................... 7. 壹、非營利組織相關理論 ..................................................................... 7. ‧. 貳、非營利組織相關規範 .................................................................... 11. Nat. sit. er. 公益勸募條例之規範 .................................................................... 20. io. 第二節. y. 參、非營利組織財源與責信...................................................................16. al. v i n Ch 貳、公益勸募條例規範要點 e n g ................................................................ chi U n. 壹、勸募法規政策形成背景及立法過程 .......................................... 20 27. 叁、公益勸募條例實施後之現況 ........................................................ 32 第三節各國勸募規範概況 ......................................................................... 52 第三章個案分析第一節. 紅十字會個案簡介 ....................................................................... 56. 壹、紅十字運動的起源與發展................................................... 56 貳、中華民國紅十字會成立宗旨與去源依據....................................... 59 第二節. 紅十字會「備災、救災與重建」機制 ..................................... 67. 第三節. 紅十字會「重大災難」勸募規範 .............................................. 74. 壹、紅十字會募捐辦法......................................................................... 75 II.

(5) 貳、募捐過程與實務運作情形................................................................ 78 第四節第四章. 個案深度訪談資料分析 ............................................................... 83. 結論與建議第一節. 結論................................................................................... ......101. 第二節. 建議........................................................................... ..............104. 參考文獻：中文部分.............................................................................................................107 英文部分.............................................................................................................111. 立. 附錄：. 政治大. ‧ 國. 學. 附錄一：統一捐募運動辦法.......................................................................................112 附錄二：公益勸募條例 ............................................................................................114. ‧. 附錄三：公益勸募條例施行細則...............................................................................120. sit. y. Nat. 附錄四：公益勸募許可辦法.......................................................................................122. io. er. 附錄五：公益勸募條例部分條文修正草案－內政部版本....................................125 附錄六：公益勸募條例部分條文修正草案－自律聯盟【民間】版本...............138. n. al. Ch. i n U. v. 附錄七：中華民國紅十字會法...................................................................................148. engchi. 附錄八：中華民國紅十字會會施行細則 ..................................................................153 附錄九：中華民國紅十字會總會募捐辦法 ..............................................................156 附錄十：訪談大綱.........................................................................................................159. III.

(6) 表目錄表２-１公益勸募條例條文要旨及規範內容..............................................................29 表２-２現行勸募條例與內政部版本及自律聯版本部分修正條例對照比較表...34 表２-３勸募團體資訊掲露之相關查核結果..............................................................48 表２-４勸募團體依法公告徵信及自律徵信情形......................................................49 表３-１重大災害救援及重建概況表 .........................................................................63 表３-２社區與生活重建補助計畫統計表..................................................................73 表３-３公益勸募條例與紅十字會募捐辦法條文對照表.........................................76. 治政大表３-５「重大災難」勸募捐款筆數及金額統計表................................................. 86 立表３-６設立捐款專戶、專戶儲存查核結果..............................................................90. 表３-４紅十字會重大災難勸募必要支出比率......................................................... 82. ‧ 國. 學. 表３-７設立捐款專戶、專戶儲存查核未符規定原因.............................................90 表３-８「八八水災」政府機關募得財物統計表......................................................94. ‧. 表３-９「八八水災」政府機關募得款轉捐概況表..................................................95. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表３-１０紅十字會「重大災難」勸募專案公告徵信檢核表..................................99. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 圖目錄. 圖１-１研究流程圖.......................................................................................................... 6 圖３-１紅十字會標幟圖................................................................................................57 圖３-２紅十字會組織架構圖........................................................................................60 圖３-３總分支會系統圖.................................................................................................62. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節. 研究動機. 1999 年 9 月 21 日台灣發生規模 7.3 級的九二一地震，造成 2,506 人死亡及失蹤，11,306 人受傷，當時台灣受到國際上許多國家的協助與救援；接著 2004 年 12 月 26 日在印尼亞齊省發生規模九級的大地震，隨大地震而來的海嘯強烈席捲印度洋周邊國家，有超過 15 萬人失蹤及死亡，上百萬人無家可歸，台灣人民也適時地展現愛心，全台共計募得善款約計新台幣 50 億元。由於全球環境及氣候. 政治大難而發起勸募活動情形亦隨之增加，例如 2008 年 5 月 7 日之緬甸納吉斯風災、5 立變遷，天然災害造成的重大災難有明顯增加情形，因此非營利組織因應國內外災. 月 12 日大陸汶川地震、2009 年 8 月 8 日國內莫拉克風災、以及 2011 年 3 月 11. ‧ 國. 學. 日日本 311 地震（引發強烈海嘯），募款金額動輒數十億元到百億元。1. ‧. 2011 年日本 311 震災事件，中華民國紅十字會總會（以下簡稱紅十字會）截至同年 4 月 5 日為止，募得新台幣 16 億餘元，却因未將善款一次撥付日本赤十. y. Nat. sit. 字社，而遭到民眾及立委的質疑，以及網民連署「踹共」2，繼而引發一波退款潮。. n. al. er. io. 當捐款人不落人後地付諸善行、捐出善款時，更需要募款單位適時地提供善款使. i n U. v. 用計畫與資金流向，包括是否確實交付善款、如何交付、以及是否妥善運用、階. 1. 2. Ch. engchi. 根據內政部社會司公益勸募管理系統截至 100 年 4 月 28 日資料顯示：汶川地震全台募得財物加計利息收入總計新台幣 57 億 3,373 萬 7,303 元。根據內政部 98 年莫拉克颱風（八八水災）截至 101 年 2 月 24 日統計資料顯示：募得財物加計利息收入總計新台幣 254 億 710 萬 5,089 元。根據內政部 100 年 12 月份出具之「99 年內政部核准勸募團體辦理勸募活動募得財物數額、使用情形及流向案查核報告」資料顯示：100 年 311 日本震災民間團體募得財物加計利息收入總計新台幣 54 億 8,558 萬 9,661 元（政府單位未顯示）。 NOWnews 新聞網╱政治中心/台北報導 2011-04-11 標題：管碧玲：紅十字各分支會徵信資料不齊，易引發民眾不滿。中華民國紅十字會對日捐款引發爭議，民進黨立委管碧玲 11 日呼籲內政部應比照勸募條例為最低標準，儘速修改紅十字會募款規定，且紅十字會南亞海嘯、四川地震、莫拉克風災募款賸餘比例過高，顯示紅十字會的執行效率亟待加強，而其各縣市分支會網站有半數以上全無任何徵信資料。2011-04-12 中國時報【鄭閔聲、朱芳瑤、曾薏蘋／台北報導】民間慈善團體公益募款執行率過低，昨天在立法院引爆爭議！民進黨立委管碧玲昨天抨擊紅十字會募款能力強，執行率卻不及格，四川大地震時募款十六億元，剩餘款近六億，執行率六三％；八八風災募款四十五億，至今竟有高達廿一億未執行，執行率五三％。NOWnews╱政治中心/ 台北報導／http://www.nownews.com/2011/04/05/11490-2702255.htm 標題：網友臉書連署呼籲紅十字會賑災捐款立即全數交給日本。「踹共」就是台語〝出來講〞的意思；網路流行語。. 1.

(9) 段執行進度等資訊，公開供捐款人了解，借以達到監督善款之功能。然而此一事件也突顯了非營利組織資訊公開、透明的重要性；而政府部門對於非營利組織的勸募規範，以及法令上的監督管理是否充份發揮與落實，也成為立委另一個關注的焦點。現行公益勸募條例於民國 95 年 4 月 25 日立法院第 6 屆第 3 會期第 10 次會議完成三讀， 95 年 5 月 17 日總統公布實施迄今六年。然因紅十字會依據「中華民國紅十字會法」第二十九條規定，不受公益勸募條例之約束，進而引發立委的質疑，內政部緊急召開會議，並於 100 年 8 月 11 日審議通過「中華民國紅十字會法」修正草案，明訂紅十字會勸募應比照「公益勸募條例」之規範，以符合時代需求. 政治大規範，其實質內涵是否能與時俱進，達到興利防弊之功效，也備受考驗。立. 與民眾期待；而公益勸募條例與募款相關法規，對非營利組織勸募活動及行為之. ‧ 國. 學. 第二節. 研究目的與問題. ‧. y. Nat. 公益勸募條例規範的勸募主體僅限於公立學校、行政法人、公益性社團法人. sit. 與財團法人等四種團體。政府機關平時得基於公益目的接受外界主動捐款，但遇. n. al. er. io. 「重大災害或國際救援」時，則可對外發起勸募。政黨、宗教團體或個人基於政. i n U. v. 治活動、宗教活動募集相關經費除外，為公益目的而發起之勸募活動仍應接受公. Ch. engchi. 益勸募條例之規範。但有立委及民間團體認為勸募條例係規範「勸募行為」之專法，因此不該排除政治、宗教團體募集政治、宗教活動經費之適用；亦有人將條文解讀為政治、宗教團體不受公益勸募條例之規範，而從其他法令之規定。由於許多人對於條文解讀不同，因此實務上就產生「無所適從」、「有法無可管」的現象。然而，本研究擬進一步探討政治團體是否為適格之勸募主體？非營組織可否發起與其目的事業無關之勸募，及被動接受與其目的事業無關之民眾捐款？此外，各級政府機關並非公益團體，且為勸募團體及勸募活動主管機關，但遇「重大災害或國際救援」時，是否適合自為勸募？募得財物可否轉捐？其勸募行為是否亦應比照勸募團體，接受公益勸募條例之規範申請勸募許可、規劃募得財物使用計畫，並定期將募得財物使用情形及收支報告公告徵信，接受社會的公評與檢 2.

(10) 視？ 2011 年內政部邀集相關機關及民間團體，召開「公益勸募條例」部份條文修正草案會議，並於 10 月 16 日經內政部部務會報通過建議草案版本，送行政院審議，修正建議草案版本是否將上述議題納入其中？政府單位於「重大災害或國際救援」發生時得否發起勸募，當初在立法過程中即倍受爭議，此次部分條文修正草案又新增第十九條第五項規定，「重大災害或國際救援」募得款執行完峻後，如有賸餘款應公告返還，無法返還時應繳交主管機關轉入政府成立之「財團法人賑災基金會」。此一作為是否允當？是否符合專款專用原則？又是否更加凸顯政府球員兼裁判，有自肥之疑？期待政府機關能夠以身作則，遵守法律規範，以為. 政治大. 勸募團體之最佳示範。. 立. 此次「公益勸募條例」部分條文修正草案主要係針對「重大災害或國際救援」. ‧ 國. 學. 勸募修訂條文。對於重大災難發生而發起之「重大災害或國際救援」勸募與「一般專案」勸募，是否應分級管理或專章處理，以避免增加規模較小的慈善團體或. ‧. 機構募款負荷，但執行上又能達到「妥善運用社會資源，以促進社會公益之目的」，. sit. y. Nat. 以上皆為本研究發想之原點。. io. n. al. er. 基此，本研究探討的問題歸納有以下三點：. i n U. v. 一、探討現行公益勸募條例對非營利組織勸募行為之監督與管理。. Ch. engchi. 二、政府與民間團體對「公益勸募條例」條文修正案之期待與建議。三、藉紅十字會辦理「重大災難」賑濟與勸募情形，探討公益勸募條例對「重大災害或國際救援」勸募規範之周延性或適用性。. 3.

(11) 第三節研究範圍本研究係以修訂公益勸募條例之研究為主要目的，研究範圍集中於我國公益勸募現況之探討。研究議題乃以公益勸募活動自申請至結案所涉及的相關議題為考量脈絡，期能真正符合公益勸募條例之立法旨意，透過有效管理勸募行為，來達成社會資源的妥善運用，以保障廣大捐款人的權益。主要探討之相關議題歸納為：一、勸募申請及許可（一）、適格之勸募主體. 政治大（三）、重大災難勸募是否應具備「救災執行能力或經驗」立（二）、政府機關遇「重大災害或國際救援」可否發起勸募. ‧ 國. 學. （四）、重大災難勸募活動期限規範. （五）、重大災難未經勸募許可團體，可否收受主動捐贈財物. ‧. 二、勸募階段（期間）之規範. y. Nat. （一）、開立捐款專戶，專款專用. n. al. er. io. 三、募得款使用之規範. sit. （二）、當募款已達預定金額時，應主動公告及停止勸募活動. Ch. （一）、重大災難勸募活動之必要支出. engchi. i n U. v. （二）、對於「重大災害或國際救援」勸募，募得款轉捐行為（三）、民間團體之捐款可否用於公共建設（四）、募得款使用期限，及賸餘款再執行年限之規範（五）、賸餘款公告返還及轉入「賑災基金會」四、資訊掲露（一）、按月捐款名錄徵信及收支表公告徵信（二）、計畫執行完竣公告徵信. 4.

(12) 第四節研究方法及流程由於本研究的主要研究範圍為我國公益勸募條例現況之探討與分析，為蒐集國內外資料與學術文獻，並瞭解國內實務工作人員的經驗及看法，所使用的主要研究方法包括文獻探討、資料蒐集、及深度訪談。. 壹、文獻探討本研究蒐集了國內外與非營利組織相關之專書論著、學術期刊、碩博士論文、政府委託研究報告、政府法令規章、立法院公報、及論述非營利組織、募款及責信資料文獻，透過整理分析，建立本文研究基礎。. 貳、次級資料蒐集. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 為瞭解個案資料，本研究經由所研究之個案組織，取得其內部資料，如：會議記錄、對外新聞稿、會法、組織章程、募捐辦法、財務報表、刊物等；外部資. ‧. 料則包括了政府及民間所提供的資料庫，如：內政部公益勸募條例修正草案資料、內政部委託查核報告、內政部社會司公益勸募管理系統網站資料、勸募團體所屬. y. Nat. er. io. 參、個案深度訪談. sit. 網站，以及網路報導資料等等。. al. n. v i n Ch 本研究除取得研究個案之次級資料外，為瞭解個案實務經驗及看法，因此配 engchi U. 合訪談個案機構高階主管及實務工作者，以確認及檢視各項論點。所謂的深度訪談，亦即質化訪談(qualitative interviews)，是訪問者與受訪者對於研究概略計畫的互動。深度訪談的主要目的是釐清個案機構對公益勸募制度之看法，以瞭解現行之情況與問題，加以整合分析並納入研究報告。本研究之訪談分為兩個層次：其一，針對個案機構「備災救災及重建」機制及「重大災難」勸募管理之負責主管或承辦人員進行非正式訪談，據此瞭解個案之組織運作實況。其次，針對「公益勸募條例」現階段規範下的實務概況探討，以個案機構高階管理者，做為訪談對象進行深度訪談。據此探討個案執行勸募專案之困境與瓶頸。. 5.

(13) 肆、研究流程本研究在確立研究動機與研究目的之後，即開始蒐集相關的文獻資料，媒體報導資料、個案資料等，並進而設計深度訪談大綱內容，在進行個案深度訪談之後，進行資料整理分析並據以提出結論與建議，本研究流程如圖 1-1 所示。. 研究動機. 機研究目的. 政治大機. 立. ‧. ‧ 國. 學. 文獻探討. Nat. sit. n. er. io. al. 深度訪談. y. 次級資料蒐集. Ch. engchi. i n U. 資料分析. 結論與建議. 圖 1－1. 研究流程圖. 6. v.

(14) 第二章文獻探討第一節. 非營利組織. 早在公益勸募條例頒布之前，非營利組織之說，只是一種學術上的用語，並 3. 非法律或行政命令上的定義，通常指不以營利為目的的法人，近似民法 46 條的公益法人，其所涵蓋的範圍甚廣，本節僅針對本研究涉及的相關理論作一整理，以利於本研究之探討。. 壹、非營利組織相關理論. 政治大「非營利組織」一詞源於美國國內稅法（the internal Revenue Code，簡稱 IRC）立. 一、非營利組織定義. 4. ‧ 國. 學. 所採行的用語。依據 IRC 第 105 條第 C 項第三款規定，所謂非營利組織（nonprofit organization，簡稱 NPO）係指在該稅制下符合免稅條件的「善意」組織，包括教. ‧. 育、宗教、科學等，必需是致力於公共利益而非促進私人組織的利益，方可享有免稅待遇之組織。. sit. y. Nat. 國外學者 Worf (1990)曾對非營利組織作一描述性的定義：（一）具備有公眾. io. n. al. er. 服務的使命。（二）必須在政府立案，並接受相關法令規章的管轄。（三）必須為. Ch. i n U. v. 一個非營利或慈善的機構。（四）經營結構必須排除私人利益或財物之獲得。（五）. engchi. 其經營得享有免除政府稅收的優待。（六）享有法律上的特別地位，捐助或贊助者的捐款得列入免（減）稅的範圍。 Salamon 探討非營利組織之特質應具備以下五項條件：（一）正式化(Formal)：正式組織有制度化的運作過程、有定期的會議、規劃的運作過程和某些程度的組織呈現。（二）私人的(Private)：它的組織結構完全由民間來組成及運作，是分立於政府之外，不屬於政府的一部份，也不受其管轄，但接受政府的支援。 3 4. 民法第 46 條：以公益為目的之社團，於登記前，應得主管機關之許可。 501(c)(3)免稅條款適用於為宗教、教育、慈善、科學、文學、公共安全測試、促進業餘體育競爭和防止虐待兒童或動物等公共利益而建立並運作的公司、機構及公益金、基金和基金會。. 7.

(15) （三）非利潤分配(Non-profit-distributing)：非營利組織也會賺取利潤作為機構的目的事業之用，不分配給機構的擁有者或工作人員或政府部門。非營利組織不以獲取利益為優先，這是不同於其他商業組織之處。（四）自主管理(Self-governor)：在非營利組織是自行管理業務，可以自行處理他們所擁有的事務，而非受外部控制。（五）志願服務(Voluntary)：非營利組織的有些事務是由志工來處理，董事在某種程度上亦可視為視志工的一種，因此非營利組織在某種意義上具有志願性。. 政治大方性、全國性或國際性非營利志願性組織，以促成公共利益為工作導向，提供多立元的服務以發揮人道的功能，將人民的需求傳達給政府，監督政府政策、鼓勵人. 就聯合國對非營利組織所下的定義進行瞭解：非營利組織為公民所成立的地. ‧ 國. 學. 民參與地方事務5。目前台灣社會中所謂非營利組織，是指其設立之目的並非在獲取財務上之利潤，且其淨盈餘不得分配予其成員及其他私人，具有獨立、公共、. ‧. 民間等性質之組織或團體。最一般性的定義是不以利潤為目的，而從事公益性活. sit. y. Nat. 動的民間法人組織。現行公益勸募條例第二條則將非營利團體定義為：非以營利. io. er. 為目的，依法立案之民間團體；並從事（第八條）社會福利事業、教育文化事業、. al. 社會慈善事業、援外或國際人道救援、及其他經主管機關認定之事業。此為我國. n. v i n Ch 法律上對非營利組織的定義，也是我國法律上首次出現「非營利」用語的法令。 engchi U 非營利組織服務的範圍很廣，包括教育、文化藝術、環境保護、動物保育、社會公利（如：人權、消費者權益、婦女權…）等。在今日社會，非營利組織已發展成為與政府公部門（public sector，即「第一部門」）和企業界私部門（private sector，即「第二部門」）三足鼎立的局面，這也就是非營利組織被稱做「第三部門」的原因。二、非營利組織的功能. 5. 呂大慶(2007)，「美國緊急事件（災害）管理體系與專職人員訓練之研究」，專題報告。. 8.

(16) 非營利組織扮演調和市場與國家政府政策失靈的功能角色，學者 R. M. Kramer 歸納出非營利組織的功能有四： 1. 開拓與創新的功能：非營利組織具有組織彈性、功能自發性、民主代表性的特色，對社會大眾的需求知覺較敏銳，往往能挾多樣化人才發展出應時之策略，從實際行動中驗證理想，嘗試出合宜的工作方針與方法，引導社會革新。 2. 改革與倡導的功能：透過社會各個不同層面的參與服務，非營利組織能洞察社會脈動核心，運用所累積的聲譽和資源來發動輿論及展開遊說，具體促成社會態度之改變，促成政策與法規制定或修改，進而提升公共服務的質與量，扮演對整個社會體系與政府組織之監督者與批評者的角色。. 政治大 3. 價值維護的功能：非營利組織透過實際運作，有系統地激勵民眾對社會事務之立關懷和參與，提供社會菁英領袖的培育場所，促進一般大眾人格之提升與再社. ‧ 國. 學. 會化的機會，凡此種種均有助於民主社會之理念及各種正面價值觀的維護。. ‧. 4. 服務提供的功能：當政府礙於資源與價值優先順序的限制，而無法充分履踐其保障與福利功能時，非營利組織多種類、多樣化的服務提供，恰能發揮「彌補. y. Nat. n. al. Ch. er. io. 人民更廣泛的選擇機會、發揮人權尊重。. sit. 差距」（gap-filling）的功能，對政府無法履現之福利服務職責加以補充，提供. i n U. v. 另外，非營利組織亦提供人民參與公共事務的便利管道，不論是服務的提供. engchi. 或意見的表達，均有助於民主政治的發展，具「擴大社會參與」之功能。三、非營利組織與政府的互動方式非營利組織與政府公部門的關係十分密切，Najam 提出「4C's」模式，藉以說明非營利組織與公部門間的四種互動方式： 1. 合作（Cooperation）模式：係指政府的政策目標與非營利組織的使命目的相合，且偏好採取的行動手段亦類同，在基於互惠平等的地位，非營利組織與公部門共創公益事業，但實際上，多為非營利組織秉政府之命執行公共政策。. 9.

(17) 2. 互補（Complementarity）模式：係指政府與非營利組織雖有共同的價值目標，但所認定合適的政策工具或手段方法有所不同，屬因利益結合「以利合」的形式之一。由於公部門本質上的「弱勢」（weaknesses）與「威脅」（threat），政府必須運用私部門的「優勢」（strengths）與未來潛在「機會」（opportunities），以私部門的資源進行公共服務輸送或是公共政策執行。 3. 吸納（Co-optation）模式：係指政府與非營利組織的行動目標不同、選擇的手段或資源來源方面恰巧一致，基本上亦屬「以利合」的另一種形式，政府藉共辦活動分享資源，非營利組織則希望透過參與建立聯繫網絡，伺機影響政府政策。. 政治大. 4. 衝突（Confrontation）模式：係指當非營利組織與政府對政策目標認知差距過大. 立. 時，缺乏合作空間的狀況。此種情形往往是非營利組織所發動之策略性作為，. ‧ 國. 學. 特別是政府雖有相關立法，但執行上顯得無力，則以推動該政策為己任的非營利組織亦會以較強烈的姿態，要求政府面對問題貫徹始終。又有時政府對某些. ‧. 公共問題採取不作為的態度時，關注該議題的非營利組織就可能選擇以較激烈. io. er. 策窗」（policy window）的環境系絡。. sit. y. Nat. 的方式，藉以吸引媒體、公眾的注意，以形成強大的輿論壓力，製造開啟「政. al. 第三部門與政府的互動關係是多元、複雜的，通常決定於彼此對政策目標與. n. v i n Ch 執行手段的共識，無法一概而定（Najam, 2000）。兩部門之間並非是全然的合 engchi U 作關係，亦包含衝突關係，以及既合作又衝突的關係。其中，非營利組織的財務自主性很大程度影響彼此日後的互動關係。綜合本段所論，在當今民主社會的實務運作中，非營利組織與政府間的關係複雜、密切而動態（劉淑瓊，2009）。國內重大災難發生時的救援與重建工作中，非營利組織與政府間的合作與互補關係尤其明顯。以八八水災為例，救災工作由政府主導，民間團體則協助第二線的支援工作，因此非營利組織在緊急救援期間多以安撫及慰問災民、發送物資、提供安置服務等。而復原重建工作涉及層面極為廣泛，例如災民的房舍重建工程，與政府土地取得、國土安全規劃等息息相關，因此非營利組織必須與政府部門密切配合。此外，政府受限於政府採購法之限制， 10.

(18) 為爭取時效完成組合屋及永久屋之興建，則須仰賴與民間非營利組織合作，產生互補效應。兩部門間因而發展出相當微妙的互動關係。. 貳、非營利組織的管理機制一、非營利組織的分類我國規範非營利組織的法源是民法，在我們的法律體系中，並没有「非營利組織」或「基金會」等名詞，「非營利組織」的概念見諸「民法」裡面對「公益法人」的規範，而基金會則是一般對「財團法人」的代稱（馮燕，2009）。民法總則規定，法人可分為公法人與私法人，前者指涉有公權力的政府機關；. 政治大. 後者則包含營利或非營利機構或團體（官有垣，2003）。私法人又可分為「社團. 立. 法人」及「財團法人」兩種類型，一是以「人」為組成基礎的所謂「社團」及「社. ‧ 國. 學. 團法人」等組織，一是以「財」為組成基礎的所謂「財團法人」的組織。社團法人可區分為營利性社團法人及非營利社團法人，後者又可區分為中間. ‧. 性社團法人（如同鄉會、宗親會、校友會、俱樂部、工會、商會及公會等）和公. y. Nat. 益社團法人（如文化、科學、學術、宗教、慈善機構等）。並明訂以營利為目的. io. sit. 之社團，其法人資格取得，須依特別之規定（如公司依「公司法」設立），而以. er. 公益為目的之社團，於登記前，應得主管機關之許可（民法第 46 條）。. al. n. v i n Ch 財團法人則係集合「財產」的組織，為達成一定目的而加以管理運用。財團 engchi U 並無社員組成，不能有自主的意思，必須設立管理人，依捐助目的忠實管理財產，以維護不特定人的公益，並確保受益人的權益。其設立需經目的事業主管機關的許可（民法第 59 條）。財團法人則可分一般性財團法人（如基金會）、特殊財團法人（如依私立學校法設立的私立學校、依醫療法設立的醫療機構，以及政府捐資成立的財團法人等），以及宗教法人。二、社團法人的法律規範社團法人的法律規範以我國的人民團體法為主要依據，其中將人民團體分為三種：(１)職業團體，如工會、商會、農會、公會等；(２)社會團體，如協會、學會、權益促進會……等；(３)政治團體，如政黨等。又規定人民團體之主管機關： 11.

(19) 在中央為內政部；在省（市）為省（市）政府社會局；在縣（市）為縣市政府。但其目的事業仍應受各該事業主管機關之指導、監督。人民團體法的通則中將社會團體定義為：係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體。一般所稱社團法人，都是指「公益社團法人」。公益勸募條例規範的公益性社團法人，是指社會團體 6. 。依據「人民團體法」第十一條：「人民團體經主管機關核准立案後，得依法. 向該地方法院辦理法人登記，並於完成法人登記後三十日內，將登記證書影本送主管機關備查。」，故社團得登記為「社團法人」也可不登記而只是「社團」。. 政治大. 登記為「社團法人」者則在法律上具備「法人地位」，可以以法人組織擁有財產、. 立. 學. ‧ 國. 訴訟之權利等。. 三、財團法人的法律規範. ‧. 「財團法人法草案」尚未通過立法，因此目前並沒有專屬的法律規範「財團法人」，只能依據民法第三十二條及第五十九條將財團法人（基金會）之許可及. Nat. n. al. er. io. 具體訂定監督準則，作為對其所管財團的監督準據。. sit. y. 業務監督權限，賦予目的事業行政主管機關，由各行政主管機關在其職權範圍內，. i n U. v. 不同類別的基金會有不同的主管機關，目前共有 22 個中央行政主管機關就. Ch. engchi. 財團法人之管理監督訂頒有行政法規，換言之，即有 22 套財團法人的管理規範。四、賦稅減免規定台灣對非營利組織的管理大致分為兩大系統，一是透過財稅體系經由稅制上的管理及稅捐上的減免，對個人、非營利組織及營利事業捐款或捐贈行為加以管理；目前與非營利組織相關的租稅減免法規，散見於所得稅法、營業稅法、印花稅……等，其中「教育、文化、公益、慈善機關或團體免納所得稅適用標準」. 6. 官有垣（2003：48）認為，人民團體法所界定的三大類型，只有社會團體可泛稱為非營利組織，職業團體與政治團體均不在非營利組織的界定範圍。亦有學者認為，社會團體中諸如同鄉會、同學會、合作社等「中間性社團法人」，大都是服務一小撮己身的會員，公共利益屬性不強，可否界定為非營利組織，仍有討論的餘地（黃世鑫、宋秀玲，1989：19-21）。. 12.

(20) 是特別規範非營利組織本身的免稅規定，其他都是部分條文制定免稅優惠，包括鼓勵捐贈者捐贈給非營利組織有關之免稅優惠。分別如下：（一）捐贈者扣抵所得稅規定為鼓勵國人從事公益贈與，我國稅法中對於捐贈非營利組織之款項，有扣抵優惠之規定，現行稅法對於捐贈者的扣抵優惠有以下三項： 1、綜合所得稅：個人在申報綜合所得稅時，可作為列舉扣除額扣除之捐贈部分，對教育、文化、公益、慈善機關或團體的捐贈總額以不超過綜合所得總額 20%為限。但對國防、勞軍及政府的捐贈不受金額限制。（所得. 政治大. 稅法 17 條）. 立. 2、營利事業所得稅：營利事業對教育、文化、公益、慈善機關或團體的捐. ‧ 國. 學. 贈總額以不超過所得額 10%為限，作為當年度費用或損失。但對國防、勞軍及政府的捐贈不受金額限制。（所得稅法 36 條）. ‧. 3、遺產及贈與稅：（1）遺產人、受贈人或繼承人捐贈給被繼承人死亡時，. sit. y. Nat. 已依法登記設立為財團法人組織且符合行政院規定之教育、文化、公益、. io. er. 慈善、宗教團體及祭祀公益之財產，可不計入遺產總額課稅。（2）將遺產或財產贈與依法登記為財團法人組織且符合行政院規定符合之教育、. n. al. Ch. i n U. v. 文化、公益、慈善、宗教團體及祭祀公益之財產，可不計入遺產或贈與. engchi. 總額課稅。（遺產及贈與稅法 16 條及 20 條）（二）非營利組織免稅規定根據現行所得稅法第四條第一項第十三款制訂，由財政部發布的「教育、文化、公益、慈善機關或團體免納所得稅適用標準」，規定教育、文化、公益、慈善機關或團體，符合行政院規定標準者，其本身之所得及其附屬事業之所得，除銷售貨物或勞務之所得外，免納所得稅。其適用標準為： 1、合於民法總則公益社團及財團之組織，或依其他關係法令，經向主管機關登記或立案。. 13.

(21) 2、除為其創設目的而從事之各種活動所支付之必要費用外，不以任何方式對捐贈人或與捐贈人有關係之人給予變相盈餘分配。 3、其章程中明定該機關團體於解散後，其賸餘財產應歸屬該機關團體所在地之地方自治團體，或政府主管機關指定之機關團體。但依其設立之目的，或依其據以成立之關係法令，對解散後賸餘財產之歸屬已有規定者，得經財政部同意，不受本款規定之限制。 4、其無經營與其創設目的無關之業務。 5、其基金及各項收入，除零用金外，均存放於金融機構，或購買公債、公. 政治大行或票券金融公司保證發行之商業本票、上市、上櫃公司股票或國內證立券投資信託公司發行之受益憑證，或運用於其他經主管機關核准之項目。司債、金融債券、國庫券、可轉讓之銀行定期存單、銀行承兌匯票、銀. ‧ 國. 學. 但由營利事業捐助之基金，得部分投資該捐贈事業之股票，其比率由財政部定之。. ‧. er. io. sit. Nat. 事，人數不超過全體董監事人數三分之一。. y. 6、其董監事中，主要捐贈人及各該人之配偶及三親等以內之親屬擔任董監. 7、與其捐贈人、董監事間無業務上或財務上不正常關係。. al. n. v i n Ch 8、其用於與其創設目的有關活動之支出，不低於基金之每年孳息及其他各 engchi U. 項收入百分之七十。但經主管機關查明函請財政部同意者，不在此限。. 9、其財務收支應給與、取得及保存合法之憑證，有完備之會計紀錄，並經主管稽徵機關查核屬實。五、非營利組織勸募管理另一種與非營利組織業務運作有關的法規，就是由社政體系所頒訂的捐募管理辦法，以規範各類組織的募款活動（鄭怡世，1999）。根據馮燕（1994）所做調查，指出絶大多數文教基金會的運作，都無法依賴基金孳息，而是需要向社會大眾募捐。彭懷貞等（1994）亦指明民間社會福利機構運作經營上，最大的困難 14.

(22) 是財源不穏，非營利組織必須以募款方式籌措經費。隨著社會的進步，資訊的發達，民眾捐款已成為非營利組織的主要收入來源，根據行政院主計處家庭收支統計資料發現，台灣地區 93 年家庭支出於公益慈善捐款計約新台幣 366 億餘元（共 708 萬 3,445 戶，平均每戶捐款金額為 5,172 元）， 94 年計約新台幣 383 億餘元（共 720 萬 6,883 戶，平均每戶捐款為 5,321 元），提供政府機關、教育、文化、公益、慈善機關或團體作為公益用途使用（曾中明、陳彥丞、吳慧貞，2007）。對此龐大的捐款市場，以及日益蓬勃的公益勸募活動，在「公益勸募條例」頒布之前，主要係依據行政院民國 31 年訂定，42 年 5 月 20 日修正發布之「統一捐募運動辦法」規定辦理。此一辦法僅有十條文，屬. 政治大. 行政命令，無法源依據，同時因年久失修不合時宜，總是一再被提出檢討立. 立. 法的必要。. ‧ 國. 學. 現行「公益勸募條例」則於民國 95 年 4 月 25 日經立法院三讀通過，總統於同年 5 月 17 日公布實施。其立法精神是「透有效管理勸募行為來達成社會資源. ‧. 的妥善運用，藉此以保障捐款人的權益。」，將募款活動管理法制法，並使募款. sit. y. Nat. 行為公開透明化，藉以保障捐款人權益。此乃我國正式管理勸募行為的法令。. io. er. 綜上所述，我國對非營利組織相關法律規範包括：（1）人民團體法：規範. al. 社團組織型態的非營利組織；（2）中央各部會及各地方政府的財團法人設立許. n. v i n Ch 可及監督要點：規範財團法人型態的非營利組織（「財團法人法」尚未完成立法 engchi U 程序）；（3）賦稅減免規定：規範非營利組織免稅及捐款等規定；（4）公益勸募條例：規範非營利組織勸募捐款行為。從賦稅減免規定瞭解我國對非營利組織免稅是依其身分，只要是教育、文化、公益、慈善機關或團體，符合行政院規定標準者即可免稅。而美國對非營利組織免稅優惠的處理可分為四等級，包括非慈善組織（俱樂部、合作社）、公共支援型慈善組織、作業型基金會及非作業型基金會（或稱非支援型基金會）。英國對投入貧窮救助、教育、宗教、社區者免所得稅。我國並未如此區分，現行稅法對非營利組織的租稅奬勵，整體而言，並不亞於其他國家（許崇源，2009）。＜公益勸募條例＞是我國第一部明文要求勸募團體將募款所得公開徵信的 15.

(23) 法律，其立法精神在於透過資訊公開透明，來達到保障捐款人的權益。內政部社會司配合勸募條例實施，為有效管理勸募作為及定期公布勸募活動情形，於 96 年底完成「公益勸募管理系統」網站建置並上線使用。依據勸募條例第 23 條規定：「主管機關應將已核定之勸募活動、其所得及使用情形等資料予以上網公告。」，公益勸募條例施行細則第 17 條規定：「主管機關應依下列規定，定期公布勸募活動情形。（一）於每月十五日前，公告前一月本條例第二十三條及第二十四條規定之公告事項及違反本條例案件處理情形。（二）於每年三月三十一日前，公布前一年勸募活動情形統計值。」。據此得知，主管機關有責任義務將勸募團體之募得款收支使用情形，公告於該網站平台供民眾徵信；該系統除作為勸募團體登. 政治大叁、非營利組織財源與責信立錄及上傳文件之處，亦是提供民眾徵信的平台。. ‧ 國. 學. 一、非營利組織的募款. 有人將非營利組織解釋為「不以營利分配為目的的組織」，也就是說非營利. ‧. 組織的存在目的並不在賺取利潤，而在於實現一個「公益的使命」。為了組織的. sit. y. Nat. 生存發展與永續經營，非營利組織也可以成立附屬事業有營業收入（例如：陽光. io. er. 洗車中心、喜憨兒手工麵包坊），甚至有盈餘，但是這些盈餘並不像一般營利事業將它分配給每位股東和利益關係人，而是將盈餘轉回組織的公益目的事業，做. n. al. Ch. i n U. v. 為實現公益使命的各項服務經費使用，這些附屬事業大部分以庇護工場型態出現，. engchi. 畢竟事業經營不是非營利組織的專業，能夠有盈餘用以支持目的事業經費使用的實際上並不多，大多數的非營利組織還是得仰賴社會大眾的捐款。因此，募款是非營利組織非常重要的工作。」（張在山譯 1991）。管理學大師彼得‧杜拉克也說：「資金的來源，可說是非營利機構和營利與政府機構的主要差別。商業機構可以賣東西賺錢，政府則經由抽稅，但非營利機構就只有靠贊助者捐錢了，其中大部分來自許多無意圖利的善心人士。」（余佩姍譯 1994：77）。「募款」的英文為 Fund-Raising，在我國實務工作上常稱為「勸募」、「捐募」或「募款」。依據 The Random House Dictionary of English Language 對「募 16.

(24) 款」之定義：非營利組織或政治組織或個人為了政治因素，發動募集資金的行動或過程。另外，Hopkins（1991；1996）曾指出，「在美國，勸募一詞的定義是非常的寬鬆的。換句話而言，慈善可以因為個人的請求、郵寄、其他的出版形式、電視、收音機、電話或者是其他的媒體而發生」。因此 Hopkins 對勸募的定義為：「在懇求或陳述上，以任何形式的請求（包含直接和間接）、金錢、貸款、財產，或者其他種類的財務援助來當作慈善目的上的使用，都可稱為勸募。」 Froelich（1999：246-268）將非營利組織的財務來源歸納為三大類，即民間的捐助（private contribution）、政府的贊助（government funding）、及商業交易（commercial activity）等方式。民間的捐助主要來自於個人、企業與基金會，其. 政治大政府與民間組織訂定購買服務的契約、補助及協議合作。商業交易主要有服務收立. 中又以個人的捐款可說是所有慈善捐款活動的主要來源。政府的贊助方式主要由. ‧ 國. 學. 費、出售商品的收益，以及會員繳交的會費等。. 然而，重大災變的募款與一般性的募款有所不同，災變的募款常常因為媒體. ‧. 的大量報導影響整體社會氛圍，因而使民眾的捐助意願大大提升，大量資源瞬間. y. Nat. 湧入，也考驗機構組織的應對能力；因此，監督機制的誕生就相當重要，不僅能. io. sit. 促使機構組織更加有效益的運用手上的資源，更能經由公正透明的監督機制，提. n. al. er. 升民眾對勸募機構的信心。. Ch. engchi. i n U. v. 二、非營利組織的責信非營利組織以「公共利益」服務為目的，經費來源多數仰賴政府及社會大眾的捐助，享有「社會公器」的免稅地位。對非營利組織而言，這種公共責任相對於企業組織來說更顯突出，更有必要加強資訊的掲露及透明度。瑞吉娜.赫茲林格 Regina E. Gerzlinger 在哈佛商業評論提到「DADS」策略，即主張非營利組織的營運資訊必須「掲露」(disclosure)、「分析」(analysis)、「傳佈」(dissemination)，並對無法達到這些標準的組織予以「制裁」(sanctions)。瑞吉娜.赫茲林格，Regina E. Gerzlinge 強調非營利組織及政府機構應該效法上市公司之規定，定期向出資人（即捐款人及納稅人）報告，同時應廣為傳佈資訊，方便外界取用。台灣目前資訊掲 17.

(25) 露的方式一般是由非營利組織自行發佈會訊及年報，或在網站公告各項財務報告、捐款徵信明細、工作成果報告，並有會計師簽證的財務報告以達成責信的自我要求（鄭信真，2009）。非營利組織要贏得社會大眾的信賴，顯然不能單靠政府現有的監督機制，而必須要由 NPO 本身採取更具體的行動，展現出良好的責信（高永興，2012）。提升責信的一種方法就是「自律」（蘇雅珍譯（2006），非政府組織的自律：責信的強制執行與平衡）。學者 Lloyd 和 Casas 分析了許多的行為規範及認證計劃，他們發現達成責信的最重要的方法是為內部的管理，以及行政和財務的處理制度設定準則，以便確實符合各種法律和規定之要求，因為他們害怕對於責信的質疑，會. 政治大府涉入的規定，因而制定自律規範。大多數的自律機制重點放在對非營利組織最立. 損害他們的形象、影響他們募款的努力、降低群眾信任的層級，以及導致更多政. ‧ 國. 學. 有影響力的利害關係人：政府、贊助機構，與一般大眾。. 許多非營利組織，現在以集體的方式透過自律的機制，像行為準則和認證計. ‧. 劃，來解決責信的問題。世界各地的非營利組織正在形成共同的責信規範和標準。. y. Nat. 學者 Lloyd 和 Casas 將自律機制分為三類：（一）以追求道義／道德為本的行為準. io. sit. 則，簽署者必須致力於實踐；（二）訂立內容詳實的行為準則；（三）由第三方社. n. al. er. 團見證的認證系統。在我國，「台灣公益團體自律聯盟」（以下簡稱自律聯盟），. i n U. v. 即屬於第一類型的自律機制組織，自律聯盟是由國內 30 個發展較成熟之公益團. Ch. engchi. 體，在民國 94 年 10 月 21 日自發成立，加入的會員均須簽署「公益團體自律公約」，承諾及實踐組織的公信力及責信，目前加入該團體的會員已超過 120 個團體，成立的宗旨為：推動公益團體財務透明、募款責信、服務績效、良善管理。主要工作包括：提供公益團體責信資訊平台、健全公益團體發展之法律環境、國際交流及研討會、非營利組織培力等。成立迄今六年多，期間辦理有多場非營利組織國際座談與研討，其成立的意義，意謂台灣非營利組織自主監督理念又跨進一大步。我國目前捐款監督工作由各主管機關負責，不像有些歐美國家由自律組織來分擔監管的工作。一般而言，非營利組織固然必須遵守所有適用的法令，包含一. 18.

(26) 般的民、刑法，但民主國家強調自律性的規範（self-regulating），以防止政府單位過度監督非營利組織部門。在某些國家，有成立所謂的「忠實看守人」（watchdog）的制度，這些非營利組織專職從事捐款監督的工作，他們以自己發展出來的標準與價值觀來審視其他捐款機關的運作。這些「忠實看守人」所作的評估報告，可使大眾意識到捐款標準對募款組織十分重要。以美國為例，專司捐款監督的「忠實看守人」組織，至少有：國家慈善資訊局（National Charities Information Bureau），改善商業局的慈善諮詢（Philanthropic Advisory Service Of The Better Business Bureau），美國慈善協會（American Institute Of Philanthropy）等。. 政治大. 國家慈善資訊局的角色是資訊提供者，他不推薦任何組織接受捐款，也不阻. 立. 止任何組織接受捐款。但是，他提供詳細調查後的實質資訊給捐款者，以期能夠. ‧ 國. 學. 幫助願意捐款的個人或是機關團體作出決定，讓他們達成參與慈善工作的目的。國家慈善資訊局的監督辦法是依照其所制訂的「慈善機構標準」 (Standard in. ‧. Philanthropy)，固定檢查並評估將近350個慈善機構(National Charities Information. sit. y. Nat. Bureau,2010)。. io. er. 改善商業局是由各行各業的商務或專業會員支持運作之非營利機構。慈善諮. al. 詢服務是改善商業局的其中一個部門，負責提昇慈善團體的道德水準，並提供社. n. v i n Ch 會大眾慈善機構的資訊，以及教育個人和團體捐款者作有智慧的捐款。慈善諮詢 engchi U 服務出版的季刊，提供了將近二百個慈善團體的資訊，包括每個團體是否達到慈善諮詢服務的標準。並且積極鼓勵各慈善團體盡到自律的責任，以及符合改善商業局「慈善勸募標準」(Standards for Charitable Solicitations)之道德規範。而美國慈善協會的主要任務是，提供捐款者做有效捐款決定之資訊，並監督每一分善款使其作最有效率的應用。協會的工作目標為研究並評估非營利組織的效率、責任感，並管理、教育大眾有關正確捐款的重要性，告知社會大眾有關非營利組織浪費或不道德的行為，並表揚有效率且遵守道德規範的慈善機構，提供協會成員諮詢服務，並對非營利組織進行特別調查及評估，定期擴展並重新制定協會的計劃，以符合提供捐款者有效資訊的挑戰。協會出版的「慈善事業評鑑指 19.

(27) 南」(Charity Rating Guide)提供的資訊也包括捐款給某機構是否可抵稅，關於機構的最新資訊及評估，以及某機構是否提供協會年度報告、會計師稽核的財務報表、聯邦國稅局報備資料等。綜上所論，責信與透明化是一體的兩面。責信不是由非營利組織自圓其說就能算數，必須要有清楚的資訊作為佐證（高永興，2012）。對非營利組織的角色與立場而言，面對利害關係人與社會大眾對於組織責信的要求下，必須以更高的標準檢視自己的政策、誠信及透明度，並公開接受外界的檢視，以取得社會大眾的信任與信心，進而建立組織聲譽。目前我國並没有像美國國家慈善資訊局、改善商業局的慈善諮詢、美國慈善協會等民間勸募監督機制，有學者專家認為或許. 政治大時向社會大眾公開評量結果。在遵守法律規範的基本要求之餘，同時藉由外部公立未來政府機關能適度支援及透過有公信力的民間團體，對勸募機構做評估，並定. ‧ 國. 學. 正單位，以更為嚴格的自律要求，透過大眾的公開監督，提升組織責任度，來取得社會大眾的信任，這才是責信的真正意義。. y. ‧. io. sit. 公益勸募條例之規範. 壹、勸募法規形成背景及立法過程. n. al. Ch. 一、勸募法規政策形成背景. engchi. er. Nat. 第二節. i n U. v. ＜公益勸募條例＞未完成立法之前，民間團體辦理勸募活動，係依據民國 31 年 5 月 2 日國民政府訂定發佈，並於 42 年 5 月 20 日經行政院修正之「統一捐募運動辦法」規定辦理。主要目的在於防範捐募之氾濫及斂財，針對「提倡國防建設、慰勞國軍、舉辦公益慈善及文化教育事業而發起捐募運動者」，均應依此辦法規定辦理。九二一大地震之後，非營利組織如雨後春筍相繼成立，各界也興起一股募款熱潮，而「統一捐募運動辦法」早已不符現況使用，造成勸募行為缺乏管理，勸募所得運用缺乏徵信，損及民眾捐款權益及公益團體的發展。此一辦法，不僅法. 20.

(28) 令位階低，舉凡勸募之定義、主管機關、得發起勸募之主體、勸募活動結束之陳報、徵信、勸募所得財物執行成果之審核管理等，均付諸闕如，且對於違規行為亦缺乏相關罰則以為強制，無法產生嚇阻效果，以約束不法勸募行為，因此，早有透過立法做相關的規定及處理之必要性及正當性7。二、「公益勸募條例」立法過程民國 81 年 9 月 15 日內政部將＜統一捐募運動辦法＞修正草案函報行政院審查。直至民國 88 年 6 月 3 日行政院函復本辦法為行政命令，為配合最新公布之行政執行法及行政程序法相關規範，使其具強制力，宜制定有關捐募管. 政治大立法院江綺雯委員於民國 88 年 3 月任期內發現勸募管理缺乏法律依據，因立. 理之法律，請內政部迅行研擬相關法案報院 8。. ‧ 國. 學. 此由江綺雯委員等 37 人擬具了「捐募管理條例草案」，此為立法部門首部正式提出的勸募法案。同年 9 月 21 日台灣遭逢九二一集集大地震，因而陸續有包括. ‧. 由朱惠良委員等 32 人擬具之「社會募捐管理條例草案」、顏錦福委員等 33 人擬具之「國家重大變故勸募管理條例草案」，朱鳳芝委員等 36 人擬具之「捐. Nat. sit. y. 募法草案」及鄭龍水委員等 39 人擬具之「公益勸募法草案」，分別就勸募許. er. io. 可、資訊揭露以及國家重大變故的定義等規範，提出不同版本的草案，並且在江. al. v i n Ch 期委員會審查，但因無行政院版本的相對提案，且會議中各委員對勸募管理範圍 engchi U n. 綺雯委員推動下，研擬出「協商版」送入 12 月 6 日及 12 月 29 日第 4 屆第 2 會. 無法取得共識，因此，會中僅達成行政院版本於下一會期開議前送達立院，一起. 併案審查的決議。而行政院版於 89 年 10 月 24 日才於立法院第 4 屆第 4 會期與相關提案併案審查，惟於當屆並未完成審查。九二一地震所引發的討論熱潮過後，這個法案又沉寂了一陣子，聯合勸募協會持續透過朱鳳芝、徐中雄及周清玉立委等 44 人於民國 92 年 6 月立法院第 5 屆第 3 會期又連署提出「公益勸募法草案」，此時行政院「勸募管理條例」版本也結合上個會期民間版本所提出的「經常性募款採登記制」、「一般性募款採 7 8. 楊錦青（2007）「公益勸募條例」立法過程剖析，社區發展季刊第 118 期。曾中明、陳彥丞、吳慧貞（2007）「公益勸募條例」立法與未來展望。社區發展季刊，118 期。. 21.

(29) 申請許可制」、機關團體內部募款採「核備制」等彈性處理便民精神，惟於第 5 屆仍未完成審查。（94 年 3 月間內政部就較具爭議之意見與民間團體等進行 8 次會議研商後，於 94 年 9 月再次研提草案並經行政院函轉立法院審議）。直至 94 年 8 月間爆發行政院新聞局局長林佳龍所發起的「十萬個希望--南亞海嘯募款活動」撥款問題，引發政治風暴9，在各界檢討聲浪中，行政院加速審議行政院版「公益勸募條例草案」，於兩週內通過院會討論，並將該法草案列入優先審議法案，於 94 年 9 月送立法院第 6 屆第 2 會期與王榮璋立委等 66 人所提之「公益勸募條例草案」，以及朱鳳芝委員等 33 人所提之「公益勸募法草案」併案審查，終於在 95 年 1 月立法院第 6 屆第 2 會期完成審查，於 95 年 4 月. 政治大. 25 日經立法院第 6 屆第 3 會期完成三讀程序。. 立. 三、立法審查會議討論及爭議之問題. ‧ 國. 學. 此法案審查過程中，許多立法委員也積極參與審查工作，由於立法委員. ‧. 對於勸募對象、勸募範圍、政府角色定位、勸募管理內容、勸募財物管理、勸募活動公告、勸募支出比例等存在某些差異，且在法案審查過程中對於政. Nat. sit. y. 府主管機關之能力、人力有所存疑，因此法案遲遲未能通過。而公益勸募條. er. io. 例草案之審查，最終於 95 年 1 月 5 日立法院第 6 屆第 2 會期衛生環境及社會. al. v i n Ch 容，遂成為公益勸募條例完成之重要轉折處，以下將該次會議中討論及爭議 engchi U 10 n. 福利、內政及民族兩委員會第 1 次聯席會議中完成，該次會議進行情形及內. 的重點予以分析如下：. （一）行政機關應否從事募款王榮璋委員：認為行政機關不應該從事勸募工作。朱鳳芝委員：原提案版本是規定由各級機關來做，行政院版則是對內可以，對外則不可以。然而當天會議審查法案前發言表示，由於 94 年元月新聞局林佳龍局長針對南亞海嘯事件發起「明 9. 引自蘋果日報 2005-08-24＜林佳龍搞的「一萬個希望」善款，至今遲未撥付；新聞局慢半拍 3.9 億捐款未撥學者痛批：真讓人感到政府無能＞。2005.08.23 中國時報【社論】＜一萬個失望＞。取自 http://mypaper.pchome.com.tw/mayer018/post/1250561992，瀏覽日期：2012 年 4 月 12 日。 10 楊錦青（2007）「公益勸募條例」立法過程剖析，社區發展季刊第 118 期。. 22.

(30) 天過後一萬個希望」募款活動」所引起之風波，朱委員改變主張認為政府機關不適宜主動募款；（其主張理由：由政府機關募款反而沒有辦法監督，也不知所募得的錢究竟用到何處，這樣反而會有問題；政府募款比一般公益團體容易，政府若出面募款，會影響民間團體之募款，希望資源能分配到民間；如果政府真的急需經費做事，可以透過編列預算或動用預備金支應，所以再怎麼說，政府都不應該主動募款。此外，由於民眾捐款給政府，在所得稅抵扣上可以享有較高抵扣率，所以應同時修法，讓捐款人不論捐給政府機關或公益. 治政大侯彩鳳委員：認為政府募款給人的第一印象常常是帳目不清，花到哪裡立去，民眾往往不知道。楊麗環委員：關心政府自己能否自清的問題。. 學. ‧ 國. 團體，其所享受的所得稅抵扣率都能一致。）. 鍾紹和委員、鄭金玲委員：書面意見強烈表示各級政府機關（構）不宜. ‧. 為本條例之勸募團體。（其理由：政府已有預備金之設計；. sit. y. Nat. 且政府已發行公益彩券作為公益用途，政府募款將造成捐款. io. er. 排擠效應。）. al. v i n Ch 府（或說是政治人物）因為急於表現，以至於在未作內部專業評估的情 engchi U n. 對此，學者王雲東（2005）也曾指出，南亞海嘯事件最主要突顯了政. 況之下，就貿然作了這個錯誤決策，因此，勸募應由民間主導，並走向專業與責信。主管部會內政部蘇嘉全部長則正式表示，雖然政府的行政程序會造成有些事情緩不濟急，但因多數一般人對政府出面發起的捐款比較有信心，因此，立法後，中央政府若有需求時，將委由經政府許可的團體來接受人民的捐款。（二）冀望透過此法律建構起我國非營利組織之募款機制王榮璋委員：表示希望能儘速讓台灣 NGO 發展環境中有關募款環境這重 23.

(31) 要的一環能更好，讓非營利組織的福利服務工作能有更大的進展及進步。李明憲委員：書面意見以為，對公益團體的監督需官方民間分頭合作，政府應從稅法上嚴格規範非營利組織免稅資格的行為類型、地位及其財務公開的內容與範圍；民間公益團體則應提出完整訊息，協助社會大眾選擇捐款對象或從事志願服務；甚至應進一步據此形成公益團體自律的專業認證，以營造一個互信的公益事業發展環境。內政部主管官員則表示：委員所說的方向確實是在建構完整的公益勸募. 治政大人的會計作業準則，而這個準則的定義部分還在做細項討論，立俟完成檢討後就能有一套依循標準。環境時所應該處理的部分，目前內政部已經建立一套財團法. ‧. ‧ 國. 學. （三）勸募主體之管理定位. 在立法過程中前後 7 個提案（包括行政院版），對於勸募主體之管理. sit. y. Nat. 定位，大致主張兩種態樣：登記制及報備制。. io. er. 主張登記制者認為，現行公司法也是採準則登記主義，按照程序完. al. 成就預期可以為之；而許可制度類似特許制度，除了要符合某些準則外，. n. v i n Ch 還賦予行政單位部分的裁量空間。勸募管理之重點在於對捐款之使用要 engchi U 公開、透明化，因此在適用對象上應可較為寬鬆，重點要擺在後段有關捐款之嚴密管理。此外，由於某些捐款涉及時效性，遇有緊急情況時，若係許可制，主管行政單位是否能適時處理，不無疑義。主張報備制者之論點主要認為詐騙份子畢竟少數，立法精神應朝常. 態、好的方向思考，宜採報備制，但應賦予主管機關查核機制，但不需所有都採核備制，捐募活動只是一個活動，向社會上不特定之人，就公益活動進行勸募慈善的基金，採取核備制徒增行政成本。謝明源委員：在審查會議表示，社團法人成立後，一定要經過一定的期限，才能夠對外募款，因為外界必須經過一定時間的評斷， 24.

(32) 才能知道這些社團法人是否有在從事公益活動。陳秀卿委員：書面意見以為對經常性的勸募活動，應以登記制為原則，而緊急性或臨時性勸募，則似以申請制為妥。鍾紹和委員、鄭金玲委員：書面意見以為，查核對勸募團體有較多干預，可就該團體勸募活動與計畫執行嚴密審查，杜絕假公益之活動，但主管機關之人力是否能負荷為主要問題；備查對勸募團體有較少干預，只能靠勸募團體自我監控及捐款人對勸募團體之監督，只有明顯弊端出現方能發現問題，但對主管機關在人力負荷上較輕。因此必須請主管機關就「查. 治政大以利委員審查本法。立行政院版本：對於勸募行為之管理，係考量其對象係所屬人員、會員或核」及「備查」之人力運用情形及相關後續影響進行評估，. ‧ 國. 學. 一般社會大眾，方式為積極募集財物抑或僅係接受捐贈者主動捐贈之不同等，區分層次定其管理密度。於不涉及向. ‧. 外界募集財物之情形，採備查制予以低密度管理；如係向. sit. y. Nat. 外界募集財物之勸募活動，則採較高密度管理，而採許可. io. er. 制。換言之，行政單位主張被動接受捐款的部分採報備制及事後查核的方式，而公開募款的部分，擬採許可制，使. n. al. Ch. i n U. v. 用較嚴格的管控方式。因此，對於那些有信用的團體而言，. engchi. 若有經常性的會員固定捐款，將可以繼續依照現行的狀況繼續執行。（四）處罰對象王榮璋委員：行政院版本的重點在於罰款，但問題是要罰誰？是罰團體？還是罰負責人？還是罰主要執行人？關於這部分現在並沒有辦法明確的規範。再者，如果有把握募到很多款且足夠繳納罰款，是否就表示有違法的空間？也就是說如果可以募到上千萬，就算被罰總額一、兩百萬，也不在乎。楊麗環委員：罰則屬事後才罰，捐款民眾恐有捐出去的錢被糟蹋之感， 25.

(33) 此屬消極的處罰作法，應著重在建立一個隨時查核的機制可以積極查核。陳秀卿委員：書面意見指出，為避免資源過度集中，特定個案對象亦宜向相關社福團體申請援助，不宜針對單一特例發起募款活動。至於目前猖獗的違法進行勸募活動者，主張加重處罰額度，並公告其姓名或組織或團體名稱；經制定仍不遵從者，可按次連續處罰。針對楊麗環委員之質疑，主管部會內政部蘇部長給予非常肯定答覆，表示政府會建立隨時查核之機制。. 政治大. （五）勸募團體之財務稽核、運用管理. 立. 在審查過程中，許多委員皆表示對於勸募團體財務稽核、運用管理. ‧ 國. 學. 之重要性，其中：. 楊麗環委員：認為應將監督稽核工作交給地方政府和中央政府一起去做，. ‧. 並請相關團體主動向主管機關申報，日後民眾想要捐款時，. io. er. 團體確實將捐款用於合法的地方。. sit. y. Nat. 可在內政部或地方政府社會局的網站上查詢，以瞭解哪些. al. 李明憲委員：書面意見指出，公益團體的經費主要是向社會大眾募款取. n. v i n Ch 得，大部分的慈善捐款依法可以抵免一定程度的所得稅， engchi U 基於慈善捐款的「公共財」屬性，的確需要明定財務公開透明的程度與範圍，讓捐款大眾知道自己的愛心去了哪裡。這種「公共財」的觀念也需要讓公益團體負責人明白，任何經費都需要向社會大眾徵信，財務經費公開透明，組織運作負責守信。例如社福團體已跨界攜手合作成立的「台灣公益團體自律聯盟」，共同簽署自律公約，就是民間期能建構公開透明化的捐款環境之具體表現。. 陳秀卿委員：書面意見認為，由於臺灣民眾屬於「淚腺型衝動捐款」，因此政府對於募款成本，應有上限；同時勸募活動所得應. 26.

(34) 專款專用，且孳息應歸於募款收入；又勸募活動務必重視徵信，尤其應與時俱進，徵信方式可以包括辦理上網徵信，或運用勸募團體之刊物；徵信內容，應詳實記載募款數額、收支報告及捐款人資料，強調資訊公開透明化，公布捐款者芳名、勸募活動財務報告，以及於勸募活動文宣、廣告、文件中顯示勸募總額及款項使用等；至於勸募活動與企業合作，更主張應訂立契約，並將契約呈報主管機關。對於委託民間機構整合運用不當時，應停止委託，或是加以罰款。而當重大事件發生，民間機構不願繳交所得款項給主. 治政大散該團體，倘有涉及詐欺情事，則應移送法院依法論處。立主管部會蘇部長表示：內政部對於勸募團體採嚴格的事後管機關時，也應該禁止其募款活動，並處罰其負責人及解. ‧ 國. 學. 稽核，如果有違法使用，就會依法處罰。而這部分的專業會利用委託會計師做稽核予以落實。. ‧. 財政部國庫署則表示：如果民間團體募款有逃漏稅之虞，可以根據稅法. y. Nat. 貳、「公益勸募條例」規範要點 a. er. io. sit. 處罰。. n. iv l C n hengchi U 從民國 88 年 5 月 15 日由立法委員江綺雯提出之「捐募管理條例草案」勸. 募法案，到 95 年 1 月 5 日立法院完成審查，4 月 25 日完成三讀，5 月 17 日總統公佈施行，總共經歷 7 年才完成立法，成為我國管理勸募活動的正式法令。＜公益勸募條例＞共計三十二條，其子法包括「公益勸募條例施行細則」共計 18 條，以及「公益勸募許可辦法」共計 9 條，於同年 12 月 25 日及 27 日訂定發布，勸募活動之相關法制規定同時到位，至此堪稱完備。整體架構上，公益勸募條例已提升為法律位階，並訂有相關罰則，勸募團體申請勸募採許可制。對於勸募之定義、主管機關、得發起勸募之主體、勸募活動結束之陳報、資訊掲露徵信、勸募所得財物執行成果之審核管理等有較明確的規. 27.

(35) 範，對於勸募活動之必要支出範圍亦有較明確之比率規定。其條文規範內容重點摘要如下：（一）立法精神及名詞定義：開宗明義闡述本法訂定的目的為，透過有效管理勸募行為來達成社會資源的妥善運用，並且藉此可以保障廣大捐款人的權益。同時在將「公益」定義為「不特定多數人的利益」。（二）勸募發起單位：合法發起勸募的單位為公立學校、行政法人、公益性社團法人、以及財團法人。同時排除了政治與宗教活動，不在本條例的規範範圍內，並且主張政府平時不得主動發起勸募活動，以禁絕政府機關藉由對外勸募從事原本應由公部門編列預算處理的事項。但是當遇到國家重大災. 政治大. 害或國際救援時，不在此限。. 立. （三）勸募活動申請：勸募活動的申請採「許可制」。勸募團體應於郵局或金融. ‧ 國. 學. 機構開立捐款專戶，並於勸募活動開始後七日內報主管機關備查。勸募團體至遲應按月將募得款存入捐款專戶。募款期限最長為一年。. ‧. （四）勸募活動申請不予許可：有其中一項情形者，得不予許可。(1)違反會務、. sit. y. Nat. 業務及財務相關法令規定。(2)曾有違法情形，經令其改善未改善。(3)勸募. io. er. 所得財物使用曾有逾計畫書所載使用期限。(4)賸餘款使用曾有逾再執行期限。(5)辦理國際救援勸募，不具執行能力或經驗等五項。. al. n. v i n Ch （五）募得款使用用途：勸募所得財物以從事、「教育文化事業」、 i U e n g c h「社會福利事業」「社會慈善事業」、「援外或國際人道救援」，以及其他經主管機關認定之事業等為限。如有賸餘款再執行期限，不得超過三年。（六）募款必要支出：依照募得款所得愈高，勸募成本愈低的原則設置上限。 1. 勸募活動所得在新臺幣一千萬元以下者，為百分之十五。 2. 勸募活動所得超過新臺幣一千萬元未逾新臺幣一億元者，為新臺幣一百五十萬元加超過新臺幣一千萬元部分之百分之八。 3. 勸募活動所得超過新臺幣一億元者，為新臺幣八百七十萬元加超過新臺幣一億元部分之百分之一。 4. 前項勸募所得為金錢以外之物品者，應依捐贈時之時價折算之。 28.