優化時期（1999 年至今）

江澤民於 1999 年 6 月首次提出西部大開發⁸的概念，同年 11 月中共當局召開 的「中央經濟工作會議」中，西部大開發的實際構想才得以確立，並在 2001 年 3 月 15 日第九屆全國人民代表大會第四次會議所通過的《十五計劃》，正式確立了 西部大開發的發展策略（吳武忠、范世平，2004）。隨著中國大陸旅遊業的蓬勃 發展，其綜合性、開放性和關聯性強的特點已充分表現，在帶動相關行業發展，

擴大國內需求，增強經濟活力等方面的作用十分明顯。另外西部的旅遊資源豐 富，擁有獨特的風格，具有開發利用的巨大潛力，因此中共便將旅遊產業作為西 部開發初期的先行產業，以帶動其他產業發展，達到經濟開發的效果。

《十五計劃》中提到「加大旅遊市場促銷和新產品開發力度，加強旅遊基礎 設施和配套設施建設，改善服務質量，促進旅遊業成為新的增長點」，因此中國 政府在此時期進一步對全國旅遊發展規劃工作進行引導及規範，並積極促進旅遊 產業升級，期望將旅遊經濟發展水準和旅遊管理服務水準全面提升到世界先進水 準。雖然 2003 年 4 月爆發「SARS」（嚴重急性呼吸道症候群，或稱非典型肺炎）

後，中國大陸立即被世界衛生組織（WHO）列為旅遊警示區，造成旅遊產業嚴重 傷害。根據世界旅遊暨旅行組織（WTTC）的統計，中國大陸的旅遊產業損失約 76 億美元，約 280 萬旅遊從業人員失業。但在旅遊業發展基礎穩固與中共當局緊 急採行「旅遊業振興計劃」下，隔年海外旅客便恢復信心，重新點燃入境旅遊市 場，使入境旅遊人數與旅遊外匯收入都回復原來的成長水準。

在中國加入世界貿易組織（WTO）、北京申辦 2008 年奧運成功以及上海獲得 2010 年世界博覽會主辦權的種種因素下，可以預見中國大陸旅遊業未來發展將面 臨另一片新氣象。

1. 觀光政策需求

8 西部地區包括重慶市、四川省、貴州省、雲南省、陝西省、甘肅省、青海省、內蒙古自治區、寧夏回族 自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區和廣西壯族自治區等十二個省、自治區、直轄市。

（1）促進旅遊產業升級

國際旅遊市場的競爭日趨激烈，世界各國都更加重視旅遊業發展，不斷採取 大規模、高投入的宣傳攻勢，使中國大陸的旅遊客源分散轉向。另外中國入境旅 遊市場在改革開放後快速增長，已形成較大的市場規模，因此未來要持續保持快 速增長較為困難。面對上述的情況，中國唯有促進旅遊產業升級，提供更精緻優 良的旅遊品質和服務水準，才能在國際上具有競爭力，維持向前飛躍的態勢。

（2）平衡區域發展

中國大陸實施改革開放固然使經濟得以大幅發展，卻也導致各地區貧富差距 日益擴大，落後地區產生「人口結構老化、經濟資源稀少、地理位置偏遠、人民 生活窮困」不斷惡性循環的困境，尤其以西北地區最為嚴重（吳武忠、范世平，

2004）。《十五計劃》確立了西部大開發的戰略指導原則，希望藉由旅遊業的發展，

一方面達到「旅遊扶貧」，帶動西部地區整體的經濟發展，另一方面舒緩東西部 旅遊發展失衡的現象。

2. 觀光政策決策與產出

（1）以「可持續發展」為原則對全國旅遊發展規劃加以引導規範

1999 年 3 月，國家旅遊局發佈的《旅遊發展規劃管理暫行辦法》對旅遊規劃 的性質、內容、體系和編制報批程序等方面做出了規定。這是旅遊業第一個關於 旅遊規劃的規章性文件，成為各地制定、編制旅遊規劃，開展旅遊規劃工作的依 據。2000 年 10 月，國家旅遊局發佈《旅遊發展規劃管理辦法》，以具有更高法律 效力的規章形式對原有的原則和作法進行確定和鞏固，對全國旅遊發展規劃工作 達到進一步的引導和規範作用。

旅遊發展規劃的原則強調堅持可持續發展和以市場導向為主，注重對資源和 環境的保護，防止污染和其他公害，在追求旅遊品質提升下，更要兼顧旅遊業發 展的社會、經濟和環境效益。

（2）增強旅遊基礎設施建設

為了使旅遊基礎設施建設朝向現代化、國際化的水準看齊，中共中央於 1999 年首次將旅遊基礎設施建設列入國債項目。2000 年，中央更將旅遊基礎設施建設 納入國債投資計劃，並安排了 13 億元國債基金用於重點支持旅遊交通、供水供

電、車場廁所、污水垃圾處理等基礎設施建設，顯現其積極強化的決心。

為推動旅遊資訊化的進程，促進旅遊產業的優化升級，國家旅遊局自 2001 年實施「金旅」工程，也就是中國旅遊資訊化的系統工程。該工程的具體內容就 是要建設「三網一庫」，即全國旅遊行政辦公網路、旅遊行業管理業務網路、公 眾資訊網路和旅遊綜合資料庫，其中公眾資訊網路包括旅遊電子商務網路和政府 網路。「三網一庫」的建設和實施，目的在於大量整合國內外旅遊資訊資源，使 政府、市場、公眾的資訊蒐集、資訊共享和資訊發佈體系能夠更臻完備，進而使 旅遊資訊化的建設水準與旅遊業的發展齊頭並進，成為旅遊業高速協調發展的動 力。

（3）持續強化旅遊法制建設與提高旅遊業品質水準

導遊人員方面，1999 年 5 月，國務院發佈《導遊人員管理條例》，使旅遊法 制體系趨於完善，為進一步加強對導遊市場的管理、強化對服務品質的監督、保 障旅遊消費者的合法權益、維護旅遊市場的良好秩序，提供了強而有力的法律武 器。2001 年 12 月，國家旅遊局發佈《導遊人員管理實施辦法》，強化對導遊人員 的日常管理，並增加四個方面的管理內容：對導遊人員實施分級管理、建立導遊 登記制度、對導遊人員實行計分管理、對導遊人員實行年審管理。2005 年 6 月，

國家旅遊局同時發佈《對＜導遊人員管理實施辦法＞的修訂》和《導遊人員等級 考核評定辦法》，重新確定導遊等級考核評定機構、職責，規範等級考核制度，

確定考核原則和規程。這一系列有關導遊人員的管理法規，對提高導遊隊伍的整 體素質，進一步提升中國旅遊業的良好形象，具有相當重要的意義。

2000 年，在部門協調、先行試點、完善標準、加強培訓的基礎上，實施《旅 遊區（點）品質等級的劃分與評定》取得了實質性進展。國家旅遊局派出 13 個 評定小組，順利完成了對 31 個省（區、市）申報 AAAA 等級的 215 個旅遊區（點）

的等級評定，共有 187 個旅遊區（點）獲得首批 AAAA 級旅遊區（點）的殊榮。

推行《旅遊區（點）品質等級和劃分與評定》國家標準，大大提高旅遊區（點）

規劃、建設管理和服務水準，促進環境和資源保護，並整體提高中國旅遊業品質 水準和市場競爭力（魏小安、劉趙平）。2005 年 7 月，國家旅遊局發佈的《旅遊 景區質量等級管理辦法》擴大評定範圍，確立全國及省級的等級評定委員會負責 全國及本地區等級的評定工作之組織和管理，並提出設立 AAAAA 級景區和評定 辦法。

飯店業方面，2002 年 3 月，中國旅遊飯店業協會公佈《中國旅遊飯店行業規

範》，適用於中國旅遊飯店業協會會員飯店。該協會會員飯店有兩千五百多家，

主要以星級飯店為主。此規範強化了飯店對客人的承諾，以維護客人和飯店的合 法權益；引導飯店按國際規則辦事，使飯店經營更加符合國際慣例，逐步建立飯 店行業的信譽和行業規範體系。

（4）促進區域旅遊發展

在江澤民提出的「西部大開發」構想被中共中央確立後，第十五屆五中全會 即於 2000 年 10 月審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五 年計劃的建議》中，在第六部份提出「西部大開發工作的戰略指導」強調「加快 培育旅遊業，努力形成經濟優勢」（中共年報編輯委員會，2001）。2001 年 1 月，

中共中央發出《關於實施西部大開發若干政策措施的通知》中，強調要進一步鼓 勵外資投資西部旅遊業的基礎設施與資源開發（吳武忠、范世平，2004）。2003 年 3 月，中國首項區域旅遊投資規劃《西部旅遊投資規劃》在北京通過專家評審。

2005 年 8 月，國家旅遊局正式啟動「青藏鐵路沿線旅遊發展規劃」編制工作。這 些政策措施無非希望透過西部大開發戰略的實施，使西部地區珍貴的旅遊資源得 到開發，從資源優勢轉化為經濟優勢，進而提高中國旅遊業的國際競爭力，形成 新的增長點。

2005 年 10 月，由國家發展和改革委員會、國家旅遊局帶頭，聯合國家有關 部門和雲南、四川、西藏三省共同組成規劃編制領導小組，聯合啟動「香格里拉 生態旅遊區規劃」編制工作。同時協調上海、浙江、江蘇三省市旅遊局（委）聯 合開展「長三角區域旅遊發展規劃」編制工作。從此也可了解中國政府對於平衡 區域旅遊發展已著眼於長期，朝可持續發展的方向前進。

（5）實現入世的承諾項目

2001 年 12 月 11 日，中國正式成為世界貿易組織（WTO）的正式成員。旅 遊業屬於服務貿易的範疇，入世後受到的約束表現在具體減讓承諾上，主要集中 在兩個方面：第一是針對旅行社業，外方投資旅行社業的門檻直接降低；第二是 針對飯店業（包括公寓、餐館），外方投資飯店業，可以通過合營企業形式在中 國建設、改造和經營飯店及旅館，允許外方控股。

3. 觀光政策產生的影響

（1）旅遊產業升級顯現成效，刺激入境旅遊市場成長

中國大陸旅遊業邁入此時期，不論是旅遊基礎設施建設，旅遊景區和產品，

或是旅遊服務品質，都逐漸具備現代化、國際化的世界一流水準，證實政府推動

或是旅遊服務品質，都逐漸具備現代化、國際化的世界一流水準，證實政府推動