第五章 警察廳與市政府：雙重管理體系
第二節、 社會管理
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廳商議執行事宜。1933 年 3 月初，市府與警察針對設置行政警察案召開聯席會 議，要求警察廳編制60 至 100 名警力專供市府指揮，相關經費由警察廳負擔。
然警察廳對於此有不同的意見，因現有警力已不堪負荷外勤，遑論從中撥出長警 專供市府調遣，因此警察廳決定採取印發「協助證」作為折衷辦法，該證載明可 向警察申請協助之事項，市府各局如有急需，可攜證至分局請求協助，再由分局 長視事件之輕重緩急，決定調派多少警力前往支援。34而市府接受警察廳的折衷 方案，同意放棄設置行政警察隊，雙方的合作關係已較之前穩固而密切。
第二節、社會管理
第4 章首節業已約略提及首都南京亟需改善的社會問題，無論是充斥街道的 棚戶、紛亂的交通秩序或是秦淮河畔林立的妓院，均有悖於市府或國府一心追求 的「首都觀瞻」，遂當市府成立後，即以法規限制、抑止各種社會問題之發生，
將社會管理帶入行政執行的範疇中。王雲駿在其《民國南京城市社會管理》一書 中，將城市管理一詞定義為「城市長期穩定協調、發展和良性運行為目標，以人、
財、物等資源為對象，對城市運行系統做出統合性的協調、規劃、控制和建設活 動」，而其在「城市管理」之下又劃分為市政管理（生態環境、基礎建設）、經濟管 理和社會管理（人口、社會秩序、社會保障事業、文化教育）3 個部分。35王氏的解 釋堪稱鞭辟入裡，唯獨其忽略了「城市管理」同等於「統治行為」，而統治行為 又不脫於市府的「行政運作」，更深一層的解釋，「城市管理」其實就是「行政執 行」。以南京市政府的行政運作為例，無論是對違章棚戶、不遵指揮之人力車夫，
還是妓館、鴉片館，均有相對應的取締法規為法源依據，成為市府所派執法人員 行政執行、行政罰的權力來源。如工務局對棚戶採取強制作為，就是依《南京市 政府工務局取締棚戶建築規則》所賦予的權力基礎。所以本文強調的是，首都南 京的城市管理運作，反映在市府頒布法令，將過去未受限制的慣習，扭轉成於法 所不允許的非法行為，使人民心存戒慎，又是執法人員限制人民作為、不作為的 權力基礎。所以行政執行的根本，就是多而詳密的行政法規（管理法規），以及落 實管理政策的執法人員，其中警察立於最關鍵的角色。
市府雖然頒布各種取締法規，但就如同工務局、財政局所遇到的瓶頸─「法 立而未行，法行而未實」，法規愈詳卻不代表「依法行政」的落實，從人力、強 制力、即時性均限縮市府執行社會管理的效率，尤其在公安局改隸內政部後，直
34 〈轉發首都警察廳協助執行證〉，《南京市政府公報》，第1933 年 129 期（南京，1933），頁88。
35 王雲駿，《民國南京城市社會管理》，頁 4-5。
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接阻礙市府在社會管理的行政執行力。各局所受考驗無非是限於人力編制不齊所 導致的「耳目不足」，非法行為無法盡數取締，使市民有更游刃有餘的「枉法空 間」。但即便執法人員撞見非法行為，市民未必心服取締，如市民未曾聽聞廁所 需要裝門、開窗，糞坑要加蓋，突被衛生局稽查員要求裝設，恐怕難使市民甘願 遵守。但更重要的是「即時性不足」，市府所派執法人員若無法規依據，便無法 就地裁罰，失去取締非法行為的主動性。以隨地便溺為例，該行為在《違警罰法》
第49 條第 5 款是可處以 1 至 5 元罰鍰的非法行為，然而若無執法人員撞見隨地 便溺的行為者，則違法行為雖成立但卻無法懲罰（被檢舉則另當別論），但若被衛 生局稽查員發現，卻無法引用《違警罰法》作為裁罰依據，可採用的處理方式僅 有消極地勸導後釋放，或是扭送警察分駐所，由巡官「依法行政」。在公安局隸 屬市府期間，因有警察協助各局行政執行，再由警察依據《違警罰法》給予懲罰，
上述缺陷仍不明顯，但是當公安局改隸內政部後，市府瞬間失去人力、強制力、
裁罰權，不僅行政執行四處受阻，在社會管理上亦遭遇種種困難，被劉紀文稱為
「痛失手、足」之感。畢竟警察不僅擁有比一般公務員更具強制力，更因《違警 罰法》賦予警察插手社會管理的權力，市府若不與警察廳協調合作，直接阻礙了 社會管理的效率。
《違警罰法》的宗旨，是指某違法行為在不涉及民事訴訟，且未達《刑法》
所訂嚴重危害權益、社會秩序的事實時，賦予警察對「凡百細微危害公安之事」
的行政裁量權，對違法者依《違警罰法》裁決「行政罰」。現行法律學說，將違 法行為的嚴重程度由輕到重排序為「民法、行政法、刑法」，其中涉及《民法》
與《刑法》係屬司法權掌理，《中華民國國民政府組織法》定五權分立，設立行 政、立法、司法、監察、考試5 院，司法院即是司法權的代表，專責於全國司法 行政，監督各級法院民、刑事案件審理，而與其互不相屬的行政院，無法以行政 權干涉司法權的運作，同等於行政機關無權過問民事、刑事案件。36惟獨觸犯《行 政法》之違法行為，可由行政機關訂立各種取締法規，針對危及社會公安但未致 嚴重後果的違法行為，在不經司法部門承審（同時維持行政、司法獨立），即可依 法「行政裁量」其「行政罰」，其中《違警罰法》便是屬於《行政法》一環，亦是
「行政罰」的代表性法規。
《違警罰法》的精隨是「警」與「罰」，賦予「警察機關」對「凡百細微」
危害公安之事「裁量處罰」的權力。所謂「凡百細微」的解釋，即是街道爭吵、
隨地便溺或是阻礙交通等危害社會秩序的「微罪」，既無《民法》上有債務、產
36 當時檢察體系的最高機關為司法行政部，在 1928 至 1944 年間是隸屬於司法院，直到 1944 年 改隸行政院，而該部就是今日大眾所熟悉的法務部（1968 年改稱）。
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稽查員在專法未定以前，直接失去裁罰不衛生行為的主動性，事事需求警察協助。
總而言之，警察廳即因「警察權」的加持，業已具備較一般行政官署更為有力的 行政執行權，再加上《違警罰法》各條款賦予的裁罰權，使警察廳在社會管理上 有著強力且即時的積極手段。
不過市府、警察廳互不相屬，雖經蔣介石嚴令警察廳不可藉詞推託市府之請，
然而《首都警察廳組織法》未賦予市府有直接指揮權前，市府始終無權過問《違 警罰法》所賦予警察廳的社會管理權，誠乃不爭事實。而警察廳不僅依據《違警 罰法》行使獨立的社會管理權，更據此要求市府轉交部分的社會管理權，嚴重侵 犯市政獨立運作。不過市府、警察廳間並非始終勢如水火，雖警察廳的成立初期 與市府有管理權的爭執，雙方在管理上互有不同需求，可是在管理南京社會卻是 目標一致，再經屢次召開的聯席會議劃清界線、協調合作後，其實仍是關係至密 的合作夥伴。唯獨警察廳、市府所辦的的各項管理項目，均可以成獨立的學位論 文，本文難以鉅細靡遺地申論社會管理的全貌與細節，遂下文的主要脈絡，即是 以交通管理、禁娼政策、衛生取締3 項管理項目，分別對應工務局、社會局與衛 生局，凸顯警察廳與市府間如何交織出，表面是互不相屬，但實際卻是緊密合作 的「雙重管理體系」。39
（一）交通管理
首都南京的最大轉變，莫過於原本雜亂無章、寬度不一的馬路，經工務局長 年的截彎取直、拓寬工程下，成為了以筆直、寬廣的中山路為核心，延伸成棋盤 狀的路網，當交通路網漸趨成熟，加上人口急遽增長的催發下，南京交通秩序亦 遠較過去紛亂。誠如本文緒論所述，南京第一條現代馬路為張之洞所修下關通往 市中心的石子路，進入省會時期為馬路工程處繼續鋪設，唯獨該機關非專業的道 路建設部門，所築道路品質不佳，又缺乏嚴謹規畫，道路彎折而阻礙車流、崎嶇 而不利行車，當國府各中央機關遷入後，如此落後之道路系統，不僅有礙「首都 觀瞻」，更不利於南京未來的發展。因此國府為孫文舉辦「奉安大典」時，修築 了從下關通往中山陵的大馬路，其筆直且4 線道的柏油馬路，不僅是南京最先進 的現代馬路，更是交通路網的「主動脈」。隨後主管首都建設的「首都建設委員 會」，頒布了「首都幹道系統圖」的計畫草圖：
39 選擇標準為 3 項在《違警罰法》有對應的條款，同時又是工務、社會、衛生 3 局專辦業務，
有助於釐清《違警罰法》在南京社會的行使，以及警察廳與市府間的行政互動。
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為符合南京未來的發展，在新街口以北規劃棋盤式的道路，以為將來建築新 住宅區奠基，而城南發展已久，早已是屋舍鱗次的密集區域，不方便進行大規模 整頓，但仍規劃數條筆直幹道，以利各種車輛均能順暢通過首都的繁華地帶。後 工務局遵照首都建設委員會的規劃，相繼修築上海路、中央路、珠江路等重要幹 道，無論是路寬、路面品質均有顯著地進步。此成果反映在首都車輛數目的快速 增加，即便街道已由工務局拓寬，但繁忙的交通仍是市府極為頭痛的問題。
圖5-2：首都幹路定名圖（首都幹道系統圖）
資料來源：葉楚傖（等主編），王煥鑣（編纂），《首都志（下）》，頁851。
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表5-3：南京市歷年各種車輛數目統計表
年度 汽車 馬車 人力車 自行車 板車 手車 水車 貨箱車 機車 總計 1928 144 424 5,334 590 281 1,182 351 41 0 10,275 1929 764 456 9,097 2,253 361 2,800 600 110 10 18,380 1930 819 380 8,407 1,817 328 2,493 542 6 7 16,729 1931 1,188 347 9,856 2,931 400 2,392 589 21 8 19,663 1932 1,022 329 9,026 1,855 332 1,600 625 28 9 16,758 1933 1,396 335 10,158 3,394 360 1,770 611 73 18 20,048 1934 1,674 323 10,544 5,546 472 1,951 660 95 69 23,268 1935 2,006 305 10,926 6,676 451 1,334 377 58 97 24,165 1936 2,133 304 10,831 8,006 477 1,410 392 78 43 25,610 資料來源： 中國國民黨中央委員會黨史史料編纂委員會(編)，《革命文獻．第91 輯：
抗戰前國家建設史料─首都計畫（一）》，頁97。
由於交通意外勢必伴隨著人員傷亡，其中用路人每被汽車撞著多半凶多吉少，
由於交通意外勢必伴隨著人員傷亡，其中用路人每被汽車撞著多半凶多吉少，