全球都市治理的進程

第二章 文獻回顧

本章將以都市治理作為文獻回顧的重心，從傅柯(Foucault)提出的治理術 (governmentality)的概念，至眾學者將治理應用於都市空間，形成都市治理的論 述，探討都市政治與政策(Brenner, 2004; Healey et al, 2003; Healey, 2006;

Swyngedouw, 2004)，加以分析比較，勾勒出本研究理論定位；且以大型活動文 獻整理，釐清眾多大型活動中，世界博覽會的定位，梳理世博會的發展及定義

「博覽會城市」。

第一節 全球都市治理的進程 一、 都市治理

「urban governance」一詞在台灣翻譯為「都市治理」，中國以「都市管 理」做為翻譯，但研究者認為治理的翻譯較為佳，管理一詞有由上而下的整治 之意味，但治理包含由上而下、由下而上等方式的整治條理之意含，而在都市 發展過程所涉及的能動性(agency)包含國家、地方政府、私人企業、第三部門 等，不只是管理(management)的層面，因此本研究將「urban governance」翻譯 為都市治理。

都市治理的運作旨在提高地方政府和其他相關利益者的重要與能力，實施 好的都市治理，提高政治府治理的透明度，打擊犯罪和政府的腐敗，都市治理 過程其實市國家空間尺度重構(rescaling)的一個關鍵機制(Brenner,2010)。

在社會學制度主義觀點，治理具有雙重含義：所有的調節過程和社會行動 的動員，都屬於治理的過程；研究的議題成為在特定的時空下經驗詢問的治理 模式。但在社會現象學的觀點，以制度研究(institutional work)及特殊的治理過 程做為關注的議題。

10

二、 都市治理的轉型

1930-1970 年主要以福特主義(Fordism)的凱因斯福利國家為發展主流，

強調快速與密集的積累，並以產業領域的國際勞動力分工以及政治領域競爭促 成福利國家建構調節式國家干預(regulatory state intevention)為基礎，又稱做福特

－凱因斯主義(Fordist-Keynesian)，與集體消費(collective consumption)這種新意 識型態崛起有十分密切相關(Harvey,1989;李永展、藍逸之、莊翰華，2005)。在 1970 年代，全球經濟重要性的提高，工業型態受到結構化的衝擊與轉化，導致 後福特主義(Post-Fordism)的出現，強調管理的彈性、公司組織的破碎化

(fragment)、網絡化(network)、國家去管制化(deregulation)(Castell,1991;

Marinez&Garcia,2000)。

過去二十年來，歐洲社會科學和公共政策辯論的重點在於城市和都市區域 的治理，由於歐洲的整合影響全球化對國家及次國家治理的相對重要性，地方 經濟動力在面對全球化的轉變，都市正由傳統的福利國家模式(the welfare-state model)轉變為經濟發展模式(the economic development)，導致相關政策議程和政 治模式的改變(Healy,2006)。Harvey(1989)描述都市治理自管理主義

(managerialism)到企業主義(entrepreneurialism)的轉變為一個都市治理的轉向，

促進重新配置及再定位在地經濟的計劃和策略。

1990 年代以後，進入所謂的全球地方化的策略，都市必須積極發展自身的 特色，城市間的「差異化」競爭，而非「求同化」競爭，吸引各種投資與觀光 發展，進而帶動地方產業發展與城市繁榮(徐吉志、周蕙蘋，2006)。簡言之，

都市治理策略的時期可分為：1950-1970 管理主義、1970-1990 都市企業主義、

1990s 以後承襲都市企業主義朝向全球地方化的治理模式(參圖一)，將在後面章 節詳細論述都市治理的發展模式。

11

圖 2- 1 都市治理發展圖 資料來源：本研究自行整理

三、邁向新自由主義化：都市治理的轉型

在都市治理的轉型過程中，並不是單一和線性的轉化，涉及到路徑依賴的 疊加過程，國家的管制在各種空間尺度都產生衝突性的互動(Brenner, 2004)。

(一)都市管理主義(urban managerialism)

歐美在 19 世紀末到 20 世紀初這段時間，出現人口大量往城市中心遷徙伴 隨著工業化和經濟成長的現象，都市政治是透過工業化以促進都市成長和經濟 發展的福特主義模式，國家對都市發展過程的影響日益增強(Bae & Sellers, 2007)。福特主義所涵蓋的地域自義大利北部延伸到德國魯爾工業區、法國北 部，一直到英格蘭中部，也就是歐洲富庶地帶「藍香蕉」(blue banana)。都市化 過程中，大企業開始從核心區向邊陲區遷移廠房或設廠，都市治理的再尺度化 (rescaling)的全國化(nationalizing)規劃中扮演關鍵角色。都市管理主義大致可分

國家管理主義 (福特－凱因斯主義)

都市企業主義 (後福特主義)

全球地方化策略

1930s

1980s

1990s

1970s

福特凱因斯的轉型期

12

為三個部分做論述：都市管理主義、補償性空間政策及都會體制改革(陳怡伶

& 黎德星, 2010)。

(二)都市企業主義

1970 年代凱因斯福利國家轉型，為解決福特主義大量生產方式的利潤降低 以及財政赤字問題，逐漸轉向以新自由主義化：私有化、自由化、去管制化等

方式做為都市治理的方向，稱為「都市企業主義」，並衍生出所謂「企業型都

市」的概念。都市企業主義的主要概念係以私部門企業精神重構都市的公部門 治理為核心，都市治理的轉型調整：地方機關因受到限制而更廣泛積極地投身 於地方性的經濟發展專案；地方性的福利和集體消費政策被日益邊緣化或是從 屬生產導向的政策；以及新形式的地方治理，如公私部門的合作，變得日漸流 行(Mayer, 1994)。都市企業主義城市的崛起，並逐漸成為當前都市發展政策所 採行的做法，以回應激烈的城際競爭並且刺激都市經濟復甦(Harvey, 1989)。

城市在都市經濟競賽中如同風險承擔者與積極競爭者般的角色運作，而每 個城市成功的關鍵是明智地投資與敏銳地行銷能力，市政官員被賦予了一種新 的考驗，超越了傳統地方政府在供應服務與強化管制上的角色。都市企業化有 別於傳統都市治理規劃最主要的基本差異在於：視規劃為一種專案(project)；或 是規畫是一種不動產開發。主要以大型基地的超大開發(mega-development)，透 過公私資本的合作，包括源自於政府的大量資金投入(如透過企業分區的設立，

提供大型公共建設、與私部門手段相關的補貼及租稅減免等)，以新的制度形 式。

由上述各種文獻對於都市企業主義的詮釋不同，大致可以分為幾個主要方 向：成長聯盟論(growth coalition theory)、都市政體論(urban regime theory)與調 節理論(regulation theory)。

13

14

15

概念，強到能動者的權力(agency power)。

表 2- 1 紀登思結構化理論的流動概念 內涵

物質資源的流動 商品、資產、技術、金融與勞動力

規訓權力資源的流動 正式或非正式的監管、準則及法律規範他人

理想與參照框架的流動 權力產生新的想像及形塑認同和價值 資料來源：本研究自行整理

(二) 論述結構化

Hajer(1995)敘述語言論述結構化的過程及其結果制度化，在一個英國政府 酸雨問題的治理案例中，政府特定部門的想法藉由活動者與科學家的努力轉 向，影響到英國對西北部湖泊及河川的治理。當爭論在中央政府的系統中心獲 得勝利去處理能源及汙染影響，它藉由次國家的競爭透過中央權力去定義調節 和調節調節的實踐。這樣新的論述乃成為組織化、鑲嵌在規範、實踐和論述 中，導致如何論述和實踐的議題不斷在競爭舞台中游走，以及他們這樣做是怎 麼發生的，從這樣的角度去分析都市治理的過程，都市治理能轉型能藉由新的 論述框架呈現及與充足的影響力擴散到競爭舞台的範圍，轉向明確的方法分配 資源和調節工具的制定及使用。

(三) 權力發展水平

Healy(2003)在其研究指出合夥企業中產生想法與實踐的權力擴散至主流的都 市治理實踐，這類的擴散被發現是個重大阻礙。這個不僅證實是類似跨城市的 創新領域的夥伴關係的情況，也回應英國都市再生夥伴關係經驗。嘗試去抓住 這些障礙的特質，從治理景觀的概念去看不同的制度化機構或場所，闡明是經 濟活動和市民的社會關係。探究更深層的結構去呈現這些實踐，而不總是被行

16

17

和慣習的治理實踐，做為新的概念和論述的準備基礎。

這些水平是不獨立的事件，相互構成治理的過程活動和「做政府工作」

(doing government work)的每日生活經驗，分析個別的水平移動，根據不同的時 間及回應不同的驅動力。創新的過程可能造成治理轉型的壓力，但也可能動員 的結果，像是改變治理系統的措施。這樣的概念在不同的經驗水平治理下，首 先強調複雜性、多元的相互影響往往抵銷運動促進、抵抗改變、多元時間尺度 和都市治理的不穩定轉型過程；其次，強調轉型的在治理過程的水平重要影

響。為了達成上述的目標，「制度化」是必須的。

圖 2- 2 在治理動態的轉型措施 資料來源：Healey(2009)

加入之前 Giddens 的結構和能動者之間的關係進入討論，治理的情節形塑

透過結構化權力體現在規則、規範、資源和框架概念，直接透過治理過程中的 水平動員研究。在文化的假設，權威的水平規則、資源分配的公平和制定論述 的有效性是依據不斷地挑戰和重新制定、形塑的合法性原則和問責制。

Hajer(2003)認為政治和政策的擺脫許多體制和過程；在這複雜的體制下，建造

18

一個新的治理領域或新的政治模式涉及到動員的挑戰、論述的形成、擴散及新 論述中的舊實踐。再尺度化(rescaling)的都市治理的結構爭論在區域尺度的上下 的壓力去反應再不同水平和結構的治理尺度(如圖 2-2)，建立制度研究時刻的到 來。

(四)建立制度能力的發展。

建造「制度化的能力」是第四個概念，有些學者認為領導人的特質是分析 的取向，如城市的市長(City Mayor)和關鍵專業人員在市政府的議程和過程扮演 轉化的角色。但是在長時間的轉型過程，個人行動是很少出現的，大多透過政 治支持者和專業知識的網絡，跨越傳統的部門界限，挑戰知識概念和假設既定 的做法。制度建立的能力強調都市治理轉型導致新領域集體行動者的制度化產 生的權力去動員及創造知識資源和社會網絡(social network)。