警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937） - 政大學術集成

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(1)國立政治大學歷史學系研究所 104 學年度第 1 學期碩士學位論文. 學. 指導教授：劉季倫教授. ‧. ‧ 國. 立. 政治大. sit. y. Nat. er. io. 警察與城市管理：南京警察之研究 n. al. i n C （1903-1937） hengchi U. 研究生：江佳威撰. 民國 105 年 1 月. v.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.



(5) 謝辭經過漫長苦熬，終於到了寫謝辭的階段，對於一個字字斟酌文句的文科研究生而言，謝辭將是整篇論文唯一不需引註來源，更不必拘泥於因帶入過多情感，而使行文失之客觀。既然謝辭可能是研究生生涯最後一篇短文，則我希望以迥異於正文冷冰冰的文字堆砌，以不同的敘說方式，介紹撰寫出這篇論文的始末。我已經不在意，再也不在意，反正也無能為力。可能，對於你來說，我像是個點綴，小小話題，在茶餘飯後。. ─摘自，法蘭黛樂團，〈特別〉，收入於《隨波逐流我不介意》. 政治大. 回想在政大讀書 3 年多的時光裡，除了挫折以外，沒有其他的詞彙可充分表. 立. 達心中的苦悶。從找指導老師四處碰壁、想不到論文方向、當一頭熱撰寫研究計. ‧ 國. 學. 畫，事後卻發現沒有史料足以支持撰寫正式論文……等。但最大的挫折，莫過於老師們的冷漠以對，事不關己、隨意指點地便將我打發掉。我才徹底理解，研究是「自己家的事」，如果有時光機，我真想回去好好嘲笑大學時期，那位曾幻想. ‧. 著師徒制的蠢蛋！於是乎，每當我戴上耳機，一字一句地細聽法蘭黛的〈特別〉，. y. Nat. 歌詞從頭到尾，儼如心中寫照，累積著難以訴說的情緒，說不掉淚，都是假的，. io. sit. 原來啊！我只是一名默默無名的小咖，再怎麼努力都只是一位過客。. n. al. er. 當然，上述所云，絕非一竿子抹殺求學期間的貴人，沒有他們的支持與鼓勵，. i n U. v. 我也無法順利畢業。首先是親愛的家人與伶伶，雖然當研究生的日子是充滿苦悶、. Ch. engchi. 沮喪與毫無實質回饋，且因埋首讀書而失去許多相處、玩樂時間，但我仍堅持當初報考研究所的夢想（雖然已經受夠了），並未半途而廢。而黨校雖然給我一個相當獨立自主的環境，但令我非常尊敬與感謝的劉季倫老師，在我「求師無門」時，您願意冒險收下這毫無基礎，且與您研究專長毫不相關的學生，又細心地批閱我的論文，並給予針針見血的意見，不斷地鼓勵我，使我不至於走偏，最終完成這篇論文。另感謝政大歷史系（尤其是真榮助教）提供高額短期出國研究補助，讓我不必挨餓存錢，即天外飛來一筆機票、生活費，前往南京暫留 1 個月，補足論文的關鍵史料。我的學籍雖然掛在黨校，但論文大半的史料查閱、撰寫過程，都是在中研院近史所 1517 研究室度過。黃自進老師所率領的蔣介石研究群，提供了非常重要的經費與學術資源支持，使我身處於毫無經濟壓力的環境中，得以專心地撰寫論 -i-.

(6) 文。而整理外交部檔案近 3 年的時光中，林弘毅學長從旁指導且指派「非常適宜」的工作量，幫助我習得論文排版、分析檔案史料等撇步，又可以「忙裡偷閒」地使用中研院資料庫。與此同時，也非常感謝巫仁恕老師，願意於百忙中與我討論，並給予犀利的意見與指點，雖然我的文筆仍無顯著成長，但已養成字字斟酌的習慣。諸此種種，我自認不是位稱職且認真的研究生，但已盡力寫出一篇，不愧對我自己投注這麼多青春所換來的論文。但須額外說明的是，我以民國南京為研究主題，並不表示我的家族、家庭背景與南京有關（曾被問及是不是南京來臺的外省第 3 代），會想做這個題目，純粹是想藉著學生身分，好好地認識中國。當初報考研究所的理想，除了曾幻想「以學術為志業」外，另一初衷是以研究生的身分，申請短期出國研究補助，不用如交換生得配合申請學校所安排的繁文縟節，. 治、自由自在地考察中國現況。政可以全心全意大. 立. 而城市史就是最佳的研究方向，畢竟以城市為焦點的長時期觀察，從史料重構過去，. ‧ 國. 學. 用感觀體驗現實，那麼視野將不會只限縮於一時一地。例如南京學生於五四運動期. ‧. 間，數百人擠在雞鳴寺（左附圖）頻繁地開. y. Nat. 會，當我遊歷雞鳴寺，眼前總幻覺著大批學. sit. 生擠在寺內的場景，對近百年前的南京人而言，雞鳴寺就不只是純粹的觀光勝地，. al. er. io. 但現今的南京人卻甚少知道這段過往。可是比較讓我感到哀傷的，莫過於前國民. n. 政府（以及行憲後的中華民國政府）. Ch. 在南京留下的辦公大樓，在門上、牌樓上的國旗，從青天百日滿地. engchi. i n U. v. 紅換成了五星旗。待遇好的如中研院、外交部、監察院、考試院等大樓，繼續為中共官方辦公用，但境遇最慘，立法院（位今南京中山北路上）無人能出其右，居然辦. 起了成衣特賣會！不過，最令人訝異的是「鮮芋仙」在立法院開了間分店，其實南京的觀光名勝，周邊絕對少不了來自臺灣的飲料店，如 50 嵐、CoCo……等，並且牆上赫然掛上印有中華民國國旗、蓋上陳菊簽章的執照。或許，兩蔣臨終前仍不忘的「反攻大陸」，臺商們已經默默地在中國各地插上了青天白日滿地紅。 - ii -.

(7) 然而臺灣現今「仇中」日熾的社會氛圍，任何與中國有關事物，都會成為臺灣民眾所「獵巫」的目標，但無論是統、獨或是維持現狀，臺灣人終將面對的是兩岸社會、文化有著哪些差異性，並且我們如何接受彼此的不同之處？對比於臺灣某政黨，公然在街頭上掛上了「政黨票投○○，大聲嗆中國」，我想這種潑婦罵街式的意識形態，無助於臺灣得在夾縫中求生存的現況，仇恨遠不如理解雙方的差異（尤其這種仇恨心態，是基於政黨、媒體的推波助瀾之下）。在近史所整理外交部檔案時，「改善中日關係案」有一段很有趣的紀錄，日本外相廣田弘毅在 1935 年提出「廣田三原則（放棄排日、承認滿洲國、共同防共）」與「中日提攜」後，駐南京的日本大使趕赴外交部，與外交部長張羣交涉，日使以結婚舉例，三原則、中日提攜案就是日方所奉上的「聘金」，希望中、日可以共成連理，有強迫中國接受的目的。可是張羣回覆，中國人民是政府的父母，他. 政治大最後未達目的而去。這一則故事套用在現今的兩岸互動，還是具備十足的借鑑意立味。們對日本的疑慮未除，現在男方貿然提親，是無法獲得父母的諒解與支持，日使. ‧ 國. 學. 不過認識中國，是否代表著要將眼光限縮在中國？這並不盡然。在上一段提到的交涉過程，張羣又提出現代社會流行自由戀愛，這種男方強迫提親結婚的舉. ‧. 動，已經不符時宜。張羣這一番話，隱喻中國政府有外交自由，可以自由選擇與. y. Nat. 哪一方親善。因此無論是認識日本、韓國、越南、泰國，或是跳脫亞洲藩籬而認. sit. 識海外各國。中國只是臺灣認知現今國際定位的其中一扇窗，我們不必死撐著一. er. io. 扇窗，而緊閉上其他的窗戶。. al. n. v i n Ch 謝辭的目的，也只是想藉此緬懷當時初踏進黨校校門時，那位充滿理想與幻想的 engchi U 以上只是在論文撰寫期間，對臺灣急遽變化的社會意識有感而發，至於寫在. 研究生。至於這篇論文有沒有「莫忘初衷」，端賴讀者們細細體會。最後，我要. 感謝劉季倫、巫仁恕、林美莉老師在口試中提出許多寶貴意見，但畢業期限近在眼前，論文無法修訂完善，因此所有筆誤都由我負責。而更該感謝的是正港南京人或警察，如對本論文有意見，也歡迎來信交流、指正：[email protected]。. 2016 年 1 月 23 日於中央政治學校介石圖書館的 3 樓吧檯桌上 - iii -.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - iv -. i n U. v.

(9) 摘要. 警察制度是近代歐洲國家鞏固內政的手段，也是近代市政府組織中，維護社會秩序、增進管理效率的次級部門。因此本文以近代南京為研究對象，採取晚清、北洋、南京國民政府 3 段時期，循序討論南京警察在抗戰前的制度變遷與運作概況，觀察警察是如何發揮管理南京社會的職責。首先在晚清時期的發展，著重在警政制度的建立。當清廷於新政、立憲運動提倡建立警察後，南京舊有的衙門巡捕、綠營汛兵與保甲，被官方化、專業化、制度化的警察制度取代，而且警察的職責不侷限於維護治安，開始對南京部分的社會問題，初步提出管理方針或政策。. 政治大大至徵稅、戶口調查、衛生防疫、娼妓管理、貧民教育等事務，儼然是南京市政立. 到了民國初年，因北洋政府尚未頒布市組織法，使得南京警察的業務範圍擴. 府的前身。然而警察機關難以跨越專業的藩籬，北洋時期的南京城市管理，就是. ‧ 國. 學. 標準的「以外行兼辦內行」。. 直到南京市政府成立後，以專業化的市政分工，接辦管理南京社會的各項業. ‧. 務，南京警察也納入了市政一環，是為市政府監控南京社會、執行管理政策的重. y. Nat. 要人力，然而市政府無法負擔高額的警察費用，國民政府乃在 1929 年命令市公. io. sit. 安局隸屬內政部，而失去警察人力的市政府，等於失去落實管理政策的「執行人. er. 員」、查緝不法事件的「執法人員」。因市政府公務員的強制力遠不如警察，導致. al. n. v i n Ch 奪對南京的管理權。可是單憑警察一己之力，是難以全面管理南京，仍需要市政 engchi U 市民屢有不配合之舉；《違警罰法》賦予警察廣泛的行政裁量權，更向市政府爭. 府給予專業上的協助。最後警察廳與市政府基於「管理南京」的共同目的，還有功能上的互補性，逐漸從對立轉趨向合作，構成緊密合作「雙重管理體系」。因此，抗戰前的南京警察發展史，等同於城市管理的變遷史。. 關鍵詞：近代南京史、近代中國警察史、南京警察史、城市管理、市政管理、社會控制、違警罰法。. -v-.

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(11) 目次第一章. 緒論 ...................................................................................................... - 1 -. 第一節、研究動機 .......................................................................................... - 1 第二節、研究目標 .......................................................................................... - 4 第三節、研究回顧 .......................................................................................... - 6 第四節、章節安排 ........................................................................................ - 11 第五節、主要參考資料 ................................................................................ - 13 第六節、小結 ................................................................................................ - 15 第二章. 晚清時期：南京警察的建立（1903-1911） ................................... - 17 -. 政治大第二節、江寧巡警總局的建立 .................................................................... - 32 立第一節、南京建警前的歷史背景 ................................................................ - 17 -. 第三節、南京警察組織的確立與運作 ........................................................ - 41 -. ‧ 國. 學. 第四節、小結 ................................................................................................ - 60 北洋政府時期：南京警察的發展（1912-1927） ........................... - 61 -. ‧. 第三章. 第一節、省會南京的發展概述 .................................................................... - 61 -. Nat. sit. y. 第二節、江蘇省會警察廳的組織 ................................................................ - 63 -. er. io. 第三節、江蘇省會警察廳的警務運作 ........................................................ - 71 -. al. 第四節、小結 ................................................................................................ - 98 -. n. v i n Ch 南京國民政府時期：南京警察的擴建（1927-1937） ................... - 99 engchi U. 第四章. 第一節、首都南京發展概述 ........................................................................ - 99 第二節、市政府與警察廳的組織與運作 .................................................. - 106 第三節、公安局改隸事件的源起與過程 .................................................. - 138 第四節、小結 .............................................................................................. - 154 第五章. 警察廳與市政府：雙重管理體系 .................................................. - 155 -. 第一節、行政執行 ...................................................................................... - 156 第二節、社會管理 ...................................................................................... - 166 第三節、小結 .............................................................................................. - 191 -. - vii -.

(12) 第六章. 結論 .................................................................................................. - 193 -. 第一節、警察與城市管理 .......................................................................... - 193 第二節、警察的多重角色 .......................................................................... - 197 徵引書目............................................................................................................... - 201 附錄....................................................................................................................... - 213 附錄一、南京警察於淪陷前之各時期外勤組織配置 .............................. - 213 附錄二、與本文相關之重要機關人事 ...................................................... - 223 -. 圖次. 政治大圖 2-2：江寧警察總局內勤組織圖（1906 年 5 月） ................................. - 47 立圖 2-1：金陵全圖（1903 年） ..................................................................... - 19 -. 圖 2-3：江寧巡警總局內勤組織圖（1908 年 8 月前） ............................. - 48 -. ‧ 國. 學. 圖 3-1：北洋時期的地方警察指揮系統 ...................................................... - 65 -. ‧. 圖 3-2：江蘇省會警察廳內勤組織圖 .......................................................... - 66 圖 3-3：江蘇省會警察廳各區署轄區圖（1914 年間） ............................. - 68 -. Nat. sit. y. 圖 3-4：金陵道、江寧縣與省會（南京城廂）區域圖 .............................. - 74 -. er. io. 圖 3-5：南京歷年盜案件數趨勢圖（1912-1921） ..................................... - 82 -. al. 圖 4-1：南京市區範圍圖（1937 年間） ................................................... - 104 -. n. v i n Ch 圖 4-2：南京特別市公安局內勤組織圖（1927 e n g c h i U年 6 月） ....................... - 118 圖 4-3：南京特別市公安局內勤組織圖（1928 年 12 月） ..................... - 119 圖 4-4：首都警察廳內勤組織圖（1929 年 11 月） ................................. - 120 圖 4-5：首都警察廳各局轄區圖（1930 年 6 月） ................................... - 123 圖 4-6：首都警察廳管轄區域圖（1934 年） ........................................... - 125 圖 4-7：警察廳消防隊出勤圖 .................................................................... - 128 圖 4-8：公安局改隸前後之市政府與警察廳間公文傳遞轉變 ................ - 152 圖 5-1：特務警察證 .................................................................................... - 164 圖 5-2：首都幹路定名圖（首都幹道系統圖） ........................................ - 170 圖 5-3：交通警察指揮手勢圖 .................................................................... - 174 - viii -.

(13) 圖 5-4：警亭示意圖 .................................................................................... - 175 -. 表次表 2-1：江南巡警路工總局內勤各單位職務表 .......................................... - 49 表 2-2：江南巡警路工總局各級主管權限表 .............................................. - 50 表 3-1：江蘇省會警察廳歷年編制人員統計表 .......................................... - 70 表 3-2：江蘇省會警察廳歷年收入統計表 .................................................. - 71 表 4-1：近代南京歷年人口統計表 ............................................................ - 101 表 4-2：南京市政府對應省會時期行政機關表 ........................................ - 110 -. 政治大表 4-4：1927 年度南京市特別市政府收入、支出統計表 ....................... - 138 立表 4-3：首都警察廳內勤各科、股執掌表 ................................................ - 121 -. 表 4-5：1928 年度南京市特別市政府收入、支出統計表 ....................... - 139 -. ‧ 國. 學. 表 4-6：擴充南京市公安局警政計畫節要 ................................................ - 146 -. ‧. 表 4-7：首都警察廳歷年收入表（1927-1937 年度） .............................. - 149 表 5-1：強制執行之形式 ............................................................................ - 156 -. Nat. sit. y. 表 5-2：警察權之形式 ................................................................................ - 158 -. n. al. er. io. 表 5-3：南京市歷年各種車輛數目統計表 ................................................ - 171 -. Ch. engchi. - ix -. i n U. v.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -x-. i n U. v.

(15) 第一章緒論第一節、研究動機警察自建立之始，即被賦予鞏固統治的任務。社會學家 Charles Tilly 提出「國家建構（State-building）」的概念，指出 18、19 世紀起的歐洲國家為應付接連對外戰事，舊有仰賴地方豪強（經紀人）供輸的財政體制，業已無法負荷龐大戰爭開銷，不得不大舉改革財政制度，排除經紀人干涉賦稅系統（間接統治），強化中央「榨取」地方經濟、資源之能力（直接統治）。1然而此舉將引起既得利益. 政治大. 者之反抗，遂中央又同時建構具備武裝，並對人民訴諸合法性暴力的警察隊伍，以輔助國家鞏固內政的目標。2因此國家建構的精髓，乃在強調近代歐洲國. 立. 家統治技藝（State-craft）的精進，建立警察是最關鍵的手段。. ‧ 國. 學. 然而將場景轉至近代中國，警察卻非常晚近才登上歷史舞台。清初以來維護地方治安之人員，為行政體系之巡捕，及軍事體系之綠營汛兵為主，前者職責. ‧. 在緝捕地方零星犯罪者，後者為平日巡守地方，或是應對規模不等之土匪活動。因此以現代眼光觀之，容易解讀為警察、武警協力維持治安。可是巡捕為吏役，. Nat. sit. y. 沒有俸祿、專業訓練、職業守則，收入既微薄又不穩定，得從陋規甚至是勒索中. io. er. 求得溫飽，魚肉鄉里之事，不絕史冊。3綠營則在清中葉後，長期缺乏訓練而暮氣漸深，應對大型戰役接連鎩羽，一度為團練所取代，但同在甲午戰後（1894. n. al. i n U. v. 年），被掃入裁汰之列。裁汰巡捕、綠營便成為晚清幾波政治改革中，士紳菁英. Ch. engchi. 所關心的課題之一，但為何將警察視為最佳改革方案，租界的仲介作用便十分重要。晚清進入一波迅速城市化的高潮，其中有大量人口湧入租界，打破中國長期維持之「城、鄉連續統一體（urban-rural continuum）」狀態，租界當局為因應人口增長所帶來的管理問題，便開始建立警察制度。4傳統中國城、鄉間並未有明顯. 1. Charles Tilly, Coercion, capital, and European states, AD 990-1992 (Cambridge: Blackwell, 1992), 96-99。中譯本：查爾斯．蒂利（Charles Tilly）[著]，魏洪鍾（譯），《強制、資本和歐洲國家：公元 900-1992 年（Coercion, Capital, and European States, A.D. 990-1992）》（上海：上海人民出版社，2007），頁 106-109。. 2. Charles Tilly, Coercion, capital, and European states, AD 990-1992, 75-76。中譯本：查爾斯．蒂利（著），魏洪鍾（譯），《強制、資本和歐洲國家：公元 900-1992 年，頁 83。. 3. 宋國華，《清代緝捕制度研究》（北京：法律出版社，2014），頁 187-191。. 4. 「城、鄉連續統一體」強調中國長期以來之城、鄉之別並不明顯，從建築樣式、飲食習慣、 -1-.

(16) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. -2-. 分際，但因通商口岸的出現而開始變化，通商口岸繁榮的工、商業，為清中葉以來的農村人口壓力找到另一宣洩出口，同時又是難民最理想的避風港，大量人口湧進城市謀求工作機會、躲避戰禍。然而租界難以消化如此龐大又良莠不齊的移民群體，造就嚴重之失業、貧民安置等社會問題，為城市治安埋下隱憂。值此變局，租界主政者便引進原鄉警制為應對，如上海英租界於 1854 年（咸豐 4 年）設立巡捕房，為中國第一座近代警察機關，各地（各國）租界亦相繼仿. 效，雇用警察巡邏街道，偵查犯罪活動，驅逐危險份子。而警察身著制服、嚴守紀律等迥異於巡捕的特徵，加上租界秩序優於華界，皆為中國士紳有目共睹，便紛紛倡議建立警察制度。5 租界雖已建立警察，但行政權終究非中國政府所掌控，即便租界警察已發展 10 餘年，但租界以外之警察機關，卻遲至八國聯軍時才建立。1900 年（光緒. 政治大查街道，隨後清廷於辛丑議和接受保留兩機關的議和條件，再雙雙改制為既辦立警務又兼涉管理城市衛生、戶口、司法之行政機關，京、津街道秩序反因警察制 26 年）時，聯軍與當地商紳合作組織天津都統衙門、北京安民公所，徵募壯丁巡. ‧ 國. 學. 度而獲得改善，促使清廷認知警察有助於提升管理效率，乃配合立憲運動的腳步而制定全國建警計畫，企圖於 10 年內將警察制度推廣至最基層的縣，不過清. ‧. 廷尚未注意警察與地方行政是密不可分。. y. Nat. 警察的重要職責為維護治安，但近代西方的城市行政改革中，警察逐漸與市. sit. 政機關結合，而成為市政管理的一環。Charles Tilly 亦指出近代歐洲國家增強經. er. io. 濟搾取力時，統治者亦將目光聚焦於城市，排除過去仰賴中介者供輸的模式，致. al. n. v i n Ch 率；一面建構警察隊伍，排除任何騷亂，以維護商業秩序，使統治者僅就少數商貿 engchi U 大城即可攫取所需戰爭資源。因此警察制度的出現，與城市發展、行政革新有. 力於強化城市管理，施行直接統治，一面促進工商投資，提升資本匯集與榨取效 6. 密切關係。尤其在工業革命後，西方出現規模更大之工、商城市，就如同中國租界所面臨的各種社會問題，單靠警察採取鎮壓手段，而未有相關福利、救濟措施，絕非駕馭大城的良策。此時近代市政機關，以科層化、專業化的行政組織，將城市行政劃由各部門掌理，就城市之工商、交通、衛生等問題，提出因. 5 6. 交通工具等，城、鄉之間的生活方式並無差異，而鄉村的文化教育並不顯落後，因不少著名書院、私人藏書樓都是設在林野中。相關論述，參閱：F. W. Mote, “The Transformation of Nanking, 1350-1400” in G. William Skinner, eds. The city in late imperial China (Stanford: Stanford University Press, 1977), 101-118. 韓延龍等（編著），《中國近代警察史（上）》（北京：社會科學文獻出版社，2000），頁 12-14。 Charles Tilly 是以法國大革命為例，參閱：Charles Tilly, Coercion, capital, and European states, AD 990-1992, 107-114。中譯本：查爾斯．蒂利（著），魏洪鍾（譯），《強制、資本和歐洲國家：公元 900-1992 年》，頁 118-126。.

(17) 第一章緒論. -3-. 應辦法及管理對策，警察亦同時轉型為附屬市政府，專管治安的次級部門。7 但警察制度在近代中國的發展，由於建立市政機關的日程一再延宕，長期維持著獨立發展的特徵，一度成為管理城市的代用機關。1907 年（光緒 33 年），清廷頒布《城鎮鄉地方自治章程》，賦予商紳組織自治團體之權利，但警察機關悉歸官方管轄，不入地方自治範圍。清廷又同時大力推廣京、津警制，各省省會、商埠相繼仿建警察機關，負擔治安、衛生、戶口調查等各項管理業務，儼如實際的市政機關。進入北洋政府時期，袁世凱廢止《城鎮鄉地方自治章程》，終止晚清以來地方自治的進展，同時又頒布數種統一官制令，從省到縣俱入中央典章之規範，卻獨漏設置市政府，使得北洋時期的各大城市仍未獨立設置市政機關，而隸屬道、縣級政府之下。不過各大城市大多設有警察機關，警察的功能性因此格外重要。以北京為例，北洋政府於 1914 年成立京都市政公所，但市政公. 政治大單行章程之詳，掌理庶務之廣，警務運作涉獵交通、衛生、風俗等項目，早已跳立脫警察機關的性質，幾乎可視為北京市政府。而且不僅是北京，各省警察機關所專掌硬體建設，其實仍與多部門合一的市政府有別，反而是京師警察廳，頒布 8. ‧ 國. 學. 均不限維護治安的單一功能，一手包辦衛生、工務、戶政，均可視為近代市政機關的前身。9. ‧. 不過在科層化、專業化的程度上，警察機關仍與市政機關有別，畢竟警察任. y. Nat. 務仍以維護治安為核心，市政機關卻是著眼於城市的整體發展與管理，警察反而. io. 機關代位管理城市。. al. er. sit. 只是市政管理的一環，可是晚清到北洋時期的城市管理，卻是反客為主，由警察. n. v i n Ch 與市政府合而為一，轉型為市政組織的一個分支。成立於 e n g c h i U 1921 年的廣州市政廳，但遠在西南方的廣東國民政府，於廣州建立首支近代化市政府，警察終於. 為孫科（1891-1973）一手擘畫，其參考西方市政制度而設立公安、土地、教育、衛生等局，分別專辦各項市政業務，各局再統一接受市長領導，共同研擬出因應現實問題的改革方案。而自晚清以來獨立運作的警察機關，亦成為市府的次級機關，承接市長之指示，執行城市管理的各項政務。此一制度隨著北伐軍麾所至，. 逐漸移植到其他城市，且在《特別市組織法》（1928 年 7 月頒布）確立警察機關隸屬市政府的規範，各大城市自晚清以來成立之警察局，相繼被整併入新成立之市政府。. 7. 董修甲，《市政學綱要》（出版地不詳：出版者不詳，1926），頁 46-47. 8. 丁芮，〈北洋政府時期京師警察廳研究〉（北京：中國社會科學院近代史研究所博士論文， 2011），頁 146。. 9. 何一民，《近代中國城市發展與社會變遷》（北京：科學出版社，2004），頁 263-264。.

(18) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. -4-. 以上文脈絡，簡述近代中國警察從晚清、北洋時期的獨立發展，到國府時期與市政府的結合過程，然而 1930 年頒布的《市組織法》，卻節外生枝地使部分大城之市政府失去警察機關。《市組織法》第 17 條，規定首都、省會城市不設市公安局，改由隸屬中央或省政府的警察機關掌理，遂廣州、漢口、杭州、天津…… 等省城市府，都失去了對公安事務的管轄權，其中南京更設有全國唯一中央層級的行政警察機關─首都警察廳。10而 1931 年的內政會議上，首都、省會市府，均指出失去公安局不利市政管理的缺陷，因此建議內政部修訂《市組織法》，使之重掌市公安局。所以本文感興趣的是，為何中國警察建立僅近 30 年，且泰半獨立運作而與市府毫無瓜葛，甚至直到 1928 年才以規章促使雙方結合，但何以上述市府會因失去公安局，而感到行政困難？警察與城市管理間又呈現何種合作模式？使得市府如此地仰賴警察協助？上述問題即是本文的核心議題。. 第二節、研究目標. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本文核心議題為釐清「警察與城市管理」的結合過程與關係。如上文所提及「國家建構」之概念，警察被官方賦予對人民行使暴力手段之公權力，為近代西. ‧. 方國家鞏固內政的重要工具。但暴力為事後的「被動」手段，「主動」預防危害. y. Nat. 發生，則牽涉管理範圍的擴展、行政組織的擴張，以專業化、科層化的市政機關，. sit. 針對各種社會問題，主動提出解決方針與管理政策，警察其實只是市政運作的一. al. er. io. 環而已。但如同前述，近代中國警察與市政機關的發展步伐不一，則警察如何涉. v i n C 「警察與城市管理」的發展過程分為而晚清以來的發展，恰可將 3 期，每期 hengchi U 皆有呼應題旨的分支問題，綜合 3 期的分析，相信將有助於釐清警察與城市管 n. 及城市管理，才使失去公安局的市府，頓時有市政橫生阻礙之感？. 理的發展脈絡。第一期為晚清建警（1901-1911），警察首先獲得當政者青睞，搶先市政府獲得發展先機。本期重點：何以晚清需要建立警察，而警察面對目下之城市社會問題，如何初步發揮其管理功效。第二期為延續晚清警制的北洋政府（1912-1927），如何在未成立市政府的前提下，擴大警察機關的業務範圍，在警務運作中兼辦城市管理，代市政府執行管理責任。第三期為抗戰前的南京國民政府（1927-1937），初期訂下《特別市組織法》（1928 年 7 月）之規範，以市政府同時接收警察機關，以及原由警察機關所負責的管理事項，使警察從 30 年的 10. 中國民黨中央委員會黨史史料編纂委員會（編），《革命文獻．第 91 輯：抗戰前國家建設史料─首都計畫（一）》（臺北：中央文物供應社，1982），頁 217。而行政警察係指無特殊任務，專門輔助行政事務之一般警察。畢竟同時期另有財政部稅務警察、司法行政部司法警察，所以首都警察廳是當時唯一隸屬中央的行政警察，而非廣義的警察。.

(19) 第一章緒論. -5-. 獨立運作，轉型為隸屬市府、輔助市政的次級機關，則警察業務與前兩期有何差異，警察又如何與市府互動，並且如何協助市政進行，均是為本期研究之主旨。如能貫通三期題旨：警政建構、警務發展與警、政合作，將有助於釐清警察與城市管理的結合過程與互動，並藉此分析市府為何因失去公安局，而感到施政不便。11 然而即便有上述脈絡為指引，但各大城市有著相異的政治、經濟、社會條件，若從大範圍的城市研究著手，非但曠日費時，且不易凸顯研究主旨。但抗戰前南京的特殊性，不僅是最佳的研究對象，又可將研究命題作更廣泛地延伸與補充。近代南京的發展，其人口、經濟規模均遠不如天津、上海、廣州、武漢等工商大城，但它的政治地位變遷，卻是中國近代史中最具代表性的城市。南京在. 政治大國首都。因此南京政治地位的變遷，不僅契合本文所規劃的 3 期分段，更可帶來立. 清時為兩江總督駐節地、北洋時期為江蘇省省會，在國民政府時期一舉成為中最鮮明地劃分，使本文可從單一城市的長期發展中，取得最佳的研究參照。與. ‧ 國. 學. 此同時，附屬於政治地位的提升，南京警察機關亦呈現極端發展，從地方城市警察，驟升為全國唯一隸屬中央政府的行政警察機關。而且同樣受益於政治層級. ‧. 的驟升，若為南京在 1927 至 1937 年間的發展冠上「黃金十年」，絕非太甚，如. y. Nat. 南京人口從 40 萬驟增至 100 萬人，以如此可觀的人口增長率，勢必為南京城市. io. sit. 管理帶來嚴峻挑戰。. al. er. 在國府定都南京以前，南京與其他城市同樣未設市政府，一直是由警察機關. n. v i n Ch 政廳制度，設立工務、財政、土地、教育、公安、衛生 engchi U. 代位管理南京社會，直到 1927 年 6 月，南京市政府正式成立，內部仿照廣州市 6 局分掌各項管理事. 宜。然而市府處於草創，苦無足夠人力推動行政，擁有上千警力的公安局，屢受市府指揮執行市政管理。但龐大的警察費用成為市府無法負荷之重，市長劉紀文（1890-1957）屢次呈文中央與省政府，希望獲得首都警察補助款，以疏市困而通市政。然而中央卻以京畿治安重要為由，決議南京市公安局改隸內政部，公安局便於 1929 年 4 月脫離市政府，改組為全國唯一中央層級的首都警察廳（也是全國第一座失去公安局的市政府）。市府既然對沉重的警費支出，長期感到困窘，. 則中央願意接下這偌大的「錢坑」，市府照理可擺脫沉重的警費枷鎖，有助於靈 11. 在「警察學」的解釋中，警政一詞代表「警察行政」，諸如內勤組織規劃與運作，人事任用與考核……等；警務則是「警察勤務」，係指外勤基層警察推行警察業務達成警察任務的執行方式，如集中制或是散在制、站崗制或是巡邏制等；但警務也可以是指達成警察任務的「警察業務」，犯罪預防、維護社會秩序、警備保安、交通整理……等。參閱：邱華君，《警察學通論》（臺北：國立編譯館，1991），頁 459、513。.

(20) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. -6-. 活調度市政經費，無疑是一大利多，可是市府卻反應激烈，以警察牽涉市府行政執行為由，要求中央收回成命，但終究難以挽回中央的拍板定案。所以抗戰淪陷前的南京，市府與警察廳始終維持著「並立」的關係，但雙方的共同職責就是「管理南京」，則他們之間的行政互動，勢必牽連著城市管理的效率。而從時人對市府的考察報告中，均得出警察改隸不利市政的共同結論。12 因此，若以南京警察為研究對象，從晚清以來的建立，到北洋時期的獨立發展而兼辦城市管理，到國府時期曾一度與市府合作管理南京，但不久又與市府分家，卻使市府有行政困難之感。經由此一發展主軸，首先探討南京警察於獨立運作期間，是如何從警務中兼辦城市管理，直到市府成立後，警察機關又如何與市政機關合作，並以公安局改隸事件為轉捩點，從解答市府失去公安局之原因，以及市府往後所感行政困難之緣由，均有助於釐清「警察與城市管理」的發展脈絡。. 政治大. 所以本文將根據上述題旨，不僅論及南京警察在抗戰前的發展史，更將同時處理. 立. 警察與城市管理間的關係。. ‧ 國. 學. 第三節、研究回顧. ‧. 本研究以探討「警察與城市管理」間的連結為主軸，擇以南京為研究對象。. io. y. sit. 顧。. Nat. 有關於本議題之研究，可以分警察史、城市警察史、南京史等議題作簡單之回. al. er. 首先是近代中國警察史，諸多研究者所關心的課題，不出於就廣泛之時間. n. v i n Ch 表著作為《中國近代警察史》、《近代中國警察制度》，兩書皆以晚清、北洋政 engchi U. 與空間，討論西方警制在地化的過程，而不拘泥一城一地之發展。此類型的代府、國民政府三期劃分，討論警察制度在各階段之發展特徵。13 該書三期分段. 12. 宋炳炎，〈南京市政府實習報告〉，收入：蕭錚（主編），《民國二十年代中國大陸土地問題資料：第 112 冊》（臺北：成文，1977），頁 60559。李文琥，〈南京市政府實習報告〉，收入：蕭錚（主編），《民國二十年代中國大陸土地問題資料：第 112 冊》，頁 59385-59384。張建新，〈南京市政府實習總報告〉，收入：蕭錚（主編），《民國二十年代中國大陸土地問題資料：第 114 冊》，頁 60538-60539。劉岫青，〈南京市政府實習總報告〉，收入：蕭錚（主編），《民國二十年代中國大陸土地問題資料：第 116 冊》，頁 61657-61658。蔡鴻範、虞克裕（編著），〈南京市政府實習總報告之第一編：行政總論（二）〉，收入：南京圖書館（主編），《二十世紀三十年代國情調查總報告：第 239 冊》（南京：鳳凰出版社，2012）。晏忠承、葉鏡允，《首都警察廳考察報告》，收入：南京圖書館（編），《二十世紀三十年代中國國情調查報告（240）》（南京：鳳凰出版社，2012）等。. 13. 韓延龍（主編），《中國近代警察制度》（北京：中國人民公安大學，1993）。韓延龍等（編著），《中國近代警察史》（上、下 2 冊）（北京：社會科學文獻出版社，2000）。韓延龍所編之 2 書並無太大差異，但由於《中國近代警察史》出版時間較新，因此本文均以引用《中國近代警察史》為主。.

(21) 第一章緒論. -7-. 的敘述模式，直接奠基本文各章之歷史背景，但該書屬於通史、通論性著作，就制度面的描寫是非常詳實，但論及地方警察，以及警察在地方行政、管理等實際運作層面，則多採輕描淡寫，為本文保留偌大的發展空間。至於其他近代警察史著作，亦循相近路徑寫成，論述大同小異，茲不贅述。14 租界作為中國警察的發源地，警察自然與城市史有著高度的關聯，並且在研究視角的轉變中，逐漸成為研究的題材或配角。60 年代至今的美國近代中國城市史研究，從大範圍地域探討城鄉關係，轉移至以單一城市為研究對象，表面上是研究空間的限縮，但實際卻是研究視角的擴大，15 因而有論者將此類作品，歸類為城市史的「綜合分析學派」抑或是「社會史學派」，兩派強調從城市社會、文化等多元面相中，探討近代中國城市的特質。16 然而，同樣是討論城市特質在近代中國的借鑒作用，卻有著研究視角的差異。中國的近代城市史研. 政治大政治、經濟面的討論，絕不可能涵蓋城市的所有特質，史家便轉而探討城市「現立代性」的議題，針對不同城市的各社會階層日常生活中，討論城市居民的社會、文化大觀，至今仍是城市史研究的顯學。. 學. ‧ 國. 究，先驅史家相繼從城市政經發展中，探尋中國近代化的蛛絲馬跡。 17 但僅就. 但在轉換視角的同時，史家們又從燈紅酒綠的城市社會中，發現遊走於生. ‧. 存邊緣的底層群體，他們多半無益於工商發展，甚至是社會問題的根源，成為. y. Nat. 被行政機關所監控或驅逐的對象。至於有哪些社會問題，而警察又如何執行城. sit. 市管理方針？舉例而言，如上海的娼妓問題，上海租界或華界政府制定一連串. al. v i n 中央警官學校校史編委會（主編），《六十年來的中國警察》（臺北：中央警官學校校史編委 Ch engchi U 會，1973）。王家儉，《清末民初我國警察制度現代化的歷程：1901-1928》（臺北：臺灣商務，1984）。黃佑，〈中國五十年來的警察行政〉，收入：賴淑卿（編），《警政史料（一）： n. 14. er. io. 取締娼妓的法規，並命令警察連同婦女救濟社團，實地執行取締政策，但此舉. 整建時期》（臺北：國史館，1989），31-55。邱華君，〈中國建警發展史略〉，收入：賴淑卿（編），《警政史料（一）：整建時期》（臺北：國史館，1989），頁 129-148。中國社會科學院法學研究所法制史研究史（編著），《中國警察制度簡論（北京：群眾，1985）。萬川（主編），《中國警政史》（北京：中華書局，2006）。孟慶超，《中國警察近代化研究》（北京：中國人民公安大學，2006）。彭雪芹，〈納民軌物：晚清巡警道研究〉（廣州：中山大學歷史系博士論文，2010）。 15. 盧漢超，〈美國的中國城市史研究〉，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2008 年第 1 期（北京，2008.08），頁 117-121。. 16. 劉海岩，〈近代中國城市史研究的回顧與展望〉，《歷史研究》，1992 年 4 期（北京，1992.08），頁 15。. 17. 如中國國家社會科學基金會，即就此議題而獎勵數位學者或團隊進行研究，著名成果有：張仲禮（主編），《近代上海城市研究》（上海：上海人民出版社，1990）。隗瀛濤，《近代重慶城市史》（成都：四川大學出版社，1991）。皮明庥（主編），《近代武漢城市史》（北京：中國社會科學出版社，1993）。羅澍偉（主編）《近代天津城市史》（北京：中華書局，1994）。張仲禮（等編），《長江沿江城市與中國近代化》（上海：上海人民出版社，2002）。張仲禮（等編），《東南沿海城市與中國近代化》（上海：上海人民，2008）。.

(22) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. -8-. 僅治標地拆除妓院招牌，賣淫事業從公開轉向地下化，為當政者始料未及。18 或是人力車夫的控管，如北京京師警察廳得一面控管人力車夫執業，又得充當調停人力車夫抗爭的中介者，同時擔負取締者、調解者的雙重角色。 19 抑或是黑道問題，如青幫在上海三界的活動中，與警察機關進行著滲透、反滲透的鬥爭，最後法租界當局改革巡捕房人事，才終結青幫對法捕房的控制，並轉過來壓抑青幫在法界的犯罪活動。20 如此觀之，討論近代城市社會、文化，無可避免地須觸及行政機關的管理政策，警察亦被視為取締法規的執行者。然而上揭研究中，卻甚少著墨市政府與警察機關的組織關係與運作，僅著重於社會背景或是消費文化的改變，缺乏探討政策的幕後操盤者及執行過程。警察在城市社會文化史中擔綱配角，但卻是城市政治史中的主角之一。城市政治史為討論中央政權對城市的影響，或是市政管理近代化以及社會控制，. 政治大兩種研究視角：第一種是將警察附屬於市政機關，描述近代市政機關成立與運立作時，警察機關在此行政組織內的定位與功能。而現行研究成果，看似主題紛繁，其中後兩者與本研究高度相關。21 城市史研究論及警察制度的作品，可劃分為. ‧ 國. 學. 但結論均導向近代市政機關的成立，重整傳統中國城市鬆散的管理體制，而警察被視為專管城市治安的分支部門。22其中最值得一提，是安克強（Henriot Christian）. ‧. 以上海市政府為整體，指出公安局內陷市府派系紛爭，外迫於治安惡化，難以對. sit. io. Christian Henriot, Prostitution and sexuality in Shanghai : a social history 1849-1949 (New York: Cambridge University Press, 2001). Gail Hershatter, Dangerous pleasures: prostitution and modernity in twentieth-century (Berkeley: University of California Press, 1997).. al. v i n . David Strand, Rickshaw Beijing: C CityhPeople and Politics U e n g c h i in the 1920s (Berkeley: University of California Press, 1989),. n. 19. 20. 21 22. er. 18. y. Nat. 上海治安作有效控管。其對本文的參考價值，是必須將市政組織視為整體，避免. Brian G. Martin, The Shanghai Green Gang : politics and organized crime, 1919-1937 (Berkeley: University of California Press, 1996). 劉海岩，〈近代中國城市史研究的回顧與展望〉，《歷史研究》，1992 年 4 期，頁 26-27。皮明庥，《近代武漢城市史》，頁 96-100。鄭祖安，《1927-1930 上海市政府的市政新措施》，收入：上海地方志辦公室（編），《上海研究論叢：第 3 輯》（上海：上海社會科學院，1989），頁 149-175。畢可思，〈管理上海：維持通商口岸的治安〉，收入：馬長林（主編），《租界裡的上海》（上海：上海社會科學院，2003），頁 210-237。張利民，〈清末北京、天津城市行政管理機構之初立與比較〉，收入：劉海岩（主編），《城市史研究：第 21-22 輯》（天津：天津社會科學院，2004），頁 189-204。伊懋可（Mark Elvin）[著]，黃乃慧（譯），〈19051914 年的上海市政管理〉，收入：劉海岩（主編），《城市史研究：第 23 輯》（天津：天津社會科學院，2005），頁 128-157。翁有為、張學武，〈近代西方市制的引入與近代中國城市制度的轉型〉，收入：上海檔案館（編），《上海檔案史料研究：第 4 輯》（上海：上海三聯書店，2008），頁 3-47。張仲禮（等編），《東南沿海城市與中國近代化》（上海：上海人民， 2008），頁 555-581。任雲蘭，〈20 世紀初都統衙門對天津的城市管理探析〉，收入：劉海岩（主編），《城市史研究：第 27 輯》（天津：天津社會科學院，2011），頁 15-28。涂文學，〈開展中國近代市政史研究的思考—以 1930 年代的漢口為中心〉，《城市史研究》，第 27 輯（天津，2010），頁 263-280……等等。.

(23) 第一章緒論. -9-. 以警察論警察，而忽略警察機關與市府同為整體的一面。23不過以市政組織論警察，自然將警察定位為治安機關，但以本文的研究題旨，希望可充分討論警察發揮管理城市的功能，繼而突破警察僅「維護治安」的框架。第二種是直接探討城市警察的建立與運作，著重描述警務運作如何觸及城市管理。首先是吉澤誠一郎點出天津警察的「就地執法權」，雖侵蝕知縣的司法權，卻可省去冗長的衙門審判過程，進而提升城市管理效率。24 與此同時，魏斐德（Frederic Wakeman）如同延伸吉澤氏的觀點，在「就地執法權」外增添「規訓（Discipline）」的功能，指出上海警察開始干涉民間社會活動，以達成管理城市的. 目的。25但同樣的問題是，警察職責除了維護社會治安外，是否有其他的功能？則丁芮、司崑崙的研究成果，不約而同地將警察制度的建立，視為革新城市管理體制的關鍵，因晚清到北洋時期的北京與成都均未成立市政府，而北京京師警察. 政治大雖近代警察並非熱門的研究主題，但還是可在城市史研究中探尋近代警察立. 廳、成都警察局早已跳脫維護治安的框架，涉獵風俗、衛生等管理項目。26. 發展的蛛絲馬跡，可是從社會文化史到政治史，警察被描繪出的特徵，不外乎法. ‧ 國. 學. 規執行者、違法行為的取締者、社會風俗的教化者……等，但警察如何與市行政機關及城市管理結合，目前仍未有相關專論。雖何一民有專章討論自晚清建. ‧. 警起，警察是長期擔負管理城市的實際責任，直到南京國民政府頒布《市組織. y. Nat. 法》後，市政府代之而起，警察才退居執行性質的次級機關。27雖其描述的脈絡. sit. 很值得參考，不過他強調的是兩者地位「轉換」而非「結合」的過程，還是有許. n. al. er. io. 多可持續探討的空間。. i n U. v. 但身為本文主角的南京警察，目前仍是研究空白。其實對比上海研究的璀璨. Ch. engchi. 23. 安克強（Henriot Christian）[著]，張培德（等譯），《1927-1937 年的上海：市政權、地方性和現代化（Shanghai, 1927-1937: Municipal Power, Locality, and Modernization）》（上海：上海古籍出版社，2004）。. 24. 吉澤誠一郎（著），張利民（譯），〈光緒末年天津巡警的創設和城市行政的變化〉，收入：天津社會科學院歷史研究所（等編），《城市史研究：第 10 輯》（天津：天津古籍，1995），頁 134-137。類似觀點，亦同見於：涂小元，〈試論清末天津警察制度的創立及其對城市管理的作用〉，收入：劉海岩（主編），《城市史研究：第 23 輯》（天津：天津社會科學院，2006），頁 73-86。. 25. Frederic Wakeman, Policing Shanghai, 1927-1937 (Berkeley: University of California Press, 1995), 90-93。但可惜的是，魏斐德雖提及此點，卻未充分描述警察如何進行規訓，畢竟魏斐德是宏觀的角度，以 3 部曲探討上海警察從晚清到中共時期的變遷，其中絕大部分為探討警察制度與上海的「大染缸」環境結合，因而與城市罪惡（如販毒、綁架、暗殺）掛勾，往後又有軍統特務滲透，使得上海警察變質為實行恐怖統治的機關。. 26. Kristin E. Stapleton, Civilizing Chengdu: Chinese Urban Reform, 1895-1937 (Cambridge: Harvard University Asia Center, 2000)。丁芮，〈北洋政府時期京師警察廳研究〉。. 27. 何一民，《近代中國城市發展與社會變遷》，頁 263-264。.

(24) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. - 10 -. 光芒，南京研究的「熱度」是頓時黯淡許多。南京研究同上海研究般，有著研究視角的轉向，經濟史獲得最早的發展機會，討論南京開埠後的政、經變遷為早期潮流。28但受益於檔案開放，「首都南京」一時蔚為風潮，集中討論首都計畫的「實像」與「虛像」。29而論及南京城市建設時，廣大的社會群體又成為研究題材，而有數篇專論出現。 30 然而在相似的研究史變遷中，以南京警察為主題的專題研究，目前仍有很大的發展空間。31 上述的各個作品，雖然側寫到南京警察的運作，但皆點到為止或隻字未提，若能補上南京警察組織與運作，其實能讓論述更為完整。如陳蘊茜、柯惠鈴述及警察執行市府所制定的禁娼政策，可是南京警察既已改隸內政部，何以接受市府之調遣，兩者互不相屬的關係，是否影響禁娼政策的落實度，還是可作更深入的探討。王雲駿分析南京社會管理，以地方自治、慈善團體、人口控. 政治大雖深刻描繪出國府管理南京社會的藍圖，以及受到壓迫的底層群體（車夫、方立士、妓女、棚戶），然而警察是執行管理藍圖的要角之一，更是對底層階級的直. 管等主題，但代表官方管理力量的警察，卻無應有的篇幅。李慈（Zwia Lipkin）. ‧ 國. 學. 接施壓者，又同樣未得到應有的注意。32. 南京市地方志編纂委員會辦公室（編著），《南京簡志》（南京：江蘇古籍，1986）。《南京港史》編纂委員會，《南京港史》（北京：人民交通出版社，1989）。俞明（主編），《下關開埠與南京百年》（北京：方志出版社，1999）。. 29. 安嘉芳，〈政治都市的發展─抗戰前的南京〉（臺北：中國文化大學歷史研究所博士學位論文，1988）。羅玲，《近代南京城市建設研究》（南京，南京大學：1999）。王俊雄，〈國民政府時期南京首都計畫之研究〉（臺南：國立成功大學建築研究所博士學位論文，2001）。王俊雄（等著），〈國民政府定都南京初期的《首都計畫》〉，《新史學》，第 15 卷 1 期（臺北，2004），頁 93-165。侯風雲，《傳統、機遇與變遷─南京城市現代化研究（1912-1937）》（北京：人民，2010）。吳聰萍，《南京 1912：城市現代性的解讀》（南京：東南大學出版社，2011）。Charles D. Musgrove. China’s Contested Capital: Architecture, Ritual and Response in Nanjing (Honolulu: University of Hawaii Press, 2013)。董佳，《民國首都南京的營造政治與現代想像（1927-1937）》（南京：江蘇人民出版社，2014）等。. ‧. 28. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 30. 如王雲駿，《民國南京社會管理》（南京：江蘇古籍，2001）。陳蘊茜、劉煒，〈秦淮空間重構中的國家權力與大眾文化─以民國時期南京廢娼運動為中心的考察〉，《史林》，2006 年第 6 期（2006），頁 40-52。鄭忠、王祥，〈城市邊緣人：民國南京人力車夫群體探析〉，《南京師大學報（社會科學版）》，2012 年第 3 期（南京，2012），頁 61-68。柯惠鈴，〈風化、禁娼與社會秩序構建─南京市政與市民生活（1927-1936）〉，收入：國史館（編），《近代國家的形塑：中華民國建國一百年國際學術討論會論文集》（臺北：國史館，2013），頁 539-568。. 31. 目前可見的研究有：李鵬，〈民國首都警察廳(1929-1937)警政研究〉（南京：南京大學法學碩士論文，2009）。潘益民，〈抗戰前的首都警察廳〉，《民國春秋》，1997 年第 1 期（南京， 1997），頁 3-7。. 32. Zwia Lipkin 探討國府時期的中央政府、市府、黨組織等官方力量，如何以「政治手段」改善南京於 1927 年後日益嚴重的社會問題，其中充斥街頭的遊民、黃包車夫以及娼妓都被列入整肅目標，然而無論以何種方式整頓，南京的社會問題始終未獲改善。而 Zwia Lipkin 有專章討論首都禁娼活動，但結論與柯惠鈴、陳蘊茜等並無二致，但娼妓問題不僅未一舉根除，反而是走入地下化。而這 3 篇研究，都偏向以文化史、社會史的角度，論述南京娼妓文化的.

(25) 第一章緒論. - 11 -. 遂綜合上述的研究成果，目前學術界對「警察與城市管理」的觀點為何？不外乎警察機關的建立，標示著城市管理體制的革新，首先取得了「就地執法權」，可對不法行為進行裁罰，警察取締亦如同干涉民眾行動自由，而具備規訓的功能。並且當警察不再侷限於專管治安時，又成為了近代市政機關的雛型。然而現行研究還是有可繼續發展的空間，例如知縣為清代最基層的文官，同時是最初級的司法官，則警察取得就地執法權，是否意味著官方對城市控制力的強化？除此之外，警察既然已辦理治安以外的管理事項，則國府頒布市政法規後，警察機關又如何過渡至市政府？上揭延伸問題都牽涉本文題旨，卻仍未有相關研究。而更不用提幾乎空白的南京警察研究。總而言之，無論是「警察與城市管理」抑或是「南京警察研究」都給予本文偌大的發展空間。若能補足這兩塊拼圖，相信可對現今城市史、南京史研究，提供一定程度的補充。. 第四節、章節安排. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究為釐清「警察與城市管理」間的關係，特選擇抗戰前的南京為研究對象，再依該時期之南京警察發展過程，就不同時期之發展變化與課題，除緒論、. ‧. 結論以外，正文將分為 4 章探討。. y. Nat. 論文首章為〈緒論〉，其主要目的為概述本研究之動機與目標，且就現今研. sit. 究之不足處，討論本文將可填補哪些研究空白，並解釋本研究所安排各章之目. al. er. io. 的與主旨，再簡要介紹本研究中的幾部重要史料。由於本章目的在於引介、界. n. v i n Ch 而正文首章（第二章）〈晚清時期：南京警察的建立 e n g c h i U （1903-1911）〉，重點為. 定本文之題旨與目標，相關細節便不贅述。. 探討「南京建警」的背景與過程，以及江南巡警路工總局（以下簡稱巡警局）建立後的運作，已初步涉及哪些管理項目。本章初步處理的問題，是為南京警察的建立背景，從建立前的治安體制是如何運作與瓦解，兩江總督又如何對警察制度產生興趣，進而制訂建警計畫，於 1903 年主導成立「江寧保甲巡警總局」，成為了南京警察的濫觴。可是中國警察仍處起步階段，南京警察更是如此，因此本章重點，為描述江寧保甲巡警總局如何開始剃除保甲氣息，使之成為真真確確的「江南巡警路工總局」。與此同時，作為新制度的南京警察，是如何砌入南京社會，並著眼於哪幾項迫切的社會問題，初步擬定管理方針，並指揮外勤長警執行管理歷史背景、娼妓在首都時期的數量變遷、賣淫交易又是如何進行、政府為何以及如何進行禁娼政策，教化娼妓……等，惟獨對於警察執行禁娼手段的論述，還有許多發展空間。Zwia Lipkin, Useless to the State: Social Problems and Social Engineering in Nationalist Nanjing, 19271937 (Cambridge: Harvard University Press, 2006), 171-181..

(26) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. - 12 -. 政策。33總而言之，本章為探討南京警察建立初期（1903-1912），近代警察制度是如何取代舊有制度，並開始承擔哪些管理事項。第三章《北洋政府時期：南京警察的發展（1912-1927）》，則是延續第一章之內容，討論南京警務在北洋政府時期之擴大，並且在未成立市政府的條件下，江蘇省會警察廳（以下簡稱省警廳）如何肩負南京管理者之責。進入北洋時期的南京警察，一掃過去由兩江總督主導而自成一局的色彩，轉型為遵循中央警制的省警廳，同時納入江蘇省政一環。34 本章之首要問題，為討論省警廳與前朝警制有哪些延續與差異，並接續討論南京警務之擴大。由於北洋政府未落實設立市政府，各大城市除北京與租界外，皆無主管市政之機關，各地警察機關成為實際的管理者。所以在討論省警廳警務，其實是涉及衛生、稅收、治安、娼妓管理等管理事項，也等同於探討北洋政府時期（1912-1927）的南京城市管理，可. 政治大第四章〈南京國民政府時期：南京警察的擴建（1927-1937）〉，本章首先討論立. 與國府時期的南京作最鮮明的對照。. 南京警察在國府時期的發展，畢竟南京立於首都之尊，加上人口急速增加，南京. ‧ 國. 學. 警察組織勢必相對應地擴增，所以本時期的南京警察的警政、警務組織，將會是南京警察在戰前發展的全盛期、成熟期。但本章更重要的議題，對比南京警察於. ‧. 前兩章的獨立發展，本章首先討論公安局與市政府的「組織關係」，畢竟南京終. y. Nat. 於與市府結合，則南京警察是如何接受上司（市長）之指揮與監督，又如何與同. sit. 事（各局）互動、通力合作，意即警察是如何整合入市行政運作。然而不久卻發. al. er. io. 生公安局改隸事件，其事件前因後果為何？從市府的角度而言，何以公安局會帶. n. v i n Ch 局改隸案，市府與警察廳頓成平行機關，則改隸前後的市行政組織與運作產生哪 engchi U 些變化，可作為下一章的鋪陳。來沉重的財政負擔；對中央而言，為何有改隸中央之舉。可是市府無法逆轉公安. 第五章為正文末章，〈警察廳與市政府：雙重管理體系〉題旨以市府與警察廳的「分立」為出發點，導致雙方在警察廳改隸初期，屢屢發生爭奪管理權限的「對立」，然而卻因「管理南京」的共同目的，雙方因此取得共識，而從「對立」轉趨向「合作」，即形成互不相屬卻又協同合作的「雙重管理體系」。而本文將在分為「行政執行」與「社會管理」兩個議題，前者以拆除違建、催收稅捐為例，探討警察如何輔助市府強制推行政策；後者為討論警察如何干涉市民生活，將以. 33. 長警一詞為當時對警「長」、「警」士的合稱，而南京警察自建立起，警長、警士一直是最基層的警察人員，遂為便利行文起見，沿用長警一詞代稱警長、警士。. 34. 南京於清代為兩江總督駐節地，江蘇省巡撫則駐節於蘇州，但總督地位高於巡撫，導致蘇撫無法干涉南京行政運作，而南京形同被劃出江蘇省外，此點在第二章會有較詳細的解說。.

(27) 第一章緒論. - 13 -. 交通管理、禁娼政策、衛生取締為例，描述警察在街頭活動的情景。而在討論上述議題的同時，市府需求警察的哪些功能？而警察又如何與市府協調合作，以促進管理效率，達成管理南京社會的初衷。凡此種種，〈結論〉將貫穿正文 4 章，重新以「警察與城市管理」為主軸，檢視近代南京警察史與南京城市管理發展史的關係，而警察又能對行政執行提供哪些功能？在南京街道又扮演著哪些角色，使警察與城市管理成為密不可分的共同體。而處在此發展脈絡下的南京警察，究竟可為當前中國近代史、城市史、警察史提供哪些新的註腳。. 第五節、主要參考資料. 政治大理應以地方檔案佔絕大部分，但礙於經費與時間有限，加上南京地方檔案開放立近代史研究絕對離不開檔案史料，而本研究雖以近代南京城市史為主題，. 程度差強人意，本文僅能以臺灣所得檔案為主，南京地方檔案為輔。而檔案史. ‧ 國. 學. 料全供作第三章之用，前兩章則未取得檔案史料，僅能以報刊史料為主。臺灣目前所見的南京警察史料，自然以國史館典藏之《國民政府檔案》為大. ‧. 宗，惟該檔案屬於中央警政層級，對於地方警政的研究而言，反有「見林不見. y. Nat. 樹」之憾。35而從「大成老舊期刊」及「民國時期期刊資料庫」中，可以取得抗. io. sit. 戰前的《南京市政府公報》之全文檔，內容登載市政府、中央政府對南京警察所. al. er. 下的行政命令、指示、批示……等，雖足以藉此探討南京警察與行政機關的關. n. v i n Ch 件、會議記錄盡是闕漏抑或不載。因此透過公報所能取得之史料，是不盡完整 engchi U 係，但公報所載內容，自然不會有「機密公文」，甚至僅載正文，而更重要之附的「冰山一角」，前往南京查找史料，也勢在必行。. 然而當筆者前往南京兩大檔案機關：中國第二歷史檔案館、南京市檔案館查閱史料時，卻又面臨重重考驗，收穫甚少。《南京市檔案指南》稱南京市檔案局有《首都警察廳》卷宗達千餘卷，可是筆者特地前往查閱，卻得到主管人員「全. 35. 其中於 1989 年出版之《警政史料》（5 冊），將《國民政府檔案》內涉及警政之案卷、公文，分就整建、改進、復員等主題整合成冊，提供警政法規、組織規章、人事任免……等中央層級的警政史料，為本研究省去甚多時間花費。《警政史料》出版許久又未持續改版，不代表《國民政府檔案》已無法對本研究提供新材料，如 1929 年 3 月，主導南京特別市局歸屬的第 23 次國務會議，其會議記錄、會議速紀錄亦包括在《國民政府檔案》內。除此之外，蔣介石也會不斷以信函、諭令的方式，命令市府與警察廳注意首都社會問題，如要求注意衛生、取締娼妓等等，而這些往返文件則多半藏於《蔣中正總統文物》（俗稱「《蔣檔》」）內，當中有些許文件可供本文參考之用。.

(28) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. - 14 -. 部遺失」之回應，至於館藏千餘卷之數字從何而來，頗耐人尋味。36另中國第二歷史檔案館，則因現時開放查檔範圍未及內政部，而無法取得研究材料，相當可惜。因此本研究所需的研究史料，無法從上述檔案機構取得，僅能就範圍所及，側面取得相關材料。如南京市檔案局之《南京市政府檔案》，藏有市政府與公安局（首都警察廳）的往返公文，包括市府請求警局派員協助收稅、取締違建等函件，都是相當關鍵之史料。但嚴格觀之，這些史料仍無法為本研究提供牢固地支撐，得轉從報刊史料著手。期刊史料以出版於南京之報刊為大宗，為前兩章最主要的研究材料。本研究所引之晚清期刊，以《江南警務雜誌》為代表，其為江南巡警路工總局所發行之機關報，收錄 1909 年至 1911 年間，該局刊布法規、人事動態、訓令、批示、辦案紀實等，提供不少重要線索。而北洋政府時期，省會警察廳因經費吃緊而. 政治大公署（前身為民政長、巡按使）機關報，性質類似兩江總督所發行之《南洋官報》，立雖不是以收錄警政相關公文為主，但省長、省警務處對省會警察廳的訓令中，未接續發行機關公報，本時期主要史料僅剩《江蘇省公報》。該公報為江蘇省長. ‧ 國. 學. 還是可發掘出不少參考史料。至於國民政府時期之機關公報，除了《南京特別市政市政公報》、《首都市政公報》、《南京市政府公報》等市政府機關報外，如. ‧. 同《江南警務雜誌》復刊的《首都警察廳月刊》，其重要性已毋庸贅述。. y. Nat. 在機關檔案、公報之外，再轉從報紙著手，則又可取得豐富的研究材料。. sit. 本研究所引用的報紙，以《申報》（上海）、《中央日報》（南京）、《民生報》（南. al. er. io. 京）為大宗。雖然《申報》是發行於上海，但仍有大量紀錄南京動態的報導，為. n. v i n Ch 的兩種報紙，雖然性質不同（前者為國民黨宣傳報，後者為民辦報紙），但卻殊途 engchi U 同歸地刻畫南京社會現象，並就現實問題撰寫社論，更記錄下警察的執法過. 前兩章最主要的參考史料。37《中央日報》、《民生報》為南京在抗戰前最重要. 程，其參考價值不亞於檔案、公報。總而言之，本文在敘述警政組織的主要參考史料，晚清、北洋時期以已出版之史料集、政府公報、報刊為主，而國府時期雖可取得部分之檔案史料，惟獨受限於檔案開放程度，導致仍得以政府公報、機關出版品為主，檔案為輔。不過在探討警務運作時，都是以報刊史料為主，畢竟報刊所描述的警察，絕對比生澀的公報、檔案來的生動與詳實，且可以民眾的觀點，去呈現南京警察的特徵。. 36. 南京市檔案館（編），《南京市檔案館指南》（南京：新華書店，1998），頁 121。. 37. 南京在晚清、北洋時期皆有報刊出版，但仍未發現遺本，遂僅用《申報》，實不得已之舉。.

(29) 第一章緒論. - 15 -. 第六節、小結本文由「國家建構」所述警察有助於鞏固內政的觀點出發，再重回探討近代中國警察的建立與發展，卻發現警察制度的建立，其實與城市管理息息相關，畢竟從晚清到北洋時期，除租界以外的各大城市均未設立市政府，警察便成為了市政機關的代用品。直到國府頒布市政法規，各大城市相繼成立市政機關，而長期獨立運作的警察機關，轉型為市政府的次級部門，可是國府又於 1930 年頒布《市組織法》，將首都、省會城市公安局劃歸中央或省政府，卻引發以南京為首的市府稱為「市政運作，阻礙橫生」。遂本文的研究問題是「為何警察對於市政運作如此重要」，而「警察與城市管理又是何種關係」？. 政治大. 為回答上述問題，本文選擇南京為研究對象，以晚清、北洋、國府時期為段落，蒐羅檔案、公報、報刊史料，探討南京警察在這 3 期的發展特徵，同時討論. 立. 南京警政制度的建立與發展，以及警務運作如何執行城市管理的任務。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(30) 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. - 16 -. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(31) 第二章晚清時期：南京警察的建立（1903-1911）第一節、南京建警前的歷史背景（一）晚清南京的特徵綜觀南京源遠流長的建城歷史，「政治意義」一直是南京最重要的特徵。南京建城史的起點，諸多方志不約而同地以周代為開端，南京在周代即是吳國的王. 政治大. 都所在，而成為教化荊蠻族群（南方土著）的前線基地，首次以金陵一詞載入史冊，隨後秦始皇吞併吳國，為去其王氣而改稱為秣陵，可是在後續歷史發展中，. 立. 南京又相繼改稱為建業、建康，分別孫吳與東晉朝廷所在地。1而對近代南京發展. ‧ 國. 學. 有著決定性影響的時期，莫過於明太祖朱元璋（1328-1398）在位期間（1368-1398），其執意且有計畫地將南京打造為政治都市，在此建築規模龐大且華麗的宮殿，並. ‧. 將各級文武機關安插於城內，更修築綿延 30 餘公里、厚達數公尺的城牆，使南京在明初宏偉一時。2然而明廷北遷後，南京政治雖褪去國都色彩，但仍是江南於. sit. y. Nat. 明清時期最重要的政治城市。. io. er. 江南地區自古即是富庶之地，但相對於蘇州、杭州等富甲天下的大城市，非以繁盛工商業著稱的南京，則何以長期保持政治重要性？最重要的考量，並非著. n. al. Ch. i n U. v. 眼於南京的經濟實力，反而是戰略地位的顯要性。南京的地理環境，北有長江下. engchi. 游（揚子江）流經，是為長江下游兩岸距離最短處，河中又有八卦洲、江心洲等沙洲為中繼點，相當有利於大規模軍隊運輸，而南京雖沒有實力豐厚農業，卻鄰近江南農業區的中樞地帶，糧食可經水、陸交通運抵南京，解決了維持軍隊戰力的後勤問題。3明廷視南京為陪都，自然屯聚重兵駐防，即使在清代不以南京為陪都，可是江南最高軍政長官的兩江總督，在此屯駐督標親兵數千人，而總督又是蘇、皖兩省最高軍、行政長官，文武官員均須聽其指揮，因此南京即使不再是陪. 1. F. W. Mote, “The Transformation of Nanking, 1350-1400,” 119-120.. 2. F. W. Mote, “The Transformation of Nanking, 1350-1400,” 136。. 3. 勞榦，〈對於南京市的幾點認識〉，《學原》，第 2 卷第 9 期（南京，1949），頁 62。南京市地方志編纂委員會辦公室（編），《南京通史：清代卷》（南京：南京出版社，2014），頁 161-162。 - 17 -.

(32) - 18 -. 警察與城市管理：南京警察之研究（1903-1937）. 都，但仍以軍事特徵顯著（關於詳細的軍隊佈署，詳下一節），連帶鞏固南京的政治地位。就在軍事、政治地位的加持下，南京工商規模雖無法比美於同時期蘇、杭，但卻是江南地區最重要的絲織業重鎮，以及糧食產銷的匯聚地，蘇、皖、浙、贛等省商人遠道南京經商，兼具互通商業訊息及同鄉聯誼的會館，林立於城南的秦淮河畔，代表南京的商貿地位，仍在江南佔有一席之地。4最後是與城市發展息息相關的重要指標：人口，南京人口於 1936 年突破百萬，被國民政府視為政治建設的豐碩成果，然而根據曹樹基的估算，其實南京早在咸豐年間就是人口百萬的大城，已可與蘇州、杭州並駕齊驅。5 所以清中葉時的南京，是一座有著一定工商水準的商貿城市，同時是江南最重要的軍事、政治城市，然而太平天國前後，卻使南京遭受近乎毀滅性的打擊。 1864 年 7 月 19 日，清廷終於從太平軍手中奪回南京（以太平軍的立場而言，則是. 政治大. 天京淪陷），主導攻城曾國荃（1842-1890）縱容下屬劫掠數天，為南京帶來嚴重. 立. 破壞，不僅天王宮殿付之一炬，繁華的秦淮河畔亦成一片廢墟，甚至秦淮河水數. ‧ 國. 學. 月維持血色，人口也從百餘萬銳減至 20 萬餘人，難以想像此處曾是江南最重要的政治城市。6但晚清的政治氛圍，卻因太平天國而大有不同，由於清廷重用漢人將領平亂，反而動搖朝廷對漢臣的政治控制力，如逆轉各省督撫多以旗人、滿人. ‧. 出身之象，漢人督撫的數量有著顯著成長，代表清廷已經無法忽視漢臣的政治號. sit. y. Nat. 召力。7太平天國後，兩江總督駐節南京如故，且歷任總督人選非戰功顯赫即是具備政治聲望，如曾國藩（1811-1872）、李鴻章（1823-1901）、劉坤一（1830-1902）、. io. n. al. er. 張之洞（1837-1909）等晚清名臣都曾出任（或兼署）兩江總督一職。換言之，晚清. i n U. v. 南京雖經濟、人口規模大不如前，但政治地位卻並未因此動搖，反而是漢人權臣最重要的政治根據地。8. Ch. engchi. 所以當晚清開啟一連串變法圖強運動，同時將建立警察納為政治改革的一環時，南京雖沒有迫切的管理需求（反而是需要長遠的復興計畫），但仍然是江蘇省最早建立警察隊伍的城市，並發展為江南地區規模最大的警察局，無非是兩江總. 4. 南京市地方志編纂委員會辦公室（編），《南京通史：清代卷》，頁 160-165。. 5. 曹樹基，《中國人口．第 5 卷：清時期》（上海：復旦大學出版社，2001），頁 749。. 6. 曹樹基，《中國人口．第 5 卷：清時期》，頁 800。南京市地方志編纂委員會辦公室（編），《南京通史：清代卷》（南京：南京出版社，2014），頁 429。. 7. 郭廷以，《近代中國史綱（上）》（香港：中文大學出版社，2008），頁 178。. 8. 最著名的例子即是義和團運動期間，縱使清廷下令全國抵抗外敵，但南方各省督撫不僅拒不受命，劉坤一（兩江總督）、張之洞（湖廣總督）、李鴻章（兩廣總督）等人為避免戰火波及，更發起東南互保運動，如此反應為清廷始料未及。郭廷以，《近代中國史綱（上）》，頁 327-328。.