第四章 南京國民政府時期：南京警察的擴建（1927-1937）
第二節、 市政府與警察廳的組織與運作
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法仿照廣州、上海、漢口等商貿城市，從內、外貿中獲取大量稅收，相當仰賴房 捐、車捐等稅捐收入，以及中央、省撥付的補助費，但均不足以支持首都建設之 用。南京市府自成立到抗戰淪陷為止，財政收入的3 大來源，不外乎房捐、車捐 以及財政部或江蘇省財政廳所撥付的補助款，3 項收入加起來，一直維持在 80%
以上的水平。可是市府開徵房捐、車捐並非順利，內迫於徵收人力不足，外迫於 市民逃捐，遂2 捐收入是經過長期整頓後，才成為市府可仰賴的收入之一。另外 市政補助款雖自市府成立即開始撥付，但中央、省方同面臨財政問題時，市政補 助款多半遭縮減甚至未撥。綜觀市府在這 10 年中的收入狀況，不僅不如廣州、
上海、北平、漢口等工商城市，甚至連新成立的青島市（1929 年 7 月 2 日成立）， 財政收入遠比南京更為充裕，青島市每月教育預算甚至高達 50 萬，這已是南京 每月教育預算的10 倍。19市府收入長期吃緊，又得償還市政公債、建設墊款，業 已無力支持行政開銷，遑論興建大型市政建設。
綜合上述，首都南京的最大變化，就是人口的突破性發展，以及與之伴隨的 社會、經濟結構變遷，帶動南京消費市場的新一波發展，然而又同時為南京帶來 諸多社會隱憂，無論是交通秩序、衛生防疫、娼妓取締還是建設平民住宅，再加 上黨政機關的遷入，在追求「首都觀瞻」的企圖心鼓動下，管理南京，已無法如 過去任憑省警廳兼辦，在在需要更為專業的管理機構，制定符合現況的管理方針，
擘劃長遠的市政藍圖，才能因應如此巨大之變局。但是根治社會問題的基本方針，
還是在充實南京的基礎建設，諸如學校、醫院、自來水、平民住宅……等，均是 為紓解南京迫切的教育、醫療、飲水、住屋問題。唯獨大型公共建設均仰賴足量 且穩定的財政收入，但市府長期受限於財政困頓，舉辦各項建設的日程同受延宕，
遂在基礎建設充實以前，取締便成為最高的管理方針。而市府所屬的財政、教育、
工務、社會、衛生、公安等局，皆有相對應的管理、取締責任，職務分工遠比省 警廳時期更為專業化，且一同接受市長的指揮，成為管理南京社會的重要機關。
第二節、市政府與警察廳的組織與運作
在國民政府宣布定都南京的同一時間，革命軍總司令蔣介石鑑於南京市政亟 需正式機關負責，乃任命其幕僚劉紀文迅速籌設南京市政廳，以作為市政府的先
19 馬超俊，〈南京與青島市政情形的比較和感想〉，收入：馬超俊先生言論選集編纂會（編），《馬 超俊先生言論選集》（臺北：中國勞工福利出版社，1967），頁 153。〈考察青島市之觀感〉，
《南京市政府公報》，第168 期（南京，1936），頁 101。
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行機關。20南京市政廳不久便於4 月 27 日正式辦公，於同年 6 月 1 日，依據《南 京特別市暫行條例》，改組為南京特別市政府，是為南京第一座近代化市政機關。
與此同時，省會警察廳一度改組為隸屬省警務處的南京警察局，直到特別市政府 成立後，南京警察首度與市政機關結合。然而雙方合作共事並未維持太久，公安 局隨即改隸內政部，並改組為與市府層級平行的首都警察廳。但在討論公安局改 隸事件以前，仍應先由市府行政組織運作，以及公安局／警察廳的內、外勤組織 發展，是如何因應管理南京社會的需求，而作出符合現況的修正。
（一）南京市政府的組織概述
南京市政府組織、運作的相關研究，目前已有相關研究討論，所以下文將不 再復述前人研究所及，將會扼要勾勒出南京市政府與省會警察廳時期的差異性，
以及各局掌管哪些社會管理事項。21 1. 市政府的組織化
南京特別市政府的組織，明顯地是仿照廣州市政廳所設，因此與晚清、北洋 以來的發展，處於不同脈絡。前以述及，自晚清以來的城市管理機關發展，雖可 以1907 年之《城鎮鄉地方自治章程》為濫觴，以倡設市自治社團（可等同視為管 理機關）為宗旨，然而僅止於紙上文章，即便進入北洋政府時期，仍未落實設立 市政府。換言之，一座城市沒有專管市政的行政單位，而是被數個互不相屬的官 署、民間團體所劃分，其中警察肩負起較多管理職責，也因此成為城市管理者的 代理人，江蘇省會警察廳即是一例。
唯獨在 1921 年的廣東省，出現開展城市管理新局面的廣州市，以專業化、
科層化、組織化的市政管理制度，奠定後續城市管理的基礎。221921 年 2 月 15 日，廣州市政廳正式成立，依據同月28 日公布的《廣州市暫行條例》，明定廣州 市隸屬省政府，市府與縣府平行而互不相屬，達成城鄉分治的目標。在廣州市轄 區內，由市政廳掌理廣州市各項行政事務，並以市長代表市政、主持市政會議，
監督與協調各局執行政務。而市政廳之下，考量市政運作的不同業務，設有財政、
工務、衛生、土地、教育、公用6 局，分別掌理財政、建設、衛生行政、土地登 記與調查、文化教育事業、市產與公用事業、警察行政等要務。各局再設局長，
對內指揮、協調各科股運作，對外則為代表本局參與市政會議，向市長報告局務、
20 〈南京快信〉，《申報》，1927 年 4 月 19 日，第 7 版。
21 如安嘉芳，〈政治都市的發展─抗戰前的南京〉。以及董佳，《民國首都南京的營造政治與現 代想象(1927-1937)》。這 2 篇研究成果，為下文關於市府行政運作細節，奠定重要基礎。
22 何一民，《近代中國城市發展與社會變遷（1840-1949）》，頁 283。
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商請政務，並對局務負責。23其中市政獨立乃奠基於財政獨立，因此自市政廳成 立後，番禺縣府所管稅收均轉交市政廳財政局統一收納，再獲得省政府補助款後，
市政廳頭年收入即有196 萬元之譜，然而仍與當年預算 296 萬元仍有極大落差，
遂市政廳積極整頓舊捐、開辦新捐，至1926 年的收入進步至 600 餘萬元，可見 行政效率絕非過去可比。24後廣州市政廳制度隨著北伐軍的腳步，武漢、九江、
福州等城市亦相繼仿照設置，南京特別市政府亦不例外。25
廣州市政廳制度的特色，在於合署辦公、專業分工：轄區範圍內的各種市政 業務集合由單一行政公署負責，而該行政公署再依照政務性質與範疇，劃歸為各 格部門專門辦理，再由公署、各部門主管、部屬協調市政的執行與運作，達到效 率極致化的目標。依照行政學的理論，行政組織若欲追求效率、降低成本，亟應 終結過去多頭馬車的「獨立式」行政組織，整併為「統一式」行政組織。26以省 會南京為例，財政有財政廳、江寧縣政府、省警廳捐務處辦理，彼此雖同隸屬於 省長公署，但實際上卻是獨立運作，甚少就業務上有所往來，表面上可泛稱為獨 立式的行政組織，可是各機關間橫向聯繫是近乎於無，更可稱毫無組織存在。27然 而組織為促進行政管理效率的根本，將各行政事務整合為一獨立的行政機關，設 立由上而下的行政、監督體制，同時再以法規釐清各部門的權限與責任，藉此協 調不同的業務往來、化解相近的業務權限紛爭，是為「統一式」與「獨立式」行政 組之間的最大差異。28就《廣州市暫行條例》的明文規範，市政廳雖總攬廣州市行 政，但實際政務執行卻是由各局掌理，同時賦予市長指揮權限，以訓令、指令由 上對下的行政指導，以指揮、協調各部門運作；而各局之間，平時可採公函形式 聯繫，更可在定期召開的市政會議中，就業務所需，直接相互聯繫，省去冗長的 公文流程。遂張金鑑（1903-1989）又將統一式行政組織稱為「完整制」，格外重視 在同一公署內的「橫向聯繫」，使整個組織成為相互聯繫的「有機體」，提升行政 效率同時減少行政成本。29
23 李宗黃，《新廣東觀察記》（上海：商務印書館，1925），頁 10-12。
24 李宗黃，《新廣東觀察記》（上海：商務印書館，1925），頁13。李宗黃，《模範之廣州市》（上 海：商務印書館，1929），頁 38-40。
25 何一民，《近代中國城市發展與社會變遷（1840-1949）》，頁 289。
26 江康黎，《行政學原理》（上海：民治書局，1933），頁 67-68。
27 蔡鴻範、虞克裕，《南京市政府實習總報告之第一編：行政總論（一）》，收入：南京圖書館（編），
《二十世紀三十年代中國國情調查報告：第233 冊》（南京：鳳凰出版社：2012），頁 256。
28 富伯平，《行政管理》（重慶：商務印書館，1945），頁 32。江康黎，《行政學原理》，頁 69。
29 張金鑑，《行政學之理論與實際》（上海：商務印書館，1935），頁 116-117。
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首都南京的營造政治與現代想象(1927-1937)》，頁264-297。安嘉芳，〈政治都市的發展─抗戰 前的南京〉，頁172-176。‧
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但硬體建設所伴隨的監督、管理與取締，卻成為工務局最繁重的業務。南京 特別市政府時期的工務局，設有總務、設計、營建、取締、公用5 科，其中取締 科負責巡查街道違章、危險、阻礙交通、有害公益之建物，以及審查公共場所公 安、建築執照的發給，直接限制南京一般民居、商家、業者在建築上的自由。43 以拆屋築路為例，中山路被規劃為寬 30 公尺的筆直幹道，沿路拆除大量民居，
被拆屋主自然怨聲載道、抗爭不斷，甚至有市民向國府陳情，要求市府變更道路 系統。44在道路完成後的建築管理，市府通過《南京特別市工務局取締建築章程》， 在動工前，凡幹道兩側屋舍之形式、建築圖樣、材料、消防設備之審查，均有嚴 格之規定，而在工程期間亦有工務局派員監督是否符合設計圖樣，完工後更得經 工務局驗收，方能取得核可執照。45若被工務局查出不符圖樣，或是阻礙交通、
危及公安者，方可強制拆除，如工務局在1935 年共拆除違章房屋 331 棟、危樓 56 棟。46
但由於工務局有管理建築的權限，牽涉市民的民生問題，容易與市民發生糾
但由於工務局有管理建築的權限，牽涉市民的民生問題，容易與市民發生糾