韓國區域的再尺度化

本節以深度訪談與政策文本為基礎，剖析「韓國都市治理的轉型」的論述 建構方式。循 Swyngedouw(1997)和 Brenner(2004)視區域再尺度化作為全球化下 城市治理的關鍵場域，藉韓國自 1991 年起實施地方自治，政體民主化的制度化 下；及近年不斷舉辦大型活動，促進國家、區域及城市發展，如奧運、世界博 覽會、世足賽等作為政治力再現的場域，持續的全球城市區域競爭與政治力的 涉入，以鉅觀角度看待大型活動被賜予的魔力。

一、 韓國行政區域的再尺度化

空間的尺度從來就不是固著的，其廣度、內涵、重要性及其相互關係，不 斷地被再定義、爭辯及重構，而在全球化過程中，需特別關注在政治和經濟動 態過程中地域的在再尺度化及其影響，且對於沉默、邊緣化及正在進行的城市 競爭對於空間尺度的再重構是關鍵場域(arena)(Swyngedouw, 1997)。

受到全球化(globalization)及民主主義思潮的影響下，地緣政治導致南北韓 關係緊張，國家機器過去深居權力的核心，西方國家透過漢城奧運會推翻長達 二十餘年的中央集權，以民主的口號，衍伸出南韓一連串的大型活動的遍地開

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花，地方受到全球化的呼喚，地方政府紛紛躍身入全球化的浪潮，透過尺度的 跳耀(scale jump)，跳過國家層級，漸深植治理權力中心。行政區劃與國土規劃 是解決尺度政治的矛盾與衝突所廣為關注的議題(王文誠，2011)，韓國透過

《地方自治法》的運作與動員，包含升格、合併升格、併入升格為廣域市及自 治市等手段，權力透過權力的向下移轉，回應地方政治、地方經濟或地方認同 的再尺度化。自行政區劃可看區域發展的軌跡，透過行政區的升格與改制，地 方政府開始回應全球化。

尺度政治是意識型態與論述政治的綜合體，透過尺度的移轉，如 1970 年代 歐洲從國族主義逐漸轉向至城市區域(city region)，透過再尺度化達到權力的移 轉，權力的下放讓整個國家的治理結構產生改變，部分權力由地方掌握，地方 不再靜默，開始有了地方自我的聲音與意識，浮現在都市政策與政治之中；這 股潮流逐漸流至東亞，1980 年代末的韓國、1990 年代末的台灣，政治制度結構 的改變，集權專制到漸行的地方自治，開啟了東亞城市的治理轉型。

(一)韓國的行政區劃發展

南韓的行政區劃的變革，在自南韓建國 1948 年至今 60 年餘間，並沒有行政 區域的鉅變，但有主要有以下幾點：

1.同「道」級的行政區的出現

自 1948 年建國後，許多與道同等級的行政區劃的出現。首先，1949 年漢 城在美軍設立軍政廳後，漢城道轄市升格為漢城特別市；其次，1960 年釜山升 格為直轄市；再者，1980 年代直轄市大量出現，如、大邱、仁川、大田及光洲 等；爾後，到 1995 年地方自治實施，直轄市改制升格為廣域市，及 1997 年蔚 山升格為廣域市。

2.地方自治下的行政區劃

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1995 年韓國恢復地方自治後，大韓民國的行政區可劃分為廣域自治團體：

特別市(1)、廣域市(6)、道(8)、特別自治道(1)；基礎自治團體：自治市(73)、郡 (86)、自治區(69)；在下分為面、邑、洞；而下分為里及統；和最基層的班(參 圖四)。韓國的廣域自治團體數量最少，但卻是掌握最多資源與權力，而基礎自 治團體數量最多，但在資源與權力的分配是較少的，這樣的權力分配不均下，

造就了地理不均發展的情形，而在後面的討論也對廣域自治團體分析，作為不 均地理的討論。

圖 4- 1 韓國行政區劃階層關係圖 資料來源：本研究自行繪製

(二)行政區劃的再結構化

本文所探討的全羅南區域屬於廣域自治團體下的道，相當於台灣行政區劃 的省，及麗水屬於基礎自治團體下的自治市，相當於台灣行政區劃的縣。全羅 南道為屬韓國西南區域，光州為其最大城市，1986 年光洲改制升格為直轄市，

是整個韓國西南區域的大城市，人口約為 1,415953 人，為韓國第五大的都市。

2004 年韓國政府提出一項計劃，欲將全羅南道西南海岸的三個城市：麗水

廣域自治團體：

特別市(1)、廣域市(6)、道(8)、特別自治道(1)

基礎自治團體：

自治市(73)、郡(86)、自治區(69)

面、邑、洞

里、統

班

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法》，從政府到治理的位移，以制度化的方式，改變南韓的政治空間的布局，透

過地方自治的實施，化解地理發展不均所引起的區域衝突。

地方自治制度改變南韓的社會，地方居民的日常生活也開始受到民主主義 的影響，且地方政治、各種行政服務、慶典、文化活動及大型活動都開始出現 地方特色的再現。中央政府與地方政府的職權的再定義，出現了治理的矛盾，

地方政府在政治和經濟無法不獨立等，仍倚靠中央的分配款項及黨派的支持，

政府的角色再定位及制度化的過程，南韓政治空間的轉變，造就南韓地理區域 的後續發展。

三、尺度政治：尺度移轉的過程

尺度是地理學的重要概念，資本主義國家在面對國家的積累危機時，

尺度政治為正當化統治之合理性的政治手段與工具。國家權力透過尺度移 轉、尺度跳躍、或者再尺度化(rescaling)而將反對或對抗勢力收編或納編 (王文誠，2011:3)。

再尺度化政治可分為，往較大尺度移轉(up scaling)與尺度下放(down scaling)兩類方式進行，本文循這樣的角度，對南韓1987年實施民主化到 1995年實施地方自治歷程分析，透過尺度移轉造成國內權力結構的改變，

以尺度向上移轉(up scaling)與尺度下放(down scaling)的概念進行討論：

(一)尺度向上移轉

1960-70 年代韓國的經濟快速成長，南韓政府長期扶植國內工業成長，透過 輸入許可、關稅壁壘及抬高外匯價格等政策，每年出口穩定成長，成長高達 40%以上。工業成長主要以外資間接以外債方式進行投資，並未開放市場與管 制。1980 年韓國經濟發展計畫發展首先出現負成長和赤字，國內物價通膨上升 29%，長期的過度積累造成韓國的治理危機的出現。

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五)。

圖 4- 2 南韓尺度移轉示意圖 資料來源：本研究自行繪製

南韓自 1995 年實施地方首長直接民選後，正式邁入地方自治，由五個廣域 市重新扮演尺度政治所引領的地理發展新格局的角色。行政區劃與國土規劃為 南韓解決尺度政治的矛盾與衝突所廣泛關心的議題。透過《地方自治法》的實 施與動員，城市的治理權不再單被國家掌控，加入更多元尺度的討論。地方政 府與地方居民的動員，許多大型活動因應而生，大型活動也成為南韓政府解決 尺度矛盾的工具，透過暫時性的組織與速成的制度，加速南韓的區域與城市發 展。

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