開創時期（1978 年—1987 年）

60 到 70 年代發生的文化大革命使中國的經濟活動幾乎停頓，對旅遊業造成 的干擾和破壞更是嚴重。1978 年中共十一屆三中全會制定「對內搞活經濟，對外 實行開放」的總方針政策，拉開了中國改革開放的序幕，旅遊業也因此開啟嶄新 的一頁。1978 年 10 月至 1979 年 7 月間，鄧小平發表五次專門談話，要求儘快發 展旅遊業。他指出：「旅遊事業大有文章可做，要突出地搞，加速地搞」；「搞旅 遊要把旅館蓋起來。下決心要快，第一批可以找僑資、外資，然後自己發展」；「旅 遊業這個行業，要變成綜合性的行業」（中共中央文獻研究室，2000）。鄧小平在 旅遊業對國家政治經濟與改革開放的積極作用，以及旅遊管理、旅遊開發、旅遊 促銷的基本認識和基本規律上，皆做出明確指示（何光暐，1999），成為指導中 國大陸旅遊業發展的基本思想與原則，由外事接待型朝向經濟創匯型轉變。

1. 觀光政策需求

（1）旅遊行政體制有待重建

1964 年成立的中國旅行遊覽事業管理局隸屬於外交部管轄，是準外交行政管 理機構（卓晴君，1992）。但隨著改革開放中國敞開大門，海外旅客對中國產生 強烈的觀光旅遊需求，不再像過去以外交為主要目的。再者，鄧小平明確指示旅 遊業要賺取外匯，因此恢復成立的旅遊管理部門已經面臨根本不同於以往的要

求，而是一個旅遊經濟的管理部門。

（2）旅遊基礎設施匱乏

文化大革命期間，經濟建設與旅遊發展停滯，因此當 1978 年重新迎接海外 旅客時，飯店、旅行社和航空業等旅遊相關行業都沒有足夠能力接待大批湧入的 旅客。1978 年全中國入境旅遊人數為 180 萬人，1979 年增加至 420 萬人，成長 率為 132%；而 1978 年飯店數 137 間、床位數 30740 張，1979 年飯店數增加至 150 間、床位數增加為 34021 張，成長率分別為 9.5％和 10.7％。由此可見旅遊基 礎設施非常缺乏，完全無法滿足旅客的需求。

（3）旅遊訂價失衡

在 1978 年以前，對於觀光旅遊的宣傳促銷純粹為了政治目的，且旅遊訂價 受到政府嚴格控制。中國政府將價格水準固定，未依照旅遊淡旺季節的需求波動 進行調整（Zhang 等人，1999）。另外許多旅遊從業者缺乏運用成本核算訂價的概 念，也沒有運用國際國內不同價格體系之差別多賺取外匯的意識（卓晴君，

1992），故旅遊價格體系有待旅遊管理部門予以建立。

（4）旅遊業管理不佳，服務品質低劣

在中國施行計劃經濟體制下，旅遊業經營者的職權和自主性很小，資源配置 完全由政府掌控，黨委書記對公司營運的職責甚至大於經營者本身。這些因素導 致公司企業在決策時未以市場需求為考量，追求管理與經營效率。因此旅遊從業 人員抱著「吃大鍋飯」和「鐵飯碗」的心態，甚至有導遊在遊覽車上睡覺或是在 博物館紀念品商店裡等著拿旅客購物的回扣，旅遊服務品質之低劣不言可喻，更 是遠低於國際上的標準。

2. 觀光政策決策與產出

（1）旅遊行政管理體制的改革

旅遊管理體制的改革以 1978 年 3 月中共中央批轉外交部《關於發展旅遊事 業的請示報告》為起點，報告中對旅遊管理體制提出三點意見：（1）將中國旅行 遊覽事業管理局改為直屬國務院的管理總局，由外交部代管；（2）各省、市、自 治區成立旅遊局，負責管理各地方的旅遊事業；（3）成立旅遊工作領導小組，成 員包括計委、建委、外貿、輕工、商業、鐵道、交通、民航等部門同仁，統一領

導旅遊事業。國務院 1978 年 7 月正式批准這些意見，使旅遊行政管理體制得以 加快恢復和重建。

1978 年 8 月，旅遊管理體制再次改革，內容包括：（1）中國旅行遊覽事業管 理局改為由國務院直接領導；（2）中國旅行遊覽事業管理局作為行政機構，其編 制和經費歸國務院機關事務管理局管理；（3）中國國際旅行社總社作為事業單 位，實行企業管理；（4）旅遊經費由財政部管理，納入國家預算。

面對不同部門在旅遊發展上各自具有其優勢，旅遊業呈現分散經營的情形，

中共中央書記處於 1981 年 3 月提出旅遊管理體制改革的重要指導原則：（1）中 國旅行遊覽事業管理局要作為全國管理旅遊事業的行政機構，統一管理全國旅遊 工作；（2）中國旅行遊覽事業管理局作為管理機構，必須和中國國際旅行社實行 政企分離；（3）中國國際旅行社統一經營外國旅遊者來華的旅遊業務，並逐步實 行企業化管理。於是 1982 年 5 月，中國旅行遊覽事業管理局更名為中華人民共 和國旅遊總局，7 月便與中國國際旅行社分開辦公，8 月再改名為中華人民共和 國國家旅遊局，簡稱國家旅遊局，一直沿用至今。局社的正式分家落實了政企分 離的原則，為強化旅遊行業管理創造有利條件，對中國旅遊行政管理體制的改革 十分重要，確立了專司旅遊管理的機構，提供旅遊管理上的方法、原則和內容。

1984 年 7 月，國務院批轉國家旅遊局《關於開創旅遊工作新局面幾個問題的 報告》中，要求國家旅遊局和各級旅遊行政管理部門都要簡政放權，旅遊企業都 應實行企業化管理，成為獨立經營、自負盈虧的經濟實體。並提出加快旅遊基礎 設施的建設要採取國家、地方、部門、集體和個人一起上，自力更生與利用外資 一起上的方針。

1985 年 1 月底，國務院批轉了《關於當前旅遊體制改革幾個問題的報告》， 提出了旅遊管理體制實行「政企分開，統一領導，分級管理，分散經營，統一對 外」的原則，首次明確了「國家旅遊局作為國務院的職能部門，要面向全行業，

統管全國旅遊事業。各省、自治區、直轄市可根據國際國內旅遊發展的需要設置 旅遊局，統管本地區的旅遊工作。要善於運用行政的、經濟的和法律的手段，加 強對旅遊事業的管理。經濟特區和省級以下的市、縣，如需設置旅遊管理機構，

要本著精簡的原則，因地制宜，不搞一個模式」（何光暐，1999）。此一原則向各 省、市、自治區下放了外聯權和簽證通知權，解決六年來旅遊系統普遍關心的問 題。

1985 年 5 月，國務院發佈《旅行社管理暫行條例》，將旅行社分為一、二、

三類社，並明確進行垂直的職能分工，確立旅行社的垂直分工體系。而這也是旅 遊業的第一部行政法規。

（2）利用外資促進旅遊基礎設施發展

鄧小平在 1979 年 1 月 6 日的講話中提到：「搞旅遊要把旅館蓋起來。下決心 要快，第一批可以找僑資、外資，然後自己發展」，可見當時他已深知旅遊基礎 設施建設對發展旅遊業的重要性。於是 1979 年 5 月國務院召開辦公會議，研究 國家投資和利用僑資、外資建造飯店的問題。會議決定批准在北京、上海、廣州、

南京四個城市利用僑資、外資建造六座旅遊飯店。同年 6 月，國務院批准關於利 用外資兩千多萬美元建設北京建國飯店的請示，成為中國第一家中外合資建造的 現代化飯店。

加速建設旅遊基礎設施的迫切性也可以從中共制定的政策方針中看到。1984 年 7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國家旅遊局《關於開創旅遊工作局 面幾個問題的報告》中提出「加快旅遊基礎設施的建設要採取國家、地方、部門、

集體、個人一起上，自力更生與利用外資一起上」的方針。同年 12 月，國務院 批轉國家旅遊局《關於當前旅遊體制改革幾個問題的報告》中，把發展方針進一 步明確為「四個轉變」，也強調「從以國家投資為主建設旅遊基礎設施轉變為國 家、地方、部門、集體、個人一起上，自力更生與利用外資一起上」。

1984 年到 1988 年，全中國新建、改建、擴建的客房數淨增長達 14.3 萬間。

1985 年，全中國批准的中外合資合作項目共 109 項，其中旅遊項目達 73 項，佔 總數的 67％。引進外資促進旅遊基礎設施發展的建設獲得顯著的成效，尤其飯店 建設大規模興起，使旅客無處安身的壓力得到紓解。

（3）旅遊訂價制度化

由於旅遊價格對旅遊市場的供需具有直接的影響，並決定旅遊的經濟效益，

所以中國政府對旅遊價格政策非常重視（項安琪，1999），而旅遊價格管理體制 的改革大約是從 1984 年開始起步。該年 7 月，國務院批轉了國家旅遊局《關於 開創旅遊工作新局面幾個問題的報告》，要求旅遊價格管理採取「統一領導，分 級管理，統一對外」的原則，實行分等級、分地區、分季節的收費標準和允許一 定幅度的浮動，以增加淡季客源。

1985 年 1 月 23 日，國務院批准旅遊局發佈實施《中國國際旅遊價格的暫行 規定》，原則上參考國際市場旅遊價格，按質論價，合理收費，並對價格管理體

制作出了規定。1 月 31 日國務院在批轉旅遊局《關於當前旅遊體制改革的幾個問 題的報告》中提出，對旅遊價格的管理，要實行統一領導、分級管理、統一對外、

按質論價、合理收費的原則。國家旅遊局要會同國家物價局制定旅遊價格的具體 原則和作價辦法。各省旅遊局應根據本地區的旅遊資源、接待條件和客源狀況，

按照國家對旅遊價格的原則規定，制定本地區的旅遊價格，但不得違反規定限 度、損壞國家利益和聲譽（何光暐，1999）。

中國政府在這個時期對旅遊價格改革的趨勢，是由硬性的統一訂價逐漸轉變 為彈性的宏觀調控，欲建立正常的市場運作機制。

（4）旅遊企業體制的改革

由於飯店較早和政府部門、行政機關劃清關係，且飯店的有形資產成本結 算、財政補貼問題突出（卓晴君，1992），因此中國政府首先針對飯店業進行企

由於飯店較早和政府部門、行政機關劃清關係，且飯店的有形資產成本結 算、財政補貼問題突出（卓晴君，1992），因此中國政府首先針對飯店業進行企