多元尺度的治理

Healey(2006)治理的分析架構，重點著眼於多元的行動者與網絡如何共存於 一個場域、都市區域、城市或鄰里，創造能動力(共同行動者能動力)。新都市 治理場域及實踐是被不同層級政府的行動者所驅動：超國家組織的層級、國 家、中央政府、地方政府及鄰里組織。

一、 中央政府

過去採取國家管理主義的治理方式，中央和地方的關係是單向的，由上(中 央政府)而下(地方政府)，這種關係在地方自治後，關係逐漸改變，由下而上的 模式的加入，都市治理的網絡更加活絡，中央以尺度下放去解決內部的危機，

麗水世博會旨在解決全球海洋與海岸的問題，南韓政府背後將世博會視為解決 西南海岸區域發展不均現象，欲以舉辦及籌備世博會期間，透過速成的政治，

快速地改變現況，透過興建大型公共建設，如鐵路網絡的擴張、高速公路、港 口、修築國際機場等途徑，更冀望後世博時期，能為南韓的經濟帶來更龐大的 商機。

全球化的影響下，國家為回應全球化，向上移轉尺度，積極參與許多國際 組織，如 FTA、OECD、UN、BIE、AIPH 等，且積極舉辦許多的國際會議，如 G20 領袖高峰會等。世界博覽會的舉辦，籌備期間積極邀請各個國家參與，透 過文化霸權的力量，打造一個烏托邦式的空間，正當化世界博覽會的舉辦。在 此脈絡下，南韓持續申辦國際組織會議、世博會、奧運會等活動。

中央政府在尺度移轉後，將部分權力釋放出去，但在多元尺度治理網絡 中，中央仍是重要行動者，所有的行動者仍需中央點頭，權力的下放及尺度尺 度移轉並為削弱中央於網絡中的角色。

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二、 地方政府

地方政府在都市治理網絡中是重要的關鍵行動者，由於地方舉辦世博會對 其有極大的利益(interests)，區域發展與城市能見度是地方政府的目的，於是地 方政府相對其他行動者而言，是更加積極促成，擁有更大的企圖驅動改變治理 結構。梳理麗水案例，地方政府不斷遊說國家將舉辦世界博覽會的企圖，納入 國家重要政策中，並積極拉攏地方居民及菁英團體。以世界博覽會改變全羅南 道的城市生態，過去的小漁村、石化工業重鎮，透過尺度地跳躍成為南海中 心，營造全球海洋產業地核心，跳脫過去以都市計劃逐步實施的框架，以大型 活動的驅動，加速麗水市的現代化發展。

地方政府是一股由下而上的力量，儘管地方政府本身缺乏經濟實力，影響 力及財力為達一定標準，但不予忽視的，近年來透過地方分權下的自治，地方 政府意識逐漸抬頭，在整個世界博覽會舉辦申辦期間，透過與中央的協調合 作，展開地方的動員，地方居民的動員、志工的培訓、打造屬於海洋博覽會的 城市等，地方政府的力量是必要的，且在韓國的發展脈絡中，次國家組織逐漸 重要，且慢慢成為這類大型活動的驅動力。

「順天國際園藝博覽會是完全由地方申辦，中央政府只是點頭同意這樣的行 為，認可我們的方針。」(訪談 C1,2012)。

三、 私人企業

世博在籌辦期間，對外招募民間企業參與，有場址的興建、資金、物資及 行銷宣傳等層面，期間由麗水世博組織委員會洽詢，以 Hyundai&Kia Motors 為 主要的全球夥伴；企業贊助者，如三星、樂天、GS Caltex、Hanwha、LG 等企 業。企業參與贊助試圖在世博會的曝光效果及私部門參與外包計畫以興建籌備 世博。

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1988 年漢城奧運會的申辦由鄭周永進行遊說奧委會、2002 年日韓世界盃由鄭夢 淮主導整個申辦過程、2010 世博會及 2012 麗水世博由鄭夢九一手主導，由此 可知現代企業在南韓政治經濟的影響力。

四、 第三部門

在世界博覽會的討論中，南韓國內的第三部門討論是較少的。國際性的大 型活動的申辦須經由特定的機關審核許可，要進入申辦世界博覽會的門，必須 透過守門員－國際展覽組織(BIE)的審核。

BIE 是由法國所成立的國際組織，旨促進世界博覽會的舉辦。在世博會申 辦期間，BIE 組織內組成國際考察團，對候選國家與候選城市做兩次的實地考 察，以評估其是否具備舉辦世博會的能力。透過全球化下的國際組織力量，驅 動國家的治理結構的改變，改變區域與城市空間。

南韓也辦理很多小型的國際活動，但其影響力沒有世界博覽會這麼大，

對整體經濟與社會沒有太大的幫助。想要辦理世博會就必須在這場城市競爭 中獲勝，取得世界博覽會的辦理權(訪談 C2，2012)。

BIE 在世界博覽會的舉辦過程中，與主辦國隸屬夥伴關係。2010 年上海世 博後，中國積極在 BIE 組織內爭取國際展覽組織內的政權，目前中國的世界博 覽會博物館(EXPO Museum)為國際展覽組織 BIE 唯一認可的官方組織，代表 BIE 參與往後的世界博覽會。

國家為符合 BIE 的交通與建設要求，正當化中央政府改變地理空間的規 劃，麗水市在 5 年內就完成所有的交通規劃與公共建設，加速了整個全羅南道 的發展。且 BIE 的參訪及其他參展國的滿意度，將會影響舉辦國未來參展的影 響及國際上的形象。

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五、 小結

在多元治理的結構中，全球(BIE)、地方(地方政府、第三部門)及國家(中央 政府)三方面的討論，並未加入私人企業作探討，於是參考多元層級的討論加入 這樣的討論。

在南韓麗水案例中，在民主化下，地方分權後，中央政府的權力下放給地 方政府，在治理結構的模式看似是縮小的，而全球行動者、地方政府、私人企 業及第三部門相繼出現在治理結構，改變過去由上而下的管理模式。

從國家管理主義到都市企業主義，南韓的私人企業在長久的國家扶持下，

雖然驅動都市的發展，從企業經營的角度改變過去的治理模式，但回到政策決 策的過程，私人企業仍是在國家的依附下，接受國家支配的動員。地方政府的 行動必須要有中央政府的點頭。在決策過程中，中央政府是屬於決策者，而地 方政府屬於實行者，這樣的相互影響下，南韓的治理結構是轉變的。在這樣的 討論中，中央政府看似將權力下放與尺度向上移轉，但在決策與治理模式中，

最後的討論都會回到中央政府，仍由市長、總統，這樣主要的政治行動者支配 這樣的都市空間。看似縮小的權力，卻經由權力下放及尺度政治下，正當化其 政權，將權力更擴張(如圖十五)。

中央、地方與全球便在這樣看似民主的治理結構與決策模式，三方面的交 互影響下，勾勒出南韓多元治理的可能，雖然仍承襲過去由上而下的管理模 式，但透過這樣的轉變，地方行動者開始積極參與，出現由下而上的治理模 式。綜言之，南韓在透過尺度政治的操作下，看似民主的治理模式，在多元尺 度的觀點中，逐步邁向後政治的思維脈絡的討論。

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圖 4- 10 多元尺度治理的結構 資料來源：本研究自行繪製

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