轉捩時期（1988 年—1991 年）

1985 年 12 月，中共把旅遊業列入《七五計劃》中，將旅遊業視為經濟和社 會發展中的重要組成部分。這是旅遊業第一次在國家計劃中出現，象徵其產業地 位已經確立，也是中國旅遊業已經從外事接待轉變為經濟創匯的重要標誌。

正當中國大陸旅遊業的發展蒸蒸日上之際，1989 年的「六四天安門事件」重 重打擊了入境旅遊市場，入境旅遊人數和旅遊外匯收入大幅下降。雖然此一政治 風波造成旅遊業的不景氣，但是中共當局卻利用這個機會針對前一時期發展過快 形成的失序問題，進行檢討改革，恢復應有的秩序，將旅遊業的發展拉回正軌，

使繁榮景氣逐漸復甦。

1. 觀光政策需求

（1）追求入境旅遊人數與旅遊外匯收入持續成長

「七五時期」中共將旅遊工作重點放在航空、旅遊景點的升級，服務品質的 提昇，以及旅遊行業間的運作、協調等方面，希望旅遊基礎設施和服務品質能夠 到達旅遊發達接待國家的水準。因此中國政府設定了在此時期欲達成的目標：到 1990 年接待海外旅客 500 萬人次（其中外國人 300 萬人次），旅遊外匯收入達到 27 至 30 億美元。

（2）解決快速成長帶來的失序問題

旅遊行政管理體制和旅遊企業體制在前一時期經歷了一番改革，卻衍生出旅

遊市場供需失衡、秩序紊亂的問題。例如新建的現代化飯店多數集中於沿海省份 城市，內地各地區建設發展較慢，呈現發展空間分佈非常不平衡的狀態。如表 4-1 和表 4-2 所示，至 1989 年，沿海十一個省和直轄市擁有旅遊飯店 1070 座，佔全 中國總量的 60％；擁有客房近 15 萬間，佔全中國總量的 56％。西部十個省、市、

自治州的旅遊飯店數量僅為 260 座，佔全中國總量的 14.5％；擁有客房數 4 萬多 間，佔全中國總量的 15％（鄭新華、周桂蘭，2004）。而且當時高級旅遊飯店主 要客源為境外旅客，所以當天安門事件一發生，海外旅客人數急遽減少，飯店市 場立刻出現供過於求的失衡現象。

表 4-1 1989 年沿海十一省市、直轄市飯店及房間數量

地區 飯店數（座） 房間數（間）

全國總計 1788 267505 地區總計 1070 149739

天津 18 3645 河北 54 9052 遼寧 89 12034 上海 72 15542 江蘇 35 5930 浙江 36 6099 福建 72 9349 山東 66 9136 廣東 541 65886 海南 43 4712 廣西 44 8354

資料來源：整理自＂中國現代飯店的發展及其特性＂，鄭新華、周桂蘭，

2004，樂山師範學院學報，11，116

表 4-2 1989 年西部十省市、自治州飯店及房間數量

地區 飯店數（座） 房間數（間）

全國總計 1788 267505 地區總計 260 40180 內蒙古 18 3502

四川 87 13949 貴州 14 1977 雲南 20 2639 西藏 13 1329 陝西 24 6033 甘肅 25 3833 青海 6 847 寧夏 9 1060 新疆 44 5011

資料來源：整理自＂中國現代飯店的發展及其特性＂，鄭新華、周桂蘭，2004，

樂山師範學院學報，11，116

旅遊體制改革後，實行政企分離和行業管理打破了原有的管理辦法，但相對 應的一系列配套政策、法令、法規、措施等尚未完全跟上，使一些原有的舊秩序 變成無秩序，產生違法亂紀等問題。

2. 觀光政策決策與產出

（1）促進政府部門間相互協調

此時中國旅遊業的發展受到兩大問題的困擾：（1）旅遊主管部門研究制定的 規章措施無法得到相關部門的理解和支持，在執行推動上非常困難；（2）各地旅 遊景點地區開發建設因區域分割，分屬不同管轄單位，常出現各種矛盾衝突。為 解決政府各部門缺乏協調導致旅遊業管理混亂的局面，國務院於 1988 年 5 月成 立國家旅遊事業委員會，屬於國務院常設的議事與協調機構，同時撤銷國務院旅 遊協調領導小組。國家旅遊事業委員會的運作加強了政府部門間的協調，使觀光 政策的規劃更為周延，執行更加順遂。此舉打破了行政和地域上的界限，實現部 門協調和區域聯合，有效解決旅遊資源開發和旅遊管理中遭遇的一連串問題，使 政府資源的整合運用發揮更大功效，替旅遊業營造更有利的發展環境。

（2）促進旅遊景點恢復與發展

因為海外旅客到中國旅遊主要集中在具有歷史和文化吸引力的城市，所以 1984 年以前，中國政府對旅遊業發展的重心放在旅遊基礎設施建設上。後來中央 逐漸意識到開發旅遊景點和提升旅遊設施與服務單位接待能力的重要性，於是在

1985 年批准每年投資五億元，陸續興建七大重點工程，包括西安秦始皇兵馬俑博 物館擴建工程、蘇州寒山寺擴建工程、開拓無錫古運河和太湖遊覽設施建設工 程、北京修復慕田峪長城、十三陵神路和頤和園蘇州街等。除了七大工程外，國 家也和地方配合投資共同開發建設了多處景點。透過七大重點工程和其他風景名 勝區的建設，中國旅遊景點資源開發工作呈現嶄新的局面。

（3）加強對旅遊業的規範

由於之前對旅遊行業的規範不明確，中共當局決定進一步對旅行社、導遊人 員和飯店業的經營運作和服務品質加以管理，樹立旅遊行業的行為規範，維持旅 遊市場正常的運行秩序。

旅行社方面，1988 年國家旅遊局發佈《旅行社管理暫行條例施行辦法》，明 確指出國家對旅行社的行政管理方針，並對旅行社的性質、分類、開辦條件、經 營範圍、審批程序和基本職責做出規定。中國政府對旅行社實施的雙重註冊、分 類管理制度由此得以正式確立，經理資格認證制度也包括在其中。

因為旅客對導遊人員服務品質和道德行為的抱怨投訴屢見不鮮，於是國家旅 遊局在 1987 年 8 月發佈《關於嚴格禁止在旅遊業務中私自收受回扣和收取小費 的規定》，並於同年 11 月發佈《導遊人員管理暫行條例》，對導遊人員的業務、

資格和責任進行規範。1989 年開始實施的全國導遊人員資格考試、持證上崗和合 同管理等措施，也有效提高了導遊人員的素質。

飯店業方面，有許多豪華高級飯店是借助外資才得以建造發展，但由於這些 豪華高級飯店的數量過多，因此 1988 年國家旅遊局決定外資不得於主要觀光城 市再投入飯店的建設（Zhao，1989；EIU Travel & Tourism Analyst，1989）。此外，

所有飯店業者都必須取得國家旅遊局核發的執照才能營業。1987 年全國旅遊工作 會議指出「七五時期，中國飯店業要實現集團化、系列化經營，要成立類似國外 的假日（Holiday）等飯店集團公司，採取由幾個『龍頭』帶動『龍尾』的辦法，

把全國飯店組織起來」。此後，聯誼飯店集團、華龍飯店集團和友誼飯店集團相 繼成立。1988 年 8 月，國家旅遊局發佈《中華人民共和國評定旅遊涉外飯店星級 的規定》，在全國旅遊涉外飯店中施行星級評定制度，目的在於改善飯店設施，

提高飯店服務品質，使中國的旅遊飯店達到國際水準；國家旅遊局也在 1989 年 公佈了第一批 22 家星級飯店。

3. 觀光政策產生的影響

（1）兩級旅遊管理體制初步形成

北京市於 1986 年根據中央書記處關於首都建設方針的指示，率先實行對旅 遊管理體制的改革，由市委、市政府賦予北京市旅遊事業管理局統一管理北京市 城鄉旅遊事業的具體職能。如在制定北京市旅遊行業方針、政策和發展規劃的同 時，授予組織旅遊開發的審核權，凡旅遊新建項目，均先由北京旅遊事業管理局 根據整體發展規劃會同有關部門審核；凡在北京市開發營業性旅遊項目，需旅遊 主管部門審查同意後，工商部門方可發給營業執照；有權對旅遊企業進行檢查、

監督，有權處罰等等（卓晴君，1992）。

北京市實施旅遊管理體制改革之後，引起各方注意，許多省、直轄市紛紛效 尤。1985 年到 1989 年之間，各省、自治區、直轄市人民政府制定和發佈的地方 政府旅遊規章計 16 件，由各地方旅遊部門制定和發佈的規範性文件計 105 件（卓 晴君，1992）。這些地方性旅遊行業管理的規定和文件，對整體中國旅遊業的管 理規範提供較完備的補充，使其更加完善，具體形成國家與地方上下並進的旅遊 行業管理體系。

（2）矯正旅遊行業發展，復甦入境旅遊市場

國家旅遊局發佈的一系列法令規定，一方面對清理整頓不法旅行社、維護旅 客權益、提升旅遊服務品質起了良好作用，對各行各業開辦和經營旅行社業務也 達到積極規範和管理的效果。另一方面促使中國的旅遊飯店在服務品質、管理效 率和經濟效益上不斷進步，逐漸朝向正規化、專業化、規範化和科學化的國際一 流水準邁進。

1988 年成立的國家旅遊事業委員會在此時期發揮了協調和計劃的作用，強化 了中國政府作為經營者和調控者的功能（Zhang 等人，1999）。雖然由於政治風波 的發生使預期接待海外旅客人數和旅遊外匯收入未達到目標，但中國政府在此一 時期對旅遊管理體制和旅遊業規範方面的強化，更加奠定未來穩定發展的基礎。

從圖 4-4、圖 4-5 可以看出中國政府在此時期做的努力逐漸發揮成效，入境旅遊 人數和旅遊外匯收入緩步回升，使遭受重挫後的旅遊客源市場呈現復甦的態勢。

圖 4-4 1988 年至 1991 年中國大陸入境旅遊人數趨勢圖 資料來源：整理自中國旅遊統計年鑑 1995-2006 0

1000500 15002000 25003000 35004000

（萬人次）

入境旅遊人數 3169.48 2450.14 2746.18 3334.98

1988 1989 1990 1991

圖 4-5 1988 年至 1991 年中國大陸旅遊外匯收入趨勢圖

旅遊外匯收入 22.47 18.6 22.18 28.45

1988 1989 1990 1991