第四章 南京國民政府時期：南京警察的擴建（1927-1937）
第三節、 公安局改隸事件的源起與過程
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三節、公安局改隸事件的源起與過程
1929 年 3 月 2 日，市長劉紀文正翻閱當日的《申報》，赫然發現南京特別市 公安局改隸內政部的消息，因為中央機關從未徵詢市府意見，亦未向市府打過照 會，就莫名其妙地失去公安局指揮權，感到大為震驚與困惑。154可是公安局改隸 的原因，絕非一句「看報才知道」就能搪塞，遂下文將會針對公安局改隸的前因 後果中，探討公安局與市府共事期間，究竟是因哪些結構性原因，而使得中央政 府決議兩造分家的決策。
（一）公安局改隸的源起
在公安局隸屬市政府期間，雙方合作關係並非融洽，導因於市府收入不穩，
不足以支持龐大的公安局開銷，因此積欠數目可觀的公安局經費。攤開市府掌握 公安局的2 個預算年度表（1927 年度、1928 年度），可發現市府賴以維生的經濟來 源，不是稅捐、市產租金，而是比例近60%的補助款：
表4-4：1927 年度南京市特別市政府收入、支出統計表
收入門 支出門
項目 數目（元） 比例 項目 數目
（元） 比例 補助款* 883,592 59.2 市政府* 127,108 6.81
稅捐** 413,358 27.7 公安局 1,003,590 53.77 市產 102,300 6.9 除公安局之各局經費** 549,705 29.5
154 〈劉市長在第十次紀念週之報告〉《首都市政公報》，第32 期（南京，1929），頁4。依照時間 判斷，劉市長應是閱讀：〈昨日之國務會議〉，《申報》，1929 年 3 月 2 日，第 4 版。
補助款 稅捐
市產
其他 市政府
公安局 除公安
局之各 局經費
其他支 出
‧
‧
至40%。董佳，《民國首都南京的營造政治與現代想象(1927-1937)》，頁 247。
157 林美莉，《西洋稅制在近代中國的發展》（臺北：中央研究院近代史研究所，2005），頁 123-125。董佳，《民國首都南京的營造政治與現代想象(1927-1937)》，頁 243。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
因國府遷往南京後所帶來的社會鉅變，市政雖有心於擴充硬體設施，但困於 收入不足，而不斷向中央、省政府請求經費支援，然而此舉造成市府極度仰賴補 助款，形同飲鴆止渴，無益於市府的經濟獨立。財政部、省財政廳補助款，對收 入奇絀的市府而言，不失為即時雨，但卻使市府更加依賴補助款收入，如何民魂、
劉紀文市長任內，即不斷出席黨、政會議，要求上級機關給予更充裕的經濟援助，
或是直接呈請中央增加補助款金額。然而北伐向華北進軍，財政部正因籌措軍費 而焦頭爛額，遑論顧及南京市政經費，不僅數度冷處理市府所請，更懸而未發承 諾撥付的補助款。158而同為中央軍費重要來源的江蘇省庫，也受到財政部的嚴密 管控，導致補助款三折四扣甚至不發，一度積欠達 11 萬餘元，市府所受影響，
非同小可。159當補助款無法提供穩固的經濟基礎時，市政經費將置身於斷炊危機 之中，而佔支出總額相當高的公安局經費首當其衝，市府從未按月、足額撥給公 安局經費，即便市府以行政緊縮、整頓稅收等開源節流政策為因應，但仍趕不上 急速膨脹的公安支出，市府在無計可施下，只能無奈地再向中央、省政府請求增 加補助款金額，形成惡性循環。
而市府積欠公安局費用的原因為何？上文有約略提及市府成立的頭一年底，
即積欠了高達18 萬元的警費，但這僅是開端而已，畢竟南京人口急遽增加、政 府機關相繼遷入，公安局維護南京治安的責任，更加責無旁貸，遂為期照應全市 各大轄區，公安局警力編制已迅速超越省警廳的規模。省警廳編制外勤警力，在 1921 年的統計為 2,941 人，而年度預算在 1919 年後，一直維持在 58 萬元上下的 水平，相當於每月經費4.8 萬元。160但南京市府初創時，每月收入僅2 萬餘元，
無力照舊額撥付公安局警餉，因此早已於5 月 29 日的市政會議中決議，請省政 府繼續撥付公安局經費，而這每月4.5 萬元的公安局警餉，便成為最原始的補助 款。161但令市府訝異的是，公安局造送6 月收支預算書，向市府請領 6 月份經費 8 萬餘元，這已是省警廳每月經費的 1.5 倍以上，難怪財政局於 7 月 25 日的市政 會議上，稱市府現時每月收入僅2 萬餘元，再加上省財政廳協款 4.5 萬元，還不
158 如 1928 年 6 月 18 日之市府總理紀念週上，何民魂聲稱中央所允諾之補助款，不僅從 20 萬砍 到剩6 萬，且迄今一毛未得。〈何市長在第二十四次紀念週之報告〉，《南京特別市市政公報》， 第16 期（南京，1928），頁 3-4。往後，財政部甚至積欠市府高達 80 萬的補助款。〈咨催速撥 積欠補助費案〉，《首都市政公報》，第55 期（南京，1933），頁2。董佳，《民國首都南京的營 造政治與現代想象(1927-1937)》，248-249。
159 〈請蘇財廳撥發欠款案〉，《首都市政公報》，第28 期（南京，1928），頁45-46。而該筆欠款，
一直到同年 7 月仍未清償，積欠金額增加至 20 萬。〈劉市長在第二十三次紀念週之報告〉，
《首都市政公報》，第38 期（南京，1929），頁 4。
160 江蘇省長公署統計處（編），《江蘇省政治年鑑》，頁 146-147。
161 〈第一次市政會議紀錄〉，《南京特別市市政公報》，補編（南京，1927），頁 1。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
足支持公安一局的開銷。162遂公安局該月預算書被認為過於浮濫，而遲遲未獲核 准，財政局再以預算書尚未核准為由，暫時無法照公安局所需金額撥給經費，導 致市府於1927 年 6 月首次拖欠公安局經費，然而市府往後收支失衡未見改善，
公安局每月所送收支預算書均被嚴格審核，終使拖欠行為演變為「積欠」。163 至於公安局經費是否過於浮濫？其實公安局即是著眼於南京政治地位提升，
如照舊省警廳時期的警力編制，恐怕無法應付日益沉重的警務，因此警力是不斷 地擴編。省警廳於1921 年有內、外勤警官、長警 2,941 名，編列人事費用為 301,240 元。164而公安局所造1927 年度經費概算書，編列年度預算居然高達 2,005,313 元，
折合每月辦公費達 16 萬元，是省警廳時期的 3.4 倍以上，甚至是單一區署辦公 費就編列6.3 萬元，市府理應無概括承受的可能。165可是經過短短1 年時光，公 安局人力就已迅速膨脹，如 1928 年的外勤長警已擴編至 3,368 人，且還不包括 內勤職員、外勤警官（如局長、副局長、署長、巡官等）在內，遂保守估計1928 年 時的公安局編制人力應有4,000 名上下，且警力本來就得著眼於人口增加而擴編，
每月預算編列8 萬餘元，似非太甚。166可是公安局所應付的南京社會，已非省警 廳時期可擬，遂公安局還是持續進行擴增警力、採購新設備的計畫，如公安局曾 於1928 年擴編預算數萬元，卻遭財政局以經費浮濫為由，全數打回票。167
可是即使市府不斷地抑止公安局經費增幅，皆難以遏止公安局警費的遽增。
1928 年 11 月份的公安局警費即已增加至 8 萬餘元（難怪財政局不願接受公安局12 月支出預算書）。168唯獨公安局仍舉北平市公安局每月經費 24 萬元為例，認為衛 戍首都的南京警察經費，還是有須擴充的餘地，應向中央請求協款。169而財政局 對此亦甚表贊同，認為市府應速與省方召開聯席會議，洽商提高補助款項目至15 萬元。因此，市府便向省政府請求補助款增加至 15 萬元，又向中央政府、中央 黨部請求經費支援，但不是遲遲未獲明確答覆，就算是口頭允諾卻從未撥付，使
162 〈第十八次市政會議紀錄〉，《南京特別市市政公報》，補編，頁 18。
163 〈批示〉，《南京特別市市政公報》，補編，頁 98。
164 江蘇省長公署統計處（編），《江蘇省政治年鑑》，頁 161-162。
165 「南京特別市公安局造送中華民國十六年七月一日起至十七年六月底止全年經費概算書」
（1927 年 6 月 29 日），〈關於市公安局1927 年七月一日至 1928 年六月底止全年經費概算書〉，
《南京市政府檔案》，南京市檔案館藏，檔號：10010020098(00)0015。
166 孫伯文局長曾以南京物價飛漲等理由，認為現時公安局警餉已不符時宜，亟需增加長警薪餉，
以體恤繁重的勤務。〈南京特別市市政府指令：第一二○四號〉，《南京特別市市政公報》，第 14-15 期，頁 15。
167 〈飭公安局重編十二月增加預算案〉，《首都市政公報》，第 29 期（南京，1929），頁 14-15。
168 〈審核公安局十七年十一月份計算案〉，《首都市政公報》，第 29 期，頁 6。
169 〈第十二次市政會議紀錄〉，《南京特別市市政公報》，第 29 期，頁 2。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
得市府得全額負擔公安局擴編後的額外支出，然而市府收入未見明顯增長，加上 補助款常有積欠等種種原因，導致公安局行政費頓時成為膨脹迅速的財政黑洞，
積欠問題日益嚴重。
而市府積欠公安局經費的同時，仍不斷命令公安局執行特別勤務，但卻不給 予相對應的回饋。1927 年 9 月，南京城北外郊區時常有盜匪出沒，市府訓令公 安局派遣偵緝員、騎巡隊巡邏剿匪，但市府不久又收到公安局馬糧、食宿費的帳 單668 元，財政局以「一般公務員」出差標準，認定公安局所請「出差費」金額 太高，市府便指示公安局應裁減並從臨時費中支給，後經公安局據理力爭，市長 還是無奈地批示云姑且通過。170更有甚者，位於南京城外郊區的市有林地大黃洲，
於同年10 月發生土匪闖入勒索、洗劫墾戶的事件，市府獲報後，立即訓令公安 局派員保護大黃洲墾戶，然而公安局事後呈報執行狀況，稱大黃洲距市區有 7、
8 里遠，地形亦相當複雜，現有警力難以照料全洲治安，且當地已有軍隊駐紮，
實無必要額外派遣警力。但市長對上述理由不予接受，嚴令公安局繼續派員駐守，
不得違令。171公安局見市長態度強硬，乃持續派員至大黃洲巡守，大黃洲果真獲 得安寧，遂公安局又向市府請領大黃洲特勤獎金（其實是特勤費用），卻遭市府以 經費無著為由，改以「記嘉獎」的方式獎勵。172從上述2 起事例可知，公安局除 日常勤務外，市府還會不斷地指派特別勤務，然而市府不僅每月無法足額撥付警 費，更對特勤費用、獎金斤斤計較。
最後，積欠公安局經費的後果，諸如因公安局警餉未按時撥付、特勤費無著，
導致長警士氣低落，以及公安局警力、警械、相關設備嚴重缺乏，卻苦無經費採
導致長警士氣低落，以及公安局警力、警械、相關設備嚴重缺乏，卻苦無經費採