尺度政治下的都市治理──以2012南韓麗水世博會為例

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(1)國立臺灣師範大學地理學系第四十三屆碩士論文. 尺度政治下的都市治理─以 2012 南韓麗水世博會為例. 指導教授：王文誠研究生：張哲綸. 中華民國一○三年一月.

(2) 尺度政治下的都市治理──以 2012 南韓麗水世博會為例摘要. 尺度是地理學的重要概念，也是國家在面臨長期的資本積累問題，所採取的手段，尺度的政治透過尺度向上移轉及尺度的下放等方式：向上尋求較大的尺度，全球尺度下透過申辦世界博覽會等大型活動，解決國內積累過度的問題；尺度下放，透過地方自治的實施，南韓的地方政府開始動員，從過去由上而下的管理(government)朝向由下而上的治理(governance)，治理的轉型帶動南韓西南區域的再發展，解決長久以來區發展不均的問題。南韓政府透過世界博覽會的舉辦，驅動全羅南道區域的發展，並且提出另類的世界博覽會論述──「小城市也能舉辦世博會」。將麗水自治市推向國際舞台，將世界博覽會作為城市發展的萬靈丹。在其申辦過程中，治理模式的轉變，不再以國家管理主義的方式，地方政府與私人企業開始加入治理結構中，治理模式形成一個多元的尺度，映證南韓的多元尺度治理的說法。最後，南韓國家的權力在多元尺度治理下，其權力看似弱化，但國家的影響程度是更廣泛的，因此在這樣的討論下，多元尺度的治理並不削弱國家機器的權力，反而是透過尺度的移轉，更加權力正當化賦予國家機器。關鍵字：都市治理、世界博覽會、尺度政治、多元尺度治理、麗水。. i.

(3) ii.

(4) Urban governance of the“the political of scale” :. the case study of the 2012 Sounth Korea Yeosu World EXPO. Abstract. Scale is an important concept in geography, it’s also the capital accumulation problems that the country faced and it’s the solutions. The politics of scale through Scaling up and Scaling down : to find out the bigger scale, e.g. applied the world EXPO or the mega event et.al. The scaling down through the Local gonvernance implement, the Sounth Korea local governance began to operate from the up-todown governance mode to the down-to-up governance mode, the gonvernance shift took the Sounth Korea East Sounth region redeveloped, to slove the long time region undevelopment problem. The Sounth Korea government through the World EXPO hosted, driving the Jeollanam-do development and proposed the alternative World EXPO discoursesmall city can also host the World EXPO. To push the Yeosu city to the International stage and the World EXPO can solve the city problem’s solutions. In the applied process, the gonvernance mode shift was not controled by national government, the local government and Private Enterprisebegan to join the governance structure. The governance became a multi-scalar, reflected the multi-scalar governance discourse in Sounth Korea. Finally, the Sounth Korea country power looks weaken in the multiscalar govenance, but the national influence is wider. In the context, the multi-scalar governance is not dent the natonal machine power, instead of the scale shift to justify the power to be put the central governance. Key words: urban governace, World EXPO, potical of scale, multi-scalar governance, Yeosu city.. iii.

(5) iv.

(6) 目錄第一章. 緒論............................................................................................................ 1. 第一節. 研究動機............................................................................................ 1. 第二節. 問題意識............................................................................................ 4. 第三節. 研究目的與研究重要性.................................................................... 6. 第二章. 文獻回顧.................................................................................................... 9. 第一節. 全球都市治理的進程........................................................................ 9. 第二節. 尺度政治.......................................................................................... 18. 第三節. 大型活動.......................................................................................... 20. 第四節. 小結.................................................................................................. 23. 第三章. 研究方法與理論架構 ............................................................................. 25. 第一節. 研究背景.......................................................................................... 25. 第二節. 研究方法.......................................................................................... 35. 第三節. 研究架構.......................................................................................... 39. 第四章韓國都市治理的轉型 ................................................................................... 41 第一節韓國區域的再尺度化............................................................................ 41 第二節、全羅南道的再發展.............................................................................. 54 第四節麗水市都市治理的轉型........................................................................ 63 第四節多元尺度的治理.................................................................................... 91 第五章結論與建議 ................................................................................................... 97 第一節結論........................................................................................................ 97 第二節未來與建議.......................................................................................... 100 第三節研究限制.............................................................................................. 101 參考文獻…………………………………………………………………………………………………………..105. v.

(7) 圖目錄圖 1- 1 東亞世界博覽會分布圖(1990 年代以後) ........................................ 3 圖 2- 1 都市治理發展圖 ............................................................................. 11 圖 2- 2 在治理動態的轉型措施 ................................................................. 17 圖 2- 3 大型活動，作為社區參與的驅動力－在發展中國家：一個解釋性模型.................................................................................................. 22 圖 3- 1 世界博覽會的階層分類 ................................................................. 27 圖 3- 2 南韓麗水世博會展場圖 ................................................................. 32 圖 3- 3 麗水世博會場址圖 ......................................................................... 33 圖 4- 1 韓國行政區劃階層關係圖 ............................................................. 43 圖 4- 2 南韓尺度移轉示意圖 ..................................................................... 53 圖 4- 3 南韓總統地緣關係分布圖 ............................................................. 55 圖 4- 4 韓國總統地緣關係圖 ..................................................................... 56 圖 4- 5 韓國的大型活動分布 ..................................................................... 69 圖 4- 6 世博位置與交通網絡圖 ................................................................. 85 圖 4- 7 Railway network to link Expo site................................................... 86 圖 4- 8 Transportation links in Yeosu city and Expo site. ............................ 87 圖 4- 9 治理動態轉型中的舉措：世界博覽會 ......................................... 89 圖 4- 10 多元尺度治理的結構 ................................................................... 96. vi.

(8) 表目錄表 2- 1 紀登思結構化理論的流動概念 ..................................................... 15 表 2- 2 治理的水平和尺度：一個分析輪廓 ............................................. 16 表 3- 1 慶洲文化 EXPO .............................................................................. 28 表 3- 2 世界博覽會型式及展場類型統計 ................................................. 28 表 3- 3 世博主題的發展 ............................................................................. 29 表 3- 4 近代世界博覽會主題一覽 ............................................................. 30 表 3- 5 麗水世博會簡介 ............................................................................. 34 表 3- 6、研究區簡介 .................................................................................. 34 表 3- 7 訪談對象一覽 ................................................................................. 36 表 3- 8 地理實察的空間與時間軌跡 ......................................................... 38 表 4- 1 直轄市與廣域市的比較 ................................................................. 52 表 4- 2 韓國總統地緣關係表 ..................................................................... 56 表 4- 3 全羅南道與慶尚南道比較表 ......................................................... 59 表 4- 4 廣域市比較表 ................................................................................. 59. vii.

(9) viii.

(10) 第一章緒論本研究從都市治理的角度出發，探究南韓在尺度政治下都市治理的轉型，而在世界博覽會的舉辦過程中，南韓是異於其他東亞國家的經驗，多擇邊緣城市作為基地，因此本研究以 2012 年南韓麗水世界博覽會為例，透過梳理南韓博覽會城市的發展、分析麗水世博多元尺度下的治理及探究大型活動在都市治理中所扮演的角色，作為本研究的目的，了解其都市治理背後的權力運作。本章分主要說明本研究動機、問題意識、研究目的等。第一節研究動機國家往往透過尺度(scaling)解決許多待解決的問題(problems)，尺度政治 (politics of scaling)便是解決的契機。透過尺度的移轉(scale shift)，國家政體的改變，驅動南韓的政治局面轉變，透過政治的再現(representation of politics)，改變城市空間的景觀，而南韓的都市治(urban governance)理的進程，自國家由上而下的管理主義(managerialism)逐步邁向由下而上的都市企業主義 (entreperialism)，尺度的探討邁向多元。 1999 年聯合國人類住區規劃署(UN-HABITAT)發起城市治理的運動，建立包容性的機構，透過都市治理提升都市政府治理能力，改善都市治理品質並解決都市內外部的問題，並指出 21 世紀的城市治理方向為永續都市化：以財政和規劃降低城市貧困的地方行動。根據其報告指出良好的都市治理的特點是可持續性、公平、效率、透明度、義務性、安全性、公民參與及公民權等(UNHABITAT, 2012)。讓走入的人充滿想像，彷彿進入異國的假像，一場為期三到六個月的盛會，將主辦城市打扮得光鮮亮麗，捨棄舊的衣裳，從頭到腳量身打造新衣，打算一躍而上，讓全球看到她的華麗。東方帝國的崛起，接二連三的盛會陸續在日本、中國及韓國上演，從 1970 的大阪世界博覽會到 2012 韓國麗水世界博覽. 1.

(11) 會，再至 2018 年的台中國際園藝博覽會，東亞城市們花枝招展地向全球展示城市活力與國家實力，吸引大批人潮參與這場盛會，提升主辦國人民的世界觀與文化素質。 2010 年夏到訪上海世博會，開啟了研究者自身對於世界博覽會(World EXPO)這類型的大型活動產生興趣，走過上海浦東、浦西、昆山與江蘇等地，世博會啟動中國長三角區域發展。都市藉由舉辦大型活動(mega-event)發展，從上海經驗來看，整座城市的發展自浦西地區從舊工業地域更新成為國際貿易中心；城市交通網絡的升級，新地鐵路線的開通及實施安檢制度，甚至是計程車數量的大幅提升，讓城市發展的腳步在短時間內加速，形成一個速成的都市政治(politics of swift becoming )。將觀點轉回台灣，同年台灣舉辦 2010 台北國際花卉博覽會，台北藉由快速的都市更新造就了許多爭議，這是一個速成的都市政治，藉由發展大型活動做為都市更新的手段，跳過都市計劃層級，直接進行都市更新，不再是以中央政府為主導的管理主義，而是以都市企業主義的概念，緊扣都市治理的進行式。亞洲自 1990 年代起不斷地舉辦博覽會，東亞三國已經成為舉辦世博會的常客，日本、韓國及中國，在近 20 年來，總共舉辦 12 次國際型的博覽會(參圖一)。東亞城市的發展緊扣著大型活動舉辦，不斷地向國際展覽局(BIE)及國際園藝協會(AIPH)等組織申請舉辦博覽會，因此要探究東亞城市的發展模式，應可從世界博覽會這個觀點切入，探討東亞城市發展博覽會經驗的歷程與實踐。. 2.

(12) 2012 年世界博覽會在韓國全羅南道麗水自治市舉辦，該城市舉辦世博會的經驗十分獨特，其在 2002 年與上海競爭 2010 世博會的舉辦，該城市屬於邊緣城市(edge city)，且在基礎設施與城市本身能容納的遊客量過小及主因政治力因素下，敗給上海；在 2004 年又宣布參與 2012 年世博會主辦城市的競爭，積極在外交政治的發展下，不斷地在城市基礎建設上投入，積極取得 2012 世界博覽會的主辦權。一個國家及城市為何積極爭取舉辦世界博覽會，從過去經驗可得知南韓的治理是以國家中央政府為主導的管理(government)方式，韓國都是以國家管理主義去爭取大型活動的舉辦，但在麗水世博會的申辦上，地方政府的聲浪逐漸影響到中央決策，地方居民及私人企業的涉入，這樣治理模式的改變，使韓國藉由 2012 的麗水世博到 2013 的順天國際園博，為全羅南道的區域發展施打催化劑，加速城市與區域發展。. 圖 1- 1 東亞世界博覽會分布圖(1990 年代以後) 資料來源：本研究自行繪製. 3.

(13) 第二節問題意識全球化下的世界地理空間結構的轉變，是由資本主義所驅動，它構成了特定的地裡面貌，產生交通運輸及資訊系統，基礎建設及空間界域的組織，其都是為促進資本積累為目的(郭恩慈，2011)。資產階級藉由剩餘價值的投資，將不同地區的傳統、在地文化歷史都變成可出售的商品，將其轉化成剩餘價值，進入不斷得資本迴路循環，以獲得最大利益(Harvey，2008)。過度的資本積累(over caputal accummulation)形成了危機，而城市透過舉辦大型活動(megaevent)加快都市的發展，以一種速成的政治過程的方式形成都市治理，希望藉由舉辦世界博覽會的方式，在主辦城市(host city)投入整體的資金，部分是作長期基礎建設，或鐵路、公路、火車站及碼頭等；社會基本設施：醫院、學校，以致醫療、教育經費等的營造；間接隱喻時間遞延各種地理擴張，來對應資本主義危機的特殊解決之道：透過剩餘資本的不斷流動，尋求新的獲利機會，並持續獲利及增長。全球城市競爭下，各個城市爭先恐後加入這場舉辦世界博覽會的潮流中，而東亞城市在這二十年間的發展，可以得知世界博覽會是其發展的手段，政府或地方藉由申辦世界博覽會的方式，啟動快速的發展。地方政府更關注在地發展，提升城市競爭力，進而轉向以新自由主義(neoliberalism)為導向都市企業主義的都市治理轉向，世界博覽會的舉辦伴隨許多城市基礎建設和公共建設的創造，因投入資金過於龐大，其利益與決策相關涉及地方政府及中央政府，甚至私人企業也是重要的行動者，形成三者在決策過程中的角力過程。都市治理 (urban governance)轉向提供都市策略再配置(re-configure)與再部門化(re-position) 地方經濟。世界博覽會本身是一場透過全球性的流動，夾帶至地方空間，於短時間內壓縮全球資訊使其鑲嵌在地方上，使城市成為一個暫時性的節點(Roche, 2000)。南韓的政治與經濟發展在 1980 年代遭遇到過度積累與民主化的危機，以再 4.

(14) 尺度化(rescaling)作為尺度政治的工具，以向上尋求尺度(up scaling)及尺度下放 (down scaling)等方式，作為解決的方法。透過政體的改變與地方自治的開啟，區域發展的位移，長久以來的區域發展不均到了 20 世紀才被正視，而世博會等大型活動便在這樣的脈絡中被彰顯出其重要性，及作為加速都市發展的萬靈丹。世界博覽會(World Expo)、奧運會(Olympic game)與世界盃(World Cup)被稱做為大型活動的代表。世博會異於其他的大型活動，世博會基本精神是商業與經濟。1851 年第一屆世界博覽會「偉大的博覽會」在英國舉辦，藉由大型展覽展示國力，以 10 萬件工業革命下的產物：織布機、蒸汽機、農具機械等，向世界宣告英國國力的強大，從這種商業市集展覽(bazaar)逐漸形成為今日的世界博覽會，而從貿易、經濟、生活、環保等觀念逐漸形成。世界博覽會做為會議與展覽的超集合體，屬於國際規模的大型集會，參展組織或單位向世界各國展示產業、科技、文化上，影響人類生活的成果，讓與會的國家及組織能在這樣的展覽平台上，在世博主題進行廣泛討論與交流。博覽會城市的形成可追溯自 1855 年的巴黎，透過每 10 年舉辦大規模的世界博覽會，以打造博覽會城市，包括艾菲爾鐵塔、夏悠宮、巴黎大皇宮、亞歷山大二世橋、奧賽美術館及巴黎現代藝術美術館都是世博會的產物。東亞國家：台灣、中國、日本及韓國正是遵循著這個模式，頻繁的舉辦博覽會，試圖藉此發展城市與區域，隨著時空壓縮下，舉辦的間隔時間縮短，平均每年都有博覽會在東亞舉辦，如果說 19 世紀後半葉是歐洲的博覽會城市時代，那麼 21 世紀前半葉就是東亞的博覽會城市時代。透過博覽會做為都市更新的手段，加快整個城市的發展，藉由去民主化(de-democracy)及制度化 (institutionalization)方式，跳脫一般以委員會的方式的權力結構，直接改變都市景觀。世界博覽會多在全球城市(global city)舉辦，從世界博覽會舉辦的脈絡下， 5.

(15) 諸如倫敦、巴黎、芝加哥、紐約、莫斯科、上海、大阪等地舉辦。希望藉由博覽會的舉辦讓世界看到國家及城市的強大，打造城市品牌形象，藉由固著資本的投資，更新城市邊陲區，如上海藉由博覽會的舉辦，向全球宣告 21 世紀是中國的時代，以及長三角區域城市的發展，轉回上海本身，建造博覽會址更新浦東舊工業區，將其發展成國際貿易中心。從韓國過去舉辦博覽會的經驗指出，韓國多在邊緣城市舉辦博覽會，如 2009 年南韓安眠島園藝博覽會、2012 麗水世界博覽會及 2013 順天園藝博覽會等。這樣的博覽會發展是另類的，是異於他國的。麗水世博會的申辦過程也是值得探討的，南韓於 2004 年爭取 2010 年世界博覽會申辦失敗，而一次的申辦失敗並未澆熄地方政府的決心，驅使中央政府致力於舉辦世博會做為城市發展的手段並且試圖藉由舉辦博覽會做為全羅南道區域發展的契機，南韓在東亞城市的都市治理過程是異於我們過去的想像，似乎不再是單一的管理模式，似乎是以多元尺度治理(multi-scalar governance)作為治理模式，因此在都市治理轉型的過程是值得做探討的。第三節研究目的與研究重要性基於上述討論，本研究希望藉由南韓舉辦大型活動下的經驗背景到韓國麗水世博會申辦過程，所動員的相關資源與其中央及都市政策發展，了解其背後運作的「權力」，藉此了解韓國在都市治理的特性與博覽會城市發展的意義，提出下列發問：世博會如何從地方政府及國家(中央政府)的治理政策中浮現出來；並從南韓的政治發展脈絡下，政治的再現與大型活動與的關係是如何；而麗水世博會的論述是怎麼形成的；分析麗水市的都市治理是否從管理主義朝向都市企業主義發展；最後，世博對於國家/城市/區域長遠發展的效益是什麼? 綜合上述論述，世界博覽會的舉辦儼然成為都市/區域發展的一個契機，透過不斷舉辦博覽會與大型活動打造博覽會城市，萌生出麗水市舉辦世界博覽會. 6.

(16) 的動機，企圖藉由博覽會展現韓國的魅力與軟硬體實力，重新發展全羅南道區域。綜言之，本研究目的可歸納以下幾點：一、統整南韓政體的發展進程，以梳理南韓政治再現下的城市與區域治理。二、分析世界博覽會政治下的多元治理行動者，分析出麗水世博會中央政府、地方政府及私人企業等角力過程。三、探究都市治理轉向過程中，世界博覽會等大型活動扮演的角色。本研究以文本分析及田野調查進行交叉比對，都市做為研究主體，觀察麗水市舉辦世博從申辦階段、籌備階段與營運期間的實踐作為，到後世博時期留下的硬體與制度化的遺產等都市治理的動態軌跡。本研究將以文獻探討及田野考察的方式做為本研究的方法，回顧過去有關都市治理(urban governance)、世界博覽會(World Expo)等文獻做為分析內容；於 2012 年 5/21 到韓國做為期三個月的田野考察(5/21-8/19)，範圍為麗水及全羅南道區域，將對相關人員進行訪談與觀察。本研究的定位為都市政治的研究，希望藉由世界博覽會這類大型活動分析都市治理的過程；過去的研究中，博覽會相關研究多著重於城市行銷、遊客體驗及展館工程相關研究，並未自活動淵源及都市長遠發展治理著眼；而多數探討都市治理的論文，都市治理的尺度多過於小，以小尺度的方式分析一個區域，難以突顯整個城市的治理過程，因此藉由這類型高達數百億美元的世界博覽會做為研究的切入點，以大尺度的分析，洞悉南韓國家政體的改變，透過民主化的進程及地方自治下，再尺度化下的全羅南道麗水自治市的城市與區域發展的轉型與實踐。. 7.

(17) 8.

(18) 第二章. 文獻回顧. 本章將以都市治理作為文獻回顧的重心，從傅柯(Foucault)提出的治理術 (governmentality)的概念，至眾學者將治理應用於都市空間，形成都市治理的論述，探討都市政治與政策(Brenner, 2004; Healey et al, 2003; Healey, 2006; Swyngedouw, 2004)，加以分析比較，勾勒出本研究理論定位；且以大型活動文獻整理，釐清眾多大型活動中，世界博覽會的定位，梳理世博會的發展及定義「博覽會城市」。第一節全球都市治理的進程一、都市治理「urban governance」一詞在台灣翻譯為「都市治理」，中國以「都市管理」做為翻譯，但研究者認為治理的翻譯較為佳，管理一詞有由上而下的整治之意味，但治理包含由上而下、由下而上等方式的整治條理之意含，而在都市發展過程所涉及的能動性(agency)包含國家、地方政府、私人企業、第三部門等，不只是管理(management)的層面，因此本研究將「urban governance」翻譯為都市治理。都市治理的運作旨在提高地方政府和其他相關利益者的重要與能力，實施好的都市治理，提高政治府治理的透明度，打擊犯罪和政府的腐敗，都市治理過程其實市國家空間尺度重構(rescaling)的一個關鍵機制(Brenner,2010)。在社會學制度主義觀點，治理具有雙重含義：所有的調節過程和社會行動的動員，都屬於治理的過程；研究的議題成為在特定的時空下經驗詢問的治理模式。但在社會現象學的觀點，以制度研究(institutional work)及特殊的治理過程做為關注的議題。. 9.

(19) 二、都市治理的轉型 1930-1970 年主要以福特主義(Fordism)的凱因斯福利國家為發展主流，強調快速與密集的積累，並以產業領域的國際勞動力分工以及政治領域競爭促成福利國家建構調節式國家干預(regulatory state intevention)為基礎，又稱做福特－凱因斯主義(Fordist-Keynesian)，與集體消費(collective consumption)這種新意識型態崛起有十分密切相關(Harvey,1989;李永展、藍逸之、莊翰華，2005)。在 1970 年代，全球經濟重要性的提高，工業型態受到結構化的衝擊與轉化，導致後福特主義(Post-Fordism)的出現，強調管理的彈性、公司組織的破碎化 (fragment)、網絡化(network)、國家去管制化(deregulation)(Castell,1991; Marinez&Garcia,2000)。過去二十年來，歐洲社會科學和公共政策辯論的重點在於城市和都市區域的治理，由於歐洲的整合影響全球化對國家及次國家治理的相對重要性，地方經濟動力在面對全球化的轉變，都市正由傳統的福利國家模式(the welfare-state model)轉變為經濟發展模式(the economic development)，導致相關政策議程和政治模式的改變(Healy,2006)。Harvey(1989)描述都市治理自管理主義 (managerialism)到企業主義(entrepreneurialism)的轉變為一個都市治理的轉向，促進重新配置及再定位在地經濟的計劃和策略。 1990 年代以後，進入所謂的全球地方化的策略，都市必須積極發展自身的特色，城市間的「差異化」競爭，而非「求同化」競爭，吸引各種投資與觀光發展，進而帶動地方產業發展與城市繁榮(徐吉志、周蕙蘋，2006)。簡言之，都市治理策略的時期可分為：1950-1970 管理主義、1970-1990 都市企業主義、 1990s 以後承襲都市企業主義朝向全球地方化的治理模式(參圖一)，將在後面章節詳細論述都市治理的發展模式。. 10.

(20) 1990s 1980s. 全球地方化策略. 都市企業主義. 1970s. (後福特主義). 福特凱因斯的轉型期. 1930s 國家管理主義 (福特－凱因斯主義). 圖 2- 1 都市治理發展圖資料來源：本研究自行整理三、邁向新自由主義化：都市治理的轉型在都市治理的轉型過程中，並不是單一和線性的轉化，涉及到路徑依賴的疊加過程，國家的管制在各種空間尺度都產生衝突性的互動(Brenner, 2004)。 (一)都市管理主義(urban managerialism) 歐美在 19 世紀末到 20 世紀初這段時間，出現人口大量往城市中心遷徙伴隨著工業化和經濟成長的現象，都市政治是透過工業化以促進都市成長和經濟發展的福特主義模式，國家對都市發展過程的影響日益增強(Bae & Sellers, 2007)。福特主義所涵蓋的地域自義大利北部延伸到德國魯爾工業區、法國北部，一直到英格蘭中部，也就是歐洲富庶地帶「藍香蕉」(blue banana)。都市化過程中，大企業開始從核心區向邊陲區遷移廠房或設廠，都市治理的再尺度化 (rescaling)的全國化(nationalizing)規劃中扮演關鍵角色。都市管理主義大致可分. 11.

(21) 為三個部分做論述：都市管理主義、補償性空間政策及都會體制改革(陳怡伶 & 黎德星, 2010)。 (二)都市企業主義 1970 年代凱因斯福利國家轉型，為解決福特主義大量生產方式的利潤降低以及財政赤字問題，逐漸轉向以新自由主義化：私有化、自由化、去管制化等方式做為都市治理的方向，稱為「都市企業主義」，並衍生出所謂「企業型都市」的概念。都市企業主義的主要概念係以私部門企業精神重構都市的公部門治理為核心，都市治理的轉型調整：地方機關因受到限制而更廣泛積極地投身於地方性的經濟發展專案；地方性的福利和集體消費政策被日益邊緣化或是從屬生產導向的政策；以及新形式的地方治理，如公私部門的合作，變得日漸流行(Mayer, 1994)。都市企業主義城市的崛起，並逐漸成為當前都市發展政策所採行的做法，以回應激烈的城際競爭並且刺激都市經濟復甦(Harvey, 1989)。城市在都市經濟競賽中如同風險承擔者與積極競爭者般的角色運作，而每個城市成功的關鍵是明智地投資與敏銳地行銷能力，市政官員被賦予了一種新的考驗，超越了傳統地方政府在供應服務與強化管制上的角色。都市企業化有別於傳統都市治理規劃最主要的基本差異在於：視規劃為一種專案(project)；或是規畫是一種不動產開發。主要以大型基地的超大開發(mega-development)，透過公私資本的合作，包括源自於政府的大量資金投入(如透過企業分區的設立，提供大型公共建設、與私部門手段相關的補貼及租稅減免等)，以新的制度形式。由上述各種文獻對於都市企業主義的詮釋不同，大致可以分為幾個主要方向：成長聯盟論(growth coalition theory)、都市政體論(urban regime theory)與調節理論(regulation theory)。. 12.

(22) 1.成長聯盟論一個城市地發展前景與經濟成長與許多行動者利益息息相關，依附土地的菁英促成都市成長與發展的方向，以其權力優勢形成所謂的「都市成長機器」。在都市政治地理學的觀點，都市企業主以更廣泛地結合以帶動地方發展、加速地方的發展，在福特主義再結構的過程中取得穩健地競爭優勢－特別是吸引非政府團體/菁英的在地投資，形成強力推動地方發展的成長聯盟或結盟的合夥機制(Bae & Sellers, 2007; T. Hall, 2001) 。都市企業主義的重點，乃是考量如何將私人企業組織的做法引入公部門中，鑒於公部門無法管理日益變化的環境，而由私人企業做主導，由私人企業或第三部門參與及資金投入，已變成都市企業化過程所強調的(Brenner, 2004; P. Hall, 1989; Harvey, 1989)。 2.都市政體論(urban regime theory) 當成長聯盟論被引用解釋企業型都市治理過程，公司合夥或社群結盟被招瘦許多批評，在都市政治「權力」是其核心，但成長聯盟只將權力視為人與資源的控制能力，並未對權力創造過程做探究，反觀都市政論體便是側重在全力創造與生產的複雜過程中(T. Hall, 2001)。都市政治是由不同權力分配所組成的，各個行動者(包含政府或非政府組織)都擁有有限實質權力，藉由合夥形成政體達成特定目標；治理的權力非與身俱來的，而是被創造或生產而來的，治理是權力的責任，而非權力的施為(T. Hall, 2001; 王文誠, 2011)。為達到某些目的，政府協助其他團體代理者的支援與合作，包含非政府行動者；這樣的權力的分派，必涉及建立合夥或結盟，形成政體，公共機構與私人利益藉此一同運作，以利治理策略的推陳出新(Taylor, 1998; 李永展 et al., 2005)。 3.調節理論(regulation theory) 在都市治理的轉向從管理主義漸行至企業主義，原先的城鄉規劃在理論和實務上有重大的衝擊及變遷，主要呈現兩個面向：第一、發生在地方政府的實. 13.

(23) 踐中；第二、發生在資本主義本身。調節理論是針對當代資本主義的政治經濟變遷進行解釋，承襲 1970 年代法國結構馬克思主義，在理論上以獨特的觀點來探討資本、勞動與國家間的關係－積累制度、調節模式、福特主義，探討福特主義邁向後福特主義的積累轉變的意涵(李永展 et al., 2005)。新調節模式主要在跨國企業分工及超國家經濟地全球性國際分工建立：國家或區域內部的空間發展而言，對老舊工業核心的新興服務業部門及高科技產業所在區位的相對性擴張。在都市發展的競爭激化，採取競爭性、企業性的做法，使得後福特主義的政治經濟對地方政策及規劃有重大的決定性(Taylor, 1998)。在全球城市競爭下，只有少部分的城市成為受益者，多數城市是輸家；因此必須依賴非政府機構在規劃大量活動形成網絡、協議與協商的活動。四、Healey 都市治理概念的應用 Healy(2006)指出治理的轉型過程中，有四個概念化的準則被結合在： Giddensian 流動概念鏈結能動者的建構過程；Hajer’s 論述結構化(discourse structuration)和制度化(institutionalization)的概念；Lukes 提出有關權力發展水平的概念；Innes and Booher and Healy 等人提出建立制度能力的發展。 (一) 流動概念鏈結能動者的建構過程紀登思的結構化理論解決外部結構的壓力和在社會關係中的行動者如何回應結構和能動者所形成的相互關係。認為有三種流動透過行動者的認同和憑藉其經驗創造結構力：首先，物質資源的流動、規訓權力資源的流動、理想與參照框架的流動。物質資源的流動包含商品、資產、技術、金融與勞動力；其次，規訓權力資源的流動包含透過正式或非正式的監管、準則及法律規範他人；再者，理想與參照框架的流動，為權力產生新的想像及形塑認同和價值。這些流動相互影響產生多樣性和不平等的物質分配及心靈期望。都市治理的驅動來自結構的力量(structuring force)，透過權力的動員、監管規範活動和正義的. 14.

(24) 概念，強到能動者的權力(agency power)。表 2- 1 紀登思結構化理論的流動概念內涵物質資源的流動規訓權力資源的流動. 商品、資產、技術、金融與勞動力正式或非正式的監管、準則及法律規範他人. 理想與參照框架的流動權力產生新的想像及形塑認同和價值資料來源：本研究自行整理 (二) 論述結構化 Hajer(1995)敘述語言論述結構化的過程及其結果制度化，在一個英國政府酸雨問題的治理案例中，政府特定部門的想法藉由活動者與科學家的努力轉向，影響到英國對西北部湖泊及河川的治理。當爭論在中央政府的系統中心獲得勝利去處理能源及汙染影響，它藉由次國家的競爭透過中央權力去定義調節和調節調節的實踐。這樣新的論述乃成為組織化、鑲嵌在規範、實踐和論述中，導致如何論述和實踐的議題不斷在競爭舞台中游走，以及他們這樣做是怎麼發生的，從這樣的角度去分析都市治理的過程，都市治理能轉型能藉由新的論述框架呈現及與充足的影響力擴散到競爭舞台的範圍，轉向明確的方法分配資源和調節工具的制定及使用。 (三) 權力發展水平 Healy(2003)在其研究指出合夥企業中產生想法與實踐的權力擴散至主流的都市治理實踐，這類的擴散被發現是個重大阻礙。這個不僅證實是類似跨城市的創新領域的夥伴關係的情況，也回應英國都市再生夥伴關係經驗。嘗試去抓住這些障礙的特質，從治理景觀的概念去看不同的制度化機構或場所，闡明是經濟活動和市民的社會關係。探究更深層的結構去呈現這些實踐，而不總是被行. 15.

(25) 動者所認可。這裡的概念是轉化的第一步是制度化(institutionalization)，不只是需要有能力去移動從一個場所到另一個，而是另一個水平的意識到另一個。由此可知，轉化含義被同意實踐從意識行動者的發明和動員水平慣例化以及在廣泛同意文化規範以及價值。去分析「權力的水平」(levels of power)的概念最早由 Lukes 在 1974 年提出，並由 Giddens(1984)和 Dyrberg(1997)年進行後續研究。表 2- 2 治理的水平和尺度：一個分析輪廓水平. 尺度. 特定事件. 行動者－關鍵成員－位置、角色、策略和利益場域－制度基地氣氛和互動－互動實踐. 透過動員的治理過程. 網絡和聯盟利益相關者選擇的過程論述－主要議題、問題、解決辦法、利益等。實踐－慣習和實踐規範、正式競爭和資源流動準則. 資料來源：改繪自 Healy(2006) 從表三顯示的假設是變動的影響，治理創新必須明確形成投資領域和監管的實踐，如新的論述、新的分配、調節實踐及新的領域或網絡的形成。新的概念必須去挑按以及轉向慣習化的治理過程；並且在抵抗及鬥爭上有所突破。對於措施以一個新的概念去創造新概念及關注區域的集體行動，去促進這些複雜的關係：政客/官方與市民間、地方政府內部的不同部門間、學術者/官方與政客、國家與權力菁英與遊說團體之間，探究權力的分配及監管權力及論述框架做為各個群體之間的關係。維持和正當化治理過程及具體的治理是透過社會團體堅持適當的議程和治理實踐。這些假設是由行動者及媒體合唱團(media chorus)的批評論述中認可的，以及挑戰正式的治理程序。在文化層面的轉向，促進經濟長時間的轉向、社會文化和政治關係的相互影響下在特定的事件治理. 16.

(26) 和慣習的治理實踐，做為新的概念和論述的準備基礎。這些水平是不獨立的事件，相互構成治理的過程活動和「做政府工作」 (doing government work)的每日生活經驗，分析個別的水平移動，根據不同的時間及回應不同的驅動力。創新的過程可能造成治理轉型的壓力，但也可能動員的結果，像是改變治理系統的措施。這樣的概念在不同的經驗水平治理下，首先強調複雜性、多元的相互影響往往抵銷運動促進、抵抗改變、多元時間尺度和都市治理的不穩定轉型過程；其次，強調轉型的在治理過程的水平重要影響。為了達成上述的目標，「制度化」是必須的。. 圖 2- 2 在治理動態的轉型措施資料來源：Healey(2009) 加入之前 Giddens 的結構和能動者之間的關係進入討論，治理的情節形塑透過結構化權力體現在規則、規範、資源和框架概念，直接透過治理過程中的水平動員研究。在文化的假設，權威的水平規則、資源分配的公平和制定論述的有效性是依據不斷地挑戰和重新制定、形塑的合法性原則和問責制。 Hajer(2003)認為政治和政策的擺脫許多體制和過程；在這複雜的體制下，建造 17.

(27) 一個新的治理領域或新的政治模式涉及到動員的挑戰、論述的形成、擴散及新論述中的舊實踐。再尺度化(rescaling)的都市治理的結構爭論在區域尺度的上下的壓力去反應再不同水平和結構的治理尺度(如圖 2-2)，建立制度研究時刻的到來。 (四)建立制度能力的發展。建造「制度化的能力」是第四個概念，有些學者認為領導人的特質是分析的取向，如城市的市長(City Mayor)和關鍵專業人員在市政府的議程和過程扮演轉化的角色。但是在長時間的轉型過程，個人行動是很少出現的，大多透過政治支持者和專業知識的網絡，跨越傳統的部門界限，挑戰知識概念和假設既定的做法。制度建立的能力強調都市治理轉型導致新領域集體行動者的制度化產生的權力去動員及創造知識資源和社會網絡(social network)。第二節尺度政治尺度就是一個空間安排機制(mechanism of spatial ordering)，它使尺度的形構過程成為空間秩序的創造過程。國家權力往往透過尺度移轉(scale shift)、尺度跳躍(scale jump)及再尺度化(rescaling)將反對或對抗的式力收編或納編(王文誠，2011)。一、再尺度化尺度並非實體，而是「再尺度化過程」或稱為「再結構化過程」(Brenner, 2005)。Brenner(2005:3, 62)將由國家替換成城市區域的權力下放(devolution)過程稱為「尺度下放」(down scaling)。Brenner(1999)認為全球化的影響對都市及國家空間造成再尺度化，隨著去領域化與再領域化的過程中，促使空間會迎合時勢的變化而調適。全球化發展的一個重要衝擊，就是流動空間(space of flows)造成世界系統的. 18.

(28) 空間層級重整(spatial rescaling)及其對都市發展的影響(Brenner 1999a, b, Macleod et al., 1999)。全球化對都市發展的最大影響，來自於空間流動造成空間層級重整以後，重塑了跨界時空接合的政經與社會關係，進而牽動了都市發展變遷(周志龍，2003)。空間地再尺度化為政治社會角力的過程，必須將焦點置於社會政治鬥爭所觸及的空間尺度轉型的機制上。現今的國家單位為尺度形式的制度規範不在穩固，新的政治動員、衝突和鬥爭型是已經結晶化到分割、跨越和超越既有的國族國家地理的邊界範圍」，透過國家機器的多元尺度治理，包含國家、次國家與超國家的尺度接合，國家的領域權力與資本積累的動力再重構的過程(Brenner, 2003; 王振寰，2007)。再尺度化的過程中，可由兩個面向探討：首先，往較大尺度轉移，透過地緣政治及國際經濟手段、透過帝國主義擴張以移轉危機、透過政治或貿易聯盟的工具做為藉口，討好資本家。更進一步地透過調節機制與制度的發生，以區域性政治或經濟組織，共同演出權力俱樂部的霸權組織，諸如「歐盟」、「世界貿易組織」、「亞太經濟合作會議」、及海峽兩岸的「經濟合作架構協議」等形式；第二、則尺度下放，次國族(subnational)、區域、都會區、城市和地政府等各類型的機關，透過權力的移轉、地方分權的實施，回應地方政治、地方經濟或文化認同的再尺度化，巧妙地納編地方(Harvey, 2003; 簡博秀，2003；王文誠， 2011)。這樣再尺度化的過程，也是新自由主義國家及城市的轉型中，從國家管理主義到都市企業主義、從政府到治理之位移過程 (Harvey, 1989)。都市空間因流動空間的驅使與全球城市接合，而國家影子落於都市治理中，與地方空間接合，使跨界空間相互影響(李裕欽，2012)。. 19.

(29) 二、尺度政治尺度的政治即為論述政治，為意識形態政治，則尺度政治=意識形態政治 +論述政治(林子新，2011)。透過尺度的移轉，從政府到治理的位移，尺度政治深刻涉入區域發展的領導運動。 Brenner(2003)指向國家空間計畫與國家空間策略背後的政治與空間關係的互動過程，空間關係是更加複雜的，並不只是空間分工及國家領與尺度的調節與重構，國家與地方關係的轉變，形構了全球、國家與地方間的尺度政治。 Park(2003)以尺度政治的觀點考察南韓特別經濟區與區域主義的政治，認為南韓的地理不均發展，是在於國家尺度的移轉、再現與地緣政治所造成，著重於國家主導的空間工業化，造成區域經濟發展的衝突。Lee(2009)宣稱南韓也許是個困難的多元治理分析案例，由於從保留過去的發展狀態與長期維持的由上而下的政策實施。尺度政治經濟反映 1970 年代中期來福特-凱因斯主義危機，及彈性積累下全球資本所促成的國族領域組織再尺度化的結果。受到全球尺度－跨國資本流動及地方尺度－地方經濟發展所促成的城市間競爭壓力的影響，國家回應雙方的壓力下，領域組織看似逐漸邁向超國家組織以及新興的次國家組織，如全球城市區域經濟體所主導(e.g. Scott, 2001)，而全球城市或世界城市也因此普遍被視為跨國資本遂行積累的網絡節點(e.g.Friedmann, 1986; Sassen, 1991; 2001)。第三節大型活動一、大型活動(mega-event) 國際慶典活動協會(International Festivals & Events Association;IFEA)把慶典分為大型事件、展覽會、與公園遊憩相關的事件、城市相關事件以及會意與觀光局相關的事件(IFEA, 2012)。超大型活動定義為：超大型活動為世界博覽會、 20.

(30) 世界盃足球、奧運等超大型活動皆針對全球旅遊業而發，超大型活動參觀者至少應達一百萬人次，成本至少應達五億美元，其名稱之大應該在觀眾當中造成「非去不可」慾望之形成。超大型活動以其目標市場規模、影響力之巨大；涉及城市及中央層級，政治影響力之深遠，國際媒體的大幅報導，提升城市曝光率；參與群眾之多，聲名遠播四方；公共建設與相關硬體建築能力提升，導致經濟與社會衝擊之巨大衝擊，並能帶動當地旅遊業大幅成長以及都市更新，才能被稱為「大型活動」(Donald, 1997; Getz, 1997; Kim, 2011)。大型活動(mega event)近年來已經成為些許城市帶動經濟成長的萬靈丹，從奧運、世界博覽會、園藝博覽會到世足賽等，大小都市為了爭取這些花費巨資、動員龐大之舉辦權不惜成本，甚至動用非正當手段亦在所不惜。 Jeong and Bill(1997)指出大田世界博覽會的發展下，當地居民認為雖然世博會需要龐大的經濟成本和活動期間的不便利，但就長期發展而言，世博會帶動了旅遊、城市的發展，帶來龐大的利益。 Horne and Manzenreiter(2004)日韓世界盃為日韓的關係透過論述，形成政治關係、社會變遷、區域發展、經濟成長及新運動文化等面向的討論。世界盃為南韓帶來的經濟影響帶來1.35億美元的出口產值，3.07億美元的收入及7.13億美元的韓幣升值(Lee and Taylor 2005:595)。大型活動的組織和地方社區之間的關係與互動性，強調大型活動在地方社區的影響上的雙重層級：(1)能為地方帶來大量的公共資源與建設基礎設施，改善地方環境；(2)有國際視野和媒體的高度關注；(3)通過舉辦活動吸引大量的遊客，有助於區域內的旅遊產業的發展(Lamberti et al,2010)。. 21.

(31) 圖 2- 3 大型活動，作為社區參與的驅動力－在發展中國家：一個解釋性模型資料來源：改繪自 Lamberti et al(2011). 22.

(32) 第四節小結從上述文獻的回顧，本研究以 Healey 的治理假說著手，立基於國家因應全球化發展所採取的措施，與回應不同尺度行動者下，透過再尺度化，回應全球與地方。尺度政治作儼然成為一種契機，作為這樣多元尺度治理下的討論。本研究著眼於南韓的民主化歷程，透過政體的轉換，造就國家角色的轉變，形成國家機器的再結構化，從管理邁向治理的進程。而在區域與城市帶來的挑戰，國家機器透過近年舉辦大型活動作為解決的方法，這樣的策略運作來觀察都市治理模式的轉變。上述文獻並未就都市治理角度切入大型活動的發展脈絡，透過國家權力的改變，造就城市權力的改變。本研究就這樣的觀點作為研究的切入點，並後續就大型活動及個案續作探討。. 23.

(33) 24.

(34) 第三章. 研究方法與理論架構. 本研究以文本分析、文獻探討、訪談及參與觀察作為研究方法，透過文本及文獻梳理，將韓國都市治理的脈絡理出，在理論及地理空間的應用，參與觀察及訪談的剖析，勾勒出南韓都市治理的轉型及世界博覽會背後更深層的治理結構。第一節研究背景本節將針對本文的研究背景作說明，分為世界博覽會的發展、南韓過去舉辦的大型活動及麗水世博會的發展等面向討論，透過空間與時間尺度，對南韓舉辦大型活動的脈絡的梳理。一、世界博覽會博覽會在西方世界地語意共有「exposition」、「exhibition」、「fair」。從《牛津字典》查詢，「exhibition」指收集各類物品已展公開展示；而「fair」除了泛指傳統定期市集及與商店街(bazaar)外，大型地工商活動也往往稱之「fair」，美國舉辦博覽會通常使用此字；「exposition」通指一切物品的展示，法國的博覽會偏好用此字，及法國為博覽會的先端，因此現今的世界博覽會多以「exposition」代稱，如上海世界博覽會(EXPO 2010 Shanghai China)、日本愛知萬博會(EXPO 2005 AICHI JAPAN)、麗水世界博覽會(EXPO 2012 Yeosu Korea)( 日本愛知萬博會，2005；呂紹理，2005；吉見俊哉，2010；上海世界博覽會，2010；Yeosu EXPO, 2012)。 (一)世界博覽會的層級世界博覽會以國際認證作為分類，以國際展覽局(International Exhibitions Bureau；法語：Bureau International des Expositions, BIE)及國際園藝家協會(The International Association of Horticultural Producers, AIPH)為主要的認證機構。BIE. 25.

(35) 將世博會分兩種型式：一、註冊型（registered type）又稱綜合性類型，每5年舉辦一次，展期通常長達半年，這是全球最高級別的博覽會，上海世博會即屬於此一類型；二、認可型（recognized type）又稱專業性類型，一般在兩屆註冊類世界博覽會之間舉辦一次，展期只有3個月左右，本研究的案例──麗水世博即是此級別的世界博覽會。AIPH將園藝博覽會分四個等級，國際園藝博覽會(A 類: A1, A2)及國際性的國內園藝博覽會(B類: B1, B2)：A1級屬於國際長期的園藝博覽會，展期為三個月，且其與BIE合作共同認可於世界博覽會的認可型世博會的脈絡中，2012年的荷蘭芬洛花卉博覽會即屬於此層級的世界博覽會；A2 級屬於國際短期園藝博覽會，展期為一週到三週，其多與B1級國內長期園藝博覽會，合辦為A2, B1級國際園藝博覽會，時間達3-6個月，2010-2011台北花卉博覽會即屬於此分級；四、B2級屬於國內短期，時間為一週到三週。非國際認證的部分，有許多的會展公司打著世界博覽會或國際展覽會的名義，舉辦許多的商展，如國際婦幼博覽會、國際素食博覽會及國際烘焙博覽會等，本文不將此類商展列入世界博覽會的討論範疇中。在南韓的大型活動脈絡中，文化世博會(Culture EXPO)自 1998 年開始舉辦多國體驗的文化世界博覽會，2000 年、2003 年、2006 年、2007 年、2011 年及 2013 年，共 7 屆，是南韓舉辦歷史最悠久的國際性博覽會，因此本研究將其放入世界博覽會的討論範疇內。. 26.

(36) 非國際認證. 文化EXPO 註冊型世博認可型世博. 世界博覽會 BIE. 米蘭三年藝術展 A1國際園博. 國際認證. A2. AIPH. B1 B2. 圖 3- 1 世界博覽會的階層分類資料來源：本研究自行整理. 27.

(37) 表 3- 1 慶洲文化 EXPO 時間. 主題. 參與國家數. 遊客數 300 萬人；. 1998. 在新年的微笑. 48 個國家國外遊客 12 萬人 175 萬人；. 2000. 千喜年的氣息. 81 個國家國外遊客 13.4 萬人 173 萬人；. 天麻夢. 2003. 55 個國家國外遊客 13.6 萬人. 千年之光，. 140 萬人， 33 個國家. 2007 千年之窗. 國外遊客 9 萬人 155 萬人. 2011. 千年的故事 -愛. 49 個國家國外遊客 14,7 萬人. 資料來源：本研究整理自(Gyeongju Culture EXPO, 2013)。表 3- 2 世界博覽會型式及展場類型統計舉辦周期. 展期. 1851-1992統計. 1993-2017. 註冊類型(綜合). 每五年一次。. 半年. 14場. 11場. 認可類型(專業). 不限定，於兩屆世博間隔期。. 三個月. 0場. 17場. 資料來源：BIE(2012)。 2.世界博覽會的功能世界博覽會於不同的時代，有著不同的存在價值與功能(吉見俊哉，2010；呂紹理，2005；王嵩山，2005)。以1851年的萬國工業博覽會為例，展示的安排主要以宣揚資本主義，展示出來的是商品，沒有強調生產過程，是一種意識形. 28.

(38) 態的展覽，利用展覽，正當化了經濟秩序(Crang,2005)。1900年的巴黎世界博覽會，日本將台灣於展場中展示，以介紹新國土的形式，展示了特殊人種以及各族群物質文物及標本，確立殖民母國的權威，為殖民主義的操弄。十九世紀的世界博覽會，對應人類工業革命的發展，主要的目的為振興經濟與工業發展；二十世紀的世界博覽會，對應人類現代化與都市化風潮，在於展現國家、企業實力與繁榮地方城市；二十一世紀的世界博覽會，則隨全球化風潮，以全球觀點重新構築世界博覽會，一方面就人與自然環境的關係課題進行再省思，另一方面，則回歸世界博覽會的基本精神，從城市文明出發，繁榮經濟入手(參表六)(黃振家，2010；BIE,2010)。. 1933年，芝加哥世博會首次提出了舉辦的主題，影響所及使此後的世博展皆有明確的主題，做為參展國規劃場館的標的，如上海世博會以「城市，讓生活更美好」做為會展主體(參表二)(孫若怡，2010；BIE，2010)。. 表 3- 3 世博主題的發展舉辦時間. 目的. 理念. 19世紀. 振興經濟與工業發展. 意識形態的操弄. 20世紀. 展現國家、企業實力與繁榮地方城市. 殖民主義、政治力操弄以及藉由世博發展當地。. 類型. 21世紀. (1) 以全球觀點重新構築世界博覽會。 (2) 回歸世界博覽會的基本精神，從城市文明出發，繁榮經濟入手。. 資料來源：整理自黃振家(2010)、孫若怡(2010)。. 29. 全球化、全球地方感、文化轉向。.

(39) 表 3- 4 近代世界博覽會主題一覽主題. 類型. 日期. 舉辦國/城市. 名稱. 1993年. 南韓/大田. 大田世博會. 2000年. 德國/漢諾威. 漢諾威世博會. 人類、自然、科技. 2005年. 日本/愛知. 愛‧地球博. 自然的睿智. 2008年. 西班牙/薩拉戈薩. 薩拉戈薩世博會. 水和持續發展. 2010年. 中國/上海. 上海世博會. 城市，讓生活更美好. 2012年. 韓國/麗水. 麗水世博會. 生機蓬勃的海洋與海岸. 認可. 2015年. 義大利/米蘭. 米蘭世博會. 食物，地球的能量. 註冊. 2017年. 哈薩克/阿斯坦那. 註冊註冊認可註冊. 認可. 資料來源：本研究整理自BIE(2013)。二、南韓大型活動的發展國際慶典活動協會(International Festivals & Events Association;IFEA)把慶典分為大型事件、展覽會、與公園遊憩相關的事件、城市相關事件以及會意與觀光局相關的事件(IFEA，2010)。超大型活動定義為：超大型活動為世界博覽會、世界盃足球、奧運等超大型活動皆針對全球旅遊業而發，超大型活動參觀者至少應達一百萬人次，成本至少應達五億美元，其名稱之大應該在觀眾當中造成「非去不可」慾望之形成。超大型活動以其目標市場規模、影響力之巨大，政治影響力之深遠，媒體大幅報導，參與群眾之多，聲名遠播四方，相關硬體建築能力提升，經濟與社會衝擊之巨大衝擊，能帶動當地旅遊業大幅成長以及都市更新，才能被稱為「大型活動」(Hall，1992；Getz，1997)。 30.

(40) 南韓的大型活動申辦主要由兩個單位承攬，大型體育賽事由文化體育觀光部(Ministry of Culture, Sport and Tourism, MCST )承辦；博覽會類大型活動由國土海洋部(Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs)承辦。南韓申辦大型活動的脈絡自 1980 年代開始浮現，從 1986 年漢城亞運開始，開啟南韓積極申辦各類大型活動的大門。主要分為兩種類型，一為體育賽事類：奧林匹克運會、世界盃足球賽、世界大學生運動會、國際汽車聯盟世界一級方程式錦標賽(簡稱國際 F1 錦標賽)、世界田徑錦標賽等；另一是博覽會類大型活動：世界博覽會、國際園藝博覽會及文化世界博覽會等。近年的南韓大型活動的舉辦，自 1986 的漢城亞運到 1988 年的漢城奧運、 1993 年的大田世博會、1998 年慶洲文化世博會、2002 年的日韓世足賽、2000 年慶洲文化世博會、2002 年釜山亞運、2003 年大邱世大運、2003 年慶洲文化世博會、2007 年慶洲文化世博會、2009 年安眠島國際園博、2011 慶洲文化世博會、2011 大邱世界田徑賽、2011 靈巖郡國際 F1 錦標賽、2012 麗水世界博覽會、2013 順天國際園博、2015 光洲世大運及 2018 年平昌冬季奧運會。韓國經濟發展尺上，將大型活動的申辦作為經濟發展的跳躍。從 1988 年的漢城奧運，作為韓國企業邁向國際的契機，南韓的市場朝向自由化，帶動南韓的高度經濟成長，總體經濟影響達 98.68 億美元；1993 年的大田世博會， 1993 年韓國舉辦大田世界博覽會，以「經濟、科技與文化」作為世博會的主題，藉由此次世博會一掃全球對於韓國泡沫經濟化的陰霾，投入高達 20 多億美元，並帶動後續高達 459 億元以上的投資，以高科技奠定韓國未來的高科技工業的規劃，並世博後設立大田科學園區，帶動南韓的產業升級；及 2002 年世足賽，將為南韓帶來 140 億美元的經濟效益，並創造 35 萬個就業機會。南韓政府有計畫、有步驟的藉由舉辦大型活動來推動國家大型建設，政府除了擴大財政. 31.

(41) 支出，加速公共建設外，更開放境外金融中心業務，鼓勵外資進入(瞿文芳， 2002)。三、麗水世界博覽會麗水世界博覽會為南韓 2012 年最重要的大型活動，其申辦過程可追朔自 1997 年，. 圖 3- 2 南韓麗水世博會展場圖資料來源：張哲綸於 2012/5/25 南韓麗水市 (一)研究主體：2012 韓國麗水世界博覽會韓國近年舉辦的世界博覽會有 1993 年的大田世界博覽會、2009 年南韓安眠島園藝博覽會、2012 麗水世界博覽會。此次博覽會的基地為南韓全羅南道麗. 32.

(42) 水自治市，展期為 2012/5/12 至 2012/8/12，為期 3 個月共 93 天。此屆主題為「生機勃勃的海洋和海岸－資源多樣性和可持續發展」，參展國家共有 105 個國家及 6 個國際組織，展區面積為 271 萬平方公尺，其中展場為 25 萬平方公尺，其餘為世博村、中轉停車場、公園及綠地等。. 圖 3- 3 麗水世博會場址圖資料來源：本研究改繪自 google map 貳、時間範圍韓國自 1988 年舉辦漢城奧運開始，積極舉辦大型活動，於 1993 年舉辦大田世界博覽會後，積極爭取舉辦世界博覽會，陸續舉辦 2009 安眠島世界園藝博覽會、2012 麗水世界博覽會及 2013 年順天世界園藝博覽會。韓國在 2002 年曾爭取舉辦 2010 世界博覽會，但由於外交政策、地方政府的不積極與城市硬體設施的不足等因素，在這場世博申辦競賽中輸給了上海；在 2004 年韓國海洋水產部再次向國際展覽局(Official Site of the Bureau International des Expositions，BIE)申辦 2012 世界博覽會，打敗摩洛哥等城市獲得主辦權。因此本研究的時間範圍自 1988 年韓國舉辦漢城到至本研究進行階段，以獲得持續更新的現象資料，進而分析時序性的論述建構、動員實踐與實. 33.

(43) 際成果與後續空間遺產等城市治理過程。. 表 3- 5 麗水世博會簡介內容主題. 生機勃勃的海洋和海岸－資源多樣性和可持續發展. 地點. 南韓全羅南道麗水市. 時間. 2012/5/12-2012/8/12，共 93 天. 參展國家. 共 104 個參展國家。. 參展組織. 6 個國際組織. 展場面積. 25 萬平方公尺. 資料來源：本研究自行整。參、空間範圍麗水世博會舉辦在全羅南道的麗水自治市，該城市人口數為 30 餘萬人，產業以石化產業及漁業捕撈的一二級產業為主，屬於韓國西南沿海的小型港口城市；而全羅南道其在南韓區域中，屬於發展較為落後的地區，以一二級產業為主，屬於發展邊陲區域。在此次世博會的發展過程中，自申辦到實踐期間的舉措涉及多元尺度層級，以都市為主體，探討地方(居民及地方政府)、中央政府 (國家)及全球如何回應治理的互動關係；整個世博會申辦與舉辦是整個南韓的重要事件，因此整個南韓區域是研究的空間範圍，但主要以全羅南道作為討論的範疇。表 3- 6、研究區簡介麗水自治市. 全羅南道. 人口. 29,538 人. 3,449,589 人. 產業. 漁業捕撈(1)、石化工業(2). 漁業(1)、農業(1)、石化工業(2)、. 34.

(44) 化學材料業(2)為主類型. 小型港口城市. 發展邊陲區域. 資料來源：本研究整理自韓國國家統計局(2013) 第二節研究方法一、文獻回顧整理關於韓國都市治理、區域發展及大型活動等文獻，透過文獻理出南韓都市治理的脈絡，以「urban governance」、「region development」、「EXPO」、「mega-event」作為關鍵字搜尋，將其脈絡釐清，了解南韓都市治理脈絡進程，並藉由作者所屬的地緣關係，以首爾及全羅南道區域做比較，分析南韓核心與邊陲的關係是否也映證於學術領域。二、文本分析文本分析內容以南韓三大報紙：《東亞日報》、《中央日報》及《朝鮮日報》作為分析內容，選取的時間範圍為 1997 年－2013 年 5 月，以「世界博覽會」、「全羅南道」、「麗水市」及「金大中」作為選取文本的關鍵字，藉以釐清梳理出全羅南道的發展與南韓麗水世博的申辦及舉辦過程。而南韓政府的統計資料與政策規章則以韓國國家統計局的資料為主；而關於區域及世界博覽會計畫相關資料則以國土海洋部(Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs)、麗水世博會組織委員會(The Organization committee of Yeosu EXPO )及順天花園博覽會組織委員會(The Organization committee of Suncheon Garden EXPO)的資料為文本的提供者。藉以上述資料與文獻資料交織，梳理出韓國都市治理的脈絡，與後續的訪談及參與觀察作討論。三、訪談. 35.

(45) 為更釐清世界博覽會背後全力的運作，以彌補政策文本未詳述之處，本研究以半結構訪談世界博覽會相關行動者，包含中央政府、地方政府、私人企業、第三部門及地方居民，更深入世博會論述建構，實踐操作方式及其組織間的權力，呈現訪談結果與文獻之異同，透過其訪談內容對話，證實理論與田野關係的論述。本研究共寄發封 7 封企業訪談邀請函、8 封國家訪談邀請函、10 封口頭邀請、3 封政府訪談邀請函，共得回應 22 份，實際訪談計 20 份(參表三)。並在田野調查過程中，於背包客棧(guesthouse)停留 2.5 個月期間，每晚都與南韓旅客及外國旅客進行訪談，了解其對世界博覽會、麗水市及全羅南道的認知與看法，藉以了解世界博覽會於南韓國民心中的論述與觀感。表 3- 7 訪談對象一覽編碼. 訪談對象. C1. 組織委員會委員長. 訪談重點世界博覽會的申辦到舉辦過程中，都市治理的策略與中央政府、組委會及地方. C2. 組織委員會公關部門. 政府在此次活動中所扮演的角色，如何與其他行動者進行協商。. E1. 現代汽車公關部門. 私人企業如何在城市及大型活動的脈絡. E2. 博覽會外包公司. 中，造成影響力及影響其決策。地方媒體與居民的角度，如何去了解世界博覽會；麗水及全羅南道如何在城市. R1. 地方媒體工作者及區域的發展中，回應中央政府的動員。. G1. 國際展覽組織. 第三部門與國際組織的力量如何影響世. 36.

(46) 土耳其世博會委員代. 博會的決策，而這些國家是如何看待博. 表. 覽會城市的治理? 如何看待麗水世博會. 哈薩克館工作人員. 的案例及全球化下大型活動的力量改變. G2. G3. 地理空間。. 上海青年志願者協會 G3 秘書長 S1. UN 館工作人員. 世博會的治理與城市治理的交織，在組織委員會與外包公司角力的拉扯下，如. S2. 印度洋館工作人員. V1. 志願者. V2. 志願者. V3. 志願者. 何實踐在麗水及博覽會。. 志工及在地居民如何透過參與世博會去影響政策及都市治理的過程；世博會的論述是如何在在地與志願者的實踐中形. V4. 志願者. V5. 志願者. P1. 台灣表演團體. P2. 美國表演團體. 成。. 國際表演團體參與大型活動的經驗，韓國大型活動發展與地方政府的交織。. 說明：C 代表中央政府；E 代表私人企業；R 代表地方居民；G 代表國際參展方；S 代表工作人員；V 代表志工；P 代表國際表演團體。四、參與觀察本研究透過實地參與觀察作為研究方法，研究者於 2012 年 5 月 23 日至 2012 年 8 月 18 日至韓國做實地訪查，而在地理空間的軌跡與時間(可參照表四)：在這段期間參觀大型活動在韓國的軌跡，以麗水世博的舉辦、順天園博的籌辦、慶洲文化 EXPO 的後世博階段、濟州島 2012 世界環境高峰會籌辦等；. 37.

(47) 在時間尺度上，5/23-7/23 停留在全羅南道的順天市及麗水市，7/24-7/29 停留在濟州島，8/8-8/9 停留在慶洲，進入這些地方進行地理考察。為了解多數韓國人對於世博會的論述與都市空間規劃的看法，研究者在順天麗水停留的期間，居住在 Guest house，每天的室友是來自韓國及世界各地的背包客，也在與其對談經驗中，獲得更多的資訊與啟發。表 3- 8 地理實察的空間與時間軌跡地理空間活動. 階段. 2012/5/23-7/23. 2012 麗水世界博覽會. 舉辦中. 2012/5/23-7/23. 2013 順天園藝博覽會. 籌備階段. 2012/7/24-7/29. 2012 世界環境高峰會. 籌備階段. 2012/8/7-8/9. 2011 慶洲文化 EXPO. 後世博時期. 時間. 資料來源：本研究經驗彙編. 38.

(48) 第三節研究架構. 39.

(49) 40.

(50) 第四章韓國都市治理的轉型. 本研究的論點暨本章旨在－視世博其申辦過程為「都市治理的轉型」例證，藉由特定事件(specific episodes)－世界博覽會及多元尺度的治理，達到論述、經濟資源的流動、權力水平發展及制度化的交織，透析出韓國麗水市的都市權力移轉(Healey et al., 2010)；而本章依序探討韓國的行政區的再尺度、韓國都市治理的轉型、韓國麗水市的都市治理轉型及多元尺度的治理作為本章探討的重點。. 第一節韓國區域的再尺度化本節以深度訪談與政策文本為基礎，剖析「韓國都市治理的轉型」的論述建構方式。循 Swyngedouw(1997)和 Brenner(2004)視區域再尺度化作為全球化下城市治理的關鍵場域，藉韓國自 1991 年起實施地方自治，政體民主化的制度化下；及近年不斷舉辦大型活動，促進國家、區域及城市發展，如奧運、世界博覽會、世足賽等作為政治力再現的場域，持續的全球城市區域競爭與政治力的涉入，以鉅觀角度看待大型活動被賜予的魔力。一、韓國行政區域的再尺度化空間的尺度從來就不是固著的，其廣度、內涵、重要性及其相互關係，不斷地被再定義、爭辯及重構，而在全球化過程中，需特別關注在政治和經濟動態過程中地域的在再尺度化及其影響，且對於沉默、邊緣化及正在進行的城市競爭對於空間尺度的再重構是關鍵場域(arena)(Swyngedouw, 1997)。受到全球化(globalization)及民主主義思潮的影響下，地緣政治導致南北韓關係緊張，國家機器過去深居權力的核心，西方國家透過漢城奧運會推翻長達二十餘年的中央集權，以民主的口號，衍伸出南韓一連串的大型活動的遍地開. 41.

(51) 花，地方受到全球化的呼喚，地方政府紛紛躍身入全球化的浪潮，透過尺度的跳耀(scale jump)，跳過國家層級，漸深植治理權力中心。行政區劃與國土規劃是解決尺度政治的矛盾與衝突所廣為關注的議題(王文誠，2011)，韓國透過《地方自治法》的運作與動員，包含升格、合併升格、併入升格為廣域市及自治市等手段，權力透過權力的向下移轉，回應地方政治、地方經濟或地方認同的再尺度化。自行政區劃可看區域發展的軌跡，透過行政區的升格與改制，地方政府開始回應全球化。尺度政治是意識型態與論述政治的綜合體，透過尺度的移轉，如 1970 年代歐洲從國族主義逐漸轉向至城市區域(city region)，透過再尺度化達到權力的移轉，權力的下放讓整個國家的治理結構產生改變，部分權力由地方掌握，地方不再靜默，開始有了地方自我的聲音與意識，浮現在都市政策與政治之中；這股潮流逐漸流至東亞，1980 年代末的韓國、1990 年代末的台灣，政治制度結構的改變，集權專制到漸行的地方自治，開啟了東亞城市的治理轉型。 (一)韓國的行政區劃發展南韓的行政區劃的變革，在自南韓建國 1948 年至今 60 年餘間，並沒有行政區域的鉅變，但有主要有以下幾點： 1.同「道」級的行政區的出現自 1948 年建國後，許多與道同等級的行政區劃的出現。首先，1949 年漢城在美軍設立軍政廳後，漢城道轄市升格為漢城特別市；其次，1960 年釜山升格為直轄市；再者，1980 年代直轄市大量出現，如、大邱、仁川、大田及光洲等；爾後，到 1995 年地方自治實施，直轄市改制升格為廣域市，及 1997 年蔚山升格為廣域市。 2.地方自治下的行政區劃. 42.

(52) 1995 年韓國恢復地方自治後，大韓民國的行政區可劃分為廣域自治團體：特別市(1)、廣域市(6)、道(8)、特別自治道(1)；基礎自治團體：自治市(73)、郡 (86)、自治區(69)；在下分為面、邑、洞；而下分為里及統；和最基層的班(參圖四)。韓國的廣域自治團體數量最少，但卻是掌握最多資源與權力，而基礎自治團體數量最多，但在資源與權力的分配是較少的，這樣的權力分配不均下，造就了地理不均發展的情形，而在後面的討論也對廣域自治團體分析，作為不均地理的討論。. 廣域自治團體：特別市(1)、廣域市(6)、道(8)、特別自治道(1). 基礎自治團體：自治市(73)、郡(86)、自治區(69). 面、邑、洞. 里、統. 班. 圖 4- 1 韓國行政區劃階層關係圖資料來源：本研究自行繪製 (二)行政區劃的再結構化本文所探討的全羅南區域屬於廣域自治團體下的道，相當於台灣行政區劃的省，及麗水屬於基礎自治團體下的自治市，相當於台灣行政區劃的縣。全羅南道為屬韓國西南區域，光州為其最大城市，1986 年光洲改制升格為直轄市，是整個韓國西南區域的大城市，人口約為 1,415953 人，為韓國第五大的都市。 2004 年韓國政府提出一項計劃，欲將全羅南道西南海岸的三個城市：麗水 43.

(53) 自治市、順天自治市及光洲自治市合併升格為南韓第七個廣域市，企圖以行政區劃在尺度化的過程中，解決其在申辦麗水世界博覽會所面臨的困境，如城市區域的容量不足、當地旅館的建設及行政資源及經費的使用效率等，且振興西南海域的再發展，打破過去的發展困境及權力資源的分配。但在地方政府彼此之間意見的不一致，及缺乏地方居民的認同意識，加上三座城市的產業型態差異過大，如順天市以教育及良好的自然環境著稱的城市，產業結構以三級產業為多；麗水市以漁業及石化業為主，產業結構以一二級產業為主；光陽為 POSCO 公司最大的根據地，主要以二級產業為主，是三座城市中經濟發展最佳的城市。在地方政府意見衝突及缺乏居民意識情況下，合併升格計畫被迫停止，西南區域的發展域到瓶頸。「這次合併計畫的中止，是因為光陽市的不同意，光陽市三座城市中經濟發展較佳的城市，因此其認為沒必要和麗水及順天合併，因此這項計劃一直都被討論，但卻一直沒有下文。」(訪談 R1，2012). 2009 年麗水自治市成功取得 2012 世博會的舉辦權，韓國政府積極籌備世界博覽會，為了解決考察團探訪所提出的城市容量問題，以再尺度為手段，將麗川郡併入麗水自治市，擴大其城市區域，並持續推動三市合併升格的願景；同年順天也成功申辦 2013 國際園藝博覽會，企圖將城市打造成南海的宜居城市。在地方政府意識的抬頭下，也決定成市區域未來的發展可能，麗水市企圖以世界博覽會的舉辦，融合海洋議題，成為世界海洋產業中心，創造後世博的願景。為了正當化「再尺度化」，許多的論述與政策方針紛紛浮現於政治及媒體輿論中，中央政府提出《自治體協商合併區域財政刺激政策估算及效益》試圖說服許多城市區域的合併，以這樣的策略對全球都市治理做回應，也符應聯合國人居處提出的永續發展，解決都市的貧窮、財政及規劃上的問題。宣稱在行政區劃再尺度化的過程，能解決地方政府財政上的赤字、避免行政資源的浪費、. 44.