第一章 緒論
第一節、 研究動機
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第一節、研究動機
警察自建立之始，即被賦予鞏固統治的任務。社會學家 Charles Tilly 提出
「國家建構（State-building）」的概念，指出 18、19 世紀起的歐洲國家為應付接連 對外戰事，舊有仰賴地方豪強（經紀人）供輸的財政體制，業已無法負荷龐大戰 爭開銷，不得不大舉改革財政制度，排除經紀人干涉賦稅系統（間接統治），強 化中央「榨取」地方經濟、資源之能力（直接統治）。1然而此舉將引起既得利益 者之反抗，遂中央又同時建構具備武裝，並對人民訴諸合法性暴力的警察隊 伍，以輔助國家鞏固內政的目標。2因此國家建構的精髓，乃在強調近代歐洲國 家統治技藝（State-craft）的精進，建立警察是最關鍵的手段。
然而將場景轉至近代中國，警察卻非常晚近才登上歷史舞台。清初以來維 護地方治安之人員，為行政體系之巡捕，及軍事體系之綠營汛兵為主，前者職責 在緝捕地方零星犯罪者，後者為平日巡守地方，或是應對規模不等之土匪活動。
因此以現代眼光觀之，容易解讀為警察、武警協力維持治安。可是巡捕為吏役，
沒有俸祿、專業訓練、職業守則，收入既微薄又不穩定，得從陋規甚至是勒索中 求得溫飽，魚肉鄉里之事，不絕史冊。3綠營則在清中葉後，長期缺乏訓練而暮 氣漸深，應對大型戰役接連鎩羽，一度為團練所取代，但同在甲午戰後（1894 年），被掃入裁汰之列。裁汰巡捕、綠營便成為晚清幾波政治改革中，士紳菁英 所關心的課題之一，但為何將警察視為最佳改革方案，租界的仲介作用便十分重 要。
晚清進入一波迅速城市化的高潮，其中有大量人口湧入租界，打破中國長期 維持之「城、鄉連續統一體（urban-rural continuum）」狀態，租界當局為因應人口 增長所帶來的管理問題，便開始建立警察制度。4傳統中國城、鄉間並未有明顯
1 Charles Tilly, Coercion, capital, and European states, AD 990-1992 (Cambridge: Blackwell, 1992), 96-99。中譯本：查爾斯．蒂利（Charles Tilly）[著]，魏洪鍾（譯），《強制、資本和歐洲國 家：公元 900-1992 年（Coercion, Capital, and European States, A.D. 990-1992）》（上海：上海 人民出版社，2007），頁 106-109。
2 Charles Tilly, Coercion, capital, and European states, AD 990-1992, 75-76。中譯本：查爾斯．蒂 利（著），魏洪鍾（譯），《強制、資本和歐洲國家：公元 900-1992 年，頁 83。
3 宋國華，《清代緝捕制度研究》（北京：法律出版社，2014），頁 187-191。
4 「城、鄉連續統一體」強調中國長期以來之城、鄉之別並不明顯，從建築樣式、飲食習慣、
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分際，但因通商口岸的出現而開始變化，通商口岸繁榮的工、商業，為清中葉 以來的農村人口壓力找到另一宣洩出口，同時又是難民最理想的避風港，大量 人口湧進城市謀求工作機會、躲避戰禍。然而租界難以消化如此龐大又良莠不 齊的移民群體，造就嚴重之失業、貧民安置等社會問題，為城市治安埋下隱 憂。值此變局，租界主政者便引進原鄉警制為應對，如上海英租界於 1854 年（咸 豐 4 年）設立巡捕房，為中國第一座近代警察機關，各地（各國）租界亦相繼仿 效，雇用警察巡邏街道，偵查犯罪活動，驅逐危險份子。而警察身著制服、嚴守 紀律等迥異於巡捕的特徵，加上租界秩序優於華界，皆為中國士紳有目共睹，便 紛紛倡議建立警察制度。5
租界雖已建立警察，但行政權終究非中國政府所掌控，即便租界警察已發 展 10 餘年，但租界以外之警察機關，卻遲至八國聯軍時才建立。1900 年（光緒 26 年）時，聯軍與當地商紳合作組織天津都統衙門、北京安民公所，徵募壯丁巡 查街道，隨後清廷於辛丑議和接受保留兩機關的議和條件，再雙雙改制為既辦 警務又兼涉管理城市衛生、戶口、司法之行政機關，京、津街道秩序反因警察制 度而獲得改善，促使清廷認知警察有助於提升管理效率，乃配合立憲運動的腳 步而制定全國建警計畫，企圖於 10 年內將警察制度推廣至最基層的縣，不過清 廷尚未注意警察與地方行政是密不可分。
警察的重要職責為維護治安，但近代西方的城市行政改革中，警察逐漸與市 政機關結合，而成為市政管理的一環。Charles Tilly 亦指出近代歐洲國家增強經 濟搾取力時，統治者亦將目光聚焦於城市，排除過去仰賴中介者供輸的模式，致 力於強化城市管理，施行直接統治，一面促進工商投資，提升資本匯集與榨取效 率；一面建構警察隊伍，排除任何騷亂，以維護商業秩序，使統治者僅就少數商貿 大城即可攫取所需戰爭資源。6因此警察制度的出現，與城市發展、行政革新有 密切關係。尤其在工業革命後，西方出現規模更大之工、商城市，就如同中國 租界所面臨的各種社會問題，單靠警察採取鎮壓手段，而未有相關福利、救濟 措施，絕非駕馭大城的良策。此時近代市政機關，以科層化、專業化的行政組 織，將城市行政劃由各部門掌理，就城市之工商、交通、衛生等問題，提出因
交通工具等，城、鄉之間的生活方式並無差異，而鄉村的文化教育並不顯落後，因不少著名 書院、私人藏書樓都是設在林野中。相關論述，參閱：F. W. Mote, “The Transformation of Nanking, 1350-1400” in G. William Skinner, eds. The city in late imperial China (Stanford: Stanford University Press, 1977), 101-118.
5 韓延龍等（編著），《中國近代警察史（上）》（北京：社會科學文獻出版社，2000），頁 12-14。
6 Charles Tilly 是以法國大革命為例，參閱：Charles Tilly, Coercion, capital, and European states,
AD 990-1992, 107-114。中譯本：查爾斯．蒂利（著），魏洪鍾（譯），《強制、資本和歐洲
國家：公元 900-1992 年》，頁 118-126。
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應辦法及管理對策，警察亦同時轉型為附屬市政府，專管治安的次級部門。7 但警察制度在近代中國的發展，由於建立市政機關的日程一再延宕，長期 維持著獨立發展的特徵，一度成為管理城市的代用機關。1907 年（光緒 33 年）， 清廷頒布《城鎮鄉地方自治章程》，賦予商紳組織自治團體之權利，但警察機關 悉歸官方管轄，不入地方自治範圍。清廷又同時大力推廣京、津警制，各省省 會、商埠相繼仿建警察機關，負擔治安、衛生、戶口調查等各項管理業務，儼如 實際的市政機關。進入北洋政府時期，袁世凱廢止《城鎮鄉地方自治章程》，終 止晚清以來地方自治的進展，同時又頒布數種統一官制令，從省到縣俱入中央典 章之規範，卻獨漏設置市政府，使得北洋時期的各大城市仍未獨立設置市政機 關，而隸屬道、縣級政府之下。不過各大城市大多設有警察機關，警察的功能性 因此格外重要。以北京為例，北洋政府於 1914 年成立京都市政公所，但市政公 所專掌硬體建設，其實仍與多部門合一的市政府有別，反而是京師警察廳，頒布 單行章程之詳，掌理庶務之廣，警務運作涉獵交通、衛生、風俗等項目，早已跳 脫警察機關的性質，幾乎可視為北京市政府。8而且不僅是北京，各省警察機關 均不限維護治安的單一功能，一手包辦衛生、工務、戶政，均可視為近代市政機 關的前身。9
不過在科層化、專業化的程度上，警察機關仍與市政機關有別，畢竟警察任 務仍以維護治安為核心，市政機關卻是著眼於城市的整體發展與管理，警察反而 只是市政管理的一環，可是晚清到北洋時期的城市管理，卻是反客為主，由警察 機關代位管理城市。
但遠在西南方的廣東國民政府，於廣州建立首支近代化市政府，警察終於 與市政府合而為一，轉型為市政組織的一個分支。成立於 1921 年的廣州市政廳，
為孫科（1891-1973）一手擘畫，其參考西方市政制度而設立公安、土地、教育、
衛生等局，分別專辦各項市政業務，各局再統一接受市長領導，共同研擬出因應 現實問題的改革方案。而自晚清以來獨立運作的警察機關，亦成為市府的次級機 關，承接市長之指示，執行城市管理的各項政務。此一制度隨著北伐軍麾所至，
逐漸移植到其他城市，且在《特別市組織法》（1928 年 7 月頒布）確立警察機關隸 屬市政府的規範，各大城市自晚清以來成立之警察局，相繼被整併入新成立之市政 府。
7 董修甲，《市政學綱要》（出版地不詳：出版者不詳，1926），頁 46-47
8 丁芮，〈北洋政府時期京師警察廳研究〉（北京：中國社會科學院近代史研究所博士論文，
2011），頁 146。
9 何一民，《近代中國城市發展與社會變遷》（北京：科學出版社，2004），頁 263-264。
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以上文脈絡，簡述近代中國警察從晚清、北洋時期的獨立發展，到國府時期 與市政府的結合過程，然而 1930 年頒布的《市組織法》，卻節外生枝地使部分大 城之市政府失去警察機關。《市組織法》第 17 條，規定首都、省會城市不設市公 安局，改由隸屬中央或省政府的警察機關掌理，遂廣州、漢口、杭州、天津……
等省城市府，都失去了對公安事務的管轄權，其中南京更設有全國唯一中央層級 的行政警察機關─首都警察廳。10而 1931 年的內政會議上，首都、省會市府，
均指出失去公安局不利市政管理的缺陷，因此建議內政部修訂《市組織法》，使 之重掌市公安局。所以本文感興趣的是，為何中國警察建立僅近 30 年，且泰半 獨立運作而與市府毫無瓜葛，甚至直到 1928 年才以規章促使雙方結合，但何以 上述市府會因失去公安局，而感到行政困難？警察與城市管理間又呈現何種合作 模式？使得市府如此地仰賴警察協助？上述問題即是本文的核心議題。