第五章 警察廳與市政府：雙重管理體系
第一節、 行政執行
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可是市府擁有遠比警察廳廣泛的市政法規制定權，以及更專業的行政人員
（如衛生局衛生稽查員）、專門的行政機構（如社會局救濟院），以上述條件為後盾，
加上擁有眾多人力及強制執行權的警察廳，雙方若能取得共識且互相配合，則將 會是高效率的管理體系。4因此本節將以「行政執行」及「社會管理」為主題，探 討市府執行管理政策，是如何需求警察行使「行政執行」、「行政裁量」，才得以 落實管理目標。
第一節、行政執行
市府、警察廳所頒布的單行章程，均屬「行政法」的一環，為行政官署落實 統治政策的依據，行政官署依法下達之指示，人民均有遵守、執行之義務，唯獨 並非所有人均心服於政府政策，便產生抵抗官治的情形。為避免此種情形發生，
國府又另外頒定《行政執行法》，以鞏固及確保行政官署「強制執行」的權力。
1933 年 12 月 28 日，國府頒布《行政執行法》12 條，規定行政官署得行使間接、
直接之強制處分，其細節概括如下：
表5-1：強制執行之形式
種類 形式
間接強制
代執行
依法令或本於本於法令之處分，負有行為義務而不 為者，得由該管行政官署或命令第3 人代執行之，後 再向義務人徵收費用（第3 條）。
罰緩
1. 依法令或本於本於法令之處分，負有行為義務 而不為者，非官署或第 3 人所能帶執行者。（第 4 條第 1 項）。
2. 依法令或本於本於法令之處分，負有不行為義 務而為者（第4 條第2 項）。
直接強制
1. 對人的管制（第6 條第 1 項）。
2. 對物的扣留，或處分限制其使用（第6 條第 2 項）。 3. 對於家宅或其他處所之侵入（第6 條第 3 項）。
資料來源： 蔡鴻源（主編），《民國法規集成：第 66 冊》（合肥：黃山書社，
1999），頁 190-191。
依據《行政執行法》之規定，市府及各局依法命令市民，服從、執行官署依法令 及職權所下處分，若該義務人應為而不為者、應不可為而為之，行政官署可依《行
4 下文將會提及，警察廳雖有頒布單行章程之權限，惟獨範圍僅限《違警罰法》所列各條款。
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政執行法》所賦予的權力，採取強制作為或行政處分。5但當時不同於現在有《行 政程序法》（2001 年 1 月 1 日施行）、《行政罰法》（2006 年 2 月 5 日施行）的詳細規 定，因此針對不履行義務的義務人處分，均以行政官署所頒布之行政法規為依據。
舉例而言，如前述《南京特別市政府工務局取締建築章程》的規範，工務局可針 對無照施工、危樓、不按圖章施工等建物，依法要求拆除、改建或修繕，若該所 有人不履行工務局依法所作之處分，即可派遣工程隊強制拆除、改建，其拆除、
材料費用由所有人負擔，此種強制處分即為代執行。或是道路使用人觸犯《南京 特別市政府工務局取締汽車規則》所明文禁止事項（如不遵指揮、不掛牌照），即 是「負有不行為義務而為者」，工務局可依法處以罰鍰。另一行使《行政執行法》
的重要機關為財政局，如《南京特別市政府財政局徵收房捐章程》載明捐戶以多 報少、逾期不繳，均屬「負有行為義務而不為者」，財政局所採取的作法，先是 課以滯納金（間接強制），若仍不繳則再採取直接強制。6所以依照《行政執行法》
的規範，市府各局是可以獨立行使職權，針對違反既定規章之市民，處以積極、
強制的手段或處分，但為何工務局、財政局仍需要警察之協助？其實警察所擁有 的「強制權」遠比一般行政機關又更強而有力。
警察經國家所授予的權力下，限制人民之自由，防止或減少人為危害，以達 到維持社會公安為目的，而警察行使職權的手段就是「警察權」。警察雖以維護 社會秩序為終極任務，然而其性質仍是行政官署而非軍事機關，警察依法命令、
限制人民自由亦屬「行政執行」的一環，惟獨與一般行政官署不同的是，擁有「警 察權」的警察人員，其行使「行政執行」的強制力是遠遠超越一般行政官署。7至 於警察權的作用，根據趙琛（1899-1969）的定義，茲整理如下表：
5 依現行《行政執行法》（2010 年修正）第 28 條之規定，間接強制為代履行、怠金，直接強制 的種類又更為繁複，為避免時空倒置，一律以1933 年頒布之法令為準。參閱：首席文化編輯 小組（編），《法學知識專用法典》，頁255。
6 如市府於 1933 年 9 月 19 日，頒布〈南京市政府對於延抗稅捐之市民停止公用設備暫行規則〉， 對長期積欠房捐之捐戶，採取斷水斷電處分，就是「對物的扣留，或是處分限制其使用」。參 閱：〈南京市政府對於延抗稅捐之市民停止公用設備暫行規則〉，《南京市政府公報》，第 133 期（南京，1933），頁 21-22。
7 梅可望（1918- ）對警察權的解釋，雖該權掌握於國家，各級行政官署均有行使警察權的權 力，但實際執行以警察機關為主體，一般行政機關僅有部分行使權。這也是警察機關為何比 一般行政機關更具備威權的原因。參閱：梅可望，《警察學原理》（臺北：中華大典編印會，
1966），頁 56。
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核發、圖章審核、工程監督、完工驗收等行政手續為手段，嚴加監管市內建築的 形式與公安，尤其對道路、河道兩側屋舍的限制更為詳實，不僅為整頓市容，更 是為防止違建物阻礙交通。第3 階段為整頓棚戶，由於國府時期屢有天災、戰禍，
大批難民湧入南京又無資租賃房屋，僅能以低廉且易燃的材質，於城內隙地、曠 地搭蓋簡陋房舍，形成處處可見棚戶之景，不僅有礙觀瞻又有違消防、衛生，因 此市府在1930 年後大舉整頓，首先是勒令棚戶拆遷至城內郊區，避免充斥街道 的棚戶持續影響首都觀瞻，再於城外建築平民住宅，務使城內棚戶絕跡。此3 階 段整頓市容步驟，無論是拆屋築路、監督違建、取締棚戶，工務局均十分仰賴警 察的協助。
其中工務局於執行第1、2 階段作業所遭受的困難，以及警察支援的必須性，
已約略於第4 章第 2 節中提及，其問題根源與警察的強制力正相關。再舉其他事 件為例，市府鑑於夫子廟一帶交通業已不便，而兩側民居卻有搭蓋蘆棚的陋習，
使交通堵塞程度更形嚴重，因此訓令工務局前往勒令拆除。事後工務局回報執行 成果，稱雖迭經派員前往取締，唯獨遵令拆除者寥寥無幾，成效甚差，唯有動用 公安局派員強制執行一法，才能驅使民眾遵守。8另一起事件是發生在公安局改 立後，工務局稽查員抽檢某戲院公安，發現業者仍不遵令拆除違建，且當日又有 超賣入場券的現象，走道擠滿坐著板凳的觀眾，該稽查員於當場勒令戲院停演，
未料卻引起民眾騷亂，情況一度危急，幸好有憲兵趕來維持秩序，才避免一場衝 突發生。事後公安局發函予工務局，要求往後取締危害公安事件，須事先知會該 管分局派員協助，工務局斷無「逕自執行之理」，更稱稽查員貿然勒令停演，有 越權執法之嫌。9
上述事件的源起，導因自《工務局取締建築規則》未賦予稽查員有權勒令業 者停業。《工務局取締建築規則》第 23 條條文為：「凡市內一切公用建築物，如 戲院、電影院……等，均由工務局隨時派員勘查，其結構及設備如有妨害公安及 衛生事情，應即由局通知業主或其經理人限期改善」，實質授權工務局稽查員有 對業者實施臨檢的權力。10然而若業者不履行工務局所令限期改善的義務，其罰 則卻被規定為：
8 〈呈一件為擬取締商店欄杆招牌等障礙物請鑒核示遵由〉，《南京特別市市政公報》，第 2 期
（南京，1927），頁 65。
9 〈不准工務局派員查察戲院案〉，《首都市政公報》，第 32 期（南京，1929），頁 69-70。
10 南京市特別市政府（編），《南京特別市市政法規彙編初集（一）》，頁 396-397。
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凡違犯本章程第二十三條之規定，經本局通知限期遵照辦理，逾期不遵行 者，除依照本章程第三十六條處罰外，得由工務局強制執行之，所有工資 仍由業主負擔，『必要時並得由工務局函請公安局停止其營業』，直至該項 建築改善，方予復業。11
換言之，工務局及稽查員雖有取締之權，但無權勒令業主停業，加上稽查員並非 警察，隨意強制執行自然會引起民眾的反抗。因此公安局改隸成定局後，首都建 設的外籍顧問舒巴德（Heinrich Schubart），曾在演講中表示警察應由地方行政長官 辦理，才有助於積極取締違章建築，且舉凡妨礙交通、衛生與觀瞻之建築物，仰 賴警察於巡邏時注意取締，而南京現時建築取締仍未步上正軌，無非是現行建築 法規仍不夠詳實，導致民眾沒有統一遵守的依歸，再加上取締人員極度不足，且 一般公務員缺乏強制力等限制，實在難以進行積極地管理。12
不過公安局改隸對建築取締的負面效果只是一時，畢竟公安局、工務局在取 締建築的合作關係，在整頓棚戶的議題上取得共識。南京人口激增伴隨著住屋供 需失衡，大量貧民無力購買或租賃屋舍，僅能於市內空地上搭蓋木、瓦棚房，不 僅有礙觀瞻，更有危害衛生、消防之虞，遂市府不斷地以建築、消防法規限縮棚 戶的生存空間，又訓令工務局採強制手段將棚戶趕出城外。市府於 1928 年首次 進行的戶口調查，將市民分為普通戶、棚戶2 種，而該次報告中全市戶口 88,270 戶共455,697 人，棚戶僅有 3,845 戶 15,935 人，比額甚小（3%），棚戶雖有礙觀 瞻但仍非急需整頓的問題。可是到了1934 年 10 月的統計，棚戶佔全市人口的比 額已暴增至20%，總計 38,900 戶 154,210 人，增幅高達近 10 倍。13根據《南京 棚戶家庭調查》的統計，市內棚戶多半為南京周圍之安徽、蘇北籍民，因迫於災 荒而湧入城內謀生，便於交通要衝（下關、浦口）、空曠之地（城北、城東）或街道 隙地（如中央路沿線）搭蓋簡陋屋舍，使旅客一抵達浦口、下關，再沿著中山路從
不過公安局改隸對建築取締的負面效果只是一時，畢竟公安局、工務局在取 締建築的合作關係，在整頓棚戶的議題上取得共識。南京人口激增伴隨著住屋供 需失衡，大量貧民無力購買或租賃屋舍，僅能於市內空地上搭蓋木、瓦棚房，不 僅有礙觀瞻，更有危害衛生、消防之虞，遂市府不斷地以建築、消防法規限縮棚 戶的生存空間，又訓令工務局採強制手段將棚戶趕出城外。市府於 1928 年首次 進行的戶口調查，將市民分為普通戶、棚戶2 種，而該次報告中全市戶口 88,270 戶共455,697 人，棚戶僅有 3,845 戶 15,935 人，比額甚小（3%），棚戶雖有礙觀 瞻但仍非急需整頓的問題。可是到了1934 年 10 月的統計，棚戶佔全市人口的比 額已暴增至20%，總計 38,900 戶 154,210 人，增幅高達近 10 倍。13根據《南京 棚戶家庭調查》的統計，市內棚戶多半為南京周圍之安徽、蘇北籍民，因迫於災 荒而湧入城內謀生，便於交通要衝（下關、浦口）、空曠之地（城北、城東）或街道 隙地（如中央路沿線）搭蓋簡陋屋舍，使旅客一抵達浦口、下關，再沿著中山路從