第二章 文獻探討
第二節 公益勸募條例之規範
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南」(Charity Rating Guide)提供的資訊也包括捐款給某機構是否可抵稅，關於機構 的最新資訊及評估，以及某機構是否提供協會年度報告、會計師稽核的財務報表、
聯邦國稅局報備資料等。
綜上所論，責信與透明化是一體的兩面。責信不是由非營利組織自圓其說就 能算數，必須要有清楚的資訊作為佐證（高永興，2012）。對非營利組織的角色 與立場而言，面對利害關係人與社會大眾對於組織責信的要求下，必須以更高的 標準檢視自己的政策、誠信及透明度，並公開接受外界的檢視，以取得社會大眾 的信任與信心，進而建立組織聲譽。目前我國並没有像美國國家慈善資訊局、改 善商業局的慈善諮詢、美國慈善協會等民間勸募監督機制，有學者專家認為或許 未來政府機關能適度支援及透過有公信力的民間團體，對勸募機構做評估，並定 時向社會大眾公開評量結果。在遵守法律規範的基本要求之餘，同時藉由外部公 正單位，以更為嚴格的自律要求，透過大眾的公開監督，提升組織責任度，來取 得社會大眾的信任，這才是責信的真正意義。
第二節 公益勸募條例之規範
壹、勸募法規形成背景及立法過程
一、勸募法規政策形成背景
＜公益勸募條例＞未完成立法之前，民間團體辦理勸募活動，係依據民國 31 年 5 月 2 日國民政府訂定發佈，並於 42 年 5 月 20 日經行政院修正之「統一捐募 運動辦法」規定辦理。主要目的在於防範捐募之氾濫及斂財，針對「提倡國防建 設、慰勞國軍、舉辦公益慈善及文化教育事業而發起捐募運動者」，均應依此辦 法規定辦理。
九二一大地震之後，非營利組織如雨後春筍相繼成立，各界也興起一股募款 熱潮，而「統一捐募運動辦法」早已不符現況使用，造成勸募行為缺乏管理，勸 募所得運用缺乏徵信，損及民眾捐款權益及公益團體的發展。此一辦法，不僅法
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令位階低，舉凡勸募之定義、主管機關、得發起勸募之主體、勸募活動結束之陳 報、徵信、勸募所得財物執行成果之審核管理等，均付諸闕如，且對於違規行為 亦缺乏相關罰則以為強制，無法產生嚇阻效果，以約束不法勸募行為，因此，早 有透過立法做相關的規定及處理之必要性及正當性7。
二、「公益勸募條例」立法過程
民國 81 年 9 月 15 日內政部將＜統一捐募運動辦法＞修正草案函報行政院 審查。直至民國 88 年 6 月 3 日行政院函復本辦法為行政命令，為配合最新公 布之行政執行法及行政程序法相關規範，使其具強制力，宜制定有關捐募管 理之法律，請內政部迅行研擬相關法案報院8。
立法院江綺雯委員於民國 88 年 3 月任期內發現勸募管理缺乏法律依據，因 此由江綺雯委員等 37 人擬具了「捐募管理條例草案」，此為立法部門首部正式 提出的勸募法案。同年 9 月 21 日台灣遭逢九二一集集大地震，因而陸續有包括 由朱惠良委員等 32 人擬具之「社會募捐管理條例草案」、顏錦福委員等 33 人擬具之「國家重大變故勸募管理條例草案」，朱鳳芝委員等 36 人擬具之「捐 募法草案」及鄭龍水委員等 39 人擬具之「公益勸募法草案」，分別就勸募許 可、資訊揭露以及國家重大變故的定義等規範，提出不同版本的草案，並且在江 綺雯委員推動下，研擬出「協商版」送入 12 月 6 日及 12 月 29 日第 4 屆第 2 會 期委員會審查，但因無行政院版本的相對提案，且會議中各委員對勸募管理範圍 無法取得共識，因此，會中僅達成行政院版本於下一會期開議前送達立院，一起 併案審查的決議。而行政院版於 89 年 10 月 24 日才於立法院第 4 屆第 4 會期與相 關提案併案審查，惟於當屆並未完成審查。
九二一地震所引發的討論熱潮過後，這個法案又沉寂了一陣子，聯合勸募協 會持續透過朱鳳芝、徐中雄及周清玉立委等 44 人於民國 92 年 6 月立法院第 5 屆第 3 會期又連署提出「公益勸募法草案」，此時行政院「勸募管理條例」版 本也結合上個會期民間版本所提出的「經常性募款採登記制」、「一般性募款採
7 楊錦青（2007）「公益勸募條例」立法過程剖析，社區發展季刊第 118 期。
8 曾中明、陳彥丞、吳慧貞（2007）「公益勸募條例」立法與未來展望。社區發展季刊，118 期。
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申請許可制」、機關團體內部募款採「核備制」等彈性處理便民精神，惟於第 5 屆仍未完成審查。（94 年 3 月間內政部就較具爭議之意見與民間團體等進行 8 次會議研商後，於 94 年 9 月再次研提草案並經行政院函轉立法院審議）。
直至 94 年 8 月間爆發行政院新聞局局長林佳龍所發起的「十萬個希望--南 亞海嘯募款活動」撥款問題，引發政治風暴9，在各界檢討聲浪中，行政院加速審 議行政院版「公益勸募條例草案」，於兩週內通過院會討論，並將該法草案列入 優先審議法案，於 94 年 9 月送立法院第 6 屆第 2 會期與王榮璋立委等 66 人所 提之「公益勸募條例草案」，以及朱鳳芝委員等 33 人所提之「公益勸募法草案」
併案審查，終於在 95 年 1 月立法院第 6 屆第 2 會期完成審查，於 95 年 4 月 25 日經立法院第 6 屆第 3 會期完成三讀程序。
三、立法審查會議討論及爭議之問題
此法案審查過程中，許多立法委員也積極參與審查工作，由於立法委員 對於勸募對象、勸募範圍、政府角色定位、勸募管理內容、勸募財物管理、
勸募活動公告、勸募支出比例等存在某些差異，且在法案審查過程中對於政 府主管機關之能力、人力有所存疑，因此法案遲遲未能通過。而公益勸募條 例草案之審查，最終於 95 年 1 月 5 日立法院第 6 屆第 2 會期衛生環境及社會 福利、內政及民族兩委員會第 1 次聯席會議中完成，該次會議進行情形及內 容，遂成為公益勸募條例完成之重要轉折處，以下將該次會議中討論及爭議 的重點予以分析如下10：
（一）行政機關應否從事募款
王榮璋委員：認為行政機關不應該從事勸募工作。
朱鳳芝委員：原提案版本是規定由各級機關來做，行政院版則是對內可 以，對外則不可以。然而當天會議審查法案前發言表示，由 於 94 年元月新聞局林佳龍局長針對南亞海嘯事件發起「明
9 引自蘋果日報 2005-08-24＜林佳龍搞的「一萬個希望」善款，至今遲未撥付；新聞局慢半拍 3.9 億捐款未撥學者痛批：真讓人感到政府無能＞。2005.08.23 中國時報【社論】＜一萬個失望＞。
取自 http://mypaper.pchome.com.tw/mayer018/post/1250561992，瀏覽日期：2012 年 4 月 12 日。
10 楊錦青（2007）「公益勸募條例」立法過程剖析，社區發展季刊第 118 期。
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天過後一萬個希望」募款活動」所引起之風波，朱委員改變 主張認為政府機關不適宜主動募款；（其主張理由：由政府 機關募款反而沒有辦法監督，也不知所募得的錢究竟用到何 處，這樣反而會有問題；政府募款比一般公益團體容易，政 府若出面募款，會影響民間團體之募款，希望資源能分配到 民間；如果政府真的急需經費做事，可以透過編列預算或動 用預備金支應，所以再怎麼說，政府都不應該主動募款。此 外，由於民眾捐款給政府，在所得稅抵扣上可以享有較高抵 扣率，所以應同時修法，讓捐款人不論捐給政府機關或公益 團體，其所享受的所得稅抵扣率都能一致。）
侯彩鳳委員：認為政府募款給人的第一印象常常是帳目不清，花到哪裡 去，民眾往往不知道。
楊麗環委員：關心政府自己能否自清的問題。
鍾紹和委員、鄭金玲委員：書面意見強烈表示各級政府機關（構）不宜 為本條例之勸募團體。（其理由：政府已有預備金之設計；
且政府已發行公益彩券作為公益用途，政府募款將造成捐款 排擠效應。）
對此，學者王雲東（2005）也曾指出，南亞海嘯事件最主要突顯了政 府（或說是政治人物）因為急於表現，以至於在未作內部專業評估的情 況之下，就貿然作了這個錯誤決策，因此，勸募應由民間主導，並走向 專業與責信。
主管部會內政部蘇嘉全部長則正式表示，雖然政府的行政程序會造 成有些事情緩不濟急，但因多數一般人對政府出面發起的捐款比較有信 心，因此，立法後，中央政府若有需求時，將委由經政府許可的團體來 接受人民的捐款。
（二）冀望透過此法律建構起我國非營利組織之募款機制
王榮璋委員：表示希望能儘速讓台灣 NGO 發展環境中有關募款環境這重
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要的一環能更好，讓非營利組織的福利服務工作能有更大的 進展及進步。
李明憲委員：書面意見以為，對公益團體的監督需官方民間分頭合作，
政府應從稅法上嚴格規範非營利組織免稅資格的行為類型、
地位及其財務公開的內容與範圍；民間公益團體則應提出完 整訊息，協助社會大眾選擇捐款對象或從事志願服務；甚至 應進一步據此形成公益團體自律的專業認證，以營造一個互 信的公益事業發展環境。
內政部主管官員則表示：委員所說的方向確實是在建構完整的公益勸募 環境時所應該處理的部分，目前內政部已經建立一套財團法 人的會計作業準則，而這個準則的定義部分還在做細項討論，
俟完成檢討後就能有一套依循標準。
（三）勸募主體之管理定位
在立法過程中前後 7 個提案（包括行政院版），對於勸募主體之管理 定位，大致主張兩種態樣：登記制及報備制。
主張登記制者認為，現行公司法也是採準則登記主義，按照程序完
主張登記制者認為，現行公司法也是採準則登記主義，按照程序完